廖玉環(huán)，范 朋

（1.廣西大學(xué)中國—東盟研究院，廣西南寧 530004；2.南寧職業(yè)技術(shù)學(xué)院健康與旅游學(xué)院，廣西南寧 530008）

一、問題的提出

（一）出境旅游的“井噴式”發(fā)展

隨著我國經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展，通往世界各地的綜合交通體系愈加完善，加上國內(nèi)居民人均可支配收入的顯著增加和簽證環(huán)境的持續(xù)改善，中國出境旅游出現(xiàn)“井噴式”發(fā)展[1]。據(jù)中國旅游研究院《2014—2019 年中國旅游業(yè)統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示，2013年出境旅游人數(shù)為0.98億人次，2014年至2017年出境旅游人數(shù)持續(xù)增長，出境旅游人數(shù)年均超過億人次，2018 年出境旅游人數(shù)達(dá)到了歷史高點1.49億人次。從數(shù)據(jù)來看，近五年我國出境旅游人數(shù)年均突破了億人次，出境旅游人數(shù)規(guī)?？涨?，詳見圖1。

（二）“一帶一路”倡議下出境旅游安全形勢更為嚴(yán)峻

“一帶一路”沿線國家旅游資源豐富，擁有近500 項世界自然文化遺產(chǎn)，旅游業(yè)產(chǎn)值總量占全球旅游業(yè)70%以上。隨著“一帶一路”倡議的深入實施和相關(guān)國家的共同努力，彼此間的旅游合作更加頻繁，極大推動了沿線國家間的旅游業(yè)發(fā)展。而旅游產(chǎn)業(yè)的綜合性，決定了其極易受到政治、經(jīng)濟、自然災(zāi)害、流行疾病等多方因素影響[2]。隨著越來越多國家和地區(qū)的加入，合作的區(qū)域范圍更加廣泛，面臨的自然災(zāi)害更加多樣，影響旅游安全的因素更為復(fù)雜，如全球氣候變暖、極端主義勢力、恐怖襲擊、自然災(zāi)害、民族禁忌等，均會不同程度影響出境游客生命財產(chǎn)安全[3]。因此，“一帶一路”倡議下出境旅游的安全形勢更為復(fù)雜多變，旅游安全的不確定性進(jìn)一步增多。東南亞是“一帶一路”重要的節(jié)點區(qū)域，自然災(zāi)害較多，社會安全風(fēng)險事件頻發(fā)，出境旅游安全形勢嚴(yán)峻[4]。表1 統(tǒng)計了2013—2019 年東南亞部分地區(qū)突發(fā)事件情況。

圖1 2013—2018年中國出境旅游人數(shù)情況

表1 2013—2019年東南亞地區(qū)部分突發(fā)事件情況

（三）新形勢下出境旅游安全管理舉措應(yīng)對不足

安全是旅游業(yè)的生命線，缺乏安全保障，旅游無從談起[5]。為提高應(yīng)對旅游突發(fā)事件的能力，保障旅游者的人身財產(chǎn)安全，推動旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，旅游行政管理部門印發(fā)了《旅游安全管理辦法》，對旅游主管部門、旅游經(jīng)營者、旅游從業(yè)人員進(jìn)行約束和規(guī)范，列出了違規(guī)懲處舉措，對維護(hù)旅游安全、應(yīng)對突發(fā)事件起到了重要作用。但其側(cè)重管理約束國內(nèi)旅游突發(fā)事件，涉及出境旅游的條款不多，主要包括對旅行社組織出境旅游、做好境外安全提示、配合使館實施救援等，措施較為有限。與國內(nèi)旅游安全要求各縣級以上人民政府負(fù)責(zé)監(jiān)督、組織應(yīng)對突發(fā)事件不同，出境旅游安全的出發(fā)點是防患于未然，強調(diào)的是做好預(yù)警和提醒，解決問題主要靠旅行社協(xié)助大使館，缺乏專職部門牽頭協(xié)調(diào)。近年來，出境旅游在多邊外交、文化交流、經(jīng)濟合作和擴大國際影響等方面起到了積極的推動作用[6]。因此，必須站在維護(hù)“一帶一路”倡議、維護(hù)人民生命財產(chǎn)安全的立場，來看待和應(yīng)對出境旅游突發(fā)事件。

