史育龍

城鎮(zhèn)化是伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)的社會(huì)結(jié)構(gòu)重大變化，世界各國在邁向現(xiàn)代化過程中，都經(jīng)歷了城鎮(zhèn)化這一深刻的社會(huì)變革。新中國成立后，城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了曲折坎坷的發(fā)展歷程。改革開放以來，城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相伴隨行，成為中國人民從“站起來”走向“富起來”的重要體現(xiàn)，也必將成為“強(qiáng)起來”的重要?jiǎng)恿?。黨的十八大以來，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化取得顯著成效，為全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)做出了重要貢獻(xiàn)?！笆奈濉睍r(shí)期，我國進(jìn)入全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的新發(fā)展階段，全面準(zhǔn)確貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，城鎮(zhèn)化依然是具有全局意義的重要力量。為此，系統(tǒng)總結(jié)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量取得的進(jìn)展成效，發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展方式存在的頑癥痼疾，探索切實(shí)轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式、促進(jìn)城鎮(zhèn)化質(zhì)量持續(xù)提升的有效途徑，對(duì)于進(jìn)一步釋放城鎮(zhèn)化有效擴(kuò)大內(nèi)需、改善要素供給、提升公共服務(wù)水平、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)和推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的積極作用，加快社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程具有重大意義。

一、城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的歷史演進(jìn)

馬克思主義經(jīng)典作家對(duì)于歐洲在工業(yè)革命后出現(xiàn)的城鎮(zhèn)化浪潮有過不少論述。恩格斯在《英國工人階級(jí)狀況》一書中，描述了人口和勞動(dòng)力在工業(yè)化進(jìn)程中向城市集中，由此產(chǎn)生的集聚效益成為推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要力量。他寫道：“這種大規(guī)模的集中，250萬人這樣聚集在一個(gè)地方，使這250萬人的力量增加了100倍，他們把倫敦變成了全世界的商業(yè)首都?！?945年，毛澤東同志在《論聯(lián)合政府》一文中也做出預(yù)言：“農(nóng)民——這是中國工人的前身。將來還要有幾千萬農(nóng)民進(jìn)入城市，進(jìn)入工廠。如果中國需要建設(shè)強(qiáng)大的民族工業(yè)，建設(shè)很多的近代的大城市，就要有一個(gè)變農(nóng)村人口為城市人口的長過程”。這里講的長過程，就是城鎮(zhèn)化過程。

新中國成立后的相當(dāng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)，為盡快實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，我們建立并不斷強(qiáng)化城鄉(xiāng)二元體制，城鎮(zhèn)化長期受到抑制。直到上世紀(jì)70年代末，城鎮(zhèn)化率也只有18%，不僅低于世界平均水平，也低于發(fā)展中國家的平均水平。直到改革開放以后，以農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革為先導(dǎo)，大量農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力得以從農(nóng)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，以1984年允許農(nóng)民自理口糧進(jìn)入縣城以下城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商為開端，城鎮(zhèn)化展示出強(qiáng)勁的發(fā)展活力。黨的十四大確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革方向之后，城鎮(zhèn)化進(jìn)入了持續(xù)快速發(fā)展階段。1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長具有重要支撐作用的出口貿(mào)易增速下降，啟動(dòng)內(nèi)需市場(chǎng)成為必然選擇。面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始萎縮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工逐年減少的情況，城鎮(zhèn)化對(duì)啟動(dòng)內(nèi)需的巨大潛力受到重視。但囿于當(dāng)時(shí)城市經(jīng)濟(jì)體制剛剛啟動(dòng)，盡管當(dāng)時(shí)深圳等經(jīng)濟(jì)特區(qū)已經(jīng)顯示出強(qiáng)勁的發(fā)展活力，浦東開發(fā)開放也取得顯著成效，依然把城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)放在了小城鎮(zhèn)。1998年10月黨的十五屆三中全會(huì)審議通過《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》，提出“小城鎮(zhèn)是帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)大戰(zhàn)略”的重要判斷。到1999年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，進(jìn)一步提出“發(fā)展小城鎮(zhèn)是一個(gè)大戰(zhàn)略”的著名論斷。

