周 玉，鄒朝暉

（1. 廣東省土地調(diào)查規(guī)劃院，廣東·廣州 510075；2. 廣東國(guó)地規(guī)劃科技股份有限公司，廣東·廣州 510650）

2019年4月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《產(chǎn)權(quán)制度改革指導(dǎo)意見(jiàn)》），明確提出要建立科學(xué)合理的自然資源資產(chǎn)管理考核評(píng)價(jià)體系。作為統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的重要抓手，構(gòu)建全民所有自然資源資產(chǎn)管理考核評(píng)價(jià)機(jī)制是貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要制度設(shè)計(jì)，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的重要內(nèi)容［1］，是履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)、維護(hù)全民所有自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益的關(guān)鍵手段。

雖然《產(chǎn)權(quán)制度改革指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)自然資源資產(chǎn)管理考核評(píng)價(jià)做出了明確要求，但目前理論研究暫處于空白階段，與其相關(guān)的研究多集中在生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)考核、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)等方面［2-6］，也有學(xué)者針對(duì)海洋、礦產(chǎn)、水、森林等單一類(lèi)型自然資源審計(jì)進(jìn)行研究［7-10］。鑒于此，本研究采用對(duì)比分析和歸納分析的方法，在明確全民所有自然資源資產(chǎn)管理考核評(píng)價(jià)機(jī)制定位的基礎(chǔ)上，參考現(xiàn)有相關(guān)考核評(píng)價(jià)制度的設(shè)計(jì)思路，圍繞“考核誰(shuí)、誰(shuí)來(lái)考、怎么考、考什么、結(jié)果怎么定、結(jié)果怎么用”等關(guān)鍵問(wèn)題，從考核評(píng)價(jià)對(duì)象和實(shí)施主體、考核評(píng)價(jià)方式和實(shí)施、考核評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用、考核評(píng)價(jià)內(nèi)容和指標(biāo)體系構(gòu)建、考核評(píng)價(jià)結(jié)果評(píng)定方法等方面提出構(gòu)建全民所有自然資源資產(chǎn)管理考核評(píng)價(jià)機(jī)制和方法的思路，研究成果為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革提供支撐。

1 全民所有自然資源資產(chǎn)管理考核評(píng)價(jià)定位分析

1.1 生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核的重要基礎(chǔ)

全民所有自然資源資產(chǎn)管理考核評(píng)價(jià)是生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核的重要基礎(chǔ)。首先，自然資源資產(chǎn)通常具有重要的生態(tài)價(jià)值，且“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”在《生態(tài)文明體制改革總體方案》中居于首要位置，是我國(guó)生態(tài)文明制度體系“四梁八柱”之一；其次，《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》明確在資源環(huán)境生態(tài)領(lǐng)域有關(guān)專(zhuān)項(xiàng)考核的基礎(chǔ)上綜合開(kāi)展，而全民所有自然資源資產(chǎn)管理考核評(píng)價(jià)就是資源環(huán)境生態(tài)領(lǐng)域重要的專(zhuān)項(xiàng)考核之一；最后，以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地屬于重要的自然資源資產(chǎn)，同時(shí)，《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確要求，適時(shí)將自然保護(hù)地管理評(píng)價(jià)考核結(jié)果納入生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核體系。

1.2 黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、損害責(zé)任追究的重要參考

作為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、損害責(zé)任追究的重要參考是全民所有自然資源資產(chǎn)管理考核評(píng)價(jià)的重要應(yīng)用方向。一是《產(chǎn)權(quán)制度改革指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出，建立科學(xué)合理的自然資源資產(chǎn)管理考核評(píng)價(jià)體系，開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，落實(shí)完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)損害責(zé)任追究制度；二是《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》進(jìn)一步提出，將自然保護(hù)地管理評(píng)價(jià)考核結(jié)果作為黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合評(píng)價(jià)及責(zé)任追究、離任審計(jì)的重要參考。