二、“一帶一路”倡議下東南亞出境旅游面臨的新機遇和新挑戰(zhàn)

習(xí)近平總書記提出的“一帶一路”倡議由“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21 世紀(jì)海上絲綢之路”構(gòu)成，東南亞地區(qū)是21 世紀(jì)海上絲綢之路的重要節(jié)點區(qū)域。“一帶一路”倡議下，東南亞面臨的機遇較多，中國赴東南亞旅游人數(shù)將進(jìn)一步增加。東南亞是中國居民出國旅游的熱點區(qū)域，“一帶一路”利好政策的推動和系列文化旅游活動的開展，會進(jìn)一步推動和促成中國公民前往。同時，政府間旅游合作將更加有序，有利于進(jìn)一步推進(jìn)雙邊旅游合作。2018 年在成都簽訂的《“一帶一路”旅游合作成都倡議》，促成相關(guān)成員國在恐怖主義、傳染性疾病等非傳統(tǒng)安全威脅應(yīng)對、健全旅游預(yù)警機制、維護(hù)旅游安全秩序等方面達(dá)成了合作共識。此外，還將推動?xùn)|南亞旅游區(qū)域向縱深化發(fā)展，產(chǎn)生一批新的熱點旅游城市和“網(wǎng)紅景區(qū)”。目前，中國公民赴東南亞旅游主要集中在一些大城市、知名景點，“一帶一路”倡議的深入實施和大批游客的到來，將會使東南亞旅游區(qū)域進(jìn)一步向縱深拓展，給旅游業(yè)開發(fā)相對緩慢的部分東南亞地區(qū)帶來新的旅游發(fā)展機遇。

威脅與挑戰(zhàn)也不容忽視，主要體現(xiàn)在三個方面。一是隨著東南亞旅游的縱深化發(fā)展和旅游新區(qū)域、新城市、新產(chǎn)品的出現(xiàn)，面對的突發(fā)事件、自然災(zāi)害也會隨之增加，民族習(xí)俗禁忌也將重新涌現(xiàn)，影響安全的潛在威脅也會隨之增多。二是隨著中國游客的增多，東南亞地區(qū)的一些不法分子和商家敲詐、勒索等人為影響旅游安全的因素和隱患也將增加，旅游市場秩序整治及規(guī)范要求更高。三是國際上一小撮敵對勢力、霸權(quán)主義對“一帶一路”倡議持否定打壓態(tài)勢，不希望中國提出的“一帶一路”倡議獲得成功，不排除他們借機從中作梗，影響“一帶一路”沿線出境旅游安全。因此，“一帶一路”倡議下東南亞出境旅游發(fā)展，既有機遇，也面臨挑戰(zhàn)，必須高度重視中國公民赴東南亞出境旅游的人身財產(chǎn)安全。