進(jìn)入新世紀(jì)，在研究制訂“十五”計(jì)劃時(shí)，第一次明確提出了“積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化”，城鎮(zhèn)化首次成為國家戰(zhàn)略。2001年中國加入世界貿(mào)易組織后，快速融入世界經(jīng)濟(jì)體系，外向型加工制造業(yè)迅速擴(kuò)張崛起，農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力大規(guī)模進(jìn)入城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。2002年黨的十六大提出了“加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程”“堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國特色的城鎮(zhèn)化道路”的要求，城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)不再聚焦小城鎮(zhèn)。2007年，黨的十七大把“中國特色城鎮(zhèn)化道路”與中國特色自主創(chuàng)新道路、新興工業(yè)化道路、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路和政治發(fā)展道路并列，作為中國特色社會(huì)主義道路的重要內(nèi)容。

2008年，全球金融危機(jī)爆發(fā)，對(duì)世界經(jīng)濟(jì)格局產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。在應(yīng)對(duì)危機(jī)影響過程中，中國成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體、制造業(yè)第一大國和第一大貨物出口國，在全球經(jīng)濟(jì)體系中具有舉足輕重的作用。與此同時(shí)，在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，出現(xiàn)了大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會(huì)，土地、能源和水等資源消耗快速增長加大環(huán)境壓力，城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理、自然歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)不力等突出問題和矛盾，這種以物質(zhì)形態(tài)的項(xiàng)目建設(shè)為主要內(nèi)容、忽視人的主體地位和生活感受的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式，引發(fā)全社會(huì)的批判性反思。

2012年，黨的十八大把“城鎮(zhèn)化質(zhì)量明顯提高”作為全面建成小康社會(huì)的重要要求，明確提出走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。2013年底，首次召開了中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議，習(xí)近平總書記在講話中明確指出：“城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。推進(jìn)城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要抓手，對(duì)全面建成小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。”強(qiáng)調(diào)“走中國特色、科學(xué)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路，核心是以人為本，關(guān)鍵是提升質(zhì)量，與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步推進(jìn)?！毙滦统擎?zhèn)化強(qiáng)調(diào)人的主體和核心地位，順應(yīng)了綠色低碳發(fā)展的時(shí)代潮流，抓住了信息智能技術(shù)飛速發(fā)展的歷史機(jī)遇，成為對(duì)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式的揚(yáng)棄和超越。

2014年，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》發(fā)布。《規(guī)劃》的主要內(nèi)容可以歸納為一條主線、四大任務(wù)、五項(xiàng)改革。一條主線，就是要緊緊圍繞全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，加快轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，以人的城鎮(zhèn)化為核心，以城市群為主體形態(tài)，以綜合承載能力為支撐，以體制機(jī)制創(chuàng)新為保障，走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。四大任務(wù)就是有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)，提高城市可持續(xù)發(fā)展能力，推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。五項(xiàng)改革就是要統(tǒng)籌推進(jìn)人口管理、土地管理、資金保障、城鎮(zhèn)住房、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等制度改革，完善城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機(jī)制。新型城鎮(zhèn)化道路，把我們對(duì)城鎮(zhèn)化的認(rèn)識(shí)提高到了一個(gè)嶄新的高度，標(biāo)志著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)入以提升質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段。

二、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)踐成就

2015年以來，按照《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》確定的任務(wù)，圍繞建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制、建立多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制、改革完善農(nóng)村宅基地制度、探索建立行政管理創(chuàng)新和和行政成本降低的新型管理模式等重點(diǎn)問題，國家發(fā)展改革委等部門分三批在江蘇、安徽2省和寧波等246個(gè)城市（鎮(zhèn)）開展了新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)，相關(guān)成果經(jīng)驗(yàn)及時(shí)在全國推廣，《規(guī)劃》確定的主要目標(biāo)任務(wù)順利完成。

