顧沈婷

摘 要：在過去三十多年中，我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，但經(jīng)濟(jì)增長模式粗放，存在對資源浪費(fèi)和環(huán)境污染不重視或者依靠資源價值換取經(jīng)濟(jì)利益的現(xiàn)象，在經(jīng)濟(jì)總量不斷提升的同時，資源短缺和環(huán)境污染的問題日益凸現(xiàn)。為了改善這一現(xiàn)狀，我國各地政府制定了許多環(huán)境規(guī)制政策，本文就環(huán)境規(guī)制與產(chǎn)業(yè)升級的協(xié)同發(fā)展進(jìn)行了研究。

關(guān)鍵詞：環(huán)境規(guī)制;產(chǎn)業(yè)升級;影響;建議

改革開放以來，我國靠低成本勞動力優(yōu)勢拉動了一波經(jīng)濟(jì)，但一些內(nèi)地城市環(huán)境受到嚴(yán)重污染。而且隨著工業(yè)化的深入推進(jìn)，社會與環(huán)境之間的問題越來越嚴(yán)重，城市環(huán)境質(zhì)量的不斷下降對經(jīng)濟(jì)社會的長期穩(wěn)定發(fā)展也產(chǎn)生了不利的影響。在中國可持續(xù)發(fā)展的新形勢下，各地政府為了民眾需求、環(huán)境保護(hù)和城市治理，基于政府監(jiān)管的職能制定環(huán)境規(guī)制政策。

環(huán)境規(guī)制是指政府部門為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境下發(fā)的規(guī)章制度或者法律法規(guī)，主要是基于新公共服務(wù)理論及政府規(guī)制理論開展的顯性、控制型環(huán)境規(guī)制策略，最終通過環(huán)境規(guī)制促進(jìn)產(chǎn)業(yè)向更利于經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的方向升級。在環(huán)境規(guī)制過程中，大批企業(yè)生產(chǎn)成本增加，高能耗、低技術(shù)、高污染的企業(yè)失去市場優(yōu)勢，高附加值、低能耗的產(chǎn)品日漸受市場青睞，新興產(chǎn)業(yè)崛起，污染型制造業(yè)規(guī)?？s減，企業(yè)為了生存進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新和研發(fā)，部分企業(yè)難以支撐而倒閉。可以說，環(huán)境規(guī)制這一項政府行政管理行為對整個產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了直接作用，對產(chǎn)業(yè)升級帶來不可忽視的影響。

一、我國環(huán)境規(guī)制對產(chǎn)業(yè)升級的影響

總結(jié)中國環(huán)境規(guī)制的歷史沿革，自1972年開始，共經(jīng)歷啟蒙、建設(shè)、規(guī)模化治理及綜合治理四個階段。中國環(huán)境規(guī)制下的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變革，則以1978年改革開放后為起點(diǎn)，以前期環(huán)境規(guī)制的啟蒙階段為基礎(chǔ)，基于1979到1992年環(huán)境規(guī)制的制度建設(shè)，尤其是《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，進(jìn)行初次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，從過去的“二、一、三”結(jié)構(gòu)上升為“二、三、一”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。從具體產(chǎn)業(yè)層面來說，第二產(chǎn)業(yè)比重有所下降，工業(yè)生產(chǎn)中的資源消耗及環(huán)境污染情況有所緩解，第三產(chǎn)業(yè)比重上升，同時現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)開始初步發(fā)展，重工業(yè)優(yōu)先增長局面得以轉(zhuǎn)變。

在1993至2001年環(huán)境規(guī)?；卫黼A段，在《環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品認(rèn)證管理辦法》、《加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》等相關(guān)政策體系下，中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步調(diào)整，實(shí)際發(fā)展中更注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的環(huán)境保護(hù)，第三產(chǎn)業(yè)比重進(jìn)一步提升到40%左右，第二產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)下降到45%左右，第二、三產(chǎn)業(yè)開始協(xié)調(diào)發(fā)展，同時第一產(chǎn)業(yè)下降為14.15%。