1.3 自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的重要內(nèi)容

作為自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的重要內(nèi)容，全民所有自然資源資產(chǎn)管理考核評(píng)價(jià)是健全自然資源資產(chǎn)監(jiān)管體系的關(guān)鍵制度設(shè)計(jì)?！懂a(chǎn)權(quán)制度改革指導(dǎo)意見(jiàn)》提出要建立科學(xué)合理的自然資源資產(chǎn)管理考核評(píng)價(jià)體系，旨在監(jiān)督所有權(quán)主體履行所有者職責(zé)、維護(hù)所有者權(quán)益，并與其他自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度相互支撐，共同解決全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人不到位，所有權(quán)人權(quán)益不落實(shí)的問(wèn)題。

1.4 全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制的重要支撐

全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理和管理考核評(píng)價(jià)是統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵內(nèi)容，兩者聯(lián)系緊密，互為支撐。在建立全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托關(guān)系的基礎(chǔ)上，所有權(quán)委托方對(duì)受托方履行所有權(quán)職責(zé)情況進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，可以進(jìn)一步夯實(shí)委托代理關(guān)系，共同支撐全民所有自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一管理。

1.5 全民所有自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的主要用途

“編制全民所有自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，擬訂相關(guān)考核標(biāo)準(zhǔn)”是自然資源部主要職責(zé)之一?？梢?jiàn)，全民所有自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制與考核標(biāo)準(zhǔn)的制定聯(lián)系緊密，兩者的關(guān)系可以理解為：負(fù)債表編制是考核標(biāo)準(zhǔn)制定的重要依據(jù)，考核標(biāo)準(zhǔn)制定是負(fù)債表編制的重要用途。因此，編制全民所有自然資源資產(chǎn)負(fù)債表可以反映自然資源資產(chǎn)家底及變化情況，進(jìn)而反映全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)受托方履行受托責(zé)任的情況，從而支撐全民所有自然資源資產(chǎn)管理考核評(píng)價(jià)。

2 相關(guān)考核評(píng)價(jià)制度對(duì)比分析與啟示

從考核評(píng)價(jià)對(duì)象和實(shí)施主體、考核評(píng)價(jià)方式、考核評(píng)價(jià)內(nèi)容與實(shí)施、考核評(píng)價(jià)結(jié)果評(píng)定與應(yīng)用等方面對(duì)比已有相關(guān)考核評(píng)價(jià)制度，為全民所有自然資源資產(chǎn)管理考核評(píng)價(jià)機(jī)制的構(gòu)建提供參考。

2.1 考核評(píng)價(jià)對(duì)象

現(xiàn)有考核評(píng)價(jià)制度的對(duì)象大多面向各級(jí)政府或黨委，且多針對(duì)確定的某一類(lèi)考核評(píng)價(jià)對(duì)象，鮮有將多種考核評(píng)價(jià)對(duì)象統(tǒng)一納入一種考核評(píng)價(jià)制度的情況。《深圳市生態(tài)文明建設(shè)考核制度（試行）》的考核對(duì)象分為區(qū)級(jí)政府、市直部門(mén)以及重點(diǎn)企業(yè)三大類(lèi)，多元的考核評(píng)價(jià)對(duì)象增加了考核評(píng)價(jià)制度設(shè)計(jì)的復(fù)雜性，這對(duì)于面向多元考核評(píng)價(jià)對(duì)象的全民所有自然資源資產(chǎn)管理考核評(píng)價(jià)機(jī)制的構(gòu)建具有很好的參考價(jià)值。

2.2 考核評(píng)價(jià)實(shí)施主體

當(dāng)前國(guó)家層面考核評(píng)價(jià)實(shí)施主體分為三類(lèi)：第一類(lèi)是由黨中央、國(guó)務(wù)院組織考核，具體由黨中央、國(guó)務(wù)院組成部門(mén)實(shí)施，如生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核；第二類(lèi)是由國(guó)務(wù)院組織考核，具體由國(guó)務(wù)院組成部門(mén)實(shí)施，如省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核、最嚴(yán)格水資源管理制度考核等；第三類(lèi)是由國(guó)務(wù)院組成部門(mén)單獨(dú)實(shí)施或牽頭組織實(shí)施，如耕地占補(bǔ)平衡考核、中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核等。