三、東南亞出境旅游安全管理現(xiàn)狀及主要障礙

國家層面對旅游安全高度重視，要求各級旅游主管部門秉持紅線意識，堅持“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”方針，打造共建共治共享的社會治理格局[7]。東南亞旅游是中國出境旅游的熱點地區(qū)和最集中的區(qū)域之一[8]，國家在東南亞出境旅游安全管理方面采取了系列舉措，包括對出境旅行社的約束與管理、游客的教育與引導(dǎo)、東南亞地區(qū)旅游信息安全提示、重大突發(fā)事件發(fā)生時政府介入?yún)f(xié)調(diào)等。具體來講，包括旅游突發(fā)事件發(fā)生前、旅游突發(fā)事件發(fā)生后兩個部分。在旅游突發(fā)事件發(fā)生前，我國政府圍繞游客出國前的安全提醒、安全教育培訓(xùn)與旅行社安全資質(zhì)備案檢查等方面做工作，力爭從源頭上認(rèn)識、規(guī)避、應(yīng)對各類潛在危險，如從嚴(yán)審核、檢查旅行社是否具備相關(guān)資質(zhì)，是否繳納質(zhì)保金，是否有相關(guān)應(yīng)急預(yù)案，是否對游客進(jìn)行了安全教育與培訓(xùn)，等等。旅游突發(fā)事件發(fā)生后，會根據(jù)突發(fā)事件的嚴(yán)重程度來處理，地震、恐怖襲擊等特別重大的突發(fā)事件，政府會直接介入，維護(hù)國民生命財產(chǎn)安全。其他一般突發(fā)事件處理，沒有明確責(zé)任主體，要求旅行社求助中國駐各國的大使館配合做好相關(guān)工作?？傮w來講，對出境旅游突發(fā)事件的處理，注重防患于未然，側(cè)重于前期的安全檢查和教育，突發(fā)事件發(fā)生后的應(yīng)對處理相對薄弱，應(yīng)對責(zé)任主體模糊。

結(jié)合當(dāng)前出境旅游的變化和管理現(xiàn)狀，本文認(rèn)為在公民赴東南亞出境旅游安全管理上存在以下不足。一是一般突發(fā)事件處理過程中責(zé)任主體模糊、應(yīng)對處理低效。特別重大、重大突發(fā)事件社會影響大、危害程度大，我國政府會直接介入，也能有效維護(hù)游客生命財產(chǎn)安全，如尼泊爾8.1 級地震，中央政府安排包機接回滯留公民等；較大突發(fā)事件，駐外使館也會積極跟進(jìn)協(xié)調(diào)。而發(fā)生頻率更高、牽涉游客面更廣的是一般性突發(fā)事件，比如突發(fā)疾病、遭遇自然災(zāi)害、出現(xiàn)交通事故、面臨個人沖突、高風(fēng)險項目受傷等，旅行社協(xié)調(diào)能力和駐外使館精力有限，專職應(yīng)對機構(gòu)缺乏，極容易導(dǎo)致問題復(fù)雜化和公民生命財產(chǎn)安全缺乏保障。二是沒有跟進(jìn)新形勢，抓實安全教育管理。當(dāng)前東南亞出境旅游依然以組團為主，但是自助游比例迅速上升，發(fā)展到與跟團游齊頭并進(jìn)的態(tài)勢。如此規(guī)模的自助游客沒有接受正規(guī)安全教育培訓(xùn)，安全意識和突發(fā)事件應(yīng)對能力不足，主管部門對這一新興群體的安全教育培訓(xùn)有待加強。三是出境旅游安全風(fēng)險預(yù)警機制和信息提示制度有待進(jìn)一步完善，國家層面的信息安全提示更多是針對大區(qū)域進(jìn)行預(yù)警提示，針對熱門旅游城市和熱點景區(qū)景點的安全信息提示不足。四是旅游行業(yè)主管部門聯(lián)合東南亞國家旅游部門開展聯(lián)合執(zhí)法、信息交流頻率不高，共同打擊應(yīng)對擾亂旅游市場秩序行為、聯(lián)合應(yīng)對旅游突發(fā)事件成效不太顯著。

四、東南亞出境旅游安全管理障礙產(chǎn)生原因分析

（一）境外旅游安全管理認(rèn)識不到位

“一帶一路”倡議提出以來，文化部門在“一帶一路”沿線國家設(shè)立了17 個推廣中心，來促進(jìn)文化交流。原國家旅游局在東南亞設(shè)立了3個推廣中心，專門致力于促進(jìn)旅游宣傳推廣交流。東南亞出境旅游作為“一帶一路”民心相通、民間交流的重要舉措，規(guī)模已經(jīng)達(dá)到數(shù)千萬人次，但是針對維護(hù)這一群體的安全保障管理的專職機構(gòu)還沒有設(shè)立。數(shù)億人次規(guī)模的出境游客安全不能簡單交由駐外使館代為管理，頻繁發(fā)生的各類自然、人為突發(fā)事件還在影響和威脅出境旅游公民的生命財產(chǎn)安全。因此，從國家層面和行業(yè)層面講，東南亞出境旅游安全管理的認(rèn)識高度應(yīng)隨著時代發(fā)展趨勢進(jìn)一步提升，應(yīng)明確專職機構(gòu)，專司其職。

