董揚(yáng)琴

（作者單位：南京南審希地會(huì)計(jì)師事務(wù)所有限公司）

一、前言

行政事業(yè)單位是具有社會(huì)公共管理職能并提供公共服務(wù)的重要組織[1]，為強(qiáng)化行政事業(yè)單位問(wèn)題意識(shí)、堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，構(gòu)建全面、多維度的風(fēng)險(xiǎn)管理防控體系，提高單位管理水平和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，根據(jù)財(cái)政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的要求，需對(duì)行政事業(yè)單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估[2]。通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，能識(shí)別單位內(nèi)部管理中的潛在風(fēng)險(xiǎn)，分析與實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)的差距，合理確定內(nèi)部控制措施和風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策。目前我國(guó)對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制高度重視，但工作力度還應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)。國(guó)內(nèi)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的研究較為片面，大多聚焦在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的具體內(nèi)容[3]。本文將對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估內(nèi)容和方法進(jìn)行研究，提出內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，并應(yīng)用于案例，這對(duì)于提升行政事業(yè)單位管理水平，提高行政事業(yè)單位抗風(fēng)險(xiǎn)能力具有重要意義。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估內(nèi)容

根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）的通知》《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》的要求，將行政事業(yè)單位內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估內(nèi)容包括單位層面風(fēng)險(xiǎn)、業(yè)務(wù)層面風(fēng)險(xiǎn)和評(píng)價(jià)監(jiān)督層面風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)方面[4]。

（一）單位層面風(fēng)險(xiǎn)主要包括組織架構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)（機(jī)構(gòu)設(shè)置、部門(mén)職責(zé)、內(nèi)部控制管理機(jī)制不合理不完善）、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)決策風(fēng)險(xiǎn)（決策程序不合理和決策機(jī)制不科學(xué)）、崗位職責(zé)風(fēng)險(xiǎn)（崗位職責(zé)不清晰、關(guān)鍵崗位業(yè)務(wù)能力不夠）和“三重一大”風(fēng)險(xiǎn)（重大決策、干部任免、投資及大額費(fèi)用動(dòng)用風(fēng)險(xiǎn)）。

（二）業(yè)務(wù)層面風(fēng)險(xiǎn)主要包括預(yù)決算管理風(fēng)險(xiǎn)、收支管理風(fēng)險(xiǎn)、資金管理風(fēng)險(xiǎn)、采購(gòu)管理風(fēng)險(xiǎn)、招投標(biāo)管理風(fēng)險(xiǎn)、資產(chǎn)管理風(fēng)險(xiǎn)、合同管理風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金管理風(fēng)險(xiǎn)以及其他風(fēng)險(xiǎn)。

（三）評(píng)價(jià)監(jiān)督層面的風(fēng)險(xiǎn)主要包括內(nèi)部控制評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法采用風(fēng)險(xiǎn)矩陣圖，風(fēng)險(xiǎn)矩陣圖是一種綜合定性和定量分析的評(píng)估方法，利用其風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性和影響程度來(lái)綜合評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)[5]。定性分析是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件的各項(xiàng)定性描述的屬性信息進(jìn)行整理和分析，主要包括動(dòng)因分析、管理上可參照的文件制度分析。通過(guò)這些方面的定性分析，可以更清楚地明晰風(fēng)險(xiǎn)事件之間的相關(guān)性，確定風(fēng)險(xiǎn)的屬性特征，為將來(lái)提高這些風(fēng)險(xiǎn)的管理和控制水平提供參考依據(jù)；定量分析是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的各項(xiàng)定量描述的屬性信息進(jìn)行整理和分析，包括風(fēng)險(xiǎn)影響程度分析、發(fā)生可能性分析、風(fēng)險(xiǎn)水平分析等。通過(guò)這些分析，可以明確各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)的重要性特征，為整體層面的風(fēng)險(xiǎn)比較提供依據(jù)。

同時(shí)風(fēng)險(xiǎn)矩陣圖也是一種風(fēng)險(xiǎn)可視化的工具，可根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生可能性、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后影響程度進(jìn)行賦值，計(jì)算得出各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)數(shù)值，按照風(fēng)險(xiǎn)數(shù)值范圍進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)劃分并繪制風(fēng)險(xiǎn)坐標(biāo)圖，分為高風(fēng)險(xiǎn)、中風(fēng)險(xiǎn)、低風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，最終通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)數(shù)值及權(quán)重（單位層面風(fēng)險(xiǎn)40%、業(yè)務(wù)層面風(fēng)險(xiǎn)40%和評(píng)價(jià)監(jiān)督層面風(fēng)險(xiǎn)20%）計(jì)算綜合得分，并對(duì)內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)提出針對(duì)性對(duì)策。

