尹 月

(上海理工大學(xué)，上海200093)

一、 引言

2018 年底，中央經(jīng)濟工作會議首次提出“新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”這一概念，指出要加快5G 商用步伐，加強人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等要求。 自新基建首次提出至今，其內(nèi)涵也隨著時代背景發(fā)展不斷擴展。 當前經(jīng)濟面臨國際經(jīng)濟出現(xiàn)貿(mào)易保護主義和國內(nèi)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型等影響，國家大力提倡發(fā)展新基建。 數(shù)字經(jīng)濟時代的發(fā)展離不開5G、大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等新基建的支撐，而新基建的發(fā)展也將帶動信息通訊、計算機和電子相關(guān)行業(yè)的發(fā)展，釋放經(jīng)濟潛力。 新基建既能做到短期內(nèi)擴大有效需求，又能兼顧長期的供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，同時普惠民生，促進社會創(chuàng)新。

與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相比，新基建的最主要特點就是市場化的投資方式，并且更加依賴于數(shù)字化技術(shù)，可見PPP 與新基建具有契合性。 傳統(tǒng)基建項目中，政府通過發(fā)行專項債券提供專項資金支持，但近年來對政府隱性債務(wù)的監(jiān)管力度加大，致使投資受限。 銀行靠抵押品提供貸款也難以適應(yīng)新基建“以高新技術(shù)背書”缺乏抵押品的特點。 因此政府、銀行等以往主導(dǎo)的投融資模式無法滿足新基建融資需要。 而新基建項目融資資本本身金額相對較大，項目持續(xù)周期長，產(chǎn)業(yè)成熟度和商業(yè)模式等方面也尚不明確，投融資模式更加復(fù)雜。 因此需要更多社會資本的參與。

PPP 模式不僅是一種融資機制，更是一種長期合作機制和管理機制：可以在項目初始階段更好地解決項目整個生命周期中的風險分配；引入私人企業(yè)的先進技術(shù)和管理經(jīng)驗；與公共部門形成互利的長期目標，增加項目資本金數(shù)量，更高效地提供公共服務(wù)。

推行PPP 模式可以較好地緩解政府的財政壓力。 新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的核心是數(shù)字化技術(shù)，通過推行PPP 項目可以引入更多具備高新技術(shù)能力的企業(yè)與地方政府合作，從而可以進一步帶動當?shù)叵嚓P(guān)行業(yè)的整體發(fā)展。

新疆自改革開放以來，投資總量不斷擴大，結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，基礎(chǔ)設(shè)施等薄弱環(huán)節(jié)得到加強，經(jīng)濟發(fā)展后勁明顯增強。當前新疆又處于“一帶一路”倡議和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，同內(nèi)地其他省市相比，新疆在新基建領(lǐng)域還有很大的發(fā)展空間，目前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級也邁向了進入新階段的重要臺階。 此時，先進信息技術(shù)的引進和新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源是這個階段發(fā)展急需解決的問題。 因此，在新疆新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中有效地運用PPP 模式，將具有新的內(nèi)涵和更廣泛的應(yīng)用空間。 以新疆為例進行PPP 在新基建中推行問題的研究，可為全國新基建PPP 模式應(yīng)用的分析提供典型案例，因地制宜地將完善新基建中PPP 模式推行的建議推廣至全國不同的項目建設(shè)中。

二、 新疆PPP 模式發(fā)展環(huán)境及現(xiàn)狀

2014 年財政部下發(fā)《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，正式在全國推廣PPP 模式，得到中央和地方政府大力支持。 新疆維吾爾自治區(qū)黨委及各地州市政府高度重視，近年來在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域積極推廣PPP 模式。 PPP 模式的應(yīng)用可以在緩解政府財政壓力的同時，使企業(yè)的發(fā)展空間得到擴大，從而調(diào)動民營資本積極性，激發(fā)市場活力和發(fā)展?jié)摿Α?/p>

(一)新疆總體經(jīng)濟發(fā)展狀況

新疆生產(chǎn)總值由2008 年的4171.58 億元，在11 年內(nèi)增長至13597.11 億元，不斷創(chuàng)下歷史新高，如圖1 所示。

