王 曦

(昆明理工大學(xué) 生態(tài)文明與環(huán)境法治研究基地，云南 昆明 650500)

訴訟制度是法律對(duì)訴訟活動(dòng)的制度安排。它包括民事訴訟制度、行政訴訟制度和刑事訴訟制度。這三種訴訟制度體現(xiàn)的是三種法律關(guān)系，即民事法律關(guān)系、行政法律關(guān)系和刑事法律關(guān)系。由于三種法律關(guān)系各有其獨(dú)特的內(nèi)在邏輯和科學(xué)規(guī)律，因此，三種訴訟制度各有其目的和功能，不容混淆。訴訟制度的安排是一個(gè)既涉及國(guó)家治理體系，又涉及社會(huì)公益和人民切身利益的重大法律問(wèn)題。在這個(gè)意義上，訴訟制度有其憲法維度，是一個(gè)憲法問(wèn)題。既是一個(gè)憲法問(wèn)題，對(duì)訴訟制度的設(shè)計(jì)和調(diào)整必須特別嚴(yán)謹(jǐn)，力求符合訴訟制度的目的和功能，否則將“差之毫厘，謬之千里”。不僅對(duì)人們生產(chǎn)和生活帶來(lái)不必要的困難和障礙，而且有損國(guó)家機(jī)器的整體運(yùn)行效率和社會(huì)公平正義。

現(xiàn)行《民事訴訟法》第55條和相關(guān)法律文件規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟制度。從理論和司法實(shí)踐看，該條款和相關(guān)法律文件關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟的制度設(shè)計(jì)存在一些不容忽視的弊端。本文以最高人民法院中國(guó)裁判文書網(wǎng)2019年公布的遼寧省營(yíng)口市中級(jí)人民法院王云霖(以下簡(jiǎn)稱“王某”)案一審民事判決書為依據(jù)，對(duì)現(xiàn)行環(huán)境民事公益訴訟制度進(jìn)行剖析，揭示這一制度存在的嚴(yán)重問(wèn)題，并有針對(duì)性地提出了改善我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的建議。

一、問(wèn)題緣起：遼寧省營(yíng)口市中級(jí)人民法院王云霖案

從案情上看，2019年公布的遼寧省營(yíng)口市中級(jí)人民法院王云霖案(1)最高人民法院中國(guó)裁判文書網(wǎng)：《王云霖一審民事判決書》(2019)遼08民初5號(hào)，https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181217BMTKHNT2W0/index.html?pageId=354421a6024db2b333f1d17d2a4d60d6&s8=03.是一個(gè)簡(jiǎn)單的案子。根據(jù)判決書的描述，被告農(nóng)民王某在遼寧省蓋州市碧流河的河道范圍內(nèi)挖了三個(gè)大水塘，用于養(yǎng)魚和蟹。地方水利部門蓋州市水利局認(rèn)為這三個(gè)大水塘危害堤防安全、妨礙河道行洪、破壞河流水生態(tài)環(huán)境。蓋州市水政監(jiān)察大隊(duì)三次前往現(xiàn)場(chǎng)巡查都受到被告家屬阻擾。爾后，營(yíng)口市人民檢察院(以下簡(jiǎn)稱“營(yíng)口檢察院”)就被告王某涉嫌危害堤防安全和河道行洪，向營(yíng)口市中級(jí)人民法院(以下簡(jiǎn)稱“營(yíng)口中院”)提起環(huán)境民事公益訴訟。營(yíng)口中院判決被告王某敗訴，令其恢復(fù)河道原狀或支付恢復(fù)河道原狀所需費(fèi)用，并承擔(dān)訴訟相關(guān)的鑒定費(fèi)和訴訟受理費(fèi)。在案件審理過(guò)程中，被告王某辯稱“檢察機(jī)關(guān)應(yīng)優(yōu)先選擇環(huán)境行政公益訴訟，而非環(huán)境民事公益訴訟。”

從完善國(guó)家治理體系的角度看，這個(gè)案子并不簡(jiǎn)單。因?yàn)檫@個(gè)案件與所有的其他環(huán)境民事公益訴訟案件一樣，揭示民事公益訴訟制度是一個(gè)違背公益訴訟和公共事務(wù)治理科學(xué)規(guī)律的制度設(shè)計(jì)。在本案中，被告王某關(guān)于“檢察機(jī)關(guān)應(yīng)優(yōu)先選擇環(huán)境行政公益訴訟，而非環(huán)境民事公益訴訟”的主張?jiān)獾綘I(yíng)口中院的回避。然而，營(yíng)口中院的回避不等于這個(gè)問(wèn)題的不存在。相較于營(yíng)口中院所認(rèn)為的焦點(diǎn)問(wèn)題即王某的行為是否造成了生態(tài)損害、是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任以及如何承擔(dān)責(zé)任的問(wèn)題，王某在上述辯護(hù)中提出的問(wèn)題是一個(gè)更為基本的問(wèn)題。因?yàn)槿绻h(huán)境行政公益訴訟可以解決本案問(wèn)題的話，那么，人民檢察院選擇環(huán)境民事公益訴訟就沒(méi)有必要了。如果選擇環(huán)境民事公益訴訟沒(méi)有必要，那么，《民事訴訟法》第55條有關(guān)環(huán)境民事公益訴訟的制度設(shè)計(jì)也就沒(méi)有必要了。