2.3 考核評(píng)價(jià)方式

當(dāng)前考核評(píng)價(jià)方式主要分為三類(lèi)：第一類(lèi)是年度考核評(píng)價(jià)，如耕地占補(bǔ)平衡考核、廣東省環(huán)境保護(hù)責(zé)任考核等；第二類(lèi)是年度評(píng)價(jià)與期末考核相結(jié)合的方式，如生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)考核、最嚴(yán)格水資源管理制度考核等；第三類(lèi)是在年度評(píng)價(jià)和期末考核的基礎(chǔ)上再增加期中考核，如北京市生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)考核、省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核等。

2.4 考核評(píng)價(jià)內(nèi)容

當(dāng)前考核評(píng)價(jià)內(nèi)容主要分為三類(lèi)：第一類(lèi)是對(duì)生態(tài)文明和環(huán)境保護(hù)的相關(guān)考核評(píng)價(jià)，主要針對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要中確定的資源環(huán)境約束性指標(biāo)，黨中央、國(guó)務(wù)院部署的生態(tài)文明建設(shè)重大目標(biāo)任務(wù)、自然資源資產(chǎn)實(shí)物量的增減變化以及大氣、水、土壤環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)變化等情況的考核；第二類(lèi)是對(duì)土地、礦產(chǎn)、水、森林等自然資源的專(zhuān)項(xiàng)考核評(píng)價(jià)，重點(diǎn)集中在耕地保護(hù)、土地和礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用、水資源利用與管理、森林保護(hù)等方面；第三類(lèi)是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的考核評(píng)價(jià)，包括企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理考核、行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)考核。

2.5 考核評(píng)價(jià)實(shí)施

當(dāng)前考核評(píng)價(jià)實(shí)施主要分為兩類(lèi)：第一類(lèi)是由考核對(duì)象在考核期初自提考核目標(biāo)建議值，考核部門(mén)審核后與其簽訂責(zé)任書(shū)，考核結(jié)果依據(jù)責(zé)任書(shū)完成情況確定，如中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核；第二類(lèi)是由考核部門(mén)提前制定考核方案或考核目標(biāo)，考核對(duì)象按照考核方案或考核目標(biāo)開(kāi)展自查，考核部門(mén)結(jié)合自查報(bào)告，通過(guò)重點(diǎn)抽查、現(xiàn)場(chǎng)檢查等情況綜合確定考核結(jié)果，如生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核、最嚴(yán)格水資源管理制度考核等。

2.6 考核評(píng)價(jià)結(jié)果評(píng)定

當(dāng)前大部分的考核評(píng)價(jià)制度均采用百分制評(píng)分法，并按照四級(jí)（優(yōu)秀、良好、合格、不合格）、三級(jí)（優(yōu)秀、合格、不合格）等劃分法確定考核評(píng)價(jià)等級(jí)。此外，部分考核評(píng)價(jià)制度在此基礎(chǔ)上增加約束性指標(biāo)或條件的結(jié)果評(píng)定方法，如生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核提出根據(jù)約束性目標(biāo)完成情況進(jìn)行扣分或降檔處理；土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施情況評(píng)估考核提出有某些約束性情況出現(xiàn)時(shí)下降一個(gè)檔次；廣東省環(huán)境保護(hù)責(zé)任考核提出有某些約束性情況出現(xiàn)時(shí)，直接認(rèn)定不合格或者下降一個(gè)檔次；深圳市生態(tài)文明建設(shè)考核提出有某些約束性情況出現(xiàn)時(shí)，直接認(rèn)定不合格或者不能評(píng)為優(yōu)秀等。

2.7 考核評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用

當(dāng)前大部分考核評(píng)價(jià)制度均明確考核結(jié)果將作為考核對(duì)象領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)、干部獎(jiǎng)懲任免的重要依據(jù)，并按照考核評(píng)價(jià)等級(jí)采取通報(bào)表?yè)P(yáng)、通報(bào)批評(píng)、約談、限期整改、責(zé)任追究的等獎(jiǎng)懲方式。此外，部分考核評(píng)價(jià)制度在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出更加具體的獎(jiǎng)懲措施，如在相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)資金上予以?xún)A斜或扣減專(zhuān)項(xiàng)資金，整改期間暫停相關(guān)的審批等等。

