徐 祥 民

(浙江工商大學，浙江 杭州 310018)

2020年11月16日至17日，在中央全面依法治國工作會議上，習近平總書記提出，要堅持“法治國家、法治政府、法治社會一體建設”，這是對2012年12月4日首都各界紀念現(xiàn)行憲法施行30周年大會上由習總書記首次提出，后來寫進十八屆三中全會、四中全會決定和十九大報告等重要文件的法治建設方案的再次強調。

在理論上，法治社會雖然是一個尚未達成共識的話題，但在實踐中，卻是一個在我國法治國家建設總目標中占據(jù)重要位置，與“兩個一百年奮斗目標”和中華民族偉大復興緊密聯(lián)結在一起的重要建設對象，是我國法治建設的重要事業(yè)。為了完成這份事業(yè)，必須對作為法治新事物的法治社會的理論淵源作深入挖掘。習近平總書記不僅提出了法治社會這個嶄新的法治理論概念[1]，而且解決了為什么建設法治社會和如何建設法治社會的問題[2]。習近平法治思想的重大貢獻之一就是闡明了中國特色法治社會的治理理念，治理體系與保障，指明了建設法治社會的正確方向。

一、法治社會治理理念論

黨的十八屆三中全會制定的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，全面深化改革的總目標是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[3](P7)。這樣的目標設計規(guī)定了其關鍵術語和關鍵概念是“治理”，即在國家管理和社會管理上實現(xiàn)了用“治理”取代“管理”，有學者將這一“取代”稱為十八屆三中全會的最大“創(chuàng)新”[4]。作為十八屆三中全會之“創(chuàng)新”的治理，在十八屆三中全會公報等文件中寫作“國家治理”和“國家治理體系和治理能力”，其重要適用領域是社會管理或社會管理領域。在會議提出的六個“緊緊圍繞”中，第四個“緊緊圍繞”就包括“推進社會領域制度創(chuàng)新”“加快形成科學有效的社會治理體制”[3](P4)。這是在中共中央全會中首次出現(xiàn)“社會治理”一詞，首次使用“社會治理”這一概念，首次給“四位一體”建設方略中的社會建設注入“社會治理”的內容?？傊?，這次會議在不同于國家事務的社會事務的處理上實現(xiàn)了從管理到治理的變革或者跨越，而這一歷史性跨越敞開了走向法治社會的大門。

法治作為治國方略，起初的關照領域是政治國家，甚至可以說是以掌握國家權力為基本特點的國家機關。習近平總書記一再強調的“把權力關進制度的籠子里”雖然意在解決我國今天的法治建設中存在的問題，卻也反映了原本意義上的法治的基本政治追求。法治要解決的核心問題是被學者、政治家加工為“至上”的法律與國家機關的權力之間的潛在的和經(jīng)常發(fā)生的沖突。“已成立的法律獲得普遍的服從”這一法治要求遇到的最大挑戰(zhàn)來自“掌握國家權力”的“國家機關”。1997年9月12日，中國共產黨第十五次全國代表大會宣布實行“依法治國，建設社會主義法治國家”。不久，全國人民代表大會修改《中華人民共和國憲法》，把“依法治國，建設社會主義法治國家”確定為治理國家的基本方略。“十五大”和“憲法修正案”所說的“法治國家”是與“民主政治”共生的概念，而與“民主政治”相對的是權力主導的政治或國家政權機關較少受制約的政治。在法治國家建設的進程中，許多重要舉措都與政府有關，而其基本走向是把我國的政府建設成為法治政府。

