黃晨熹 薛媛媛 陳 婷

由于缺乏自我保護和主動求助能力，兒童是容易遭受家庭暴力或社會事故影響的弱勢群體：近年來，接連不斷的兒童傷害事件讓社會對兒童保護的關(guān)注達到前所未有的程度。對此，國家從政策框架、機構(gòu)設(shè)置和隊伍建設(shè)三個方面加強事實無人撫養(yǎng)兒童或困境兒童保護工作。2016年國務(wù)院《關(guān)于加強困境兒童保障工作的意見》和31個省份制定的實施意見以及民政等相關(guān)部門制定的政策法規(guī)構(gòu)成困境兒童保護整體框架，將事實無人撫養(yǎng)兒童納入國家保障，2019年民政部兒童福利司的成立以及街鎮(zhèn)兒童督導(dǎo)員和村居兒童主任隊伍的建立進一步推動我國兒童福利事業(yè)特別是困境兒童保護工作的發(fā)展。整體而言，我國困境兒童保護在政策創(chuàng)制和能力建設(shè)上都取得了明顯進展，但是在解決困境兒童身心健康、學(xué)習(xí)生活和權(quán)益保障等問題和促進困境兒童全面發(fā)展等方面，仍有不少提升空間。

論文選擇上海作為研究地點和監(jiān)護困境兒童①為避免過長名稱重復(fù)出現(xiàn)，本文將監(jiān)護缺失或監(jiān)護不當(dāng)?shù)睦Ь硟和喎Q為“監(jiān)護困境兒童”。作為研究對象，主要有兩方面考慮：首先，上海在困境兒童保護方面具有良好的基礎(chǔ)。上海市頒布了國內(nèi)首部困境兒童保護規(guī)程，建立基本生活保障制度，并通過整合不同部門力量，形成較為完善的保護機制和困境兒童保護網(wǎng)。這些積極探索對困境兒童保護制度建立具有重要意義。其次，上海的監(jiān)護困境兒童保護機制仍存在諸多困難和短板。監(jiān)護困境兒童雖然規(guī)模和比例都較小，②如據(jù)統(tǒng)計上海市目前登記在冊困境兒童總?cè)藬?shù)為28 995人，其中監(jiān)護困境兒童或事實無人撫養(yǎng)兒童482人，僅占1.7%。但其保護往往涉及復(fù)雜的家庭、法律和心理問題，是困境兒童中最具制度挑戰(zhàn)和社會影響的群體，因而成為困境兒童工作中的難點和痛點。因此，如何總結(jié)梳理現(xiàn)有經(jīng)驗，制定切實可行的監(jiān)護困境兒童保護機制，具有重要的現(xiàn)實意義和應(yīng)用價值。論文試圖在界定監(jiān)護困境兒童的基礎(chǔ)上，通過對上海市監(jiān)護困境兒童保護機制的深入剖析，發(fā)現(xiàn)監(jiān)護困境兒童保護工作的痛點和難點，提出具有可操作性的對策建議。

一 監(jiān)護困境兒童的定義

一般而言，困境兒童包括三類：（1）因家庭貧困導(dǎo)致生活、就醫(yī)、就學(xué)等困難的兒童且（2）因身心障礙導(dǎo)致康復(fù)、照料、護理和社會融入等困難的兒童且（3）因家庭監(jiān)護缺失或監(jiān)護不當(dāng)遭受虐待、遺棄、意外傷害、不法侵害等導(dǎo)致人身安全受到威脅或侵害的兒童。①國務(wù)院：《國務(wù)院關(guān)于加強困境兒童保障工作的意見》，《中華人民共和國國務(wù)院公報》2016年第18期。本文主要討論第三種類型困境兒童，即由于家庭監(jiān)護缺失或監(jiān)護不當(dāng)而導(dǎo)致兒童遭受虐待、遺棄、意外傷害或不法傷害等，進而影響兒童人身安全。其中“家庭監(jiān)護缺失”指父母雙方或一方因死亡、失蹤、依法被限制人身自由等原因不能實際履行監(jiān)護職責(zé)的情況；“家庭監(jiān)護不當(dāng)”指父母或其他監(jiān)護人遺棄、虐待、意外傷害、不法侵害等導(dǎo)致未成年人人身安全受到威脅或侵害的情況。易言之，監(jiān)護困境兒童是指父母雙方因以下一種或多種原因無法為兒童提供合適的監(jiān)護照顧進而導(dǎo)致兒童陷入無人照顧之高風(fēng)險境地的兒童：（1）因死亡、嚴重身心障礙、長期臥床不起等因素而喪失養(yǎng)育能力；（2）因服刑/戒毒限制人身自由等因素而無法履行監(jiān)護職責(zé)；（3）棄養(yǎng)或嚴重傷害兒童等不當(dāng)履行監(jiān)護職責(zé)。