二、環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟：我國(guó)現(xiàn)行公益訴訟制度安排

在我國(guó)，公益訴訟是一個(gè)近年蓬勃發(fā)展的新生事物。到目前為止，公益訴訟制度的發(fā)展尚未定型?，F(xiàn)行法律規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟制度和環(huán)境行政公益訴訟兩種制度。

(一)環(huán)境民事公益訴訟制度

關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟，《民事訴訟法》第55條第1款和第2款分別授權(quán)“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”和人民檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟。將這兩個(gè)條款分解來(lái)看，《民事訴訟法》授予三類主體以提起環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利。它們分別是“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”“法律規(guī)定的有關(guān)組織”和人民檢察院。

1.法律規(guī)定的機(jī)關(guān)。《民事訴訟法》第55條第1款規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！睂?duì)于此款規(guī)定的這種訴訟，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(法釋(2015)1號(hào))(以下簡(jiǎn)稱為“《法釋(2015)1號(hào)》”)稱其為“環(huán)境民事公益訴訟”(2)至此，“環(huán)境民事公益訴訟”的名稱在我國(guó)的法律上得到明確使用。。關(guān)于此款所稱“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，《法釋(2015)5號(hào)》第284條解釋為“環(huán)境保護(hù)法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織。”(3)第284條的有關(guān)文字是“環(huán)境保護(hù)法，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織對(duì)污染環(huán)境，侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，根據(jù)《民事訴訟法》第55條規(guī)定提起公益訴訟，符合下列條件的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理：(一)有明確的被告；(二)有具體的訴訟請(qǐng)求；(三)有社會(huì)公共利益受到損害的初步證據(jù)；(四)屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄?！备鶕?jù)這條司法解釋，《環(huán)境保護(hù)法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織有權(quán)提起公益訴訟。

但是，經(jīng)查，《環(huán)境保護(hù)法》沒(méi)有對(duì)有權(quán)提起公益訴訟的“機(jī)關(guān)”做出規(guī)定。因此，就環(huán)境民事公益訴訟而言，我國(guó)現(xiàn)行法律實(shí)際上沒(méi)有規(guī)定提起環(huán)境民事公益訴訟的行政機(jī)關(guān)。這也是在我國(guó)法院的審判實(shí)踐中，因此，凡生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門、林業(yè)部門等行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟時(shí)都被法院以主體不適格為由拒絕。至于《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》如何規(guī)定，由于它超出本文主題范圍，在此不予贅述。

2.法律規(guī)定的有關(guān)組織。與“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”之闕如形成鮮明對(duì)比的是《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)“法律規(guī)定的有關(guān)組織”的明確規(guī)定。該法第58條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄。”對(duì)于這條規(guī)定，《法釋(2015)1號(hào)》予以確認(rèn)。該司法解釋第2條明確規(guī)定：“依照法律法規(guī)的規(guī)定，在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記的社會(huì)團(tuán)體、民辦企業(yè)單位以及基金會(huì)等可以認(rèn)定為《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定的社會(huì)組織?！边@些法律和司法解釋的規(guī)定鼓勵(lì)合乎法定資質(zhì)的社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟。

3.人民檢察院?！睹袷略V訟法》第55條第2款規(guī)定：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒(méi)有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟?！备鶕?jù)《法釋(2015)5號(hào)》第284條，本款所說(shuō)“前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織”指的是《環(huán)境保護(hù)法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織。結(jié)合《法釋(2015)5號(hào)》第284條的解釋，《民事訴訟法》第55條第2款的完整意思是：人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒(méi)有《環(huán)境保護(hù)法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織或者《環(huán)境保護(hù)法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟。

總而言之，就環(huán)境民事公益訴訟而言，《民事訴訟法》第55條授予原告資格的法律主體有三個(gè)。它們分別是“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”“法律規(guī)定的組織”和人民檢察院。又根據(jù)《法釋(2015)5號(hào)》第284條，由于《環(huán)境保護(hù)法》沒(méi)有對(duì)有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”做出規(guī)定，因而《民事訴訟法》第55條第1款對(duì)于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”的授權(quán)實(shí)際上落空了。《民事訴訟法》第55條第1款的授權(quán)只落實(shí)到“法律規(guī)定的有關(guān)組織”(如符合《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定的資質(zhì)的社會(huì)組織)身上。因此，在我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟實(shí)踐中，享有《民事訴訟法》第55條授予的提起環(huán)境民事公益訴訟的原告資格的，只有合乎《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定資質(zhì)的社會(huì)組織和人民檢察院兩家。