針對(duì)不同等級(jí)風(fēng)險(xiǎn)，單位應(yīng)制定相應(yīng)措施：對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)為高風(fēng)險(xiǎn)的，單位日常運(yùn)行受到嚴(yán)重影響，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)損失較大，應(yīng)當(dāng)高度重視各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，專(zhuān)門(mén)制定嚴(yán)密的防控措施；風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)為中風(fēng)險(xiǎn)的，單位日常運(yùn)行受到中度影響，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)受到中等損失，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，密切關(guān)注各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)因素；風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)為低風(fēng)險(xiǎn)的，單位日常運(yùn)行受到輕微影響，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)損失較小，可維持當(dāng)前控制措施，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行持續(xù)監(jiān)控與觀察。

四、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估案例

A 局成立于1990 年，內(nèi)設(shè)辦公室、政策法規(guī)處、規(guī)劃財(cái)務(wù)處等處室，干部職工40 余人，以局長(zhǎng)和6 名主要負(fù)責(zé)同志組成領(lǐng)導(dǎo)班子，10 名同志為中層干部，主要從事審計(jì)相關(guān)業(yè)務(wù)。近年來(lái)由于業(yè)務(wù)量劇增，內(nèi)部管理制度存在某些薄弱環(huán)節(jié)。本次風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)矩陣法重點(diǎn)評(píng)估A 局的單位層面風(fēng)險(xiǎn)、業(yè)務(wù)層面風(fēng)險(xiǎn)和評(píng)價(jià)監(jiān)督層面風(fēng)險(xiǎn)，識(shí)別存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并提出控制策略。

（一）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

在全面了解風(fēng)險(xiǎn)管理體系建設(shè)及重大風(fēng)險(xiǎn)管理情況后，將風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型進(jìn)行細(xì)化，得出3 個(gè)風(fēng)險(xiǎn)模塊（單位層面、業(yè)務(wù)層面、評(píng)價(jià)監(jiān)督層面），11 個(gè)一級(jí)指標(biāo)（機(jī)構(gòu)設(shè)置、機(jī)構(gòu)運(yùn)行、權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、“三重一大”、內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設(shè)、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)管理、招投標(biāo)管理、資產(chǎn)管理、合同管理、收支管理、開(kāi)展評(píng)價(jià)工作），24 個(gè)二級(jí)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)（內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)、內(nèi)控工作小組（3 個(gè)）、分崗設(shè)權(quán)、定期輪崗、“三重一大”制度、信息系統(tǒng)建設(shè)、采購(gòu)驗(yàn)收、管理制度、招標(biāo)方式、招標(biāo)文件條款、招標(biāo)流程、無(wú)形資產(chǎn)管理、資產(chǎn)使用管理、固定資產(chǎn)管理、合同訂立、合同監(jiān)管、合同歸口管理、財(cái)政票據(jù)管理、公務(wù)卡管理、內(nèi)控評(píng)價(jià)與監(jiān)督（3 個(gè)））。具體明細(xì)見(jiàn)表1。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生可能性的高低、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的影響程度，對(duì)三級(jí)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)。其中，高風(fēng)險(xiǎn)3 個(gè)，中風(fēng)險(xiǎn)9 個(gè)，低風(fēng)險(xiǎn)12 個(gè)，匯總表見(jiàn)表2。

表1 風(fēng)險(xiǎn)管理評(píng)估明細(xì)表

表2 風(fēng)險(xiǎn)管理評(píng)估匯總表

單位層面共包含8 個(gè)三級(jí)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。其中，高風(fēng)險(xiǎn)、中風(fēng)險(xiǎn)和低風(fēng)險(xiǎn)分別為1、3、4 個(gè)；業(yè)務(wù)層面共包含13個(gè)三級(jí)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。其中，高風(fēng)險(xiǎn)、中風(fēng)險(xiǎn)和低風(fēng)險(xiǎn)分別為1、4、8 個(gè)；評(píng)價(jià)監(jiān)督層面共包含3 個(gè)三級(jí)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，其中，高風(fēng)險(xiǎn)、中風(fēng)險(xiǎn)分別為1、2 個(gè)。

