張小東，韓昊英，陳 宇

（1. 塔里木大學(xué)水利與建筑工程學(xué)院，新疆·阿拉爾 843300；2. 浙江大學(xué)城鄉(xiāng)規(guī)劃理論與技術(shù)研究所，浙江·杭州 310058；3. 新疆南疆人居環(huán)境研究所，新疆·阿拉爾 843300）

國土空間用途管制在國家現(xiàn)代化治理體系中發(fā)揮著舉足輕重的作用［1］。中央2019年18號文件要求，在2025年之前國家要形成以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)的、完善的國土空間用途管制系統(tǒng)，并建立完整的國土空間開發(fā)和保護制度。可見，國土用途管制體系的構(gòu)建是制度建立的核心內(nèi)容之一。國土空間用途管制是在國土空間規(guī)劃的限制條件和用途限定前提下，對全域的土地、水域和林草等資源進行開發(fā)建設(shè)、用途變更和保護利用等環(huán)節(jié)進行監(jiān)管，其主要依據(jù)為國土空間規(guī)劃，主要手段為具體的管控方式。由于目前國土空間尚未有效建立和實施統(tǒng)一的用途管制體系，一些地方因缺少對林地、山地、海域等空間進行有效的管控手段，導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境惡化、耕地減少、生產(chǎn)空間緊張等城市問題出現(xiàn)［2］，嚴重影響了國土空間可持續(xù)利用。為了能高效的監(jiān)管國土空間保護和開發(fā)，必須改變被割裂的單一空間用途管制手段，探索構(gòu)建出全域、全類型的國土空間用途管制體系。

1 國內(nèi)外實踐探索研究

1.1 國外實踐探索

空間規(guī)劃最早起源于美國、德國、日本等國家，早在20世紀初，德國地理學(xué)家Hettner就提出把區(qū)域當做一個整體系統(tǒng)來看待，通過地理區(qū)劃將全國劃分為多個相互關(guān)聯(lián)的區(qū)域，對區(qū)域間進行整體的空間管制［3］。二戰(zhàn)后，后工業(yè)時代到來，世界各國開始進行空間規(guī)劃體系變革，空間規(guī)劃變革也逐漸引起了國際規(guī)劃界的重視［4］。于1960年代開始，德國、日本、美國等發(fā)達國家相繼開展空間用途管制探索。

日本作為亞洲較早開展空間規(guī)劃的發(fā)達國家，早在1919年和1950年就分別制定了《城市規(guī)劃法》和《國土綜合開發(fā)法》［5］，規(guī)定了全國、都府縣、地方和特定區(qū)域的綜合開發(fā)計劃。隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的形成和土地用途管制的細化，日本于1968年對1919年的《城市規(guī)劃法》進行修訂，以解決戰(zhàn)后日本城市無序蔓延的現(xiàn)象［6］，實行的是“三區(qū)”管控手段，即“市街化區(qū)域、調(diào)整區(qū)域和限建區(qū)”三個管控區(qū)，“三區(qū)”只要審批通過，將受到嚴格的法律約束［7］。在城市規(guī)劃法修訂過程，還有一件最重要的事情就是提出了城市化控制地區(qū)和城市化促進地區(qū)細化管控制度，即“劃線制度”，深入細化了土地利用分區(qū)管控，并引入容積率作為控制指標［8］。伴隨著劃線制度推行，各級間政府的博弈導(dǎo)致劃線制度淡化了“優(yōu)先開發(fā)”和“嚴格保護”兩項控制內(nèi)容，弱化了對小面積地塊的管制［9］，反而促進了小規(guī)模開發(fā)及現(xiàn)有城市建成區(qū)的高密度化，部分地區(qū)的城市問題進一步惡化，最終導(dǎo)致日本控制城市蔓延失敗。隨后，日本于1974年頒布了《國土利用計劃法》，進一步細化各層級政府的土地管控細則，革新“劃線制度”控制城市快速擴張。隨著日本進入快速老齡化的國家行列，日本于2005年頒布的《國土形成計劃法》［10］明確了國家和地方的分工合作和責權(quán)范圍，要求國家和地方需要編制土地形成、利用及整備的全過程計劃，再次細化了空間管控劃線體系。并提出由“粗狂增量”發(fā)展模式轉(zhuǎn)向“存量提質(zhì)”發(fā)展模式，以應(yīng)對少子、過度老年化社會的需要。在這個過程中，也制定了《海岸法》《景觀法》等相關(guān)法規(guī)，以保障森林地區(qū)、自然公園地區(qū)、海岸帶控制線、景觀規(guī)劃區(qū)域等土地用途管制措施落實到各層級規(guī)劃，也規(guī)避了政府之間的博弈弱化“劃線制度”落實的問題，保障規(guī)劃層級、規(guī)劃內(nèi)容之間的銜接和過渡。