圖1 2008～2019 年新疆生產(chǎn)總值

由圖1 可知，2008～2019 年新疆GDP 總體呈增長趨勢，增速也有所提高。 新疆地區(qū)的經(jīng)濟正處于持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的階段，預(yù)計未來幾年新疆GDP 也將繼續(xù)保持增長態(tài)勢。 產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴大的同時，結(jié)構(gòu)也不斷優(yōu)化。 以信息傳輸、軟件業(yè)等為主的產(chǎn)業(yè)市場主體增長迅猛，從業(yè)人員以及產(chǎn)業(yè)規(guī)模大幅度擴張，所占比重持續(xù)上升。 2018 年末，以互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)為主的信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)有0.82 萬個，相比于2013 年末增長502.7%。

由此可見，新疆總體經(jīng)濟正在健康發(fā)展，除此之外，新基建領(lǐng)域涉及產(chǎn)業(yè)在新疆的發(fā)展規(guī)模也不斷擴大，為新疆新基建下PPP 模式的推進提供了適宜的經(jīng)濟環(huán)境。

(二)新疆民營經(jīng)濟發(fā)展狀況

近年來新疆民營企業(yè)創(chuàng)造的社會財富快速增長，2017 年民營經(jīng)濟增加值為3499.16 億元，占GDP 比重達32.2%，成為推動經(jīng)濟發(fā)展的重要動力。 新疆私營企業(yè)數(shù)也呈現(xiàn)穩(wěn)步上升的態(tài)勢，營業(yè)收入過百億的民營企業(yè)不斷出現(xiàn)。 新疆民間投資規(guī)模也在持續(xù)擴大，占新疆全區(qū)固定資產(chǎn)投資的近三分之一，在促進經(jīng)濟穩(wěn)定增長和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級中發(fā)揮著重要的作用。

新疆民營經(jīng)濟的良好發(fā)展態(tài)勢為PPP 模式在新疆新基建中的推行打下了良好的基礎(chǔ)，大型民營企業(yè)的涌現(xiàn)為市場帶來更多可被PPP 項目盤活的存量資本，從而能夠更好地為社會和公眾提供服務(wù)。

(三)新疆PPP 項目進展情況

截至2020 年11 月5 日，新疆維吾爾自治區(qū)已通過物有所值評價和財政承受能力論證的PPP 項目共390 個，總項目金額達到5835 億元。 其中項目數(shù)量占比最多的行業(yè)為市政工程，其次為交通運輸、水利建設(shè)等，見圖2。

圖2 新疆維吾爾自治區(qū)PPP 項目分行業(yè)數(shù)量統(tǒng)計

由圖2 可見，目前新疆PPP 項目涉及行業(yè)依然以傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主。 交通運輸與市政工程類PPP 項目投資額分別高達2820 億元、1566 億元，所需投資規(guī)模大，政府部門面臨的財政壓力較大，而與新基建相關(guān)的科技行業(yè)PPP 項目數(shù)量仍然較少。 由此可見，PPP 模式在新疆地區(qū)的推行可以有效解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資問題，并且目前在新基建相關(guān)行業(yè)還有很大的發(fā)展空間。

三、 新疆在新基建領(lǐng)域引入PPP 模式的必要性

(一)“一帶一路”倡議為新疆經(jīng)濟發(fā)展帶來機遇

作為“一帶一路”的陸上中樞點，新疆是連接中亞、歐洲以及中東地區(qū)的重要通道。 “一帶一路”促進了我國與鄰國之間的經(jīng)濟貿(mào)易往來，使新疆豐富的資源得到充分利用，為新疆打造了更廣闊的經(jīng)濟發(fā)展平臺。 除此之外，“一帶一路”建設(shè)還促進了新疆經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，使新疆經(jīng)濟向更高質(zhì)量的層次邁進。 隨著口岸開放水平不斷提高，繁榮的跨國貿(mào)易往來為新疆的電子商務(wù)等新興對外貿(mào)易方式開拓了廣闊的市場，帶來巨大的發(fā)展?jié)摿Α?新疆正依靠著區(qū)位和資源優(yōu)勢，努力實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的國家化，PPP 模式則可為新疆未來大型新基建項目建設(shè)提供融資以及長期合作管理機制。 “一帶一路”背景下的新基建中，積極推進PPP 模式應(yīng)用，可以吸引私營資本參與跨境PPP 新基建項目，緩解政府財政壓力。

(二)新疆科技發(fā)展成效顯著

近年來隨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不斷進步，新疆郵電通信、互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)發(fā)展迅速，已經(jīng)徹底改變了新疆郵電通信行業(yè)以往的落后局面，光纖傳輸和移動通信等技術(shù)裝備也獲得了巨大的進步。 目前，新疆的現(xiàn)代化通信設(shè)施已建成規(guī)模，基本實現(xiàn)了數(shù)字化轉(zhuǎn)變，達到了全國先進水平。 不同通信方式和運營商之間的競爭也隨之日趨激烈，是新疆5G 基站等新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展機遇。 PPP 模式的推行可以充分盤活新疆通信郵電等行業(yè)市場中的存量資本，加快數(shù)字化信息化建設(shè)，使公眾更好地享受到信息時代的便捷。

