潘婷婷

(海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，海南 ?？?70208)

我國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是黨中央賦予部分地方政府以實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新的試驗(yàn)田，承擔(dān)著我國政府職能轉(zhuǎn)變的要求，兼并著中國改革風(fēng)向標(biāo)的任務(wù)。 上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是我國黨中央、國務(wù)院于2013 年8 月正式批準(zhǔn)設(shè)立的上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，是中國經(jīng)濟(jì)新的試驗(yàn)田，承擔(dān)著政府職能改革、金融制度、外商投資和稅收政策等多項(xiàng)改革措施的任務(wù)。 上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政策創(chuàng)新取得了豐碩的成果，引起了中央的廣泛關(guān)注，故此中央通過自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)容的形式對政策創(chuàng)新成果進(jìn)行擴(kuò)散。 作為一種政策創(chuàng)新，我國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政策創(chuàng)新在不同批次政策擴(kuò)散值得研究。 論文以政策創(chuàng)新擴(kuò)散理論為分析視角，研究我國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政策創(chuàng)新擴(kuò)散的過程，通過討論我國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)時(shí)間的變化趨勢、動力因素以及擴(kuò)散的機(jī)制，為理解這一政策提供新的視角，并為我國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政策的推廣擴(kuò)散提供借鑒。

一、 理論基礎(chǔ)與研究框架

(一)政策創(chuàng)新與擴(kuò)散相關(guān)研究

20 世紀(jì)60 年代，西方公共政策學(xué)者尤其是美國學(xué)者積極推動政策創(chuàng)新理論方面的研究，經(jīng)過Walker、Rogers、Gray、Glor、Berry 和Berry 等人的努力，政策創(chuàng)新理論得到了發(fā)展。1969 年美國學(xué)者Jack Walker 最早開始政策創(chuàng)新的相關(guān)研究，其通過研究美國各州政府間的政策學(xué)習(xí)采納行為，政策創(chuàng)新被定義為一個(gè)政府采納一個(gè)對它而言是“新”的項(xiàng)目，而不論該項(xiàng)目以前是否在其他時(shí)間其他地點(diǎn)被采用過只要對某個(gè)政府(一般指州)而言是新的政策就是政策創(chuàng)新。 我國學(xué)者在西方學(xué)者擴(kuò)散機(jī)制研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情提出了一些具有本土特色的擴(kuò)散機(jī)制。 公認(rèn)的擴(kuò)散機(jī)制或者解釋框架總共是學(xué)習(xí)、模仿、社會化、競爭和強(qiáng)制這五種。

(二)研究框架

論文基于政策創(chuàng)新擴(kuò)散理論通過對中央政府和地方政府政策文件的整理，從時(shí)間、動力因素、擴(kuò)散機(jī)制三個(gè)維度來構(gòu)建我國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政策擴(kuò)散的分析框架，探究我國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政策擴(kuò)散的規(guī)律，豐富我國公共政策擴(kuò)散理論的內(nèi)容。

二、 我國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政策創(chuàng)新與擴(kuò)散的過程

(一)我國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的時(shí)間特征

以我國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政策發(fā)布年份為橫軸，以每一年度中央和地方政策發(fā)文量為縱軸。 我國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政策過程是波浪前進(jìn)的過程，伴隨著中央新設(shè)立的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，政策發(fā)文會在一定時(shí)間內(nèi)有顯著的上升，在出現(xiàn)政策的急劇爆發(fā)后，政策發(fā)文會出現(xiàn)顯著的下降。 動態(tài)表現(xiàn)為擴(kuò)散速度在一定時(shí)間內(nèi)累計(jì)采納的新政策數(shù)量和速度上的變化。 一般而言，擴(kuò)散前期政策被采納的地區(qū)會少于擴(kuò)散中期，擴(kuò)散中期的政策往往會多于擴(kuò)散后期。 故時(shí)間上會出現(xiàn)擴(kuò)散的“S”形曲線，中央發(fā)文的年度變化趨于緩和，地方發(fā)文會隨著中央文件對自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立出現(xiàn)顯著的變化，上海作為首批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，承擔(dān)了中國改革“試驗(yàn)池”的任務(wù)，政策發(fā)文的變化趨勢與中央層面的發(fā)文趨于一致，但也存在政策發(fā)文量先上升后下降的情況，而第二批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)出現(xiàn)的政策集中爆發(fā)后下降的情況會比較顯著。 第三批自貿(mào)區(qū)是國家經(jīng)過前兩年實(shí)踐的產(chǎn)物，是自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)由沿海發(fā)達(dá)省份向內(nèi)陸的推進(jìn)，就年度政策發(fā)文而言，也存在擴(kuò)散的“S”形曲線。 同時(shí)，政策發(fā)文量來看，后期設(shè)立的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)發(fā)文，與前期設(shè)立的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的發(fā)文相比，發(fā)文量明顯少于前期的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。

(二)我國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政策擴(kuò)散的動力因素

自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政策得以創(chuàng)新擴(kuò)散，其根源在于創(chuàng)新擴(kuò)散的動力因素，動力因素即動力和原因，是事物在發(fā)生改變之前應(yīng)具備的條件和因素。