在限制政府權力的法治概念下，社會是法治的看客，法治是社會評價國家機關及其所掌握的國家權力運行狀況的尺度。這樣的法治概念可以充當國家、政府的修飾語，可以接受“法治國家”“法治政府”這樣的次生概念。在這樣的法治概念中，社會和組成社會的公民只能是法治的監(jiān)督者、評議者，在法治下的政府——國家的代表與社會之間發(fā)生的是管理和被管理的關系。被管理者與法治的關系一方面表現(xiàn)為法治的受益者，因為法治的政府比非法治的政府更重視公民的權利和利益。另一方面表現(xiàn)為法治建設水平的評價者。因為直接感受法治，所以可以運用憲法、法律賦予公民、企業(yè)等的權利以某種形式評價法治建設的情況。中國共產黨第十六屆四中全會是以構建社會主義和諧社會為主題的會議，會議提出了“推進社會建設與經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設協(xié)調發(fā)展”的要求，并推動實現(xiàn)了中國特色社會主義事業(yè)總體布局“由社會主義經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設三位一體發(fā)展為社會主義經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設四位一體”[5](P274)。十六屆四中全會制定的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出要“加強社會管理”“創(chuàng)新社會管理體制”“整合社會管理資源，提高社會管理水平”[6](P25)。胡錦濤在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告中提出的與社會建設有關的要求包括“注重社會建設”“推進社會體制改革”“完善社會管理”[5](P642)。這里的“社會管理體制”已經(jīng)包含“社會協(xié)同、公眾參與”等反映社會意愿的要素。

治理在我國和西方都有悠久的歷史，(1)徐曉全先生曾指出：“國家治理是一個從古到今、從西方到東方都普遍存在的政治現(xiàn)象?！币姀埿?于曉虹，《推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化六講》，北京:人民出版社,2014年版，第28頁。它與管理的含義曾經(jīng)十分接近。但隨著時代的進步，尤其在西方現(xiàn)代法治先行國家的政治實踐中，治理慢慢遠離管理，取得了新的含義(2)英國學者格里·斯托夫對“統(tǒng)治”與“治理”之間關系的看法可以支持本文的判斷。他說：“無論傳統(tǒng)用法或辭書上的解釋，都以‘治理’為‘統(tǒng)治’的同義詞?！边@是兩個詞原本的關系。后來，在對“治理”的使用中，“治理”的內涵發(fā)生了“方向”性變化?！爸卫硪馕吨薄敖y(tǒng)治的含義有了變化，意味著一種新的統(tǒng)治過程，意味著統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同于前，或以新的方式實現(xiàn)統(tǒng)治”。參見格里·斯托夫，《作為理論的治理:五個觀點》，《國際社會科學》,1999年第2期。。如果說管理是自上而下的活動，那么治理則是自上而下與自下而上雙向并存的活動。如果說管理意味著政府對公民、企業(yè)等社會主體的命令與指揮，那么治理則可以容納政府與社會主體的合作、協(xié)商。如果說管理的目標一般都是政府確定的，那么治理則容納社會選擇的目標并接受尋求政府和社會兩者的共同目標。如果說管理把目標當成政府自己的目標，那么，治理則把目標歸入政府和社會共同關心的公共事務、公共利益[7](80-84)。如此說來，從管理到治理并不是細微的變化，而是深刻的變革。