(三)新疆缺少企業(yè)先進技術(shù)及管理經(jīng)驗

新疆發(fā)展相對其他省區(qū)來說起步較晚，受到區(qū)位和地形的限制，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難度相對較大，缺少社會中專業(yè)企業(yè)的技術(shù)和管理經(jīng)驗。 因此需要在新疆新基建中推行PPP 模式，建立高效流通的PPP 市場機制，推動發(fā)達地區(qū)在5G 基站、大數(shù)據(jù)中心、智慧城市、充電樁等新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中已經(jīng)積累的先進技術(shù)和管理經(jīng)驗，運用轉(zhuǎn)移到新疆等相對來說欠發(fā)達的地區(qū)，打破原有公共服務(wù)行業(yè)的壟斷，提升社會服務(wù)的效率。

四、 新基建下新疆推進PPP 工作的難點

(一)對社會資本投資的吸引力較弱

目前PPP 模式在新疆的應(yīng)用主要集中在市政工程、交通運輸?shù)葌鹘y(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。 涉及科技領(lǐng)域的PPP 項目數(shù)量較少，且大多數(shù)均為公共安全治安防控類項目，如電子警察、治安卡口、電子圍欄系統(tǒng)等。 新疆PPP 項目的行業(yè)分布狀況與當?shù)厣鐣h(huán)境因素密切相關(guān)：新疆把維護社會穩(wěn)定作為壓倒一切的政治任務(wù)，因此對于維穩(wěn)處突、社會綜合治理能力以及實現(xiàn)社會穩(wěn)定和長治久安的要求較高。

雖然近年在社會大局持續(xù)穩(wěn)定的基礎(chǔ)下新疆的經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)中有進，科技發(fā)展的成效也較為顯著，但是在新基建的相關(guān)技術(shù)領(lǐng)域基礎(chǔ)仍然較為薄弱，相關(guān)企業(yè)仍欠缺數(shù)字化思維模式，實施經(jīng)驗較少。 除此之外，還存在地形復(fù)雜、市場化程度低、政府財政能力有限等問題，導(dǎo)致整體建設(shè)難度相對較大。 一旦項目開始，建設(shè)及管理周期相對其他省份來說較長，風險更大，因此難以吸引充分的社會資本投資。

(二)尚未充分發(fā)揮PPP 模式的優(yōu)勢

2018 年國家提出要防范化解重大風險，尤其是加強金融機構(gòu)風險內(nèi)控和防范化解地方政府債務(wù)風險，新疆響應(yīng)國家規(guī)定，叫停所有2016 年、2017 年政府投資類所有續(xù)建及未開工建設(shè)的項目，許多政府出資付費類PPP 項目因此被暫停，不少新疆地方政府隨之將部分PPP 模式改為政府發(fā)包的EPC 模式。 由此可見，目前新疆部分地方政府及社會資本對PPP 模式的理解仍存在偏頗，僅將PPP 模式作為地方政府融資的一種手段，造成了把PPP 項目的財政支出等同于地方政府債務(wù)的問題。 一些地方政府在脫離自身財政承受能力的情況下，盲目開展PPP 項目，加上不規(guī)范的操作，造成了政府債務(wù)風險的進一步積累，從而引發(fā)了更大的風險。 忽視了PPP 模式作為長期合作和管理機制所具有的社會資本專業(yè)優(yōu)勢，與PPP 模式合理分擔政府部門與社會資本方風險的初衷背道而馳。

(三)缺乏適合地方特色的政策法規(guī)

新疆地區(qū)對PPP 模式的應(yīng)用相對較晚，因此針對PPP模式的地方性政策法規(guī)有待進一步完善。 此外，在當前國家“一帶一路”倡議下，新疆與國內(nèi)外在新基建方面的合作增加，對政策法規(guī)的適配性要求較高。 但目前新疆在PPP 項目的推進中主要是按照國務(wù)院、財政部、銀保監(jiān)會等中央部門機構(gòu)的指導(dǎo)意見和新疆地方行政管理規(guī)定施行，當各項目實施過程中出現(xiàn)政策性沖突時，再出臺應(yīng)急文件指南填補政策法規(guī)空白，無法較好地契合新疆當?shù)氐氖袌霈F(xiàn)狀，不能為新疆新基建下PPP 項目的開展和落實提供有效的指導(dǎo)意見和規(guī)范。