(二)環(huán)境行政公益訴訟制度

關(guān)于環(huán)境行政公益訴訟，現(xiàn)行法律僅授權(quán)人民檢察院有起訴的資格?！缎姓V訟法》第25條第4款規(guī)定：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”對(duì)于這條規(guī)定，《兩高檢察公益訴訟問(wèn)題解釋》第21條的進(jìn)一步解釋和規(guī)定是：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書之日起兩個(gè)月內(nèi)依法履行職責(zé)，并書面回復(fù)人民檢察院。出現(xiàn)國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益損害繼續(xù)擴(kuò)大等緊急情形的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在十五日內(nèi)書面回復(fù)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！睂?duì)于社會(huì)組織，我國(guó)現(xiàn)行法律沒(méi)有授權(quán)其提起環(huán)境行政公益訴訟。

綜上所述，就環(huán)境民事公益訴訟而言，實(shí)際上享有法律授權(quán)原告資格的是人民檢察院和合乎法律規(guī)定資質(zhì)的社會(huì)組織。就環(huán)境行政公益訴訟而言，實(shí)際上享有法律授權(quán)原告資格的是人民檢察院。這里值得注意的是，人民檢察院既享有環(huán)境民事公益訴訟原告資格，又享有環(huán)境行政公益訴訟原告資格。這正是本案被告王某辯稱營(yíng)口檢察院應(yīng)當(dāng)提起環(huán)境行政公益訴訟而非環(huán)境民事公益訴訟的原因。

三、手段與目的的背離：從本案看環(huán)境民事公益訴訟制度的弊端

如上所述，《民事訴訟法》第55條既授權(quán)人民檢察院，又授權(quán)合乎法律規(guī)定的社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟。結(jié)合本案和大量的環(huán)境民事訴訟案件來(lái)看，這兩方面的授權(quán)看似為了環(huán)境公共利益，實(shí)則是手段與目的的背離，對(duì)國(guó)家治理體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)帶來(lái)了不利的影響(4)筆者在這個(gè)研究過(guò)程中，委托研究生隨機(jī)查找了除本案之外的12個(gè)由最高人民法院和最高人民檢察院頒布的環(huán)境民事公益訴訟典型判例。這些判例都可以證明本文所揭示的這兩方面的授權(quán)的后果都是負(fù)面的。。

(一)授權(quán)人民檢察院提起環(huán)境民事訴訟的合理性存疑

在現(xiàn)實(shí)中，一個(gè)不容忽視的事實(shí)是：對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟的被告及其涉嫌違法的行為，一定存在著某個(gè)負(fù)有行政管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)。例如，在本案中，蓋州市水利局就是這樣的行政機(jī)關(guān)。面對(duì)違反環(huán)境與資源保護(hù)法律的行為，這種行政機(jī)關(guān)享有行政管轄的優(yōu)先權(quán)。這既是法理的要求，也是憲法的規(guī)定。我國(guó)《憲法》規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依法管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作?！?5)《中華人民共和國(guó)憲法》第107條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲行政工作人員?！边@條憲法規(guī)定確立了行政權(quán)在社會(huì)公共事務(wù)管理中的優(yōu)先地位。本案所涉堤防安全、河道行洪和河流生態(tài)環(huán)境保護(hù)無(wú)疑屬于地方政府有關(guān)部門(蓋州市水利局)管理的行政工作，而不是人民檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)所在。

在環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域，正如在其他所有公共事務(wù)領(lǐng)域一樣，由于涉及外部性的控制和環(huán)境公共品的提供和保障，基本的、普遍的、第一位的主體關(guān)系是行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的行政管理關(guān)系或規(guī)制關(guān)系。在本案中，農(nóng)民王某與蓋州市水利局之間的行政管理關(guān)系就是這種關(guān)系。王某在河道內(nèi)開(kāi)挖方塘的行為，首先應(yīng)當(dāng)而且事實(shí)上是由蓋州市水利局管轄的(雖然它的管理半途而廢)。由法院居中裁判的、原告和被告等當(dāng)事方之間的司法關(guān)系則是為了保障行政管理關(guān)系而存在的附屬的、個(gè)案的、第二位的關(guān)系。在本案中，蓋州市檢察院與被告王某之間的訴訟關(guān)系是一種司法關(guān)系。司法關(guān)系本應(yīng)是作為保障王某與水利局之間的行政管理關(guān)系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)而存在的。在政治生活中，行政管理關(guān)系和司法關(guān)系各有不同的地位和功能，不容混淆，否則國(guó)家機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)就亂套了。問(wèn)題在于，由于《民事訴訟法》第55條的授權(quán)，人民檢察院和合乎法律規(guī)定資質(zhì)的社會(huì)組織可以撇開(kāi)有關(guān)的行政機(jī)關(guān)，徑直對(duì)涉嫌違反環(huán)境與資源保護(hù)法律的行為人提起環(huán)境民事公益訴訟。這種訴訟一旦提起，作為第二位的、“后盾的”“最后一道防線”的司法關(guān)系就取代了行政管理關(guān)系，成為第一位的關(guān)系。有學(xué)者指出，“司法權(quán)在環(huán)境公共利益問(wèn)題上的角色劇烈轉(zhuǎn)換，很可能導(dǎo)致其介入行政權(quán)的權(quán)力范圍，造成司法權(quán)和行政權(quán)的角色混淆，引起二者之間在權(quán)限劃分和功能定位上的張力乃至沖突?！盵1]

