毛科俊　李衛(wèi)波

從世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，英國(guó)、加拿大、新西蘭、澳大利亞等英聯(lián)邦國(guó)家在全球擁有獨(dú)具特色且非常相似的組織架構(gòu)及規(guī)劃體系，其中尤以英國(guó)最為系統(tǒng)和成熟。歷經(jīng)多年的探索和完善，英國(guó)統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的做法對(duì)我國(guó)具有借鑒價(jià)值。

一、多年來(lái)英國(guó)統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的背景和目的

與我國(guó)各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施分部門(mén)管理體制不同，英國(guó)為統(tǒng)籌推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，2010年組建成立基礎(chǔ)設(shè)施局，并于2015年升級(jí)為基礎(chǔ)設(shè)施和項(xiàng)目管理局（簡(jiǎn)稱(chēng)IPA），受內(nèi)閣和財(cái)政部管轄。主要職責(zé)是為政府重大項(xiàng)目的工程交付和全生命周期運(yùn)行提供支持，并制定《國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施交付計(jì)劃》，提出五年基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展思路、重點(diǎn)項(xiàng)目以及項(xiàng)目時(shí)序、投融資保障等方面任務(wù)。同時(shí)，2015年英國(guó)組建國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施委員會(huì)（簡(jiǎn)稱(chēng)NIC），由多名高級(jí)別專(zhuān)家為英國(guó)財(cái)政部提供專(zhuān)業(yè)、公正的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展戰(zhàn)略建議，發(fā)布《國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施評(píng)估報(bào)告》，提出面向中長(zhǎng)期30年的基礎(chǔ)設(shè)施需求和方向性建議。英國(guó)整體謀劃基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，主要基于以下考慮。

（一）以重大項(xiàng)目為抓手提升基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)整體效益和全生命周期協(xié)同水平

IPA設(shè)立“政府重大項(xiàng)目”庫(kù)，建立年度調(diào)整機(jī)制，及時(shí)跟蹤和匹配經(jīng)濟(jì)社會(huì)及國(guó)家重大戰(zhàn)略發(fā)展需要，確保要素高效配置。在項(xiàng)目推進(jìn)決策中，原則上需要評(píng)估其對(duì)項(xiàng)目全生命周期、基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、跨領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的影響，確?；A(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)整體效益提升。同時(shí)，IPA等主管部門(mén)以跨部門(mén)全局域視角，通過(guò)承擔(dān)制定作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)籌工程技術(shù)資源、制定投融資政策、提供融資擔(dān)保等，系統(tǒng)性總結(jié)項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)各領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施全生命周期運(yùn)行效益提升。

（二）展現(xiàn)全圖景投資需求，便于與宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行相互銜接

基于各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施頒布統(tǒng)一的計(jì)劃指南，有助于各商業(yè)群體和社會(huì)大眾了解基礎(chǔ)設(shè)施總體發(fā)展情況，能夠?yàn)閲?guó)內(nèi)民營(yíng)資本和國(guó)外主權(quán)財(cái)富基金等潛在投資方提供更加全面的投資視角和更加完整的投資資訊，合理配置資源。同時(shí)，將基礎(chǔ)設(shè)施作為一個(gè)整體，有助于分析基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)就業(yè)、通脹、GDP等相互關(guān)系，促進(jìn)與宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行相互銜接。此外，英國(guó)還逐年發(fā)布項(xiàng)目明細(xì)指南，包括項(xiàng)目基本情況、投資額度、是否允許社會(huì)資本參與等，作為各行業(yè)、各領(lǐng)域決策的參考依據(jù)，進(jìn)一步消除不確定性。

（三）注重降本增效和系統(tǒng)韌性，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施跨界融合發(fā)展

隨著信息技術(shù)快速發(fā)展和電氣化改造推進(jìn)，一方面圍繞降本增效總體目標(biāo)，交通、能源、通信等基礎(chǔ)設(shè)施漸趨于融合規(guī)劃建設(shè);另一方面基礎(chǔ)設(shè)施融合會(huì)使監(jiān)管更加復(fù)雜，面對(duì)自然災(zāi)害、網(wǎng)絡(luò)攻擊時(shí)更加脆弱，易引發(fā)系統(tǒng)性失靈。因此，英國(guó)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌謀劃，也是為在提高融合發(fā)展水平的同時(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控。如，近年來(lái)在部分項(xiàng)目中打造“多用途走廊”，合理安排交通、能源、通信等工程時(shí)序，并預(yù)留后續(xù)發(fā)展空間，以及針對(duì)英國(guó)特殊的自然地理?xiàng)l件，制定交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃時(shí)也會(huì)兼顧防洪設(shè)施建設(shè)需要等。此外，英國(guó)組建了由十多家行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)組成的立法聯(lián)合會(huì)，形成常態(tài)化磋商機(jī)制，使命之一便是促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施投資合作;同時(shí)在政府內(nèi)部成立高級(jí)別專(zhuān)家組，為基礎(chǔ)設(shè)施跨界融合提供工程技術(shù)指導(dǎo)。