3 全民所有自然資源資產(chǎn)管理考核評(píng)價(jià)機(jī)制

圍繞“考核誰(shuí)、誰(shuí)來(lái)考、怎么考以及考核結(jié)果怎么用”等核心問(wèn)題，提出構(gòu)建全民所有自然資源資產(chǎn)管理考核評(píng)價(jià)工作機(jī)制的思路。

3.1 考核評(píng)價(jià)對(duì)象

依據(jù)《產(chǎn)權(quán)制度改革指導(dǎo)意見(jiàn)》提出建立全民所有者自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制的總體思路，所有權(quán)委托代理行為共涉及國(guó)務(wù)院、自然資源部、省級(jí)政府和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)、市（地）級(jí)政府四類(lèi)主體，法律授權(quán)省級(jí)、市（地）級(jí)或縣級(jí)政府代理行使所有權(quán)的特定自然資源除外。因此，按照所有權(quán)法律授權(quán)和委托代理關(guān)系，全民所有自然資源資產(chǎn)管理考核評(píng)價(jià)對(duì)象具體分為以下四類(lèi)：

第一類(lèi)是經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)，具體代表直接行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的自然資源部；第二類(lèi)是經(jīng)自然資源部委托，代理行使部分全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)；第三類(lèi)是經(jīng)自然資源部委托，代理行使部分全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的省級(jí)政府；第四類(lèi)是經(jīng)法律授權(quán)，代理行使特定自然資源所有權(quán)的省級(jí)、市（地）級(jí)和縣級(jí)政府。

3.2 考核評(píng)價(jià)實(shí)施主體

按照授權(quán)人或委托人有權(quán)對(duì)被授權(quán)人或受托人進(jìn)行考核評(píng)價(jià)的原則，結(jié)合四類(lèi)考核評(píng)價(jià)對(duì)象分別確定實(shí)施主體。對(duì)于第一類(lèi)考核評(píng)價(jià)對(duì)象，根據(jù)授權(quán)與被授權(quán)的關(guān)系，應(yīng)該由國(guó)務(wù)院進(jìn)行考核評(píng)價(jià)；對(duì)于第二、三類(lèi)考核評(píng)價(jià)對(duì)象，根據(jù)委托代理關(guān)系，可以由自然資源部進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，但國(guó)務(wù)院作為自然資源部統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的授權(quán)主體，同樣具備對(duì)第二、三類(lèi)考核評(píng)價(jià)對(duì)象進(jìn)行考核評(píng)價(jià)的權(quán)利；對(duì)于第四類(lèi)考核評(píng)價(jià)對(duì)象，根據(jù)授權(quán)與被授權(quán)的關(guān)系，應(yīng)該由國(guó)務(wù)院進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。

考慮與生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核的銜接，全民所有自然資源資產(chǎn)管理考核評(píng)價(jià)工作應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院組織開(kāi)展，具體由國(guó)務(wù)院授權(quán)自然資源部牽頭會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)實(shí)施。

作為法律規(guī)定的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)代表行使主體，由國(guó)務(wù)院組織開(kāi)展考核評(píng)價(jià)，符合法理，且實(shí)施順暢。但對(duì)于第一類(lèi)考核評(píng)價(jià)對(duì)象的考核，會(huì)存在角色重疊的問(wèn)題，即由自然資源部具體實(shí)施考核時(shí)，存在自然資源部既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員的現(xiàn)象。對(duì)于角色重疊的問(wèn)題，可參考美麗中國(guó)建設(shè)評(píng)估的方式，考慮引入第三方機(jī)構(gòu)參與考核評(píng)價(jià)工作的方式予以解決。

3.3 考核評(píng)價(jià)方式與實(shí)施

考慮與生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)考核的銜接，考核評(píng)價(jià)方式可采用年度考核或者年度評(píng)價(jià)與期末考核相結(jié)合的方式開(kāi)展，并將考核評(píng)價(jià)結(jié)果報(bào)送生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)考核牽頭部門(mén)。