監(jiān)護困境兒童不僅致困成因十分復(fù)雜，而且面臨嚴峻的生理和心理問題（楊通華等，2016；楊國才、朱金磊，2013；趙蓮等，2013；劉祥富等，2016），包括親情缺失，性格發(fā)展不夠健全；監(jiān)護教導(dǎo)缺失，行為方式存在安全隱患；醫(yī)療與教育缺失，學(xué)習(xí)成績普遍落后于正常家庭的孩子，健康程度也不理想等。而如果這些孩子被親屬收養(yǎng)，則其家庭會因撫養(yǎng)人口增加而拉低全家生活水平，導(dǎo)致監(jiān)護困境兒童產(chǎn)生嚴重的自卑感（中華少年兒童慈善救助基金會，2013），對問題行為的易感性較大（范興華、方曉義，2010）。因此，監(jiān)護困境兒童保障工作因?qū)ο笞陨淼奶厥庑远蔀槔Ь硟和Ｕ瞎ぷ髦械闹刂兄亍?/p>

二 上海市監(jiān)護困境兒童的保護機制現(xiàn)狀

2018年上海市民政局聯(lián)合市高院等6部門共同制定《上海市家庭監(jiān)護人監(jiān)護缺失或監(jiān)護不當(dāng)兒童安全保護工作操作規(guī)程》，建立從強制報告、應(yīng)急處置、評估幫扶到監(jiān)護干預(yù)在內(nèi)的一整套監(jiān)護困境兒童保護規(guī)程，明確學(xué)校、醫(yī)院、基層、公安、社會組織等部門或組織的責(zé)任，統(tǒng)籌布局，編織安全可靠落地的保護網(wǎng)。上海市監(jiān)護困境兒童的保障工作既充分響應(yīng)了國家對監(jiān)護困境兒童保障制定的各項標準，同時結(jié)合上海本地經(jīng)驗，在現(xiàn)有兒童保障機制的基礎(chǔ)上，逐步建立起體系完善、流程清晰的監(jiān)護困境兒童保障機制，覆蓋監(jiān)護困境兒童基本生活保障、醫(yī)療保障、教育保障、心理健康、社會融 入等各個方面，呈現(xiàn)出逐步從“社會救助”向“兒童福利服務(wù)”轉(zhuǎn)變的特點。

（一）整合行政力量和專業(yè)機構(gòu)，建立動態(tài)更新制度

統(tǒng)計監(jiān)護困境兒童數(shù)量和評估需求是監(jiān)護困境兒童保障工作開展的前提基礎(chǔ)。上海市通過行政條線和專業(yè)力量相結(jié)合的方式，對全市困境兒童著手開展全面摸底排查和需求評估。首先，依托市區(qū)民政部門、街鎮(zhèn)民政干部和村居民政工作人員，開展全方位無死角摸底排查，逐級上報匯總，并納入全國農(nóng)村留守兒童和困境兒童信息系統(tǒng)。同時，建立信息報送更新制度，對困境兒童信息進行定期更新，實現(xiàn)監(jiān)護困境兒童信息的動態(tài)管理。其次，委托市社科院采取問卷調(diào)查和深入訪談相結(jié)合的方法，深入了解和評估監(jiān)護困境兒童的心理狀況以及監(jiān)護困境兒童父母及其他監(jiān)護人的育兒意識與監(jiān)護能力等，準確掌握監(jiān)護困境兒童及其家庭的需求。