在本案中，為了恢復(fù)受損河道的生態(tài)環(huán)境之目的，營(yíng)口檢察院依據(jù)《民事訴訟法》第55條，選擇了對(duì)農(nóng)民王某提起環(huán)境民事公益訴訟，而沒(méi)有如王某所愿對(duì)營(yíng)口市水利局提起環(huán)境行政公益訴訟。營(yíng)口中院法院受理了此案并判決被告王某敗訴。假定被告王某充分履行了營(yíng)口中院的判決，回填了三處方塘，拆除了方塘的圍壩，恢復(fù)了河道生態(tài)環(huán)境，這個(gè)環(huán)境民事公益訴訟的目的就達(dá)到了。這似乎是一個(gè)令各方(包括社會(huì))皆大歡喜的結(jié)果。然而，從國(guó)家治理體系完善性的角度來(lái)看，這種結(jié)果的合理性是值得懷疑的。這個(gè)皆大歡喜的結(jié)果掩蓋不住以下四點(diǎn)荒謬：

1.僭越行政權(quán)。在本案中，營(yíng)口檢察院通過(guò)提起環(huán)境民事公益訴訟，“沖到環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法第一線(被告王某語(yǔ))”，實(shí)際上僭越了行政權(quán)，用司法關(guān)系取代了處于社會(huì)公共事務(wù)管理第一位的行政管理關(guān)系。據(jù)本案的判決書，營(yíng)口市下轄蓋州市水利局的水政監(jiān)察大隊(duì)曾在2017至2019年的兩年多的時(shí)間里三次對(duì)王某的方塘進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查。其中，第三次檢查甚至有當(dāng)?shù)嘏沙鏊鼍浜?。在知道蓋州市水利局已經(jīng)對(duì)王某采取行政措施的情況下，營(yíng)口檢察院仍然選擇提起環(huán)境民事公益訴訟，繞過(guò)該水利局，與被告王某直接在法庭上“兵戎相見(jiàn)”。雖然營(yíng)口檢察院借助法院的審判權(quán)實(shí)現(xiàn)了迫使王某恢復(fù)河道原狀的目的，維護(hù)了社會(huì)公益，但它因此而構(gòu)成了對(duì)地方政府水利行政權(quán)的否定和僭越。檢察工作的本職是法律監(jiān)督，人民檢察院在履職中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)工作中的問(wèn)題，應(yīng)提醒、督促該機(jī)關(guān)去解決，而不是越殂代庖，親自去做。此外，在本案中，營(yíng)口中院通過(guò)受理此案而成為營(yíng)口檢察院僭越行政權(quán)的“合作者”，沒(méi)有營(yíng)口中院的審理和判決，營(yíng)口檢察院的這種“僭越”是不可能實(shí)現(xiàn)的。營(yíng)口中院的這種“合作”，從行政權(quán)與司法權(quán)的分立和司法權(quán)應(yīng)有的謙抑性來(lái)看，也是錯(cuò)誤的。

就本案而言，王某涉嫌危害堤防安全、妨礙河道行洪、破壞水生態(tài)環(huán)境的行為，無(wú)疑屬于地方行政機(jī)關(guān)管轄的事項(xiàng)，而不是人民檢察院和人民法院的職責(zé)所在。有學(xué)者指出，“公益維護(hù)是行政機(jī)關(guān)的首要職責(zé)，即使在公益訴訟中，亦不得完全免除其職責(zé)?！盵2]還有學(xué)者指出，賦予檢察機(jī)關(guān)環(huán)境民事公益訴訟原告資格將導(dǎo)致“擾亂我國(guó)現(xiàn)行法律體系”“扭曲民事訴訟的程序結(jié)構(gòu)”“引發(fā)檢察機(jī)構(gòu)的無(wú)限膨脹”的嚴(yán)重問(wèn)題[3]。另有學(xué)者指出，“環(huán)境民事公益訴訟中的這種用私法規(guī)范來(lái)判斷行為人違反公法規(guī)范行為所應(yīng)承擔(dān)的公共責(zé)任的做法在邏輯上是講不通的。”[4]更有學(xué)者指出，“盡管行政權(quán)與司法權(quán)同屬執(zhí)行權(quán)，但二者之間存在本質(zhì)區(qū)別：行政權(quán)是管理權(quán)，司法權(quán)是判斷權(quán)，不能相互混淆”[5]。由此可見(jiàn)，《民事訴訟法》第55條賦予檢察機(jī)關(guān)環(huán)境民事公益訴訟原告資格，混淆了司法權(quán)(包括檢察權(quán)和審判權(quán))與行政權(quán)的區(qū)別，有允許檢察機(jī)關(guān)僭越行政權(quán)之嫌。