戶籍制度改革取得歷史性突破，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化取得了顯著成效。城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記制度全面建立，城區(qū)常住人口在300萬以下的城市取消了落戶限制。常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提升。超過1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶。向未落戶常住人口發(fā)放1億多張居住證，含金量不斷提高。基本公共服務(wù)加快覆蓋全部城鎮(zhèn)常住人口，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有更多更好的義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和技能培訓(xùn)等服務(wù)，90%左右農(nóng)民工隨遷子女在流入地公辦學(xué)校或政府購買學(xué)位的學(xué)校接受義務(wù)教育。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步融入城市，共享城市建設(shè)發(fā)展成果。近日，江西省宣布全面取消城市落戶限制，以具有合法穩(wěn)定住所或合法穩(wěn)定就業(yè)為戶口遷移基本條件，取消參加社保、居住年限、就業(yè)年限等限制。山東省宣布全面放開城鎮(zhèn)落戶限制，取消其他前置條件和附加限制;允許符合當(dāng)?shù)厝嗣裾?guī)定條件的入鄉(xiāng)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)的高校學(xué)生、退伍軍人，以及擁有農(nóng)村宅基地使用權(quán)的原進(jìn)城落戶農(nóng)村人口回農(nóng)村落戶。

城市群主體作用逐步顯現(xiàn)，城鎮(zhèn)化空間格局持續(xù)優(yōu)化。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》確定的19個(gè)城市群承載了我國75%以上的城鎮(zhèn)人口、貢獻(xiàn)了80%以上的國內(nèi)生產(chǎn)總值。京津冀、長三角、珠三角三大城市群的國際競(jìng)爭(zhēng)力和影響力顯著提升。中心城市、都市圈和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式。普通鐵路網(wǎng)和高速公路網(wǎng)基本覆蓋20萬人口以上城市，快速鐵路網(wǎng)基本覆蓋50萬人口以上城市。城市群內(nèi)部在基礎(chǔ)設(shè)施、統(tǒng)一市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境和公共服務(wù)等重點(diǎn)領(lǐng)域的一體化合作水平顯著提高，吸納人口、產(chǎn)業(yè)和各類創(chuàng)新要素的能力不斷提升。

新型城市建設(shè)步伐加快，城市可持續(xù)發(fā)展能力顯著提升。以人民為中心的發(fā)展思想帶來的動(dòng)力，生態(tài)文明體制改革步伐加快帶來的壓力，以及適應(yīng)產(chǎn)業(yè)特別是高端產(chǎn)業(yè)的區(qū)位選擇邏輯變化的引力，促使各城市高度重視生態(tài)環(huán)境建設(shè)，營造綠色宜居環(huán)境，吸引人才等高端創(chuàng)新要素，成都定位于建設(shè)踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)，更多城市立足本地特色建設(shè)綠色生態(tài)人文城市。與此同時(shí)，更多城市搶抓數(shù)字化智能化浪潮帶來的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)機(jī)遇，打造數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展高地，全國400多個(gè)城市積極開展新型智慧城市建設(shè)試點(diǎn)。經(jīng)過雨雪冰凍、洪澇等自然災(zāi)害和疫情等突發(fā)公共衛(wèi)生事件的考驗(yàn)，越來越多的城市意識(shí)到城市可持續(xù)發(fā)展能力的重要性。韌性、低碳、深呼吸、兒童友好等城市發(fā)展新理念正在成為大批中國城市的探索實(shí)踐。

城鄉(xiāng)要素雙向自由流動(dòng)的制度性通道不斷拓寬，城鄉(xiāng)融合發(fā)展步伐加快。與很多發(fā)展中國家伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程出現(xiàn)了大規(guī)模鄉(xiāng)村凋敝不同，鄉(xiāng)村繁榮發(fā)展始終是中國特色新型城鎮(zhèn)化道路的重要內(nèi)容。進(jìn)入新世紀(jì)以來，經(jīng)過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，到城鄉(xiāng)融合發(fā)展的持續(xù)探索實(shí)踐，城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興互促共興，取得了顯著成效。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度加快接軌，統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)制度基本建立，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化水平全面提升，特別是通過農(nóng)村承包地和宅基地“三權(quán)分置”制度、集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市交易制度等一系列重大改革，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系頂層設(shè)計(jì)基本確立。

三、新型城鎮(zhèn)化面臨的形勢(shì)