（二）依托既有福利設(shè)施，建立監(jiān)護困境兒童的臨時救助和安置機制

市區(qū)兩級民政部門分別設(shè)立專門場所或在所屬社會福利機構(gòu)中設(shè)置專門區(qū)域，共同承擔(dān)監(jiān)護困境兒童的臨時照料。其中市級層面負責(zé)非本市戶籍或難以界定區(qū)級責(zé)任的監(jiān)護困境兒童的臨時照料工作，主要依托上海市兒童臨時看護中心作為臨時照料場所，為監(jiān)護困境兒童提供醫(yī)務(wù)、照料、護理、評估等服務(wù)；區(qū)級層面負責(zé)本轄區(qū)戶籍監(jiān)護困境兒童、父母雙方或一方是本轄區(qū)戶籍的監(jiān)護困境兒童保障工作，主要依托救助管理站或老年社會福利院設(shè)立臨時照料場所，承擔(dān)轄區(qū)監(jiān)護困境兒童的臨時監(jiān)護和照料工作。同時，初步建立離站安置辦法。臨時生活照料僅僅是為了應(yīng)對處于危急狀態(tài)的監(jiān)護困境兒童，按規(guī)定不得超過一年。離站后的監(jiān)護困境兒童或由祖父母、關(guān)系密切的其他親屬、朋友撫養(yǎng)，或因監(jiān)護權(quán)轉(zhuǎn)移而交由市兒童福利院撫養(yǎng)，或由監(jiān)護人所在區(qū)的街道、居委會撫養(yǎng)。

（三）經(jīng)濟保障和社會服務(wù)相結(jié)合，營造監(jiān)護困境兒童的保障幫扶機制

首先，列入財政，確保監(jiān)護困境兒童基本生活得到保障。上海市出臺《關(guān)于建立本市困境兒童基本生活保障制度的通知》，參照上海市社會散居孤兒基本生活費標準，為符合條件的困境兒童發(fā)放每人每月1 800元的基本生活費。在臨時照料場所的監(jiān)護困境兒童，其衣食住行的開支納入政府財政，其醫(yī)療保障與定點醫(yī)院掛鉤，做到基本全覆蓋。

其次，引進社會力量，建立跟蹤評估與回訪機制，為不同類型監(jiān)護困境兒童提供不同社會服務(wù)。上海市積極調(diào)動社會力量合力搭建監(jiān)護困境兒童保障的服務(wù)支持系統(tǒng)，進一步保障監(jiān)護困境兒童的生活。如開展監(jiān)護困境兒童寒暑假旅游、“兒童之家”、大學(xué)生 “一對一”結(jié)對“愛心學(xué)業(yè)輔導(dǎo)”、“愛心媽媽”睦鄰中心等活動，組織學(xué)習(xí)角、興趣組等形式的校外學(xué)習(xí)，為監(jiān)護困境兒童提供心理情緒疏導(dǎo)，促進社會融入。同時，根據(jù)對監(jiān)護困境兒童的同伴關(guān)系、情緒、家庭關(guān)系、身體情況、經(jīng)濟情況評估，進行“紅藍綠”顏色分級：紅色個案情況最為危機，需要社工多加走訪，并給予重點關(guān)注；綠色個案情 況穩(wěn)定，通過相對較少的定期回訪掌握其基本情況。

三 上海市監(jiān)護困境兒童保護機制存在的問題

（一）監(jiān)護困境兒童發(fā)現(xiàn)報告缺乏源頭預(yù)防機制，強制報告細節(jié)待完善

第一，源頭預(yù)防缺乏有效的制度安排。監(jiān)護困境兒童的保障工作需從源頭抓起，必須在風(fēng)險兒童成為監(jiān)護困境兒童之前適時介入，才能把傷害降到最低。目前監(jiān)護困境兒童的發(fā)現(xiàn)報告機制缺少對預(yù)防工作的制度安排，尚未建立標準化的分級風(fēng)險監(jiān)控制度，對有陷入困境可能性的兒童及家庭，尤其是離婚家庭、父母一方失蹤或服刑等可變性較大的家庭，目前尚無提前介入和實時跟蹤機制，也缺乏社工對高風(fēng)險家庭的評估和介入等。