此外，荷蘭國土空間用途管制始于1960年，以戰(zhàn)略性、實用性和管制性著稱［11］，其戰(zhàn)略性和控制性主要體現(xiàn)在“綠心”控制，實用性體現(xiàn)在分層級規(guī)劃理論和相應(yīng)的分區(qū)、分類、控制線等技術(shù)手段［12］。新加坡于1971年開始編制覆蓋全域的“三區(qū)一線”的概念規(guī)劃用于空間管制分區(qū)，通過劃定建設(shè)用地區(qū)、開敞區(qū)、發(fā)展預(yù)留區(qū)和交通廊道來管控、引導(dǎo)城鎮(zhèn)空間發(fā)展［13］；巴西實行“五區(qū)”空間管控手段，劃定疏散發(fā)展地區(qū)、控制膨脹地區(qū)、積極發(fā)展地區(qū)、待開發(fā)區(qū)和生態(tài)保護區(qū)對區(qū)域進行全覆蓋空間管制［14］?？v觀發(fā)達國家的空間管制理念，國外空間規(guī)劃管控具有較強的整體性、戰(zhàn)略性和協(xié)調(diào)性，以保障城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展［15］。主要以“區(qū)劃”為主，控制線為輔，地方具有較強的自治空間，在不違反上一級區(qū)劃的前提下，每個地方可根據(jù)自己的空間管控需求制定空間用途管控線細則。

1.2 國內(nèi)實踐進展

新中國成立以來，中國空間規(guī)劃的雛形是為了完成中國計劃經(jīng)濟時代所確定的發(fā)展目標而編制的經(jīng)濟區(qū)劃和重點項目建設(shè)的空間規(guī)劃［16］。1978年改革開放實施之后，國家從計劃經(jīng)濟時代向具有中國特色的社會主義經(jīng)濟轉(zhuǎn)變［17］，空間規(guī)劃的管制體系作為粗獷的土地定價技術(shù)應(yīng)運而生。主要經(jīng)歷了如下幾個發(fā)展階段：

初步探索階段（1986年以前）：早在1920年左右，中國相繼開展了上海都市計劃、南京首都計劃等一系列規(guī)劃活動［18］，在這一時期，城市主要發(fā)展建筑空間，城市規(guī)劃關(guān)注的對象也只局限于建筑空間，無法從總體上滿足城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需求，城市規(guī)劃與城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展中的經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)之間仍出現(xiàn)了脫節(jié)現(xiàn)象［19］。初步探索期，空間管控手段主要以區(qū)劃為主。早在20世紀50年代就有學(xué)者從單一自然要素視角出發(fā)對區(qū)域進行分區(qū)劃定，如黃秉維的植被區(qū)劃、李承三的地形區(qū)劃等［20］。隨著城鎮(zhèn)高密度發(fā)展，單一的區(qū)劃無法滿足城鎮(zhèn)精細化管理訴求，用地紅線從區(qū)劃管控實踐中形成，并逐漸形成了控制線體系。

持續(xù)發(fā)展階段（1986～2000年）：隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，從集體土地“分田到戶”解放勞動力，剩余勞動力促使中國“世界工廠”的形成，這個發(fā)展過程導(dǎo)致土地的需求劇增，大量耕地被吞噬侵占，突破了原總規(guī)的管控指標，國家也意識到土地資源的有限性和局限性，尤其是耕地作為國家糧食安全保障的基礎(chǔ)，國家于1986年頒布了《土地管理法》，編制了土地利用總體規(guī)劃，以防止城鎮(zhèn)空間過渡擴張，保護耕地［21］，劃定了相應(yīng)的耕地保護紅線。城市空間擴張加速，分區(qū)規(guī)劃和用地分類管控手段的也得到了快速發(fā)展。在持續(xù)發(fā)展期，為了解決用地指標管控、土地分類、耕地紅線劃定等核心問題，出現(xiàn)了耕地保護紅線、用地紅線等控制線，控制線體系也得到了快速發(fā)展。