進(jìn)入到環(huán)境綜合治理階段，尤其是中國加入WTO以后。在相關(guān)法律法規(guī)的影響下，政府控制型環(huán)境規(guī)制力度有所提升，提高了排污費(fèi)用征收力度，并且擴(kuò)大了需要繳納排污費(fèi)用的范圍。受此影響，三次產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出“三、二、一”的結(jié)構(gòu)，高污染、高耗能、高排放的問題開始成為國家產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與環(huán)境治理中的重點(diǎn)管理問題，企業(yè)開始自覺減少污染排放問題。而且我國居民的消費(fèi)觀念開始變化，日常生活中更為關(guān)注企業(yè)污染問題，自覺加入到企業(yè)污染治理的行列中來，最終形成污染治理的多方參與局面。

綜上所述，1972年到1978年是我國環(huán)境規(guī)制的啟蒙階段，在1979年到1992年間，我國環(huán)境規(guī)制的基本制度建設(shè)已經(jīng)出現(xiàn)雛形，從1993年開始到2001年結(jié)束，我國環(huán)境規(guī)制呈現(xiàn)出了規(guī)模化的治理特征，從2002年開始至今，我國環(huán)境規(guī)制綜合整治特征日益明顯，受此影響，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分別經(jīng)歷了初次調(diào)整，二次調(diào)整和再優(yōu)化調(diào)整三個階段。在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，政府通過規(guī)制型管理實(shí)現(xiàn)對高污染、高耗能企業(yè)的管理，借助于資金傾斜、納稅、排污費(fèi)征收等方法，促使企業(yè)發(fā)展中降低污染物排放與資源耗費(fèi)，實(shí)現(xiàn)清潔發(fā)展，并基于需求傳導(dǎo)機(jī)制、技術(shù)創(chuàng)新機(jī)制及貿(mào)易傳導(dǎo)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從“二、一、三”到“三、二、一”的格局改變。

二、環(huán)境規(guī)制影響產(chǎn)業(yè)升級的作用機(jī)制分析

（一）需求傳導(dǎo)機(jī)制

從需求傳導(dǎo)機(jī)制來說，環(huán)境規(guī)制通過對生產(chǎn)主體、生產(chǎn)要素、消費(fèi)市場、資本投入等認(rèn)知及需求影響引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級。政府進(jìn)行環(huán)境規(guī)制，提高環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)，對污染型產(chǎn)業(yè)加征稅率，促使企業(yè)調(diào)整投資比例和方向，降低污染型產(chǎn)業(yè)規(guī)模;促使金融行業(yè)提高面向環(huán)保性企業(yè)的投資，提高環(huán)保企業(yè)與外商的合作規(guī)模，帶動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。另一方面，消費(fèi)者對綠色環(huán)保產(chǎn)品的消費(fèi)意向不斷增大，形成需求導(dǎo)向下的要素聚集，導(dǎo)致企業(yè)對綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)的投資增多，新產(chǎn)品、新技術(shù)不斷衍生，新產(chǎn)業(yè)不斷出現(xiàn)，附加值低的產(chǎn)業(yè)不斷萎縮，推動產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型。

（二）技術(shù)創(chuàng)新傳導(dǎo)機(jī)制

產(chǎn)業(yè)升級也受技術(shù)創(chuàng)新的推動，主要包括三個方面：一是技術(shù)革新實(shí)現(xiàn)了勞動生產(chǎn)率的提升，二是技術(shù)革新推動了老舊產(chǎn)業(yè)向新型產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，三是技術(shù)創(chuàng)新加強(qiáng)了產(chǎn)業(yè)之間的聯(lián)動性。 在環(huán)境規(guī)制影響下，企業(yè)的生產(chǎn)門檻和污染治理費(fèi)變高，為了維持利潤，企業(yè)會努力降低生產(chǎn)成本，積極研發(fā)新技術(shù)，環(huán)境規(guī)制引發(fā)的生產(chǎn)成本可以被創(chuàng)新效應(yīng)補(bǔ)償，同時提高生產(chǎn)效率，保持市場競爭力。