第二，公民報告機制尚未建立。監(jiān)護困境兒童個案復(fù)雜多變，各區(qū)在認定監(jiān)護困境兒童的松緊度上尚不統(tǒng)一，部分工作人員對監(jiān)護困境兒童的界定仍存困惑。同時，公民是監(jiān)護困境兒童發(fā)現(xiàn)報告的重要主體，其作用不容忽視。雖然公民不負有強制報告責(zé)任，但其主動報告的積極性有待提升。當(dāng)前對監(jiān)護困境兒童的安全保護宣傳主要通過街道、居委會層面展開，微信公眾號、微博、短視頻軟件等新媒體平臺的宣傳作用沒有得到充分發(fā)揮，缺乏對公民報告的鼓勵和引導(dǎo)機制。

第三，強制報告制度的細節(jié)規(guī)定有待進一步落地。盡管在相關(guān)文件中，中小學(xué)校、幼兒園、醫(yī)療機構(gòu)、村（居）委會或其它相關(guān)單位及其工作人員按規(guī)定負有強制報告責(zé)任，但“其他相關(guān)單位”沒有窮盡強制報告的責(zé)任主體，這種模糊表述易導(dǎo)致社會工作者、保育人員、警察、司法人員、福利業(yè)務(wù)人員等主體的強制報告責(zé)任被忽視。對被公安、司法、戒毒等單位采取強制措施的對象，缺乏對其生育、家庭情況進行調(diào)查了解的硬性規(guī)定。此外，在監(jiān)護困境兒童的發(fā)現(xiàn)報告過程中，保密原則、強制報告機構(gòu)的最晚通報時間、獎懲方法等細節(jié)尚存缺漏，亟需進一步細化和完善。

（二）監(jiān)護困境兒童臨時生活照料機制尚不完備，教育保障面臨落實困難，心理服務(wù)尚未全覆蓋

第一，臨時照料面臨設(shè)施困境。從各區(qū)臨時照料場所的建成和運營情況看，受經(jīng)費、人員、場地、技術(shù)等方面的影響，許多臨時照料場所尚未配備人員或未能投入使用。從設(shè)立地點上看，所有區(qū)將臨時照料場所設(shè)在區(qū)救助管理站或區(qū)級社會福利院中。雖然能夠充分利用現(xiàn)有福利機構(gòu)的空間、設(shè)備和人員，但無法保證為監(jiān)護困境兒童提供服務(wù)的質(zhì)量。而由于部分區(qū)社會養(yǎng)老院、為老服務(wù)中心床位緊張，無法保證監(jiān)護困境兒童的隨時入住，且在無監(jiān)護困境兒童時存在空置房間浪費資源的情形。同時，將臨時照料場所設(shè)在養(yǎng)老院存在不利于兒童健康成長的風(fēng)險。

第二，教育保障落實困難。由于屬地化的教育制度與戶籍掛鉤，而被拐、被遺棄等困境兒童常常存在人戶分離或戶籍不在本地問題，造成無處入學(xué)或仍必須回戶籍地遠程入學(xué)的問題。非義務(wù)教育階段的教育保障尚未落實，對于監(jiān)護困境兒童因?qū)W習(xí)成績不理想需入讀民辦高中和因個人藝術(shù)或體育特長需接受額外培訓(xùn)等情形，由于監(jiān)護困境兒童所處家庭缺乏經(jīng)濟支持，這種教育需求無法在現(xiàn)有教育保障政策中得到有效回應(yīng)。此外，祖輩隔代撫養(yǎng)的監(jiān)護困境兒童往往無法在學(xué)業(yè)上得到幫助，一定程度上影響其學(xué)業(yè)成績。