考核評(píng)價(jià)的具體實(shí)施，在考核期初可由自然資源部牽頭會(huì)同水利部等國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)以及第三方機(jī)構(gòu)成立考核評(píng)價(jià)工作組，針對(duì)不同的考核評(píng)價(jià)對(duì)象制定不同的考核評(píng)價(jià)方案，匯總形成考核評(píng)價(jià)總體方案，報(bào)國(guó)務(wù)院審核或備案，考核評(píng)價(jià)對(duì)象按照總體方案開(kāi)展自查，工作組結(jié)合自查報(bào)告，通過(guò)重點(diǎn)抽查、現(xiàn)場(chǎng)檢查等方式綜合確定考核結(jié)果報(bào)國(guó)務(wù)院審定，考核結(jié)果經(jīng)國(guó)務(wù)院審定后納入向全國(guó)人大報(bào)告的國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)告，并向社會(huì)公布。

3.4 考核評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用

一是將考核評(píng)價(jià)結(jié)果納入生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核和向全國(guó)人大報(bào)告的國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)告，作為考核對(duì)象領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、損害責(zé)任追究的重要依據(jù)；二是依據(jù)考核評(píng)價(jià)結(jié)果采取相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，如通報(bào)表?yè)P(yáng)、通報(bào)批評(píng)、約談、限期整改、責(zé)任追究等，此外，對(duì)于考核優(yōu)秀的對(duì)象給予相關(guān)自然資源資產(chǎn)管理、生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫娴恼吆唾Y金傾斜的獎(jiǎng)勵(lì)措施，對(duì)發(fā)生重大自然資源資產(chǎn)損害、履行所有者職責(zé)嚴(yán)重失職、造成所有者權(quán)益遭受重大損害等情況，采取調(diào)減委托范圍、暫停委托權(quán)利、調(diào)減生態(tài)補(bǔ)償資金、相關(guān)情況轉(zhuǎn)送人大和審計(jì)機(jī)關(guān)等懲罰措施。

綜上，在明確全民所有自然資源資產(chǎn)管理考核評(píng)價(jià)的對(duì)象、實(shí)施主體、方式與實(shí)施過(guò)程、結(jié)果應(yīng)用等方面的基礎(chǔ)上，提出全民所有自然資源資產(chǎn)管理考核評(píng)價(jià)的具體工作流程（圖1）。首先，由國(guó)務(wù)院授權(quán)自然資源部牽頭會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)以及第三方機(jī)構(gòu)，組建考核評(píng)價(jià)工作組；其次，考核評(píng)價(jià)工作組針對(duì)不同的考核評(píng)價(jià)對(duì)象制定相應(yīng)的考核評(píng)價(jià)方案，形成考核評(píng)價(jià)的總體方案，并報(bào)國(guó)務(wù)院審定后實(shí)施；再次，各考核評(píng)價(jià)對(duì)象根據(jù)考核評(píng)價(jià)方案開(kāi)展自查，形成自查報(bào)告報(bào)考核評(píng)價(jià)工作組，考核評(píng)價(jià)工作組結(jié)合自查報(bào)告，通過(guò)重點(diǎn)抽查、現(xiàn)場(chǎng)檢查等方式綜合確定考核結(jié)評(píng)價(jià)果報(bào)國(guó)務(wù)院審定；最后，將國(guó)務(wù)院審定后的考核評(píng)價(jià)結(jié)果納入生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核和向全國(guó)人大報(bào)告的國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)告，并作為考核對(duì)象領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、損害責(zé)任追究的重要依據(jù)，同時(shí)依據(jù)考核評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)不同的考核評(píng)價(jià)對(duì)象采取相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施。

4 全民所有自然資源資產(chǎn)管理考核評(píng)價(jià)方法

圍繞“考什么和考核結(jié)果怎么定”等核心問(wèn)題，提出建立全民所有自然資源資產(chǎn)管理考核評(píng)價(jià)方法的思路。

4.1 考核評(píng)價(jià)內(nèi)容與指標(biāo)體系

圖1 全民所有自然資源資產(chǎn)管理考核評(píng)價(jià)工作流程Fig.1 The evaluation process of the management of state-owned natural resources assets