城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的載體、市場(chǎng)化的平臺(tái)和國際化的舞臺(tái)。在工業(yè)化、市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化和國際化四個(gè)大趨勢(shì)中，城鎮(zhèn)化是最核心也是最復(fù)雜的命題。到2019年末，我國城鎮(zhèn)人口總量增加到8.48億人，比1978年的1.72億人凈增加6.76億人，城鎮(zhèn)化率由17.9%提高到60.6%，年均增加1.04個(gè)百分點(diǎn)。年均增加城鎮(zhèn)人口1649萬，相當(dāng)于荷蘭總?cè)丝?，或兩個(gè)以色列的總?cè)丝凇５覈某擎?zhèn)化尚未完成，特別是考慮到依然有超過2億的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口沒有成為完整意義的城鎮(zhèn)居民，中國的城鎮(zhèn)化依然任重道遠(yuǎn)。

進(jìn)入“十三五”時(shí)期，各城市貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，踐行以人民為中心的發(fā)展思想，積極探索轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，在努力解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶和市民化步伐緩慢、城鄉(xiāng)資源要素自主流動(dòng)渠道不暢、城市建設(shè)普遍依賴“土地財(cái)政”、資源消耗和環(huán)境壓力依然較大、行政區(qū)劃制約城市集聚輻射作用、城市建設(shè)和管理品質(zhì)不高等傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展方式的頑癥痼疾方面，取得了積極成效。未來15年，我國城鎮(zhèn)化將從快速發(fā)展中后期逐步轉(zhuǎn)向成熟期，面臨新的發(fā)展形勢(shì)。

近年來，我國人口增長持續(xù)放緩，自然增長率已經(jīng)由2009年的5.05‰下降到2019年的3.34‰，15—59歲的人口數(shù)量從2011年的94072萬人，下降到2019年的89640萬人，8年間減少4343萬人。全國農(nóng)民工總量從2019年的2.91億人，下降到2020年的2.86億人，其中，外出農(nóng)民工從1.74億下降到1.69億人。據(jù)人社部數(shù)據(jù)，預(yù)計(jì)“十四五”期間我國勞動(dòng)年齡人口將減少3500萬人。人口和新增勞動(dòng)力數(shù)量的變化，將對(duì)城鎮(zhèn)化產(chǎn)生基礎(chǔ)性影響。與此同時(shí)，我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值已經(jīng)超過1萬美元，接近高收入國家的門檻，但城鎮(zhèn)化率與上中等收入組國家（65.5%）和高收入組國家（81.5%）的平均水平仍有明顯差距。2020年，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比進(jìn)一步下降到2.56：1，但農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率仍有4倍的差距，這決定了農(nóng)村人口進(jìn)城仍是基本趨勢(shì)。未來15年城鎮(zhèn)化速度將有所放緩，但基本動(dòng)力依然存在。

在長期支撐中國經(jīng)濟(jì)增長的勞動(dòng)力資源優(yōu)勢(shì)趨弱、人口和產(chǎn)業(yè)向中心城市、都市圈、城市群等優(yōu)勢(shì)區(qū)域集中態(tài)勢(shì)顯現(xiàn)的背景下，出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶意愿下降、區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長分化態(tài)勢(shì)日益顯著，國土空間開發(fā)與保護(hù)矛盾突出，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善但生態(tài)文明建設(shè)依然面臨諸多挑戰(zhàn)和壓力等新情況新問題，特別是2020年突如其來的新冠肺炎疫情大流行，在給全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈帶來巨大沖擊的同時(shí)，也啟示我們，城市發(fā)展不能只考慮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，必須把生態(tài)和安全放在更加突出的位置，統(tǒng)籌城市布局的經(jīng)濟(jì)需要、生活需要、生態(tài)需要、安全需要。為此，依托強(qiáng)大內(nèi)需市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)逐步顯現(xiàn)、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力顯著增強(qiáng)、現(xiàn)代化交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)逐漸成型、基本公共服務(wù)均等化和人力資本積累取得重大進(jìn)展、生態(tài)文明思想深入人心并成為全社會(huì)的自覺行動(dòng)等有利條件，貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，是在百年未有之大變局中培育壯大競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)、建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的重要舉措。

四、完善城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的思考

完善城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，要堅(jiān)持以人為核心、以提高質(zhì)量為導(dǎo)向，發(fā)揮城市群、都市圈的主體作用，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、特色化發(fā)展，更好滿足人民群眾享有高品質(zhì)城市生活的需求。