第三，心理社會性服務(wù)有待推廣。困境兒童脫離原來的生活環(huán)境進入臨時照料場所，需要做好環(huán)境適應(yīng)、情緒安撫工作。在市兒童臨時看護中心，此類服務(wù)目前由專職社工一對一跟進，由醫(yī)務(wù)、照料、護理等業(yè)務(wù)科室聯(lián)合開展身心發(fā)展狀況評估，并通過合作高校開展專業(yè)心理輔導(dǎo)。部分區(qū)開展困境兒童工作較早，經(jīng)驗豐富且相關(guān)配套措施完備，也能解決困境兒童的部分心理問題。但這部分工作尚未在全市范圍內(nèi)推廣，大部分區(qū)剛建成的臨時照料中心仍缺乏對困境兒童進行心理情緒干預(yù)的能力。此外，困境兒童接受臨時生活照料時須24小時監(jiān)管，其社會性發(fā)展要求往往被忽略。即使超過16周歲，監(jiān)護困境兒童的上學(xué)和放學(xué)必須接送，不得隨意外出，沒有自由活動時間。這種管理模式雖 有利于保護兒童人身安全，但不符合青少年成長發(fā)展需要。

（三）監(jiān)護困境兒童離站安置面臨困難，替代監(jiān)護的科學(xué)評估體系尚未建立

第一，監(jiān)護人查找面臨制度困境。由于臨時照料場所不承擔(dān)出面為監(jiān)護困境兒童查找監(jiān)護人的職責(zé)，父母或其他監(jiān)護人不詳?shù)谋O(jiān)護困境兒童離站安置的工作需要多方協(xié)作，尤其需要得到公安系統(tǒng)（街道派出所、社區(qū)民警）的支持。因為存在監(jiān)護困境兒童的監(jiān)護人長期查找不到，需要開展跨省（市）甚至跨國調(diào)查，監(jiān)護人找到后不具備監(jiān)護意愿或能力需要繼續(xù)查找等復(fù)雜情形，監(jiān)護困境兒童監(jiān)護人的查找工作困難重重，投入多、見效慢，在查找責(zé)任未有強制規(guī)定之前，往往難以獲得公安系統(tǒng)的全力支持。

第二，監(jiān)護權(quán)剝奪或轉(zhuǎn)移面臨法律困境。由于監(jiān)護權(quán)的轉(zhuǎn)移尚缺乏相關(guān)法律規(guī)定，實際工作既復(fù)雜又難落實。部分監(jiān)護困境兒童的父母因戒毒、服刑查找不到；對順位監(jiān)護人逐一調(diào)查、多方取證十分困難；剝奪監(jiān)護困境兒童父母的監(jiān)護權(quán)存在社會導(dǎo)向問題（助長父母不履行監(jiān)護職責(zé)的不良風(fēng)氣）等。這種制度性的不完善直接導(dǎo)致了民政、司法等有關(guān)部門在行使職能時束手束腳，難以發(fā)揮實際效力。

第三，替代監(jiān)護面臨責(zé)任分擔(dān)困境。監(jiān)護困境兒童的安置撫養(yǎng)常常由祖父母、關(guān)系密切的其他親屬和朋友承擔(dān)，但具體撫養(yǎng)形式的確定尚缺乏科學(xué)合理的評估。法律規(guī)定受托人接受法定監(jiān)護人委托后，成為監(jiān)護困境兒童的受委托監(jiān)護人，承擔(dān)監(jiān)護人相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)。而在實際工作中，由于監(jiān)護困境兒童渴望回歸社會和回歸原生家庭，大多監(jiān)護困境兒童會被委托給親戚、鄰居，甚至學(xué)校的老師，這種委托監(jiān)護都是無償?shù)?，而無償委托只要沒有重大過錯，在發(fā)生侵權(quán)等行為時就可以免責(zé)，由此帶來一定的安全隱患。

（四）監(jiān)護困境兒童生活幫扶政策銜接不暢，融入保障和追蹤回訪有待完善

第一，監(jiān)護困境兒童生活費政策與現(xiàn)有低保制度缺乏有效銜接。監(jiān)護困境兒童按規(guī)定享受每月1 800元的基本生活費，高于最低生活保障每月1 400元的標準，列入監(jiān)護困境兒童保障范圍的兒童因為收入高于低保標準而無法領(lǐng)取低保，以及低保附帶的救助項目，包括醫(yī)療救助、教育救助、糧油幫困等，而將這些附帶救助計算在內(nèi)的話，全部救助待遇往往高于監(jiān)護困境兒童生活費，導(dǎo)致部分監(jiān)護困境兒童或其監(jiān)護家庭放棄基本生活費而選擇低保，讓新政難彰實效。