（三）貿(mào)易傳導(dǎo)機(jī)制

在環(huán)境規(guī)制的約束下，企業(yè)受利益驅(qū)動會加大對排放廢氣物的治理，降低非生產(chǎn)性成本，發(fā)達(dá)國家更早意識到環(huán)境保護(hù)的重要性，環(huán)境規(guī)制的時間更早、力度更強(qiáng)，對污染型產(chǎn)業(yè)的抑制力度更大，對排污的稅費(fèi)也極高。因此，發(fā)達(dá)國家的許多企業(yè)發(fā)揮比較優(yōu)勢理論，將高污染和高耗能的產(chǎn)業(yè)遷移到發(fā)展中國家，這樣一來，既保護(hù)了本國環(huán)境，又能維持利益最大化的局面，而對于以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為第一大目標(biāo)的發(fā)展中國家，這不僅提供了外商投資，而且提供了更多就業(yè)機(jī)遇，推動了經(jīng)濟(jì)進(jìn)步。

這種產(chǎn)業(yè)從強(qiáng)環(huán)境規(guī)制國家轉(zhuǎn)移到較弱國家的模式，改變了雙方的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。對于環(huán)境規(guī)制強(qiáng)的國家而言，遷出產(chǎn)業(yè)的市場規(guī)模和產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)都發(fā)生改變，促使新產(chǎn)業(yè)鏈的形成。對于環(huán)境規(guī)制弱的國家而言，外國企業(yè)的入駐帶來了新的生產(chǎn)方式和生產(chǎn)技術(shù)，彌補(bǔ)了產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)能力的不足，推動了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。

三、政府主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)升級與市場主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)升級的對比

我國政府出臺環(huán)境規(guī)制政策，通過傳導(dǎo)機(jī)制推動產(chǎn)業(yè)升級，是典型的政府主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)升級。然而，產(chǎn)業(yè)升級還有市場主導(dǎo)型，即市場需求下的產(chǎn)業(yè)升級，如江蘇昆山就是典型案例。2010年以前，江蘇昆山傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中面臨著自主創(chuàng)新能力欠缺、產(chǎn)業(yè)層次不高、產(chǎn)能過剩矛盾突出、產(chǎn)業(yè)集中度不高等問題。2010年以后，江蘇省昆山傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)開始基于提高產(chǎn)業(yè)競爭力的內(nèi)在需求進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級，通過產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展凸顯產(chǎn)業(yè)聚集優(yōu)勢，通過技術(shù)創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向高端產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，從粗放經(jīng)營向集約化經(jīng)營，打造開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。但是，昆山這種以市場為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)升級，在后期面臨了嚴(yán)峻的問題。因?yàn)樵趧傞_始招商引資的時候，昆山開發(fā)局并沒有對引進(jìn)的項目質(zhì)量作出考察，而隨著越來越多企業(yè)的入駐，昆山就面臨著嚴(yán)重的資源不足、發(fā)展空間有限、土地資源緊缺、土地資源含金量越來越低等得問題。針對這種情況，昆山市政府不得不改變發(fā)展戰(zhàn)略，從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，提出注重引進(jìn)項目投資強(qiáng)度，重視土地的集約利用，提高土地資源的利用率。

根據(jù)市場失靈理論，完全競爭市場結(jié)構(gòu)只是一種理論上的假設(shè)，在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中是不可能全部滿足的，而市場的本質(zhì)是逐利的，完全由市場決定產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級可能會導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)園區(qū)追求經(jīng)濟(jì)效益無視長期規(guī)劃，企業(yè)追尋高利潤無視環(huán)保，破壞城市整體規(guī)劃布局。顯然，政府主導(dǎo)下的環(huán)境規(guī)制與產(chǎn)業(yè)升級更有針對性，更能夠節(jié)省產(chǎn)業(yè)升級時間和成本，同時保障環(huán)境、居民正常生活等。