2.虛化行政權(quán)。在現(xiàn)實(shí)中，污染、破壞環(huán)境和生態(tài)資源的行為往往處于某個(gè)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)管轄之下。政府的生態(tài)環(huán)境部門、林業(yè)部門、土地部門、水利部門、海洋行政部門等，都是這種行政機(jī)關(guān)。在本案中，王某在河道范圍內(nèi)開(kāi)挖方塘的行為屬于蓋州市水利局及其水政監(jiān)察大隊(duì)的職權(quán)管轄。但是，這個(gè)行政權(quán)被營(yíng)口檢察院和營(yíng)口中院通過(guò)環(huán)境民事公益訴訟的介入所虛化。營(yíng)口檢察院越過(guò)蓋州市水利局，徑直對(duì)王某提起環(huán)境民事公益訴訟，而營(yíng)口中院也無(wú)視蓋州市水利局的存在而受理此案。在這種情況下，一個(gè)主政地方水利事務(wù)的主管行政機(jī)關(guān)因此而成了一位對(duì)地方水利事務(wù)的“作壁上觀”者！水利行政權(quán)因而形同虛設(shè)。由此引起的另一個(gè)嚴(yán)肅問(wèn)題是：行政機(jī)關(guān)存在的意義何在呢？人民為什么要納稅以養(yǎng)活這樣一個(gè)“作壁上觀”的行政機(jī)關(guān)呢？

3.默認(rèn)和放任行政不作為和怠政。在本案中，蓋州市水利局及其水政監(jiān)察大隊(duì)曾經(jīng)對(duì)王某的違法行為做出了初步的行政管理行為。但不知何故，這個(gè)管理沒(méi)有執(zhí)行到底，中途而廢了。營(yíng)口檢察院沒(méi)有通過(guò)環(huán)境行政公益訴訟敦促蓋州水利局對(duì)王某采取行政管理措施，而是對(duì)該水利局的不作為和怠政視而不見(jiàn)，徑直對(duì)王某提起了環(huán)境民事公益訴訟。營(yíng)口檢察院這樣做的結(jié)果是默認(rèn)或放任了蓋州水利局的行政不作為和怠政。同理，營(yíng)口中院對(duì)營(yíng)口檢察院提起的環(huán)境民事公益訴訟的受理和審理，也具有默認(rèn)和放任行政不作為或怠政的效果。毫無(wú)疑問(wèn)，這種默認(rèn)和放任是不應(yīng)當(dāng)存在的，因?yàn)槿嗣駲z察院的主要職責(zé)之一是對(duì)行政行為的監(jiān)督，而法院也有通過(guò)行政訴訟監(jiān)督行政的職責(zé)。

4.審判權(quán)的膨脹與失能。在本案中，盡管被告在辯護(hù)詞中鄭重提出了檢察權(quán)僭越行政權(quán)的問(wèn)題，但由于《民事訴訟法》第55條的制度安排，不僅營(yíng)口檢察院的這種選擇無(wú)可厚非，而且營(yíng)口中院即使意識(shí)到此問(wèn)題，也無(wú)話可說(shuō)。2018年，《兩高檢察公益訴訟問(wèn)題解釋》第15條規(guī)定：“人民檢察院依據(jù)民事訴訟法第55條第2款的規(guī)定提起民事公益訴訟，……人民法院應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟??！边@就是說(shuō)，人民法院必須受理人民檢察院提起的環(huán)境民事公益訴訟，而不論該訴訟的提起是否會(huì)引起上述僭越行政權(quán)、虛化行政權(quán)、默認(rèn)和放任行政不作為和怠政等嚴(yán)重問(wèn)題。這條規(guī)定把法院與檢察院捆在了一起，使法院成為僭越行政權(quán)的合作者，從而導(dǎo)致司法權(quán)的膨脹；同時(shí)，在這種情況下，法院不能鑒別不當(dāng)立法和維護(hù)立法正義，必然導(dǎo)致審判權(quán)的失能。