二、英國(guó)《國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施戰(zhàn)略》對(duì)統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展具有借鑒意義

結(jié)合NIC建議，2020年11月英國(guó)財(cái)政部發(fā)布了《國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施戰(zhàn)略》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《戰(zhàn)略》），統(tǒng)籌交通、能源、水利、通信、垃圾處理等各類(lèi)經(jīng)濟(jì)型基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，是英國(guó)政府首個(gè)面向中長(zhǎng)期指導(dǎo)各領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌發(fā)展、引導(dǎo)各領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃編制的綱領(lǐng)性文件。該項(xiàng)《戰(zhàn)略》具有如下特點(diǎn)。

（一）《戰(zhàn)略》明確強(qiáng)調(diào)了基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、均衡發(fā)展、“凈零排放”等國(guó)家宏觀目標(biāo)的核心依托

《戰(zhàn)略》提出基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展需要為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)從疫情影響中復(fù)蘇、促進(jìn)全社會(huì)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展、保障2050年實(shí)現(xiàn)凈零排放等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)提供支撐，其中實(shí)現(xiàn)凈零排放最為重要?！稇?zhàn)略》特別指出“該《戰(zhàn)略》在英國(guó)為2050年之前實(shí)現(xiàn)凈零排放所做的各項(xiàng)工作部署中占據(jù)中心地位?！币詫?shí)現(xiàn)重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)為導(dǎo)向，《戰(zhàn)略》通過(guò)統(tǒng)籌謀劃各領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施的重大投資和建設(shè)任務(wù)、闡述政府計(jì)劃采取的配套行動(dòng)，指明了國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展藍(lán)圖，有助于引導(dǎo)全社會(huì)資源優(yōu)化配置。

（二）《戰(zhàn)略》重點(diǎn)體現(xiàn)了智能化、綠色化、韌性化、高績(jī)效的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展方向

《戰(zhàn)略》提出的任務(wù)部署能夠清楚反映基礎(chǔ)設(shè)施智能化、綠色化、韌性化、高績(jī)效的代際更替方向。智能方面，《戰(zhàn)略》將科技賦能列于政府行動(dòng)的“心臟位置”，重點(diǎn)要以5G技術(shù)為代表的信息基礎(chǔ)設(shè)施賦能全社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展。綠色方面，《戰(zhàn)略》要求基礎(chǔ)設(shè)施生命周期每個(gè)階段的決策都應(yīng)以“凈零排放”目標(biāo)為牽引實(shí)施推進(jìn)，對(duì)技術(shù)路線進(jìn)行調(diào)整。韌性方面，為應(yīng)對(duì)信息化時(shí)代網(wǎng)絡(luò)攻擊等極易引發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)性失靈的重大挑戰(zhàn)，《戰(zhàn)略》提出以發(fā)布《5G供應(yīng)鏈多樣化戰(zhàn)略》為代表的一系列舉措，全面提升基礎(chǔ)設(shè)施韌性?？?jī)效方面，《戰(zhàn)略》強(qiáng)調(diào)要汲取不同領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施從決策、建設(shè)到運(yùn)營(yíng)的經(jīng)驗(yàn)做法，促進(jìn)跨領(lǐng)域、跨區(qū)域相互學(xué)習(xí)，提升項(xiàng)目交付及全生命周期發(fā)展水平。

（三）《戰(zhàn)略》全面提出了統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的具體措施

《戰(zhàn)略》一方面明確了上述三大經(jīng)濟(jì)社會(huì)目標(biāo)下各領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的投資方向、規(guī)模及任務(wù)路徑;另一方面則針對(duì)提升基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展效益和動(dòng)員全社會(huì)資源要素兩大核心事項(xiàng)作出部署。其中的代表性舉措有三項(xiàng)。一是正式宣布成立英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施銀行，以應(yīng)對(duì)脫歐后失去歐洲投資銀行支持的局面，主要為國(guó)家和地方級(jí)項(xiàng)目提供借貸產(chǎn)品、融資擔(dān)保、咨詢(xún)建議等服務(wù)，計(jì)劃于2021年春季啟動(dòng)運(yùn)行;二是計(jì)劃創(chuàng)建“政府項(xiàng)目學(xué)院”平臺(tái)，全面加強(qiáng)國(guó)家及地方政府人員從項(xiàng)目決策、建設(shè)到運(yùn)營(yíng)的現(xiàn)代化專(zhuān)業(yè)能力，提升基礎(chǔ)設(shè)施全生命周期發(fā)展質(zhì)量;三是順應(yīng)大數(shù)據(jù)發(fā)展趨勢(shì)，為英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)構(gòu)建“國(guó)家數(shù)字孿生”模型，加強(qiáng)全國(guó)范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)據(jù)信息跨領(lǐng)域交換共享，提升基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)整體效益。