但是，這種政府主導(dǎo)下的產(chǎn)業(yè)升級，導(dǎo)致企業(yè)在生產(chǎn)結(jié)構(gòu)變化及產(chǎn)業(yè)升級方面的內(nèi)生性需求相對不足，政府在決策中會出現(xiàn)“越位”和“失位”的現(xiàn)象，監(jiān)管不力或者盲目轉(zhuǎn)型升級都會產(chǎn)生嚴(yán)重后果，例如，政府過于自信和盲目的調(diào)節(jié)措施會給產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了極為不利的影響，甚至造成產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩，結(jié)構(gòu)不合理，嚴(yán)重制約了產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型。對此，政府應(yīng)該積極尋求產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型市場發(fā)展規(guī)律，利用科學(xué)手段滿足社會主義市場經(jīng)濟(jì)體各產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型需求，通過環(huán)境規(guī)制的優(yōu)化與針對性管理，促進(jìn)落后產(chǎn)能產(chǎn)業(yè)調(diào)整，加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新及外商投資的作用發(fā)揮。

四、對環(huán)境規(guī)制與產(chǎn)業(yè)升級協(xié)同發(fā)展的建議

基于環(huán)境規(guī)制對產(chǎn)業(yè)升級影響路徑和市場主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)升級的弊端分析，本文對政府環(huán)境規(guī)制及政府主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)升級提出以下幾點(diǎn)對策建議：

（一）優(yōu)化環(huán)境規(guī)制

1、因地制宜制定環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)

各個地方的政府部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身的實(shí)際情況，采用相應(yīng)的方式和方法綜合評估地區(qū)的環(huán)境污染以及生態(tài)破壞和資源消耗情況，充分考量地區(qū)的環(huán)境自凈能力，在此基礎(chǔ)上確定相應(yīng)的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)。此外，各地政府部門還應(yīng)當(dāng)建立配套的績效評估體系以及具體的實(shí)施方案，有計劃的開展和落實(shí)環(huán)境規(guī)制，避免因?yàn)榄h(huán)境規(guī)制過強(qiáng)而造成宏觀經(jīng)濟(jì)的大幅波動。第一、政府部門在進(jìn)行環(huán)境規(guī)制的過程中應(yīng)當(dāng)充分應(yīng)用不同的工具以及方式，激勵和鼓勵企業(yè)參與到環(huán)境治理的工作中，盡可能的避免企業(yè)做出投機(jī)行為。第二，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況合理應(yīng)用環(huán)境規(guī)制的各種工具。市場型以及命令—控制型環(huán)境規(guī)制工具的作用強(qiáng)度和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級之間有一定的正相關(guān)關(guān)系，政府部門在落實(shí)環(huán)境規(guī)制的過程中，應(yīng)當(dāng)對環(huán)保的法律法規(guī)進(jìn)行優(yōu)化和完善，明確自身的責(zé)任以及職能，適當(dāng)加大在環(huán)境治理方面的投入力度，加大力度建設(shè)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施。

2、建立健全環(huán)境規(guī)制體系

第一，地方政府應(yīng)當(dāng)專門針對環(huán)境規(guī)制體系建立配套的發(fā)展規(guī)劃以及運(yùn)行機(jī)制，結(jié)合地區(qū)的發(fā)展情況以及產(chǎn)業(yè)生命周期確定合理的環(huán)境規(guī)制計劃。第二，中央有必要針對環(huán)境規(guī)制制定綱領(lǐng)性文件，為地方環(huán)境規(guī)制的具體落實(shí)提供遵循的準(zhǔn)則。第三，政府有必要對資源價格核算體系進(jìn)行優(yōu)化，對當(dāng)前的資源定價機(jī)制進(jìn)行改革。第四，應(yīng)當(dāng)針對環(huán)境規(guī)制建立配套的監(jiān)管系統(tǒng)，確保所有的環(huán)境規(guī)制措施都能夠受到監(jiān)管。第五，在環(huán)保部門之下設(shè)立專門機(jī)構(gòu)對環(huán)境規(guī)制工作負(fù)責(zé)，提高環(huán)境規(guī)制體系的建設(shè)效率。最后，應(yīng)當(dāng)保證環(huán)境規(guī)制信息的透明性以及公開性，通過權(quán)威部門對、信息公開，讓公眾有充分的認(rèn)識了解，同時也能避免惡意造謠。

（二）強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)管理

1、淘汰落后產(chǎn)能產(chǎn)業(yè)