這場深刻的變革是由十八屆三中全會完成的，但在習近平的思想中是慢慢發(fā)生的。把社會從簡單的管理對象改變?yōu)榻邮苌鐣哪軇有缘纳鐣卫?，關鍵的轉變是對處于社會這個層面的主體的發(fā)現(xiàn)和對這些主體的主動地位的認可。習近平在浙江工作期間就已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了這種主體，并且已經(jīng)實際地調動和運用了這些主體的能動性。習近平注意到的主體既是“關心就業(yè)怎么辦、小孩上學怎么辦、生病了怎么辦、老了怎么辦”的“老百姓”[8](P139)，同時也是享有“經(jīng)濟、政治、文化權益”[9](P197)的人民群眾，是“理性合法有序的政治參與”者，是可以與“政府管理”結合起來的“社會自治”[10](P131)的主人。習近平更多地注意了農民，認為他們是“收入水平、生活水平和質量與城市居民”有“差距”[11](P45)的農民，同時也是“優(yōu)美的山水風光和深厚的文化底蘊”的看護者，是運用“生態(tài)資源和人文資源”“發(fā)展旅游”的經(jīng)營者[12](P76)，是“充滿生機活力和特色魅力的富麗村莊”[13](P221)的主人。而且，他們正在變成“適應生產分工發(fā)展要求的高素質的新型農民”，變成“現(xiàn)代文明生活的農村新社區(qū)”的成員[14](P188)。習近平注意到的主體還有從“單位人”轉變來的“社會人”[15](P239)以及正在建設著的“中等收入者為主體、高低收入者占少數(shù)的橄欖型”“社會結構”中的主要由“創(chuàng)業(yè)者群體”[16](P147)擔當?shù)摹爸械仁杖胝摺?。因為有這樣的已經(jīng)展示了主動性和創(chuàng)造能力的社會主體，所以，習近平才反復強調“尊重群眾的首創(chuàng)精神”[17](P105)，“增強農民群眾的自我發(fā)展能力”[18](P102)，“激發(fā)農村的發(fā)展活力”“充分發(fā)揮農民的積極性”，開啟“新農村建設”的“不竭的動力”[9](P197)之源。社會存在“自我發(fā)展能力”，社會上存在各種各樣的主人、經(jīng)營者、管理者，存在體現(xiàn)更優(yōu)“社會結構”要求的“中等收入者”和愿意“承擔社會責任”的“企業(yè)公民”[19](P251)，這是實行社會治理的必備條件。我國社會已經(jīng)具備這一條件，習近平已經(jīng)認識到這一條件的存在。從習近平的著作中可以發(fā)現(xiàn)，他在浙江工作期間非常重視社會建設，而十八屆三中全會所做的關于社會治理的決定就是習近平進一步豐富發(fā)展了的社會建設思想的制度化。在國家管理社會的制度條件下，在社會被管理的制度環(huán)境中，不具備法治社會生長的土壤。作為管理的受體，不管是接受權力主體直接發(fā)出的命令，還是接受有章法的管理，社會都難以生長出法治。在那樣的條件下，社會與法治文明的最近距離也不過是承受“依法”的管理。社會治理就大不相同了。治理容納多元主體的參與，而多元主體的共同治理存在對規(guī)則的天然依賴。因為治理容納政府與社會主體的合作、協(xié)商，而這兩類地位、力量絕對懸殊的主體要順暢、穩(wěn)定地開展合作、協(xié)商，需要規(guī)范的保障。因為治理承認社會公共事務、公共利益的獨立地位，甚至對于政府目標的優(yōu)先地位，面對政府目標，公共事務的建設者、公共利益的主張者自然存在用“約法”維護社會公共事務、公共利益或其優(yōu)先地位的要求。這些既是社會治理的存在狀態(tài)，也是法治社會建設的動力。習近平接受社會治理，推動實行社會治理，也就為法治社會提供了存在的理由。

二、法治社會治理體系論

習近平法治社會治理思想與其關于尋求國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的思想是緊密聯(lián)系在一起的。如果說選擇實行社會治理是因為注意到社會的構成越來越多樣化，社會結構、社會矛盾因社會構成的變化而變得越來越復雜，注意到多元利益主體之間既存在相同相近利益，又存在利益沖突，那么，相同或相近的理由促成了國家層面的管理從管理向治理的轉變，促成了國家治理概念的提出和為實行國家治理而開展的理論思考和制度設計。社會治理和國家治理之間的這種一致性，決定了社會治理對于國家治理的附屬地位。習近平不僅提出了他的法治社會治理觀，而且形成了對于國家治理和國家治理體系具有附屬性特征的法治社會治理體系理論。

習近平的法治社會治理體系論主要包括以下兩個方面的內容:

(一)國家治理體系論中的社會治理體系

習近平的國家治理體系論，更準確的表達應當是國家治理體系現(xiàn)代化論。在他看來，“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”[20]。而“國家治理體系”就是“管理國家的制度體系”，“包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明”和執(zhí)政黨建設等“體制機制、法律法規(guī)安排”，是“一整套緊密相連、相互協(xié)調的國家制度”[20]。每一個國家都有其治理體系。1949年成立的新中國“在國家治理體系和治理能力上”就“積累了豐富經(jīng)驗”，“取得了重大成果”[20]。而十八以來中央之所以一再研究國家治理體系和治理能力問題，就是因為在國家、社會建設中出現(xiàn)了新情況，這些新情況對國家治理體系和治理能力提出了新要求。這種新要求可以概括為一句話，那就是要求國家治理體系和治理能力實現(xiàn)現(xiàn)代化。