三、啟示和建議

（一）研究編制我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展總體戰(zhàn)略

英國(guó)結(jié)合未來(lái)發(fā)展需要，出臺(tái)基礎(chǔ)設(shè)施總體戰(zhàn)略，明確了支撐經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、均衡發(fā)展和凈零排放的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展要求，表明了歐美發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施功能作用的深化認(rèn)識(shí)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)實(shí)施交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，保持持續(xù)、高強(qiáng)度投資，推動(dòng)了我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施與經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系由瓶頸制約到總體適應(yīng)的跨越式發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施既面臨提質(zhì)增效、轉(zhuǎn)型發(fā)展的階段，又需要面向中長(zhǎng)期發(fā)展明確基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展方向，更好適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展新要求。建議研究編制基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展總體戰(zhàn)略，明確中長(zhǎng)期發(fā)展方向，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，統(tǒng)籌確定重大基礎(chǔ)設(shè)施布局、功能結(jié)構(gòu)和投資需求，全面提升基礎(chǔ)設(shè)施體系整體效能和綜合效益。

（二）完善統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的調(diào)控機(jī)制

英國(guó)統(tǒng)籌各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施，編制面向中長(zhǎng)期基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展戰(zhàn)略，有利于全面提升基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)效益，有利于與宏觀經(jīng)濟(jì)銜接，有利于引導(dǎo)社會(huì)資本參與，有利于推動(dòng)各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施融合聯(lián)動(dòng)發(fā)展。我國(guó)要以規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和全局謀劃，加強(qiáng)戰(zhàn)略資源整合，提升系統(tǒng)化協(xié)調(diào)化發(fā)展水平。完善基礎(chǔ)設(shè)施調(diào)控機(jī)制，轉(zhuǎn)變以建設(shè)投資為導(dǎo)向的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展方式，在發(fā)揮重大工程項(xiàng)目引領(lǐng)作用的同時(shí)，注重將穩(wěn)投資和擴(kuò)內(nèi)需結(jié)合起來(lái)，擴(kuò)大有效投資，挖掘潛在需求，同時(shí)更好發(fā)揮需求對(duì)供給的牽引作用，有序擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施供給能力，前瞻性謀劃基礎(chǔ)設(shè)施布局，科學(xué)把握基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模和節(jié)奏，實(shí)現(xiàn)供需在更高水平動(dòng)態(tài)精準(zhǔn)匹配，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施投資增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、需求擴(kuò)大相銜接。

（三）鼓勵(lì)各類(lèi)主體公平參與基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展

英國(guó)重視及時(shí)公布基礎(chǔ)設(shè)施投資信息，完善制度建設(shè)，鼓勵(lì)各類(lèi)社會(huì)主體參與基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展。除關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)計(jì)民生等關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施外，特別是涉及基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)運(yùn)營(yíng)、傳統(tǒng)與新型基礎(chǔ)設(shè)施融合發(fā)展等方面，應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)主體作用。如在推進(jìn)服務(wù)組織創(chuàng)新、智能化平臺(tái)建設(shè)以及與新型基礎(chǔ)設(shè)施融合下新業(yè)態(tài)、新模式發(fā)展中，企業(yè)的核心價(jià)值往往體現(xiàn)在專(zhuān)利、標(biāo)準(zhǔn)等輕資產(chǎn)上，則需要通過(guò)金融市場(chǎng)開(kāi)展融資模式創(chuàng)新。我國(guó)應(yīng)結(jié)合基礎(chǔ)設(shè)施競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域市場(chǎng)化改革，對(duì)國(guó)企、民企和外企等市場(chǎng)主體投資參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)一視同仁，努力消除限制排斥市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壟斷性行為，全面清理妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定和做法，在招標(biāo)門(mén)檻、資質(zhì)認(rèn)定、借貸利率等方面進(jìn)一步打破對(duì)民營(yíng)資本的“彈簧門(mén)”“玻璃門(mén)”，在準(zhǔn)入門(mén)檻、項(xiàng)目匹配、要素保障上給予民營(yíng)企業(yè)更大幫助。

（四）營(yíng)造融合創(chuàng)新發(fā)展的生態(tài)環(huán)境

與以往大規(guī)模建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施由政府主導(dǎo)不同，發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施新領(lǐng)域新業(yè)態(tài)，推進(jìn)新技術(shù)研發(fā)應(yīng)用，以及牽引基礎(chǔ)設(shè)施更新?lián)Q代需要營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境。要把握智能化、綠色化、韌性化、高績(jī)效等基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展特點(diǎn)，探索鼓勵(lì)創(chuàng)新、包容審慎的監(jiān)管制度，探索建立以功能性、普惠性為主的新型扶持政策體系，鼓勵(lì)新技術(shù)新產(chǎn)業(yè)新領(lǐng)域新模式發(fā)展，加快傳統(tǒng)與新型基礎(chǔ)設(shè)施深度融合。要打破區(qū)域間、部門(mén)間、行業(yè)間壁壘，促進(jìn)要素高效流動(dòng)，加快形成統(tǒng)一有序開(kāi)放的基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行和服務(wù)市場(chǎng)。要培育產(chǎn)業(yè)鏈上下游整合能力強(qiáng)的骨干企業(yè)，打造基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委運(yùn)輸所）