(二)授權(quán)社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟的合理性亦存疑

同檢察機(jī)關(guān)有別于行政機(jī)關(guān)一樣，“環(huán)保組織對(duì)于公共利益的代表性不如行政機(jī)關(guān)，乃是不爭(zhēng)的事實(shí)?！盵6]除授權(quán)人民檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟之外，《民事訴訟法》第55條第1款還授權(quán)合乎法律規(guī)定資質(zhì)的社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟。與上述對(duì)人民檢察院的授權(quán)一樣，這項(xiàng)授權(quán)也是不妥的(盡管它得到了環(huán)保社會(huì)組織的歡迎)。

假設(shè)在本案中，營(yíng)口市有一個(gè)合乎法律規(guī)定資質(zhì)的環(huán)保社會(huì)組織對(duì)農(nóng)民王某提起了環(huán)境民事公益訴訟。在這種情況下，這個(gè)社會(huì)組織所起的作用與營(yíng)口檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟的作用一樣，也是撇開(kāi)了當(dāng)?shù)卣乃姓C(jī)關(guān)——蓋州市水利局，徑直將王某告上法庭。這種訴訟的結(jié)果與由營(yíng)口檢察院提起的環(huán)境民事公益訴訟的結(jié)果并無(wú)二致。在這個(gè)假設(shè)的情況中，唯一的與人民檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟的不同之處是原告由人民檢察院變成了社會(huì)組織。這個(gè)由社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟所引起的荒謬與上述由人民檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟所引起的荒謬沒(méi)有區(qū)別，同樣引起了僭越行政權(quán)、虛化行政權(quán)、默認(rèn)和放任行政不作為以及審判權(quán)的膨脹與失能的問(wèn)題。

綜上所述，人民檢察院和合乎法律規(guī)定資質(zhì)的社會(huì)組織根據(jù)《民事訴訟法》第55條提起環(huán)境民事公益訴訟必然引起上述四個(gè)荒謬。這些荒謬揭示《民事訴訟法》第55條的制度設(shè)計(jì)犯了手段與目的相悖之忌[7]。環(huán)境公益訴訟是一種法律手段。手段服務(wù)于目的。根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，授權(quán)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)是為了“加強(qiáng)對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的保護(hù)”[8]。又根據(jù)最高人民檢察院《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》，人民檢察院開(kāi)展公益訴訟的目的是“充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能作用?！盵9]但《民事訴訟法》第55條賦予檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織環(huán)境民事公益訴訟原告資格的做法，與開(kāi)展公益訴訟的目的背道而馳。環(huán)境民事公益訴訟這個(gè)手段，不論其由檢察機(jī)關(guān)或者由社會(huì)組織來(lái)使用，由于必然導(dǎo)致上述四個(gè)(甚至更多的)荒謬，其效果必然不是有助于，而是有損于公益訴訟之根本目的——“促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)憲法法律權(quán)威，維護(hù)社會(huì)公平正義，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益”。如此看來(lái)，環(huán)境民事公益訴訟制度是一個(gè)違反訴訟制度科學(xué)規(guī)律的偽命題。

四、檢察權(quán)與行政權(quán)的有效銜接：環(huán)境行政公益訴訟制度的合理性

在本案中，被告王某的辯護(hù)詞第二條對(duì)環(huán)境行政公益訴訟制度的作用有正確而清楚的說(shuō)明。他說(shuō)道：“檢察機(jī)關(guān)一旦沖到環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法第一線，則有混淆權(quán)力界限之虞。我國(guó)公益訴訟的啟動(dòng)應(yīng)以檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟為主……這樣也更符合檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮監(jiān)督、督促作用，更強(qiáng)調(diào)了政府及環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)在環(huán)境與資源保護(hù)中的主導(dǎo)地位與監(jiān)管職責(zé)。行政機(jī)關(guān)遇到點(diǎn)難題就不愿意履行職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)又不將其列為被告，而是將防污治污的皮球踢給法院，這樣只會(huì)讓民眾對(duì)行政權(quán)失去信心。因此，加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的追責(zé)，才有利于督促行政權(quán)依法運(yùn)行，塑造行政機(jī)關(guān)的公信力。”他的這條辯護(hù)，盡管沒(méi)有被法院所采信，卻不無(wú)道理。

假設(shè)本案中的營(yíng)口檢察院就王某的違法行為提起的是環(huán)境行政公益訴訟，上述因提起環(huán)境民事公益訴訟而產(chǎn)生的種種荒謬就都不存在了。