習近平對國家治理體系的思考大致是從關于黨如何提高執(zhí)政能力的討論開始的。2004年8月26日，在中共中央發(fā)布《關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》之前，他在一篇討論樹立科學“政績觀”“發(fā)展觀”的文章中就談道：“無論是發(fā)展觀還是政績觀上的問題，都會削弱黨的執(zhí)政能力?！盵21](P73)黨的執(zhí)政能力之所以成為一個需要討論的問題，不是因為這個黨自身發(fā)生了什么問題，而是因為國家和社會的發(fā)展造成了變化，這些變化要求執(zhí)政黨提高自己的執(zhí)政能力。《關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》對加強執(zhí)政能力建設必要性的判斷是：“社會利益關系更為復雜，新情況新問題層出不窮?！盵22](P2)兩年之后出臺的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》將這些“新情況新問題”概括為四個“深刻”——“經(jīng)濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化”，認為“這種空前的社會變革”“必然帶來這樣那樣的矛盾和問題”[6](P3)。適應這些“深刻”的變化，執(zhí)政黨既要提高自己的執(zhí)政能力，又要領導國家加強制度和文化等的建設。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求就是在這樣的背景下提出來的。習近平談道：“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要適應時代變化，既改革不適應實踐發(fā)展要求的體制機制、法律法規(guī)，又不斷構建新的體制機制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學、更加完善，實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務治理制度化、規(guī)范化、程序化?！盵20]從習近平的相關論述和在其領導下制定的決策文件來看，一方面，他對國家治理體系的基本觀點就是實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化；另一方面，他的國家治理體系現(xiàn)代化論與他的社會治理論是一致的。

習近平的法治社會治理論和國家治理體系現(xiàn)代化論建立在共同的基礎上，即經(jīng)過幾十年的建設發(fā)展，我國社會出現(xiàn)了新情況、發(fā)生了新問題、爆發(fā)了新矛盾，這一起因上的同一性決定了它們在理論產出上的一致性或相近性。不過，習近平的社會治理論與其國家治理體系論之間的一致性還不只是二者的“同源”性造成的結果，因為國家治理體系是涵蓋了“經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明”和執(zhí)政黨建設的宏大制度體系，是包含了社會治理或此前的社會管理的國家制度體系[23](P10-14)。社會治理對于國家治理體系來說是部分與整體的關系。與此相一致，習近平的國家治理體系現(xiàn)代化論是包含社會治理論的宏大理論。習近平認識到社會利益關系的變化、社會結構的變動等，在社會管理層面提出社會治理觀點，在國家管理層面提出國家治理體系現(xiàn)代化的觀點。在理論上，習近平的社會治理論是其國家治理體系現(xiàn)代化論的有機組成部分，而在制度層面，社會治理是國家治理的一個方面，社會治理體系是國家治理體系的一個分支體系。在習近平關于“黨、國家、社會各項事務治理制度化、規(guī)范化、程序化”的國家治理現(xiàn)代化規(guī)劃中，包含“社會”這類“事務”“治理”的“制度化、規(guī)范化、程序化”。習近平勾畫的體現(xiàn)“現(xiàn)代化”要求的“國家制度”覆蓋經(jīng)濟、政治、文化等領域，其中一個領域就是社會領域。