（二）對應(yīng)安全教育舉措沒有及時跟進(jìn)

出境旅游在早期的出行多是跟團出行。隨著時代發(fā)展，出境旅游發(fā)生了較大變化，中國旅游研究院數(shù)據(jù)顯示，跟團游仍然是出境旅游的主流方向，但是自助游正以20%的速度快速增加，幾乎與跟團游平分秋色?？驮闯鲇涡问降母淖?，對出境旅游目的地旅游安全、突發(fā)事件應(yīng)對的教育和引導(dǎo)也發(fā)生較大變化。跟團游在出團前會組織對游客進(jìn)行安全教育，自助游多是基于網(wǎng)上攻略，同時所選旅游點也因個人興趣等存在較大不確定性，其面臨的安全隱患更大、突發(fā)事件應(yīng)對更為復(fù)雜。

（三）對一般性突發(fā)事件關(guān)注不夠

無論是在尼泊爾大地震中安排專機集體撤退，還是馬航失聯(lián)后國家采取的系列協(xié)調(diào)措施，都彰顯了大國負(fù)責(zé)任態(tài)度，能最大限度保障國民生命財產(chǎn)安全，維護(hù)國民權(quán)益。東南亞地區(qū)發(fā)生的地震、泥石流、火山爆發(fā)、恐怖襲擊，國家層面能迅速決策、妥善處理。但突發(fā)疾病、交通事故、與外國人沖突糾紛等情況，此類突發(fā)事件社會影響力不大，但發(fā)生頻率較高，與游客生命財產(chǎn)安全息息相關(guān)，不容忽視。特別是隨著出境旅游的快速增加，此類一般性突發(fā)事件的發(fā)生頻率高、與民眾息息相關(guān)，理應(yīng)引起重視。

五、“一帶一路”倡議下中國游客赴東南亞出境旅游安全管理對策

（一）成立東南亞旅游安全管理專職機構(gòu)，專門負(fù)責(zé)出境旅游管理工作

中央政府機構(gòu)改革前，文化部在“一帶一路”沿線設(shè)立了17 個推廣中心，原國家旅游局在泰國、新加坡、馬來西亞設(shè)立了3個旅游推廣中心，國家層面應(yīng)整合文化和旅游部在東南亞的分支機構(gòu)，成立中國駐東南亞文化旅游發(fā)展中心，負(fù)責(zé)“一帶一路”倡議下中國和東南亞國家的文化旅游交流發(fā)展、政府層面協(xié)調(diào)溝通、突發(fā)事件應(yīng)對、國民出境旅游安全管理工作。同時，將貫徹落實“一帶一路”倡議設(shè)立的文化旅游交流專項資金，劃撥一部分用作東南亞出境旅游突發(fā)事件應(yīng)急管理基金。這項基金用于緊急求救和突發(fā)事件應(yīng)對，切實保障好出境國民的人身財產(chǎn)安全，將東南亞出境旅游打造成“一帶一路”文旅交流、出境安全的樣板區(qū)域，服務(wù)于國家戰(zhàn)略和大局發(fā)展需要。

（二）推動旅游保險國際合作，規(guī)范東南亞出境旅游保險

積極效仿、學(xué)習(xí)、借鑒中俄旅游保險經(jīng)驗，加強中國與東南亞國家，特別是泰國、越南、馬來西亞等中國游客前往較多地區(qū)的政府間磋商對話，推進(jìn)中方與東南亞國家旅游保險業(yè)務(wù)發(fā)展，加強中國—東盟現(xiàn)有旅游保險體系的有效銜接，保障游客的合法權(quán)益[9]。鼓勵國內(nèi)有實力的保險公司開辟針對性強的東南亞出境旅游保險業(yè)務(wù)，支持保險公司在東南亞主要旅游城市設(shè)立分支機構(gòu)，鼓勵有出境資質(zhì)的旅行社優(yōu)先推薦合作保險公司業(yè)務(wù)。會同保險公司加強東南亞出境旅游保險業(yè)務(wù)宣傳，鼓勵保險公司優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，力爭做到實報實銷。