政府不僅要對市場準(zhǔn)入門檻做出進(jìn)一步的提高，還要健全有關(guān)市場監(jiān)管的相關(guān)法規(guī)制度，對破壞市場發(fā)展規(guī)則的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行處罰。同時，可以借助環(huán)境規(guī)制等手段，淘汰高污染、高耗能的落后產(chǎn)業(yè)，對國民經(jīng)濟(jì)重要行業(yè)提供一定綠色補(bǔ)貼，引導(dǎo)其朝著集約化的方向發(fā)展。

2、扶持高技術(shù)產(chǎn)業(yè)

政府可以通過政府管理職能，加大對高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的投資力度，對一些高科技企業(yè)提供稅收減免優(yōu)惠，以高技術(shù)產(chǎn)業(yè)作為優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)發(fā)展，利用科技帶動經(jīng)濟(jì)成長。健全相關(guān)培養(yǎng)機(jī)制，加大對于高技術(shù)人才的培育力度，主動引進(jìn)高新技術(shù)人才，為出國留學(xué)人員回國創(chuàng)業(yè)提供良好的環(huán)境，讓高新技術(shù)人才能夠?yàn)楫a(chǎn)業(yè)發(fā)展作出更多貢獻(xiàn)。

3、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新

政府要加強(qiáng)向自主創(chuàng)新的引導(dǎo)，建立技術(shù)創(chuàng)新的推動機(jī)制，一方面，對新興知識產(chǎn)權(quán)管理力度進(jìn)行進(jìn)一步的強(qiáng)化，給予申請了專利的企業(yè)一定的補(bǔ)貼，并成立知識產(chǎn)權(quán)態(tài)勢分布平臺，保證知識產(chǎn)權(quán)信息的及時傳遞。另一方面，創(chuàng)新公共服務(wù)平臺技術(shù)，支持技術(shù)攻關(guān)項目。同時，完善優(yōu)化創(chuàng)新機(jī)制政策，加大技術(shù)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新投入，并提供財政的穩(wěn)定扶持。

（三）促進(jìn)投資貿(mào)易

首先，政府可以采取措施促進(jìn)外商直接投資質(zhì)量以及規(guī)模的提升，比如建立嚴(yán)格的環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，使高能耗以及高污染等對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不利的外商直接投資被淘汰。其次，主動轉(zhuǎn)變外資引進(jìn)策略，積極引進(jìn)具有較強(qiáng)創(chuàng)新能力以及先進(jìn)管理技術(shù)的外商直接投資，鼓勵外資對高端制造產(chǎn)業(yè)進(jìn)行直接投資，將可持續(xù)發(fā)展與引進(jìn)外商投資聯(lián)系起來，使外商直接投資的技術(shù)溢出效應(yīng)得到充分的發(fā)揮。再次，隨著世界經(jīng)濟(jì)一體化的逐步推進(jìn)，各個國家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和對外貿(mào)易結(jié)構(gòu)關(guān)系越來越緊密，新形勢下應(yīng)當(dāng)加快外貿(mào)體制轉(zhuǎn)變進(jìn)程，積極推動匯率、利率及關(guān)稅稅率的市場化，建立適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)形勢的外貿(mào)運(yùn)行機(jī)制，積極采取措施調(diào)整和優(yōu)化對外貿(mào)易結(jié)構(gòu)。

五、結(jié)語

為了環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的協(xié)同發(fā)展，我國要持續(xù)完善環(huán)境規(guī)制體系，各地政府在制定環(huán)境規(guī)制政策時不能過于盲目，勢必要考慮到其對產(chǎn)業(yè)升級的影響，要因地制宜制定環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，有效運(yùn)用環(huán)境規(guī)制工具，結(jié)合實(shí)際開展環(huán)境規(guī)制行動。同時加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)管理，發(fā)揮政府規(guī)制職能，淘汰落后產(chǎn)能產(chǎn)業(yè)，積極引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，提高外商直接投資和對外貿(mào)易水平，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，形成環(huán)境規(guī)制和產(chǎn)業(yè)升級的良性循環(huán)。

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