社會治理論與國家治理體系現(xiàn)代化論同源、同體，所以它們也分享共同的原理，或者說社會治理論及其制度凝結——社會治理體系——分享國家治理體系現(xiàn)代化論及其制度形態(tài)——現(xiàn)代化國家治理體系——的原理和基本原則。習近平的國家治理體系現(xiàn)代化論加給國家治理體系的突出的形式特征——適應21世紀中國共產黨執(zhí)政要求、新時代中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展要求的形式特征——是實行法治。十八屆三中全會為全面深化改革規(guī)定的“總目標”是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度”，包括“社會領域制度”?！巴七M國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，包含社會治理的國家治理體系現(xiàn)代化。黨的十八屆四中全會提出了另外一個包含“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這個基本要求的“全面推進依法治國”“總目標”——“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家……促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[24](P4)。如果說十八屆三中全會規(guī)定的國家治理體系現(xiàn)代化是通過全面深化改革而達致的，那么，十八屆四中全會確定的國家治理體系現(xiàn)代化則是滲透法治精神、被中國特色社會主義法治體系規(guī)范化、格式化的治理體系[25]?，F(xiàn)代化的國家治理體系是法治化的體系，作為現(xiàn)代化國家治理體系之分支體系的社會治理體系，無疑也應當是被法治精神濡染、被法治體系規(guī)制的社會治理體系，在這樣的治理體系治理下的社會只能是法治社會。

(二)中國特色社會主義社會治理體系論

十八屆三中全會給實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化規(guī)定的重要任務是到2020年“形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系”。在習近平思想中，這個制度體系包括社會治理制度、反映社會治理需要的社會治理體系或社會治理制度體系。習近平給這個體系的稱謂是“中國特色社會主義社會治理體系”[26]，而習近平關于中國特色社會主義社會治理體系的理論觀點則是他貢獻給國家治理理論寶庫的中國特色社會主義社會治理體系論。

習近平中國特色社會主義社會治理體系論的重要支撐觀點是關于社會治理方式的系統(tǒng)治理觀。習近平曾專門解釋社會治理和社會管理的不同，而系統(tǒng)治理是習近平關于治理之不同于管理的四個特點之一。在參加十二屆全國人大二次會議上海代表團的審議時，習近平指出，“治理和管理”雖然只有“一字之差”，但含義差別卻很大。后者“體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策”[27]。對系統(tǒng)治理，十八屆三中全會給出了準確內涵，即“加強黨委領導，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調節(jié)、居民自治良性互動”[3](P49)。系統(tǒng)治理是一種治理方式，是與“依法治理”“源頭治理”等并行的治理策略，而治理體系是按照系統(tǒng)治理、依法治理等治理策略而建設的治理制度，是按照這樣的治理策略而設計的治理機制等。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》中的《完善社會治理體系》一章規(guī)定的“體系”就反映了系統(tǒng)治理的要求。它規(guī)定的“政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動”與十八屆三中全會提出的要求是一致的。

中國特色社會主義社會治理體系的主要構建有三部分。第一部分是“黨委領導”。中國特色社會主義社會治理體系中的“黨委領導”就是黨的各級委員會和基層組織領導相應層級的社會治理工作，黨的各級委員會和基層組織在社會治理制度中處于領導地位。在整體的國家治理中，中國共產黨是領導核心。“黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一”是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度”，“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的基本準則[3](P4)。在作為國家治理體系組成部分的社會治理中，包括在基層的社會治理中，黨委和基層黨組織也是領導核心。對這一點，習近平的看法是始終如一的。早在擔任中共浙江省委書記時他就清楚地認識到，“基層是加強黨的執(zhí)政能力建設的基礎”。做出這一判斷的重要理由是“黨的基層組織是黨聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，是包括村委會在內的各類社會基層組織的政治核心”?！包h和國家的各項方針政策和工作部署……最終要靠廣大基層干部團結帶領群眾去貫徹和實施，人民群眾的經(jīng)濟、政治、文化利益也要靠廣大基層干部組織引導群眾去實現(xiàn)”[28](P111)。他所說的“黨的基層組織”，在農村就是“村級黨組織”。習近平曾做出毫不含糊的判斷：“村級黨組織是黨在農村全部工作的基礎?！盵29](P200)按照這一判斷，村級黨組織自然也是黨在農村的社會治理工作的基礎。