1. 背景：對標(biāo)貿(mào)易規(guī)則及政府職能轉(zhuǎn)變

我國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立是黨中央、國務(wù)院根據(jù)全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢和投資貿(mào)易規(guī)則的新動向所做出的戰(zhàn)略安排。 伴隨著中美投資雙邊協(xié)定、跨太平洋伙伴協(xié)議談判、跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)議談判等國際背景，中國企業(yè)參加國際投資活動受到了阻礙，國際競爭力被嚴(yán)重削弱。 多邊貿(mào)易談判協(xié)定作為外交手段是以實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)政治為目的，另一方面隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展從本質(zhì)上要求應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步消除貿(mào)易和投資上的壁壘，以促進(jìn)全球范圍內(nèi)資源的充分利用，進(jìn)而使貿(mào)易和投資自由化和便利化。 自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)就是為了解決計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期所留下來的政府多頭管理的體制，按照國際化法治化的市場經(jīng)濟(jì)要求不斷地通過簡政放權(quán)、部門之間的有效溝通來提高辦事效率。

2. 主體：上級推動及中央關(guān)注分析

我國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是在黨中央和國務(wù)院授權(quán)下開展的，是我國重要的國家戰(zhàn)略。 地方政府是公共政策創(chuàng)新擴(kuò)散的主體，在現(xiàn)行的壓力型體制下，地方政府的權(quán)力來自中央政府的授予。 我國的中央政府通過政策發(fā)文對地方予以權(quán)力的下放，通過不斷地調(diào)整法律法規(guī)和暫停相關(guān)的條例予以地方政策創(chuàng)新的空間。 同時(shí)，黨中央和國務(wù)院也通過政策發(fā)文對地方予以制度創(chuàng)新的要求和方向，地方政府制度創(chuàng)新的空間來源于中央政府所規(guī)定的政策方向。 中央政府的政策對下級政府來說具有重要的指導(dǎo)作用，會在一定程度上影響下級政府的行為。 中央政策理念的引導(dǎo)促使地方政府行為發(fā)生轉(zhuǎn)變。 中央政府政策發(fā)文所涉及的問題，往往是地方政府政策創(chuàng)新的方向。 在中央政府越來越關(guān)注自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的背景下，中央政府及各部委通過不斷地政策發(fā)文明確地方政策創(chuàng)新的目標(biāo)，使得地方政府有了政策創(chuàng)新的方向。

3. 客體：政策本身屬性分析

(1)“自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)”的相對優(yōu)勢

我國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是中央給予部分地區(qū)改革創(chuàng)新的試驗(yàn)田，國家正式的法律授權(quán)使得自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的各項(xiàng)制度創(chuàng)新獲得了相應(yīng)的制度空間，減少了地方政府走良性違憲或打政策擦邊球的可能。 通過將中央權(quán)力的下放暫停相應(yīng)的法律法規(guī)和調(diào)整有關(guān)條例給予了地方政策創(chuàng)新的“合法性”。

(2)“自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)”的兼容性

首先自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)與我國的國家戰(zhàn)略兼容，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是黨中央、國務(wù)院根據(jù)全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢所做出來的戰(zhàn)略安排，為了消除投資和貿(mào)易上的壁壘，中央政府給予地方政府更大的政策空間，使得地方政府更加容易進(jìn)行政策創(chuàng)新和擴(kuò)散。 自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的政策創(chuàng)新要求我國加快轉(zhuǎn)變行政職能的改革，通過政府職能的轉(zhuǎn)變給予自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)更加公開公正透明的營商環(huán)境，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)實(shí)際上給我國政府職能轉(zhuǎn)變提出了更高的要求，要求我國各職能部門間相互協(xié)調(diào)，進(jìn)而推進(jìn)我國市場經(jīng)濟(jì)體制的改革。

三、 我國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政策創(chuàng)新與擴(kuò)散的擴(kuò)散機(jī)制

全球性經(jīng)濟(jì)下滑的風(fēng)險(xiǎn)以及全球性貿(mào)易規(guī)則的轉(zhuǎn)變，促使我國設(shè)立自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，我國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的相對優(yōu)勢性和兼容性為其在不同批次自貿(mào)區(qū)的擴(kuò)散中提供了支持的動力。 僅僅分析我國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政策創(chuàng)新擴(kuò)散的動力因素還不夠，動力因素只有通過擴(kuò)散機(jī)制產(chǎn)生政策擴(kuò)散結(jié)果。