（三）加強雙邊旅游合作，推動中國—東南亞開展旅游市場聯(lián)合監(jiān)管

加強與東南亞國家旅游合作，共同開展旅游市場監(jiān)管，對存在旅游安全隱患、不具備資質(zhì)的經(jīng)營主體、娛樂項目及時溝通，果斷處理。及時做好出境游客回訪工作，對出境目的地存在經(jīng)營主體違規(guī)違法情況、旅游市場秩序混亂、存在安全隱患的項目，通過旅游部門或在東南亞設(shè)立的文化旅游中心及時反饋給出境目的地旅游主管部門，督促其整改以消除隱患；同時將回訪中掌握到的隱患信息披露至旅游部門官網(wǎng)和出境游客個人。

（四）完善出境旅游安全信息披露制度，健全旅游安全風(fēng)險預(yù)警機制

當(dāng)前出境旅游安全提示較為寬泛，由旅游行政部門發(fā)布在官網(wǎng)提示國民謹(jǐn)慎前往，對境外具體城市或區(qū)域披露較少，同時，關(guān)于這些地區(qū)的最新動態(tài)，國家層面掌握的信息不如旅行社準(zhǔn)確、快捷、具體。因此，建議實施國家旅游局—東南亞文化旅游中心—組團旅行社三級信息披露制度，國家旅游局、東南亞文化旅游中心將信息披露在官網(wǎng)，組團社將信息發(fā)送至出境游客個人手機并要求導(dǎo)游當(dāng)面告知，力爭游客對信息掌握的全面性。完善出境旅游信息披露內(nèi)容，文化和旅游部披露的旅游信息應(yīng)該包含整個東南亞地區(qū)，并根據(jù)信息情況，在披露過程中明確啟動預(yù)警的級別。

（五）加強出境游客安全培訓(xùn)教育，重視可能發(fā)生的突發(fā)事件

據(jù)2018年中國游客出境大數(shù)據(jù)報告顯示，赴東南亞旅游的游客中，跟團游仍然是主體，但同時自助游迅速增加，呈現(xiàn)出趕超態(tài)勢。因此，對于自助游這部分游客的安全管理和突發(fā)事件應(yīng)對也必須高度重視。一方面，旅游部門牽頭在出入境大廳設(shè)立咨詢服務(wù)窗口，對辦理出入境手續(xù)但不跟團游的游客做好宣傳教育引導(dǎo)和答疑工作；另一方面，加強與國際航空公司合作，借助飛機報刊資料、電視媒體進(jìn)行旅游安全告知提醒，方便出境自助游游客掌握安全隱患信息及應(yīng)對技巧，增強應(yīng)對突發(fā)事件能力。

隨著“一帶一路”倡議的實施和中國對外交流合作的深入，我國出境游客數(shù)量勢必會進(jìn)一步增長，出境旅游將如同國內(nèi)游一樣普遍。“一帶一路”倡議的深入推進(jìn)，加入的國家和地區(qū)會越來越多，涵蓋的地域范圍會越來越大，面對的新形勢和安全隱患也會進(jìn)一步增多。從影響安全的因素看，一般性突發(fā)事件發(fā)生頻率高，涉及的對象和群體也十分龐大，威脅出境游客生命財產(chǎn)安全。一般性突發(fā)事件應(yīng)作為重點和主攻方向，不僅要求成立專職機構(gòu)加強管理，還應(yīng)規(guī)范和完善跨境旅游保險服務(wù)，加強旅游聯(lián)合執(zhí)法，共同維護(hù)旅游秩序。