第二部分是“政府負責”。所謂“政府負責”就是各級政府應當將社會治理列入工作日程，為社會治理作人力物力財力等安排，提供有利于社會治理的制度、政策，解決社會治理中遇到的社會組織、公民等無力解決的問題，努力提高社會治理水平。之所以要求政府對社會治理負責，是因為很少有可以脫離政府治理的社會治理事務，是因為幾乎所有重大社會問題的解決都離不開政府，都需要當?shù)卣\用本地或本行政區(qū)的力量，甚至需要上級政府調動更大的國家力量。對此，習近平有充分的認識和親自領導解決相關問題的體驗。比如，“三農”問題是農村社會治理中最突出的問題。習近平把能否“正確處理城鄉(xiāng)關系、工農關系，實現(xiàn)一、二、三產業(yè)協(xié)調發(fā)展和城鄉(xiāng)共同進步”，看做是“構建現(xiàn)代和諧社會的重要基礎”，是我國“現(xiàn)代化進程中最重要、最棘手的一大難題”[30](P103)。怎樣解決這個難題呢？習近平認為是：“工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村?！倍胺床浮薄爸С帧辈皇呛唵蔚木葷颉笆┥帷?，而是工和農、城和鄉(xiāng)“共贏的事業(yè)”，是對“國家長治久安和民族偉大復興”[31](P105-106)具有保障意義的事業(yè)。要解決這樣的問題，沒有“政府負責”這一條是不可能做到的。習近平對徹底解決這個問題提出的工作思路是：“把農業(yè)的發(fā)展放到整個國民經(jīng)濟發(fā)展中統(tǒng)籌考慮，把農村的繁榮進步放到整個社會進步中統(tǒng)籌規(guī)劃，把農民的增收放到國民收入分配的總格局中統(tǒng)籌安排……把農村和城市作為一個有機統(tǒng)一的整體統(tǒng)籌協(xié)調[30](P103-104)?！叭r”問題的徹底解決需要實行這幾個“統(tǒng)籌”，而能夠實行這幾個“統(tǒng)籌”的只有政府。

第三部分，“社會協(xié)同、公眾參與”。中國特色社會主義社會治理體系中的“社會協(xié)同”是對“政府負責”的社會治理制度、政策、活動等的“協(xié)同”，而“公眾參與”就是各社會主體對社會治理活動的“參與”，對制定社會治理制度、政策等的“參與”。關于“負責”與“協(xié)同”的關系，習近平曾做了一個十分形象生動的比喻，即將社會治理中的政府比作“掌舵人”。在2015年的中央城市工作會議上，習近平就“創(chuàng)新城市治理方式”等發(fā)表講話，他提出，應當“把市民和政府的關系從‘你和我’變成‘我們’”，“城市政府應該從‘劃槳人’轉變?yōu)椤贫嫒恕?，同市場、企業(yè)、市民一起管理城市事務、承擔社會責任”[32](P133)。在這個比喻中，政府無疑處于“負責”者的地位，而企業(yè)、市民、村民、社會組織是負責“劃槳”的“協(xié)同”者。政府擺脫“劃槳人”身份，“劃槳”就自然變成了企業(yè)、市民、村民、社會組織的任務。由負責“劃槳”的企業(yè)、市民、村民、社會組織等構成的社會對于“負責”的政府來說，處于“協(xié)同”的地位。對“公眾參與”，習近平的基本主張是充分調動所有社會主體參與社會治理。習近平談論過的“公眾”主要包括居民、村民、社會組織、企業(yè)等，這與他對作為社會治理動力源的多種多樣社會主體的發(fā)現(xiàn)是一致的。

習近平勾畫的社會治理體系的突出特點是“政府治理”與“民間治理”相結合。“黨委領導，政府負責”屬于“政府治理”，而“社會協(xié)同，公眾參與”屬于“民間治理”。十九大報告提出的“實現(xiàn)政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動”[33](P49)就反映了這一特點。其中的“社會調節(jié)、居民自治”亦即“民間治理”，在制度體系中表現(xiàn)為“社會協(xié)同、公眾參與”。而“政府治理”代表的是國家，反映整個國家治理體系的一致性和黨在國家治理、社會治理中的核心地位。上述“掌舵人”之喻的另外一重意義在于，它揭示了中國特色社會主義社會治理體系的本質特征。習近平提出的中國特色社會主義社會治理體系，不是什么社會自治的體系，而是由政府擔任“掌舵人”的體系。