(一)不存在僭越行政權(quán)的情況

就營(yíng)口檢察院而言，因?yàn)樘崞鸬氖切姓嬖V訟，它是在履行其對(duì)行政機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能。我國(guó)憲法規(guī)定，人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。《兩高檢察公益訴訟問(wèn)題解釋》第13條對(duì)人民檢察院提起環(huán)境行政公益訴訟有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)定。根據(jù)《兩高檢察公益訴訟問(wèn)題解釋》第13條，在本案中，如果營(yíng)口檢察院選擇提起環(huán)境行政公益訴訟，它要做的是先向蓋州市水利局發(fā)出檢察建議，敦促其對(duì)王某采取行政管理措施。如果蓋州市水利局在接到檢察建議之后，沒(méi)有依法履行其行政管理職能，營(yíng)口檢察院就可對(duì)它提起行政公益訴訟。在前一種情況下，營(yíng)口檢察院通過(guò)檢察建議而敦促蓋州水利局切實(shí)履行其行政職能。在后一種情況下，營(yíng)口檢察院通過(guò)提起環(huán)境行政公益訴訟，借助法院的審判權(quán)，迫使蓋州市水利局切實(shí)履行其水利管理行政權(quán)。在這兩種情況下，王某違法行為的糾正都是在行政權(quán)的直接干預(yù)下實(shí)現(xiàn)的，而不是由檢察權(quán)越過(guò)行政權(quán)而實(shí)現(xiàn)的。這樣的話，營(yíng)口檢察院就沒(méi)有僭越蓋州市水利局行政權(quán)之嫌，檢察權(quán)和行政權(quán)就實(shí)現(xiàn)了順暢而有效的銜接。就營(yíng)口中院而言，它受理和宣判的是一起“正宗的”行政訴訟，也不存在僭越行政權(quán)的的問(wèn)題。

(二)不存在虛化行政權(quán)的情況

就蓋州市水利局而言，營(yíng)口檢察院或通過(guò)檢察建議，或通過(guò)環(huán)境行政公益訴訟迫使其履行行政管理職能，其水利行政管理權(quán)非但沒(méi)有被僭越，反而受到了充分的尊重。被告王某在蓋州市水利局及其下屬單位的管理下糾正了其違法行為。如此，蓋州市水利局的水利行政管理權(quán)得到了充分的行使并取得了預(yù)期的效果。這樣的話，蓋州市水利局的水利行政管理權(quán)就沒(méi)有被虛化。

(三)不存在默認(rèn)或放任行政不作為和怠政的情況

由于營(yíng)口檢察院提起的是環(huán)境行政公益訴訟，訴訟的目的是督促蓋州市水利局及其下屬單位對(duì)王某的違法行為采取行政管理措施，因此，營(yíng)口檢察院和營(yíng)口中院都不存在默認(rèn)或放任行政不作為和怠政的情況。

(四)不存在審判權(quán)膨脹和失能的情況

就營(yíng)口中院而言，由于它受理的是行政訴訟案件，就不會(huì)面對(duì)環(huán)境民事公益訴訟案件所反映的立法上的正當(dāng)性和合理性問(wèn)題，因此，也不會(huì)有審判權(quán)膨脹和失能之虞。同理，如果法律授權(quán)合乎法律規(guī)定資質(zhì)的社會(huì)組織提起環(huán)境行政公益訴訟，該訴訟的法律后果將同由人民檢察院提起環(huán)境行政公益訴訟一樣完美無(wú)暇，也不存在僭越行政權(quán)等荒謬之處。遺憾的是，現(xiàn)行法律沒(méi)有授權(quán)社會(huì)組織提起環(huán)境行政公益訴訟。這使得合乎法律規(guī)定資質(zhì)的社會(huì)組織不得已而將自己的寶貴資源用于提起具有荒謬后果的環(huán)境民事公益訴訟上。

習(xí)近平同志指出：“我們要按照憲法確立的民主集中制原則、國(guó)家政權(quán)體制和活動(dòng)準(zhǔn)則，實(shí)行人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力，實(shí)行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既有合理分工又有相互協(xié)調(diào)，保證國(guó)家機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和程序行使職權(quán)、履行職責(zé)，保證國(guó)家機(jī)關(guān)統(tǒng)一有效組織各項(xiàng)事業(yè)?！盵10]本案以及其他的環(huán)境民事公益訴訟案件無(wú)不暴露現(xiàn)行環(huán)境民事公益訴訟制度在頂層設(shè)計(jì)上存在嚴(yán)重弊端。這些弊端不利于國(guó)家機(jī)關(guān)統(tǒng)一有效地組織環(huán)境保護(hù)事業(yè)。