第二，監(jiān)護困境兒童居住年限與實際情況存在矛盾?，F(xiàn)有規(guī)定中無戶籍兒童在本地區(qū)生活滿三年才可以納入被保障對象，這導(dǎo)致了部分三歲以下的無戶籍兒童無法獲得幫助。而該年齡段的兒童正處于生活必需品（如奶粉、尿不濕等）開銷較大，且最需要經(jīng)濟支持的階段，由此造成了政策難落地、問題難解決的困境。

第三，監(jiān)護困境兒童社會融入保障和追蹤評估工作存在短板?，F(xiàn)有制度缺少對社會融入保障的相應(yīng)規(guī)定，專項資金申請困難，社會服務(wù)機構(gòu)數(shù)量不多，在開展監(jiān)護困境兒童救助活動時欠缺獨立性和專業(yè)性，無法與基層民政形成良好的配合。在追蹤評估工作中，既未形成可操作化的規(guī)范，對監(jiān)護困境兒童的身心狀況進行定期評估，又缺乏配套應(yīng)對機制，無法根據(jù)需要，對評估中發(fā)現(xiàn)不同風(fēng)險的監(jiān)護困境兒童采取恰當(dāng)?shù)膽?yīng)對措施。

四 進一步完善上海市監(jiān)護困境兒童保護機制的對策建議

監(jiān)護困境兒童問題和需求的復(fù)雜性要求政策制定和實施的綜合性和協(xié)調(diào)性。監(jiān)護困境兒童的保護不能簡單希望通過向其家庭提供經(jīng)濟物質(zhì)援助解決問題，而要從根本上回答當(dāng)父母無法提供監(jiān)護時，誰來撫養(yǎng)和誰來監(jiān)護的難題。監(jiān)護兒童保護牽涉到父母監(jiān)護權(quán)的倫理與法律爭議，牽涉到教育、醫(yī)療等多部門協(xié)作，其有效解決，需要從法律法規(guī)、服務(wù)體系、組織保障等多方面綜合應(yīng)對，需要民政、公安、司法、教育、衛(wèi)生等相關(guān)政府部門既各司其職，又通力合作、協(xié)同聯(lián)動。

（一）進一步強化兒童利益最大化理念，明確政府托底與家庭支持的責(zé)任分工，培育公民主動報告意識

聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》指出，兒童利益是一切有關(guān)兒童行動的主要考量。兒童的問題既是家事，也是政事和國事，處理不當(dāng)則容易引發(fā)社會范圍內(nèi)的不良后果。因此，首先應(yīng)在社會范圍內(nèi)宣揚兒童利益最大化的根本理念，營造關(guān)愛兒童的良好社會氛圍。政府在制定和實施政策的過程中要樹立投資兒童、受益未來的理念，充分尊重兒童的主體性，維護兒童的尊嚴，盡一切努力助力兒童的健康成長和積極發(fā)展。

明確政府和家庭在監(jiān)護困境兒童保障工作中的角色既是政策制定的前提條件也是各項工作開展的基礎(chǔ)。家庭要對兒童養(yǎng)育承擔(dān)首要責(zé)任，而政府要在立法、行政、服務(wù)等方面給予家庭必要的支持。當(dāng)家庭中因監(jiān)護人主客觀方面存在障礙時，一旦危及兒童的合法權(quán)益，政府應(yīng)及時提供干預(yù)，并將兒童妥善安置。政府不能因為養(yǎng)育孩子是家庭事務(wù)而置之不理，家庭也不能因為有政府托管而撒手不管。兩者需要協(xié)調(diào)配合，共擔(dān)責(zé)任。