考核評(píng)價(jià)內(nèi)容可依據(jù)法律授予地方政府代理行使所有權(quán)的特定自然資源清單和全民所有自然資源資產(chǎn)委托代理資源清單，重點(diǎn)圍繞資源資產(chǎn)保護(hù)成效、集約開(kāi)發(fā)利用水平、資產(chǎn)管理的科學(xué)合理性、所有者權(quán)益維護(hù)情況和管理制度建設(shè)情況等方面開(kāi)展考核評(píng)價(jià)。其中，資源資產(chǎn)保護(hù)成效主要指受托主體關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)的保護(hù)情況；集約開(kāi)發(fā)利用水平主要指受托主體關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)節(jié)約集約利用情況；資產(chǎn)管理的科學(xué)合理性主要指受托主體關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記、市場(chǎng)配置、收益管理和保值增值情況；所有者權(quán)益維護(hù)情況主要指受托主體關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)發(fā)生流失、損害和和違法情況；管理制度建設(shè)情況主要指受托主體關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)、確權(quán)登記、有償使用、合理開(kāi)發(fā)利用等管理制度建設(shè)和執(zhí)行情況。

構(gòu)建考核評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系構(gòu)建應(yīng)該遵循三項(xiàng)原則。一是遵循綜合和分類(lèi)相結(jié)合的原則，既要選取綜合性的指標(biāo)，體現(xiàn)區(qū)域內(nèi)自然資源資產(chǎn)的整體性，又要針對(duì)各類(lèi)自然資源資產(chǎn)單獨(dú)設(shè)計(jì)相關(guān)考核指標(biāo)。二是遵循權(quán)威性、穩(wěn)定性、可操作性和前瞻性原則，盡量選取由官方權(quán)威部門(mén)發(fā)布、統(tǒng)計(jì)的指標(biāo)，確保統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)口徑一致，不使用推算數(shù)據(jù)，同時(shí)，設(shè)計(jì)滿(mǎn)足未來(lái)全民所有自然資源資產(chǎn)管理工作要求的相關(guān)指標(biāo)，體現(xiàn)指標(biāo)體系的前瞻性。三是遵循定量為主、定性為輔，定量與定性相結(jié)合原則設(shè)計(jì)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)。具體可結(jié)合當(dāng)前全民所有自然資源資產(chǎn)管理工作現(xiàn)狀和未來(lái)全民所有自然資源資產(chǎn)管理制度設(shè)計(jì)，構(gòu)建近期和遠(yuǎn)期兩套考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。其中，近期可結(jié)合當(dāng)前全民所有自然資源資產(chǎn)管理工作現(xiàn)狀和相關(guān)指標(biāo)數(shù)據(jù)的可獲取性，構(gòu)建在現(xiàn)有情況下可操作實(shí)施的考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；遠(yuǎn)期結(jié)合未來(lái)全民所有自然資源資產(chǎn)管理制度設(shè)計(jì)，構(gòu)建通過(guò)3到5年建立起完備的全民所有自然資源資產(chǎn)管理制度后，能夠符合未來(lái)管理需求的考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

4.2 考核評(píng)價(jià)結(jié)果評(píng)定方法

考核評(píng)價(jià)結(jié)果可采用百分制評(píng)分法和約束性指標(biāo)等相結(jié)合的結(jié)果評(píng)定方法，并按照優(yōu)秀、良好、合格、不合格四個(gè)等級(jí)進(jìn)行劃分，從而與生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)考核相銜接。