1.機(jī)構(gòu)設(shè)置：?jiǎn)挝晃丛O(shè)置內(nèi)部控制建設(shè)的專(zhuān)門(mén)職能部門(mén)及評(píng)價(jià)與監(jiān)督部門(mén)，內(nèi)部控制管理機(jī)制不健全（低風(fēng)險(xiǎn)）；2.機(jī)構(gòu)運(yùn)行：①內(nèi)控專(zhuān)題會(huì)方面：?jiǎn)挝晃炊ㄆ谡匍_(kāi)內(nèi)控工作小組會(huì)議或開(kāi)展內(nèi)控專(zhuān)題培訓(xùn)，內(nèi)控意識(shí)不足（低風(fēng)險(xiǎn)）；② 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度方面：?jiǎn)挝晃粗贫L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度（低風(fēng)險(xiǎn)）；③開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面：?jiǎn)挝晃炊ㄆ趫?zhí)行內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，未建立風(fēng)險(xiǎn)清單（中風(fēng)險(xiǎn)）；3.權(quán)力運(yùn)行機(jī)制：①崗位職責(zé)方面：?jiǎn)挝晃唇徫宦氊?zé)清單或崗位職責(zé)說(shuō)明書(shū)，無(wú)法確認(rèn)是否滿足不相容崗位相分離的內(nèi)控要求（高風(fēng)險(xiǎn)）；②定期輪崗（或?qū)ｍ?xiàng)審計(jì)）方面：?jiǎn)挝晃礆w納整理形成輪崗記錄表，無(wú)法確認(rèn)預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)、專(zhuān)項(xiàng)資金管理業(yè)務(wù)、合同業(yè)務(wù)各關(guān)鍵崗位是否已安排輪崗（中風(fēng)險(xiǎn)）；4.“三重一大”：?jiǎn)挝弧叭匾淮蟆敝贫炔煌晟疲雠_(tái)了《A 局重大行政決策程序規(guī)定》，但未包含重要干部任免、重要項(xiàng)目投資、大額資金使用等方面（中風(fēng)險(xiǎn)）。5.內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設(shè)：在信息系統(tǒng)建設(shè)業(yè)務(wù)覆蓋方面，單位辦公自動(dòng)化系統(tǒng)未完全涵蓋內(nèi)控業(yè)務(wù)模塊，其中預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、資產(chǎn)業(yè)務(wù)均使用財(cái)政部門(mén)的系統(tǒng)（低風(fēng)險(xiǎn)）；6.收支管理：①財(cái)政票據(jù)管理制度方面：收支管理制度未覆蓋單位財(cái)政票據(jù)管理，制度不健全（低風(fēng)險(xiǎn)）；②公務(wù)卡管理制度方面：收支管理制度未覆蓋單位公務(wù)卡管理，制度不健全，無(wú)法確保公務(wù)支出透明度（低風(fēng)險(xiǎn)）；7.政府采購(gòu)管理：采購(gòu)管理制度未覆蓋驗(yàn)收業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，采購(gòu)驗(yàn)收制度不完善、驗(yàn)收方式不明確等（低風(fēng)險(xiǎn)）；8.招投標(biāo)管理：①招投標(biāo)制度方面：?jiǎn)挝晃粗贫ㄕ型稑?biāo)管理制度，未明確招標(biāo)信息發(fā)布、招投標(biāo)流程、招投標(biāo)監(jiān)督管理等事項(xiàng)（低風(fēng)險(xiǎn)）；②招標(biāo)方式選擇方面：未明確不同采購(gòu)限額下招標(biāo)方式選擇（高風(fēng)險(xiǎn)）；③招標(biāo)文件條款設(shè)置方面：招標(biāo)文件的資質(zhì)條件和廢標(biāo)條款設(shè)置不合理（低風(fēng)險(xiǎn)）；④招標(biāo)流程管理方面：招標(biāo)流程不夠規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)（中風(fēng)險(xiǎn)）；9.資產(chǎn)管理：①無(wú)形資產(chǎn)制度方面：未建立無(wú)形資產(chǎn)管理制度，易造成無(wú)形資產(chǎn)采購(gòu)、使用、處置不當(dāng)，資產(chǎn)閑置或浪費(fèi)（低風(fēng)險(xiǎn)）；②資產(chǎn)領(lǐng)用方面：辦公用品領(lǐng)用登記手續(xù)不規(guī)范，易導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失（中風(fēng)險(xiǎn)）；③固定資產(chǎn)處置方面：國(guó)有資產(chǎn)處置未上局長(zhǎng)辦公會(huì)，資產(chǎn)報(bào)廢存在隨意性（中風(fēng)險(xiǎn)）；10.合同管理：①合同訂立審批方面：各職能處室未采用統(tǒng)一格式的合同審批單，不利于對(duì)合同簽訂審批流程的規(guī)范性進(jìn)行管理（低風(fēng)險(xiǎn)）；②合同監(jiān)督管理方面：機(jī)關(guān)紀(jì)委未對(duì)合同簽訂、履行全程進(jìn)行監(jiān)督，易導(dǎo)致單位利益受損（中風(fēng)險(xiǎn)）；③合同歸口管理方面：辦公室未及時(shí)登記合同臺(tái)賬，合同管理不規(guī)范（低風(fēng)險(xiǎn)）；11.評(píng)價(jià)與監(jiān)督制度方面：①單位未建立內(nèi)控評(píng)價(jià)與監(jiān)督制度，未明確內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與監(jiān)督部門(mén)的職責(zé)權(quán)限（中風(fēng)險(xiǎn)）②自評(píng)分析方面：?jiǎn)挝蛔栽u(píng)未分析或未形成評(píng)價(jià)報(bào)告（中風(fēng)險(xiǎn)）；③內(nèi)控考核方面：?jiǎn)挝晃粗贫▋?nèi)控考核評(píng)價(jià)方案，也未能將內(nèi)控考核評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用到領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用標(biāo)準(zhǔn)中（高風(fēng)險(xiǎn)）。