結(jié)合本案事實(shí)，我們可以看到，環(huán)境行政公益訴訟制度是一個(gè)正確的、符合公益訴訟制度科學(xué)規(guī)律的制度?，F(xiàn)行法律和司法解釋對(duì)于人民檢察院提起環(huán)境行政公益訴訟不僅有充分授權(quán)，而且有比較細(xì)致的可操作的程序性規(guī)定。相反，環(huán)境民事公益訴訟的制度設(shè)計(jì)則是一個(gè)既疊床架屋、畫蛇添足，又有悖法理、勞民傷財(cái)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)。本案揭示的四點(diǎn)荒謬說(shuō)明，在司法實(shí)踐中，環(huán)境民事公益訴訟雖然可以導(dǎo)致正確的結(jié)果(如本案中王某恢復(fù)了河道的原狀)，但這個(gè)正確的結(jié)果是以不正確的手段獲得的。這個(gè)不正確的手段就是《民事訴訟法》第55條所授權(quán)的環(huán)境民事公益訴訟。從完善國(guó)家治理體系的角度看，這個(gè)不正確手段的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)代價(jià)太大。它不僅犧牲了檢察權(quán)、審判權(quán)和行政權(quán)這些國(guó)家機(jī)器基本部件之間的和諧鏈接，而且如本案王某的辯護(hù)詞第二條中所說(shuō)，貶損了這些國(guó)家權(quán)力的公信力。因此，這個(gè)不正確的手段是不可取的。

五、結(jié)論與建議

(一)基本結(jié)論

國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化需要我們對(duì)公益訴訟制度做整體性的考察?！斑@種整體性的考察必然帶來(lái)對(duì)環(huán)境治理制度頂層設(shè)計(jì)合理性和環(huán)境治理社會(huì)成本的關(guān)注和思考。”[11]現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)性決定了將專業(yè)的社會(huì)公共事務(wù)交由專業(yè)的行政機(jī)關(guān)來(lái)管理。人民檢察院和社會(huì)組織的職責(zé)顯然與行政管理職責(zé)不同。對(duì)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力和職責(zé)應(yīng)當(dāng)予以充分尊重。法律應(yīng)當(dāng)保障行政權(quán)的依法有效行使?！睹袷略V訟法》第55條和相關(guān)法律文件關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)定存在導(dǎo)致檢察權(quán)和審判權(quán)一道僭越行政權(quán)、虛化行政權(quán)、默認(rèn)或放任行政不作為和怠政、審判權(quán)膨脹和失能的弊端。如果算大的政治帳、經(jīng)濟(jì)賬的話，環(huán)境民事公益訴訟制度的施行弊大于利。

(二)改進(jìn)建議

鑒于現(xiàn)行法律和司法解釋對(duì)人民檢察院提起環(huán)境行政公益訴訟的制度設(shè)計(jì)科學(xué)而合理，能夠協(xié)調(diào)并發(fā)揮行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和私方實(shí)體在環(huán)境與生態(tài)資源保護(hù)事業(yè)中的作用，不存在權(quán)力沖突等弊端，能夠以更低的社會(huì)成本和更高的政治效益完全取代并實(shí)現(xiàn)環(huán)境民事公益訴訟制度的目的，符合法治政府建設(shè)的目標(biāo)和國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求；又鑒于合乎法律資質(zhì)的社會(huì)組織提起環(huán)境行政公益訴訟，具有與人民檢察院提起環(huán)境行政公益訴訟同樣良好的法律后果。因此，建議國(guó)家有關(guān)機(jī)關(guān)做如下改進(jìn)：

1.修改《民事訴訟法》第55條和相關(guān)法律文件，廢止環(huán)境民事公益訴訟制度，撤銷對(duì)人民檢察院和社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟的授權(quán)。

2.規(guī)定人民檢察院依照現(xiàn)行法律的規(guī)定專行環(huán)境行政公益訴訟制度。

3.修改《行政訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》等法律和相關(guān)法律文件，一方面明確授予合乎法律規(guī)定資質(zhì)的社會(huì)組織提起環(huán)境行政公益訴訟的權(quán)利；另一方面規(guī)定這類社會(huì)組織在提起環(huán)境行政公益訴訟之前，必須將該訴訟意圖正式通知對(duì)該案事由具有行政管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)，敦促該行政機(jī)關(guān)對(duì)該案所涉涉嫌違法行為依法履行行政管理職責(zé)。此通知期的時(shí)間可為十個(gè)工作日。如此通知期到期，該行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法履行職責(zé)，則該社會(huì)組織可就該案提起環(huán)境行政公益訴訟。

4.修改《環(huán)境保護(hù)法》和《行政訴訟法》等法律和相關(guān)法律文件，授權(quán)地方人民政府對(duì)造成嚴(yán)重污染或生態(tài)破壞者提起生態(tài)損害賠償訴訟的權(quán)利。

5.修改《環(huán)境保護(hù)法》和《行政訴訟法》等法律和相關(guān)法律文件，授權(quán)合乎法律規(guī)定資質(zhì)的社會(huì)組織，在地方政府不依法提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟時(shí)，對(duì)地方政府提起有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)男姓嬖V訟，以敦促地方人民政府依法索取生態(tài)環(huán)境損害賠償。

6.修改《刑事訴訟法》《民事訴訟法》《環(huán)境保護(hù)法》和《行政訴訟法》等法律和相關(guān)法律文件，改現(xiàn)行“刑事附帶環(huán)境民事公益訴訟”的做法為“刑事附帶地方人民政府生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”。