混亂調(diào)整階段（2000～2013年）：城鎮(zhèn)快速擴張，城鎮(zhèn)空間越來越緊張。從2001年開始，國土資源部開始了城鎮(zhèn)空間規(guī)劃，空間規(guī)劃逐漸成為政府開展宏觀調(diào)控的重要手段，也引起了其他只注重發(fā)展規(guī)劃、不注重空間規(guī)劃的行政部門開始編制自己領(lǐng)域的空間規(guī)劃，從而引起了規(guī)劃管理部門對空間規(guī)劃歸屬的爭奪，各部門競相為管轄內(nèi)容制定屬于自己的分區(qū)、分類和控制線（表1）。主要表現(xiàn)在建設(shè)部、發(fā)改委和國土部三個部門都在開展相似的空間規(guī)劃［22］，導(dǎo)致土地利用規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃等主要規(guī)劃之間的土地用途管控邏輯關(guān)系開始變得復(fù)雜混亂，空間用途管制進入混亂時期，主要體現(xiàn)各部門都擁有屬于自己的分區(qū)、分類和控制線標準。在劃定過程缺乏部門之間的溝通，各自按照自己的管理方式進行劃定，最終導(dǎo)致了劃定內(nèi)容、劃定范圍、管控要求等內(nèi)容完全不一致。

表1 各部委空間分區(qū)管制Table 1 Space zoning control of different ministries

變革轉(zhuǎn)型階段（2013～2019年）：隨著城市化進程的快速推進，為了滿足地方管理需要，住建系統(tǒng)對“城市五線”內(nèi)容進行了擴充，例如，青島市提出了“城市七線”管控體系，以保障全域空間規(guī)劃正常運行［23］。不論是住建的用途管制系統(tǒng)，還是其它規(guī)劃的管制系統(tǒng)，仍暴露出了橫向管控目標差異大、縱向管控規(guī)模各說各話、管控標準不統(tǒng)一等問題［24］。而空間規(guī)劃作為社會利益分配工具、公平權(quán)益載體的社會地位也越來越被重視［25］。十八屆三中全會以來，國家高度重視國土空間用途管制體系建設(shè)［26］，在2013年發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出：劃定“三生空間”邊界，完善國土資源監(jiān)管體系，統(tǒng)一行使對全域國土空間資源監(jiān)督管理的職責［27］。黨的“十九大”進一步提出了各地需要完成永久基本農(nóng)田等三條基本管控線的劃定工作，會議還強調(diào)為了保障國家頂層設(shè)計落實到位，需要建立完整的用途管制傳導(dǎo)系統(tǒng)［28］，強化空間規(guī)劃管控［29］。國內(nèi)規(guī)劃系統(tǒng)開始對新空間規(guī)劃管控系統(tǒng)進行了實踐探索，北京、上海、廣東等地區(qū)相繼開展了“三區(qū)三線”的劃定試點工作，都提出了具有地域特色的“區(qū)、線”管控體系。

綜上，國內(nèi)外空間管制手段主要可歸納為四類：分區(qū)管制、用途分類管制、控制線管制、指標管制［30］。規(guī)劃分區(qū)和政策指標管制更側(cè)重人的主觀認識視角，將人的、抽象的、政治的認知結(jié)果落實到土地管理中，其規(guī)劃成果的管制力度彈性更大；而規(guī)劃用途分類和控制線管控的對象是客觀認知的結(jié)果，很大程度上反映的是人對自然資源本質(zhì)的、具體的、物質(zhì)的認知［31］，其規(guī)劃成果變更的彈性空間較小，更側(cè)重剛性管理實施。而各管控措施往往屬于不同的行政部門、不同的規(guī)劃體系、不同的政策體系，進而在管控實施過程中，導(dǎo)致不同行政部門、不同規(guī)劃體系和不同政策體系之間的博弈。最終博弈的結(jié)果導(dǎo)致空間用途管制越位、錯位、缺位等問題出現(xiàn)。因此，如何構(gòu)建一套國土空間用途管制體系，統(tǒng)一空間用途管制成為了亟待探索研究的問題。