(一)學(xué)習(xí)型政策擴(kuò)散機(jī)制

在學(xué)習(xí)型的擴(kuò)散中，鄰近的地理位置政策屬性是影響擴(kuò)散的重要?jiǎng)恿σ蛩?，主要擴(kuò)散路徑為鄰近的區(qū)域擴(kuò)散。 相近的地理空間容易引起相似的政策理念，浙江省與上海市共處長三角城市群，擁有更好的“同城效應(yīng)”，在分享上海自貿(mào)區(qū)帶來的改革開放紅利時(shí)，也更加容易促使浙江省站在更高的發(fā)展起點(diǎn)上，上海市的政策創(chuàng)新對浙江省的政策走向起到了引領(lǐng)示范作用。 浙江省依托上海市這一平臺，具有相同的背景和相似的制度空間，使得浙江省更容易實(shí)現(xiàn)政策擴(kuò)散。 當(dāng)自主的政策創(chuàng)新行為預(yù)期成本不明時(shí)，政策學(xué)習(xí)容易使預(yù)期收益達(dá)到最高，倘若有一項(xiàng)能夠解決當(dāng)下問題的創(chuàng)新方案已經(jīng)在其他政府形成時(shí)，且在實(shí)踐中論證有效，這無疑增強(qiáng)了地方政府政策采納的信心，作為擴(kuò)散的學(xué)習(xí)型機(jī)制，要求相互學(xué)習(xí)的地方政府間需要有更加相似的政策背景以及以經(jīng)濟(jì)條件作為大前提，只有將相似的經(jīng)濟(jì)條件作為前提，才容易促成政策之間的理解，故此發(fā)生學(xué)習(xí)型的擴(kuò)散。

(二)模仿型政策擴(kuò)散機(jī)制

地方政府在引進(jìn)采納新政策時(shí)，通常會選擇其他地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)參考，則會表現(xiàn)為兩種不同的形式：第一種是有選擇的學(xué)習(xí)借鑒，第二種是全盤復(fù)制模仿。 我國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)不斷地?cái)U(kuò)容，在推行自由貿(mào)易區(qū)政策的過程中，模仿型政策擴(kuò)散也是無法避免的。 當(dāng)上海市出臺新政策時(shí)，其他的自貿(mào)區(qū)也會紛紛地制定相應(yīng)的政策方案，但經(jīng)過內(nèi)容上的對比后，發(fā)現(xiàn)部分自貿(mào)區(qū)的政策文件內(nèi)容出現(xiàn)高度的相似，由此可見部分地區(qū)的自貿(mào)區(qū)政府并未理性考慮上海自貿(mào)區(qū)的政策是否與本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)情況、社會條件所兼容，就進(jìn)行直接“移植”，并未考慮到移植所產(chǎn)生的水土不服問題。 政策的模仿集中在中央設(shè)立新一輪的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的開始階段，這一階段新設(shè)立的自貿(mào)區(qū)政府往往來不及反應(yīng)就進(jìn)行政策的直接模仿。

(三)強(qiáng)制型政策擴(kuò)散機(jī)制

中央政府以政策試點(diǎn)的形式，不斷對自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行擴(kuò)容，為了進(jìn)一步鞏固自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政策創(chuàng)新所取得的成效，以下發(fā)行政指令的方式在全國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)進(jìn)行強(qiáng)制性的復(fù)制推廣。 關(guān)于我國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政策目標(biāo)的制定，在中央政府的政策文件中也規(guī)定了自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的目標(biāo)和主要任務(wù)，在省級層面表現(xiàn)為省級政府對自貿(mào)區(qū)相關(guān)部門同時(shí)也制定了相應(yīng)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)以及目標(biāo)內(nèi)容的設(shè)置。中央政府的進(jìn)入加速了我國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政策創(chuàng)新擴(kuò)散的進(jìn)程，各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)在中央政府和上一級政府的指示下，也抓緊落實(shí)了相應(yīng)的配套政策。

四、 結(jié)語

研究中發(fā)現(xiàn)我國自由貿(mào)易區(qū)政策創(chuàng)新的擴(kuò)散動力因素可歸納為國際和國內(nèi)背景的推動、上級及中央政府的推動以及政策創(chuàng)新的屬性等影響因素，這些因素在動力機(jī)制的作用下發(fā)揮了重要作用。 動力機(jī)制包括學(xué)習(xí)、模仿、強(qiáng)制機(jī)制，其中學(xué)習(xí)型的政策擴(kuò)散中，鄰近的地理位置、相似的政策背景是其擴(kuò)散的主要?jiǎng)恿Γ饕窂綖閰^(qū)域型擴(kuò)散。 在模仿型擴(kuò)散中，地方政府的擴(kuò)散模式往往是簡單地復(fù)制，并未考慮到地方政府的適用性問題。 強(qiáng)制性擴(kuò)散是中央政府及上級政府主導(dǎo)的擴(kuò)散模式，中央政府和上級政府作為主要的推動力量，自上而下地進(jìn)行政策的層級擴(kuò)散。 從文本的內(nèi)容分析來看，我國的政策擴(kuò)散主要以模仿型擴(kuò)散和強(qiáng)制性擴(kuò)散為主，地方的主動學(xué)習(xí)略微有些欠缺。 與此同時(shí)，政策發(fā)文量伴隨著每一次新設(shè)的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)而產(chǎn)生政策急劇爆發(fā)的現(xiàn)象，過了一段時(shí)間后，政策擴(kuò)散速度也會出現(xiàn)急劇下降的情況。 從擴(kuò)散來看，地方政府的政策擴(kuò)散缺乏持續(xù)擴(kuò)散的動力。