三、法治社會治理保障論

習近平總書記在十九大報告中提到“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”，其中“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”說的是中國特色社會主義社會治理體系，而“法治保障”則是這個治理體系運行的保障。十九大報告指出和提高社會治理的“法治化”“水平”[33](P49)，既是對社會治理提出的一般要求，也是對法治的保障地位的強化。如果說習近平的法治社會治理體系論，尤其是中國特色社會主義社會治理體系論，已經(jīng)從統(tǒng)一的國家治理體系那里為法治社會的產生提供了理由，那么，他的法治社會治理保障論，又為法治社會的產生提供了直接的根據(jù)，因為社會治理法治化水平的提高必然推進法治社會的形成。

習近平的法治社會治理保障論主要由兩部分組成：一部分是對社會的依法治理；另一部分是社會依法自治。

(一)對社會依法治理

法治社會的建設無疑需要法律保障。沒有法律的社會治理有回到社會管理上去的危險。要建設法治社會，必須具備法治社會建設所需要的法律資源。習近平清楚地意識到這一點，并明確提出為開展社會治理創(chuàng)新法律制度的要求。

習近平很早就樹立了“依法執(zhí)政”的觀念，并提出“把黨依法執(zhí)政的過程作為實現(xiàn)人民當家作主和實行依法治國的過程”[34](P207)?！耙婪▓?zhí)政”的觀念投放到國家治理上為“依法治國”，投放到社會治理上就是依法治理社會。在2013年的中央農村工作會議上，在談加強和創(chuàng)新農村社會管理時，習近平就強調，對社會要“依法治理”[35](P681)。2014年，在十二屆全國人大第二次會議上，習近平對人口服務管理等提出的要求之一是運用“法治化手段”[27]。2016年，習近平就加強和創(chuàng)新社會治理作出指示，提出的治理方式是“依法治理”[36]。一年之后，在參加十二屆全國人大五次會議時，他又提出要“走出一條符合大城市特點和規(guī)律的社會治理新路子”，即“強化依法治理”，“運用法治思維和方式解決城市治理頑癥難題”[37]。2018年11月7日，在考察上海時，他就“深化社會治理創(chuàng)新”提出的具體要求之一是“提高社會治理”“法治化水平”[38]。習近平依法治理社會的主張已經(jīng)被固化為社會治理的制度和黨的方針政策。在習近平領導下制定的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》對社會治理提出“堅持依法治理，加強法治保障”的要求，其中包括“運用法治思維和法治方式化解社會矛盾”[3](P29-50)。一年后頒布的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》就“推進法治社會建設”做出的決定之一是“推進多層次多領域依法治理”，其中包括“依法妥善處置涉及民族、宗教等因素的社會問題”，“引導和監(jiān)督”“在華境外非政府組織”“依法開展活動”[39](P50-51)等。

“政府治理”意義上對社會的依法治理要求具備開展社會治理的準據(jù)——法律。習近平提倡的依法治理包含著對社會治理的法律需求?！蛾P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出的“推進社會治理體制創(chuàng)新法律制度建設”就反映了這一需求。其中提到的“社會組織立法”“教育、就業(yè)、收入分配、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全、扶貧、慈善、社會救助和婦女兒童、老年人、殘疾人合法權益保護等方面的法律法規(guī)”[24](P14)，都是依法治理社會所需要的法律規(guī)范。

與習近平的中國特色社會主義社會治理體系包含“政府治理”與“社會調節(jié)、居民自治”之間的結合相一致，政府對社會依法治理所需要的這些法律以及這些法律所建立的制度等，構成社會治理的國家制度。與此相對應，由村鎮(zhèn)和社區(qū)等社會單元、社會組織等沿襲或制定的習俗、章程及其所包含的制度等，則構成社會治理的民間制度。