2 浙江國土空間規(guī)劃空間用途管制體系

2.1 全省國土空間用途管制體系

基于對國內(nèi)外空間管制手段進行梳理研究，本研究結(jié)合分區(qū)、指標、地類、控制線四種管控措施，構(gòu)建了浙江省國土空間規(guī)劃管制體系（圖1），形成了彈性管控與剛性管制協(xié)調(diào)推進的空間用途管制框架，其中，彈性管控手段主要包括指標和區(qū)劃管制，指標和區(qū)劃作為頂層政策設(shè)計的載體，具有較強的政策引導(dǎo)作用，政府可以劃定相應(yīng)的主體功能區(qū)和分解指標來實現(xiàn)政策制度的落實；并對地類和控制線的劃定、管控提供政策法規(guī)依據(jù)，進一步保障了上級政策意圖執(zhí)行到位，故地類與控制線更側(cè)重政策意圖執(zhí)行，可以作為空間用途管制體系剛性管控手段。

圖1 浙江省國土空間用途管制體系Fig.1 The land and space use control system of Zhejiang province

全省按照“空間不重疊、邊界可確定、管控有依據(jù)”的基本管控原則，并結(jié)合國家“三區(qū)三線”的劃定成果，將分區(qū)管制分為省級主體功能區(qū)劃定、市級一級規(guī)劃分區(qū)、縣級二級規(guī)劃分區(qū)三個層級，并與相應(yīng)的市縣級用地分類相銜接，以保障區(qū)劃規(guī)劃得到進一步傳導(dǎo)和執(zhí)行。其中，將市縣域空間分為“生態(tài)保護區(qū)”“城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)”“農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展區(qū)”和“海洋保護與利用區(qū)”四類一級規(guī)劃分區(qū)；“生態(tài)保護紅線區(qū)”（禁止建設(shè)區(qū)）、“生態(tài)保護控制區(qū)（限制建設(shè)區(qū)）”、“一般生態(tài)保護區(qū)（限制建設(shè)區(qū)）”等13個二級用途分區(qū)；結(jié)合13個二級分區(qū)，制定了基本農(nóng)田、一般農(nóng)田、特色種植園地、生態(tài)林地、住宅用地等24個一級地類，86個二級地類，113個三級地類。逐級細化用地用途，直到用地用途出現(xiàn)唯一為止。最終形成了分區(qū)管制與地類管制的融合銜接，也表征著政策制度到實施落地的過程。為了進一步落實強制用途管控，建立了統(tǒng)一的國土空間用途管制控制線體系，全省構(gòu)建了“3+6+5”的控制線體系［32］，由“國家基礎(chǔ)三線+省級特色三線、市級特色三線+傳承五線”組成。其中：國家基礎(chǔ)三線為黨的十九大明確要求劃定的永久基本農(nóng)田保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和生態(tài)保護紅線；省級特色三線由防止城市蔓延的都市區(qū)綠線、優(yōu)化區(qū)域設(shè)施建設(shè)的區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施走廊控制線、對特定區(qū)域進行特定意圖保護的文化景觀線組成；市級特色三線由保障工業(yè)用地合理布局的產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線、盤活存量的低效用地控制線和控制增量的近期增量建設(shè)用地控制線組成；道路紅線、城市黃線、城市紫線、城市藍線、城市綠線組成了傳承五線?？傊瑯?gòu)建了保護與發(fā)展相協(xié)調(diào)的控制線體系?？刂凭€體系與用地分區(qū)分類在用途管制過程形成了彈性和剛性管控互補局面，進一步為全省的空間用途管制提供了強有力的管控手段。

2.2 全省國土空間用途管制的傳導(dǎo)體系

（1）邊界坐標傳導(dǎo)

隨著全域精細化管控要求越來越高，浙江省提出全省國土空間用途管制需要劃定詳細管控的邊界，并統(tǒng)一坐標系，以明確用地分區(qū)、土地分類、控制線的邊界坐標。在向下的管控傳導(dǎo)過程中，省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各級政府需要嚴格執(zhí)行上一級政府劃定的邊界坐標，逐級向下傳導(dǎo)管控邊界，且需要保持坐標不變。各級政府在加入新管控邊界的時候需要避讓上一級政府核定的管控邊界，盡量避免新劃定的邊界線與已有管控邊界出現(xiàn)覆蓋、交叉重疊等現(xiàn)象，導(dǎo)致管控內(nèi)容重疊、事權(quán)不清等問題出現(xiàn)。最終形成“至上向下”的強制性管控傳導(dǎo)模式。