受傳統(tǒng)文化和家庭觀念影響，兒童問題常常被視為家庭內(nèi)部事務(wù)，即使父母沒有正確履行其監(jiān)護職責(zé)。而對家庭內(nèi)部事務(wù)，公眾習(xí)慣于道義譴責(zé)而非通過公權(quán)力實施干預(yù)，導(dǎo)致一些法律和規(guī)定形同虛設(shè)。應(yīng)進一步擴大強制報告的責(zé)任主體并完善細節(jié)，例如最晚報告的時間和對未履行報告義務(wù)的具體懲戒措施，建立各部門和社區(qū)保護網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)絡(luò)機制，編制嚴密的兒童保護網(wǎng)和應(yīng)急網(wǎng)。同時將責(zé)任落實到個體，鼓勵公民的參與，不采用經(jīng)濟激勵等措施鼓勵舉報，但寬容非故意的錯報。

（二）出臺專門兒童福利法，完善監(jiān)護權(quán)剝奪和轉(zhuǎn)移機制

大多數(shù)發(fā)達國家均已建立詳盡的兒童救助法規(guī)，我國至今未出臺《兒童福利法》，兒童保護和福利的相關(guān)法律多依附于其他立法，缺乏相對獨立性?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強困境兒童保障工作的意見》是目前我國唯一困境兒童保護相關(guān)的規(guī)范性文件。但綱領(lǐng)性文件在法律效力和執(zhí)行力度層面上并不能替代法律。建議制定專門的兒童福利法，明確兒童福利的相關(guān)主體和各自責(zé)任、兒童福利的內(nèi)容、經(jīng)費來源渠道、財政投入比例與執(zhí)行標準、管理和監(jiān)督體制等相關(guān)細節(jié)，為監(jiān)護困境兒童保護提供堅實的法律基礎(chǔ)。

考慮到國情以及兒童自身成長的需要，我國在剝奪和轉(zhuǎn)移監(jiān)護權(quán)方面采用慎重對待策略，按照最有利于兒童成長的原則，對監(jiān)護人不依法履行監(jiān)護責(zé)任的，依法向人民法院申請撤銷兒童監(jiān)護人資格，另行指定監(jiān)護人，并監(jiān)督落實監(jiān)護責(zé)任。而這也導(dǎo)致監(jiān)護權(quán)剝奪和轉(zhuǎn)移面臨極大的現(xiàn)實困難，成功案例寥寥無幾。公安及司法系統(tǒng)應(yīng)主動發(fā)揮作用，強調(diào)專人專責(zé)，并在此過程中發(fā)展出與法院固定的合作模式，倡導(dǎo)跨專業(yè)的合作并爭取各部門的配合。同時增強公安司法部門工作人員對于兒童保護的意識，可在專業(yè)培訓(xùn)、集中會議等正式活動之外增加小組工作坊、宣傳片觀看等非正式活動。

（三）優(yōu)化兒童福利機構(gòu)設(shè)置，完善監(jiān)護困境兒童福利保障制度

目前我國民政部單獨設(shè)立兒童福利司，大多數(shù)地方也相應(yīng)設(shè)立兒童福利處。兒童福利專門機構(gòu)的升級極大提升兒童福利行政管理能力，這對所涉部門較多的困境兒童保護來說無疑具有重要的里程碑意義。由于家庭是為兒童提供保護的最佳設(shè)置，因此，要在建立兒童福利專門機構(gòu)的基礎(chǔ)上，進一步打破行政壁壘，發(fā)展更加綜合的家庭兒童福利機構(gòu)和相應(yīng)的工作委員會，統(tǒng)籌規(guī)劃兒童福利和家庭發(fā)展。

目前上海監(jiān)護困境兒童臨時救助中心出現(xiàn)資源不足等問題，且有部分區(qū)將養(yǎng)老院作為監(jiān)護困境兒童的臨時安置點，這有利于保障兒童的基本生活，但不利于為兒童營造健康積極的生活環(huán)境。建議可通過救助站轉(zhuǎn)型的方法進行協(xié)調(diào)，評估各區(qū)監(jiān)護困境兒童救助設(shè)施建設(shè)的必要性和合理性。在此基礎(chǔ)上按照對服務(wù)人群的梳理（例如每20—30萬人需建立一家救助中心），動員社會各界力量建立綜合社會福利服務(wù)中心。同時增加對兒保專員、保育員等針對兒童服務(wù)的專業(yè)人士的培養(yǎng)，不斷提高其專業(yè)化、規(guī)范化服務(wù)水平。