根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管理評(píng)估匯總表對(duì)單位各個(gè)層面風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行打分評(píng)價(jià)，如表3 所示。單位總體風(fēng)險(xiǎn)水平為14.45（風(fēng)險(xiǎn)最高100 分）。

表3 行政事業(yè)單位打分評(píng)價(jià)表

（二）分析與對(duì)策

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果顯示A 局總體風(fēng)險(xiǎn)水平為14.45，處于偏低水平，說(shuō)明A 局在內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制方面工作相對(duì)完善。在預(yù)決算管理、資金管理、專(zhuān)項(xiàng)資金管理等方面風(fēng)險(xiǎn)管控效果較好，未發(fā)現(xiàn)明顯風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，但A 局在分崗設(shè)權(quán)、招投標(biāo)管理、開(kāi)展內(nèi)控評(píng)價(jià)與監(jiān)督的評(píng)估為高風(fēng)險(xiǎn)，說(shuō)明這些方面還存在薄弱環(huán)節(jié)。

針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及問(wèn)題，高度重視各項(xiàng)高風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)格控制各項(xiàng)中風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)低風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行持續(xù)監(jiān)控與觀察，密切關(guān)注各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)因素，具體對(duì)策主要包括：

1.建立健全單位內(nèi)部控制制度，明確規(guī)定業(yè)務(wù)流程中各職能處室、各崗位的職責(zé)。科學(xué)設(shè)置崗位職責(zé)權(quán)限、權(quán)力運(yùn)行規(guī)程，切實(shí)做到分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)和定期輪崗。2.及時(shí)規(guī)范并完善招投標(biāo)業(yè)務(wù)中的各項(xiàng)流程，對(duì)招投標(biāo)業(yè)務(wù)進(jìn)行全程監(jiān)管，把招投標(biāo)工作引入依法行政、程序規(guī)范、公開(kāi)透明的軌道。3.積極開(kāi)展內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)工作，通過(guò)日常監(jiān)督和專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制實(shí)施過(guò)程中存在的管理問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)，評(píng)估內(nèi)部控制的全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性和有效性，進(jìn)一步改進(jìn)和完善內(nèi)部控制。

五、結(jié)語(yǔ)

本文對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估內(nèi)容和方法進(jìn)行研究，并進(jìn)行案例驗(yàn)證應(yīng)用，得出以下結(jié)論：

一是，本文構(gòu)建了通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)矩陣圖對(duì)行政事業(yè)單位的單位層面、業(yè)務(wù)層面、評(píng)價(jià)監(jiān)督三大風(fēng)險(xiǎn)模塊的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系。

二是，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系可有效評(píng)估行政事業(yè)單位內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，并識(shí)別內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制的薄弱環(huán)節(jié)，從而針對(duì)性提出應(yīng)對(duì)策略，對(duì)提高行政事業(yè)單位管理水平，提高抗風(fēng)險(xiǎn)能力具有重要指導(dǎo)作用，為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提供借鑒與參考。

引用

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