（2）名錄分解傳導(dǎo)

浙江省國土空間規(guī)劃空間管制措施在制定過程中，編制人員發(fā)現(xiàn)并不是所有空間用途管制措施都能在國家、省域或者市（縣）域?qū)用孢M行邊界劃定，國家、省域、市域等層面的規(guī)劃圖紙比例較大，較小面積的圖斑在圖紙上只能看到一個點。需要國家、省域等層面通過指標清單的方式進行管控傳導(dǎo)。例如，文化景觀線除了需要劃定跨行政區(qū)域的特色風貌區(qū)外，也包含一些具有地方特色的文化景觀區(qū)域，圖斑相對來說較小，不宜在省級國土空間規(guī)劃圖紙中表達，需要附相應(yīng)的特色景觀控制區(qū)域名錄，名錄需要明確特色景觀區(qū)的面積大小、地理位置、保護類型等要素，以便向市縣級規(guī)劃進行指標傳導(dǎo)。其余無法圖示化劃定的用途管控邊界也可以參考相同方式，制定名錄分解相應(yīng)的指標，并給下一級的劃定工作留有一定的彈性空間，該彈性空間也為滿足各地發(fā)展述求的“自下而上”申請留有余地，形成下級校對劃定，上級根據(jù)指標目錄審核的“自下而上”的彈性劃定模式。

（3）政策制度傳導(dǎo)

國土空間用途管制的劃定、實施、監(jiān)督都需要配套相應(yīng)的政策制度，政策制度作為“剛性”與“彈性”管控傳導(dǎo)模式“上下聯(lián)動”的紐帶，需遵循“節(jié)約優(yōu)先、生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展、自然恢復(fù)”管控政策導(dǎo)向，推動國土空間由規(guī)模驅(qū)動向存量挖潛、流量增效、質(zhì)量提高轉(zhuǎn)變。在空間管控政策設(shè)計時需要注意強化空間管制政策的協(xié)同作用，促使中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村等部門在土地用途管控范圍劃定、實施、監(jiān)管的過程中協(xié)同發(fā)力，捋順與其他區(qū)域政策的優(yōu)先次序；并抓住與空間用途管制政策相關(guān)的關(guān)鍵政策，如財政、投資、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、自然資源等政策，并制定績效考核、生態(tài)補償制度，以建立較完善的國土空間管理制度體系，來保障城鎮(zhèn)化地區(qū)優(yōu)化發(fā)展，增強市場核心競爭力，發(fā)揮市場能動作用。

（4）管控方式傳導(dǎo)體系

結(jié)合名錄分解、邊界坐標、政策制度三種空間管制傳導(dǎo)方法，對空間管制手段在“五級”規(guī)劃體系內(nèi)的管控傳導(dǎo)方式進行了系統(tǒng)梳理（表3）。明確了各層級政府在組織編制國土空間規(guī)劃過程中需要編制相應(yīng)空間管控傳導(dǎo)成果。從各級政府需要編制的空間管制傳導(dǎo)成果來看，國家和省級的主要任務(wù)是制定宏觀政策導(dǎo)向、明確城鎮(zhèn)發(fā)展方向、劃定省域主體功能區(qū)和部分重要控制線；市級政府作為土地分區(qū)分類、控制線劃定和管控傳導(dǎo)的關(guān)鍵層級，其主要任務(wù)是根據(jù)上級政府要求落實、劃實各條空間管制范圍，以指導(dǎo)縣級行政部門繼續(xù)深入空間管控。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級政府作為管控傳導(dǎo)的最后一級，也是管控體系實施落地的主戰(zhàn)場，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級政府應(yīng)該嚴格劃定相應(yīng)邊界和執(zhí)行其管控規(guī)則，以保障國土空間規(guī)劃正在落實到位，完善國土空間治理體系。

表3 空間用途管制體系的管控傳導(dǎo)方式Table 3 The control transmission mode of space use control system

3 國土空間用途管制措施編制的邏輯關(guān)系

基于上述空間用途管制體系的構(gòu)建與傳導(dǎo)邏輯，結(jié)合當下國土空間用途管制的分級需求，從國土空間規(guī)劃分層級編制視角出發(fā)，文章制定了浙江省國土空間用途管制措施的劃定和分解邏輯（圖2），并對省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的空間管控措施進行圖示化。