(四)風險分擔機制不健全

目前進行的PPP 項目風險并未合理地劃分項目風險，這也是許多項目后期未能落地實施的原因之一。 政府部門與社會資本均希望能通過PPP 模式減少自己的風險承擔而盡可能多地轉(zhuǎn)嫁給對方。 尤其是政府方面，希望少量投資且盡可能降低政府財政風險。 但這種做法不利于吸引社會資本的投資，只有風險和收益相匹配，社會資本才愿意與政府合作共同承擔風險。

五、 完善PPP 模式在新疆新基建領(lǐng)域推行的建議

(一)充分調(diào)動社會企業(yè)積極性

新疆地域遼闊、地形復(fù)雜，加之新基建本身所需資金量以及建設(shè)難度較大，因此新疆新基建中PPP 項目的運用更需要充分調(diào)動社會企業(yè)的積極性。 地方政府可以考慮調(diào)整銀行信貸政策，給予對PPP 項目貸款的利率優(yōu)惠，減小融資難度；完善對企業(yè)技術(shù)移植和長期管理的鼓勵機制，支持企業(yè)的技術(shù)投資以及對產(chǎn)業(yè)鏈設(shè)計規(guī)劃運營等綜合能力的提高。落實PPP 模式的真正主旨要義，實現(xiàn)社會資本合理投資回報與社會公共利益的平衡。

(二)規(guī)范新基建PPP 項目的運作模式

嚴格規(guī)范PPP 模式從準入到建成落地階段的各個環(huán)節(jié)：一是在項目選擇上加強把關(guān)，充分考慮地方政府的財政能力以及未來建設(shè)的經(jīng)濟、設(shè)施及產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，加強對新基建PPP項目準入的把關(guān)；二是加強對資金來源的監(jiān)管，堅決杜絕地方政府脫離自身財政承受能力盲目實施“偽PPP 項目”的行為，在財政能力范圍內(nèi)量力而行，不違規(guī)舉債，防范政府隱性債務(wù)風險。 充分利用資產(chǎn)證券化，開展市場化融資盤活社會存量資本，促進新基建PPP 項目資金來源的多樣化。

(三)完善PPP 模式政策法規(guī)體系

借鑒PPP 模式運作較成功國家的PPP 立法和項目管理條例，推進我國的PPP 立法在現(xiàn)有架構(gòu)下進一步細化和完善，包括項目的評估選擇、各部門職責分工等。 PPP 政策法規(guī)體系應(yīng)該涵蓋政府財政、雙方投融資、價格標準、市場準入、服務(wù)質(zhì)量等多個環(huán)節(jié)。 對分屬于不同行業(yè)不同領(lǐng)域的PPP 項目研究制定相應(yīng)的實施細則，提高相關(guān)政策法規(guī)的適配度，規(guī)范PPP 項目操作程序。 在法律層面劃分部門權(quán)限及職責分工，構(gòu)建起高效的PPP 項目組織管理體系，建立起完善的PPP 政策法規(guī)體系。

(四)建立風險分擔架構(gòu)

PPP 項目的建設(shè)過程中，政府和社會資本雙方都面臨著各種各樣的風險。 需要加強對風險的識別和評估，劃分PPP項目建設(shè)過程中各階段的風險，明確政府與社會資本各自需承擔的風險。 根據(jù)雙方掌握信息量以及所具備的能力，評估對不同風險控制最有力的一方承擔相應(yīng)的風險。 因地方政府了解當?shù)匚磥砉卜?wù)需求量的預(yù)估等信息，把握政策變化，所以政府方應(yīng)承擔政策風險；因社會資本方負責經(jīng)營管理PPP 項目，所以社會資本方應(yīng)承擔項目的運營維護風險。除此之外，各方的收益與風險應(yīng)相匹配，收益與風險一般情況下呈正向變動。 政府應(yīng)做到為社會資本方可能的最大虧損兜底，吸引社會資本參與新基建PPP 項目。 但社會資本方也應(yīng)該認識到其收益應(yīng)是項目運營管理效益的體現(xiàn)，而不是政府來為其最低盈利兜底。 通過構(gòu)建合理的風險分擔架構(gòu)做到在保持項目公司盈利的同時，保護社會公共利益，防范政府隱性債務(wù)風險。