首先，確定各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重。參考生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)考核的指標(biāo)權(quán)重確定方法，將考核評(píng)價(jià)指標(biāo)按照重要程度劃分為兩類(lèi)。第一類(lèi)為生態(tài)文明建設(shè)考核中的約束性指標(biāo)和全民所有自然資源資產(chǎn)管理重要監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)指標(biāo)；第二類(lèi)為各類(lèi)資源專(zhuān)項(xiàng)考核中的約束性指標(biāo)和重要監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)指標(biāo)。兩類(lèi)指標(biāo)權(quán)重按照2:1進(jìn)行計(jì)算，進(jìn)而確定各二級(jí)指標(biāo)的權(quán)重。其次，確定各項(xiàng)指標(biāo)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于已明確具體控制目標(biāo)的指標(biāo)，按照是否完成控制目標(biāo)確定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，完成則得滿(mǎn)分，沒(méi)完成不得分，超額完成的按照超額比例與目標(biāo)得分的乘積進(jìn)行加分；對(duì)于沒(méi)有明確控制目標(biāo)的指標(biāo)，將絕對(duì)指標(biāo)轉(zhuǎn)化為相對(duì)指標(biāo)，進(jìn)而按照變化程度確定合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。再次，確定考核評(píng)價(jià)結(jié)果分值。按照各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合考核評(píng)價(jià)對(duì)象的實(shí)際情況計(jì)算得出考核評(píng)價(jià)結(jié)果分值。最后，確定考核評(píng)價(jià)結(jié)果等級(jí)。參考生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)考核設(shè)置“減分項(xiàng)”和“降檔項(xiàng)”指標(biāo)，根據(jù)約束性目標(biāo)完成情況進(jìn)行扣分或降檔處理，最終確定考核評(píng)價(jià)等級(jí)。如僅1項(xiàng)約束性指標(biāo)未完成的地區(qū)該項(xiàng)考核指標(biāo)不得分，考核總分不再扣分；2項(xiàng)約束性指標(biāo)未完成的地區(qū)在相關(guān)考核指標(biāo)不得分的基礎(chǔ)上，在考核總分中再扣除2項(xiàng)未完成約束性指標(biāo)的分值；3項(xiàng)（含）以上約束性指標(biāo)未完成的地區(qū)考核等級(jí)直接確定為不合格。其他指標(biāo)未完成的地區(qū)有關(guān)指標(biāo)不得分，考核總分中不再扣分。

5 結(jié)論與討論

全民所有自然資源資產(chǎn)管理考核評(píng)價(jià)作為資源環(huán)境生態(tài)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)考核之一，是生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核的重要基礎(chǔ)，是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、損害責(zé)任追究的重要參考，是全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制的重要支撐，是全民所有自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的主要用途。本研究通過(guò)回答“考核誰(shuí)、誰(shuí)來(lái)考、怎么考、考什么、結(jié)果怎么定、結(jié)果怎么用”等關(guān)鍵問(wèn)題，提出了構(gòu)建全民所有自然資源資產(chǎn)管理考核評(píng)價(jià)機(jī)制和方法的思路。

中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出“建立科學(xué)合理的自然資源資產(chǎn)管理考核評(píng)價(jià)體系”，但目前學(xué)術(shù)界暫未進(jìn)行相關(guān)理論研究和探討。本研究對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)管理考核評(píng)價(jià)機(jī)制和方法的構(gòu)建思路進(jìn)行了探討，填補(bǔ)了相關(guān)理論研究空白，有助于全民所有自然資源資產(chǎn)代表行使和代理行使主體更好地履行所有者職責(zé)、維護(hù)所有者權(quán)益。通過(guò)研究，全民所有自然資源資產(chǎn)管理考核評(píng)價(jià)對(duì)象主要有四類(lèi)，既包括國(guó)務(wù)院組成部門(mén)，又包括各級(jí)政府，考核評(píng)價(jià)對(duì)象的多元性增加了考核評(píng)價(jià)機(jī)制構(gòu)建的復(fù)雜性。如何針對(duì)不同的考核評(píng)價(jià)對(duì)象構(gòu)建相應(yīng)的考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)懲機(jī)制等有待深入研究，尤其針對(duì)經(jīng)自然資源部委托，代理行使部分全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的省級(jí)政府的考核評(píng)價(jià)機(jī)制構(gòu)建，對(duì)于銜接生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)考核和支撐全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制構(gòu)建具有重要意義，亟待重點(diǎn)研究。

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