一是緊緊抓住戶籍制度改革和城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋兩個(gè)重點(diǎn)。在全面取消城區(qū)常住人口300萬人以下城市的落戶限制基礎(chǔ)上，進(jìn)一步放寬城區(qū)常住人口300萬至500萬人的I型大城市的落戶條件。試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度，逐步實(shí)現(xiàn)放開放寬除個(gè)別超大城市外的落戶限制。要健全以居住證為載體、與居住年限掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制，探索居住證與戶籍銜接制度。

二是著力完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移市民化激勵(lì)機(jī)制。針對(duì)目前存在的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶和流入地政府接納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶“兩個(gè)積極性”不高的問題，進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤政策，提高常住人口規(guī)模在均衡性轉(zhuǎn)移支付分配中的權(quán)重，中央財(cái)政設(shè)立的市民化獎(jiǎng)勵(lì)資金應(yīng)主要依據(jù)接納省外農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶規(guī)模確定。將上一年度吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量和提供保障性住房規(guī)模作為城市年度建設(shè)用地指標(biāo)分配的重要依據(jù)。深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，加快房地一體的宅基地確權(quán)頒證，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)分置實(shí)現(xiàn)形式。鼓勵(lì)進(jìn)城落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自愿有償退出宅基地。探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格與戶籍脫鉤的可行性，促進(jìn)更多要素進(jìn)入農(nóng)村，保持農(nóng)村發(fā)展活力。

三是完善城鎮(zhèn)化空間布局。促進(jìn)城市群發(fā)展壯大，優(yōu)化城市群內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)，構(gòu)筑生態(tài)和安全屏障，形成多中心、多層級(jí)、多節(jié)點(diǎn)的城市群。依托輻射帶動(dòng)能力較強(qiáng)的中心城市，以城際和市域（郊）鐵路等軌道交通項(xiàng)目為抓手，提高基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目連接通達(dá)效率，培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈。探索建立以都市圈為基本單元編制、實(shí)施規(guī)劃，管理人口、土地和水等重要資源的有效方式，提高治理水平。促進(jìn)超大特大城市優(yōu)化提升中心城區(qū)功能，合理降低開發(fā)強(qiáng)度和人口密度，建立由中心城區(qū)和郊區(qū)新城形成的多中心、組團(tuán)式空間結(jié)構(gòu)。加強(qiáng)大中城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，增加就業(yè)崗位供給，改善城市生態(tài)環(huán)境，提升城市生活品質(zhì)，增強(qiáng)對(duì)人口和產(chǎn)業(yè)的承載能力。加強(qiáng)縣城補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)，推進(jìn)公共服務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生、市政公用、產(chǎn)業(yè)配套等設(shè)施提級(jí)擴(kuò)能，增強(qiáng)綜合承載能力。順應(yīng)發(fā)展大勢(shì)，尊重客觀規(guī)律，合理優(yōu)化以小城鎮(zhèn)為中心的農(nóng)村居民點(diǎn)布局。除邊境地區(qū)外，其他地區(qū)引導(dǎo)人口向具備發(fā)展條件優(yōu)勢(shì)地區(qū)集中發(fā)展，引導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)隨人口流向保證供給。

四是大力建設(shè)生態(tài)、智慧、宜居的新型城市。統(tǒng)籌城市規(guī)劃、建設(shè)、管理，實(shí)施城市更新行動(dòng)，推進(jìn)城市生態(tài)修復(fù)和功能提升，加強(qiáng)歷史文化保護(hù)、塑造城市風(fēng)貌，加強(qiáng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造和社區(qū)建設(shè)，增強(qiáng)城市防洪排澇能力，建設(shè)海綿城市、韌性城市。積極營造現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用場(chǎng)景，建設(shè)智慧城市，提高城市治理水平，建立高質(zhì)量的城市生態(tài)系統(tǒng)和安全系統(tǒng)。完善住房市場(chǎng)體系和住房保障體系，有效增加保障性住房供給，完善長租房政策，擴(kuò)大保障性租賃住房供給，著力解決好城市住房問題。

（作者為中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任、研究員）