同時，進一步完善監(jiān)護困境兒童福利保障制度。針對大部分監(jiān)護困境兒童及其監(jiān)護人實際選擇低保，而非新出臺的兒童津貼，有人提出應(yīng)讓監(jiān)護困境兒童的保障制度與低保制度完全整合。我們認為不妥。低保政策旨在解決基本生活困難，監(jiān)護困境兒童的監(jiān)護問題不宜依靠低保。監(jiān)護困境兒童的難點在于養(yǎng)育和監(jiān)護，應(yīng)單獨建立監(jiān)護困境兒童援助機制，保障標準是生活保障和監(jiān)護保障的疊加。監(jiān)護困境兒童保障制度應(yīng)由重津貼、輕服務(wù)向津貼和服務(wù)并重的模式轉(zhuǎn)變。

（四）發(fā)揮專業(yè)社會工作和社會組織優(yōu)勢，完善監(jiān)護困境兒童服務(wù)機制和監(jiān)護能力評估機制

專業(yè)社會工作在諸如監(jiān)護困境兒童等領(lǐng)域具有其他專業(yè)無法比擬的獨特優(yōu)勢。要充分發(fā)揮專業(yè)社工在發(fā)現(xiàn)、服務(wù)、轉(zhuǎn)介和評估方面的積極作用。鼓勵和資助社會工作圍繞和諧家庭建設(shè)，深入開展優(yōu)生優(yōu)育、親子教育、代際溝通、行為矯正、自我保護等宣傳培訓(xùn)服務(wù)。結(jié)合社區(qū)網(wǎng)格化管理，定期派社工開展經(jīng)常性走訪活動，了解、收集、掌握家庭及兒童的信息。同時建立定期分級風(fēng)險監(jiān)控制度，對潛在監(jiān)護困境兒童的父母（特別是藥物濫用父母）的監(jiān)護能力進行定期評估，并對有陷入困境可能性的兒童及家庭，以家庭社會工作中的個案、小組等干預(yù)方式進行干預(yù)，及時調(diào)查核實情況，加強教育引導(dǎo)，做好源頭預(yù)防的工作。針對身處一線的社會工作者，要定期開展必要的專業(yè)培訓(xùn)和專業(yè)督導(dǎo)服務(wù)，尤其應(yīng)培訓(xùn)其對家庭風(fēng)險因素進行評估的能力。

盡快完善監(jiān)護能力評估制度以及相關(guān)細則，尤其要對替代撫養(yǎng)人的監(jiān)護能力進行精準專業(yè)的評估，以避免監(jiān)護困境兒童的二次傷害。根據(jù)《關(guān)于依法處理監(jiān)護人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》和《受監(jiān)護侵害未成年人保護工作指引》的要求，培養(yǎng)與發(fā)展具有專業(yè)化水平社工團隊，參與父母監(jiān)護能力評估的機制，明確能夠呈現(xiàn)監(jiān)護能力評估主體、評估所需時間、評估所需考慮的各項參數(shù)以及專業(yè)的評估報告。未成年人居住地的村（居）民委員會以及未成年人的其他近親屬有證據(jù)證明未成年人的父母監(jiān)護不力時，可以向當(dāng)?shù)氐拿裾块T提出監(jiān)護能力評估申請。如評估報告認為未成年人的父母監(jiān)護不力時，則應(yīng)轉(zhuǎn)移其父母對未成年人的監(jiān)護權(quán)。

同時，依托社會組織為監(jiān)護困境兒童提供更多社會性服務(wù)。社區(qū)和公益組織應(yīng)充分發(fā)揮自身的能動性和靈活性，整合各類資源，建立依托周圍高校資源鏈接專業(yè)的志愿者服務(wù)，為監(jiān)護困境兒童提供專業(yè)、靈活的福利服務(wù)，如日間照料、情感慰藉、心理輔導(dǎo)、文化教育、法律援助等，進一步拓展監(jiān)護困境兒童校（院）外參與和社會參與的渠道，使監(jiān)護困境兒童有機會親身參與到廣泛的家庭、學(xué)校、社區(qū)、社會生活中，獲得豐富均衡的生活體驗和實踐，進而更加主動、全面地融入社會。