(二)社會依法自治

法治社會建設所需要的法律資源的另一個來源是社會積累或創(chuàng)制的市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程等。

與很早就發(fā)現(xiàn)了社會結構、社會利益格局等的變化相一致，習近平早已認可社會組織自治的合理性，接受包括社會組織自治在內的一定程度的社會自治這個事實。他曾談道，“社團組織是獨立的組織群體”，應當允許它們“自我管理”[40](P250)，依法自治。如果說在社會事務處理上十八屆三中全會實現(xiàn)了“從管理到治理”的創(chuàng)新，那么，這個創(chuàng)新的最大亮點是采用了習近平的社會依法自治觀點?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》明確規(guī)定，要“正確處理政府和社會關系”，“推進社會組織明確權責、依法自治、發(fā)揮作用”[3](P50)。在此之后，習近平又多次就社會依法自治發(fā)表看法。比如，2015年6月在貴州調研時，習近平要求當?shù)馗刹俊案叨汝P注”“自治組織”。他所說的“關注”就是要按照十八屆三中全會的規(guī)定，“明確”社會自治組織的“權責”，使之“依法自治”[41]。后來，習近平社會依法自治的思想又寫進十九大報告，要求“健全”的“鄉(xiāng)村治理體系”是以“自治”為治理方式之一的治理體系。

習近平所說的社會依法自治包括基層自治組織自治。2003年4月17日，在浙江全省城市社區(qū)工作會議上，習近平明確指出，“必須按照憲法和城市居民委員會組織法的要求，正確處理政府行使職能與社區(qū)居民自治的關系”“保障社區(qū)自治權利”。他還提出，要“建立和完善社區(qū)成員代表大會、社區(qū)居委會、社區(qū)議事協(xié)商委員會等社區(qū)自治組織”[40](P381-382)。2005年6月17日，在金華市調研時，習近平把“發(fā)端于武義并正在金華推廣”的“后陳經(jīng)驗”稱為“農村基層民主政治建設的有益探索”。他對金華市基層民主政治建設中貫徹的“自治”精神，對那里開展的“村委會、村監(jiān)督委員會、村經(jīng)濟合作社”“村民代表大會”[40](P381-383)等組織建設，都給予了充分肯定。這些事例說明，居民委員會、村民委員會等基層自治組織或“基層群眾性自治組織”都是習近平思想中的可以“依法自治”的獨立的自治主體。

實行社會依法自治意味著對由歷史發(fā)展自然形成的社會單位、政府規(guī)劃建立的社會單位、公民或企業(yè)自主建立的社會組織等自我約束的規(guī)章制度的接受?！蛾P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提到的“市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程”[24](P28)等就屬于此類。這些公約、章程及其所包含或創(chuàng)制的制度屬于社會治理的民間制度。

按照習近平對社會依法治理的主張，國家應實施社會治理國家制度建設。按照習近平社會依法自治的思想，社會單元和社會組織將適時開展社會治理民間制度建設。有這兩個方面的努力，不愁不能給社會治理提供豐富的法律和其他行為規(guī)范資源。在豐富的法律和民間規(guī)范的調整下開展治理的社會必將成為法治社會。有社會治理國家制度建設、民間制度建設兩方面的努力，再加上十八屆四中全會決定規(guī)定的“完備的法律服務體系”“依法維權和化解糾紛機制”[24](P28-30)，作為國家治理體系組成部分的社會治理必然結出豐富多樣的法治社會果實。

四、結語

習近平的法治社會治理理念、國家治理體系現(xiàn)代化思想、中國特色社會主義社會治理體系思想、法治社會治理保障思想等，作為習近平法治思想的重要組成部分，從理論上闡明了中國特色法治社會的特征。按照習近平的法治社會思想，我國正在建設的法治社會應當是中國特色社會主義法治體系中的法治社會，應當是中國特色社會主義社會治理體系下的法治社會。