圖2 國土空間用途管制措施的實踐劃定邏輯關(guān)系Fig.2 The logical relationship of practice delimitation of land and space use control measures

省級國土空間規(guī)劃需要劃定各市級單位的主體功能區(qū)、分解國家指標、劃定省級控制線，省級需要深入細化國家級主體功能區(qū)劃，落實國家級分區(qū)，劃定“基礎(chǔ)三線”，因地制宜劃定“特色三線”，落實省級“剛性”管控內(nèi)容，無法圖示化的功能區(qū)和控制線可以用名錄逐級分解指標的方式表達。省級政府落實上級政府政策制度的同時，需要制定相應(yīng)政策制度指導(dǎo)、審核、監(jiān)督下級政府編制國土空間用途管制規(guī)劃。

市級承上啟下，對省級空間用途管制措施進行銜接的基礎(chǔ)上，需要細化規(guī)劃分區(qū)至一級規(guī)劃分區(qū)、分解省級給定的指標名錄、加入市級控制線，劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)、歷史文化等基本功能區(qū)范圍，并與控制線管控范圍協(xié)調(diào)劃定，保持“只增不減”的傳導(dǎo)原則，在省級傳導(dǎo)要求下落實劃定的“基礎(chǔ)三線”和“省級三線”；劃定一級地類，銜接上一級規(guī)劃分區(qū)的主要管控對象。不能劃定的也可以采用點結(jié)合名錄的方式向下傳導(dǎo)，市級政府落實上級政府政策制度的同時，需要制定相應(yīng)政策制度指導(dǎo)、審核、監(jiān)督下級政府編制國土空間用途管制規(guī)劃。

縣級做法與市級類似，在市級用途管制的基礎(chǔ)進一步深化落實，保持“只增不減”的傳導(dǎo)原則，對用途管制區(qū)和控制線精準落地。最終在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面落實到圖紙上，所有空間用途管制措施在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級需要落實到具體管控邊界和坐標。若部分空間管控要素或指標無法落地，可以按照相反的分解邏輯去校對每個層級的規(guī)劃成果。形成自下到上的校對體系和從上往下的分解邏輯協(xié)調(diào)配合的規(guī)劃模式。在落實頂層設(shè)計的同時，也滿足了人民群眾的基本述求。創(chuàng)造性的把土規(guī)“一步到位”的強制性傳導(dǎo)模式和城規(guī)“過于尋求技術(shù)理性”的彈性管控模式結(jié)合在一起，為國土空間規(guī)劃的土地管制提供可行性依據(jù)。也保障了新時代國土空間規(guī)劃空間管控的傳導(dǎo)機制兼具“剛性”與“彈性”。提高國土空間用途管制效率和可操作空間。

綜上，分區(qū)、地類、控制線、指標四個土地用途管制措施在國土空間規(guī)劃編制過程中呈現(xiàn)出了不同的特征。其中，指標一直處于分解狀態(tài)，直到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級；控制線呈現(xiàn)出一直增加的狀態(tài)，且頂層控制線逐級傳導(dǎo)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級不改變，再次體現(xiàn)出控制線的“剛性管控”特性；而分區(qū)管制在市縣層面逐漸向市縣層面的用地分類轉(zhuǎn)化，呈現(xiàn)出政策意圖的“區(qū)域管控”向土地用途的“要素管控”轉(zhuǎn)變特征。

4 結(jié)論與討論

國內(nèi)各個規(guī)劃體系都擁有自成體系的空間用途管制手段，隨著規(guī)劃管理職能部門的整合，相應(yīng)的用途管制體系也需要整合，文章將原土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等規(guī)劃系統(tǒng)的土地用途管制手段進行整合，揚長避短，構(gòu)建了新型國土空間用途管制體系。得到如下結(jié)論：

（1）通過梳理總結(jié)國內(nèi)外用途管制措施發(fā)展歷程，提出了由指標控制、分區(qū)管制、地類管制和控制線管控組成的全省國土空間用途管制體系；

（2）總結(jié)出邊界坐標傳導(dǎo)、名錄分解傳導(dǎo)、政策制度傳導(dǎo)三種傳導(dǎo)方式，提出了“自上而下”的剛性管控傳導(dǎo)模式、“自下而上”的彈性劃定校準模式和政策制度作為“上下聯(lián)動”紐帶的三類管控傳導(dǎo)模式，形成反饋機制完善的閉環(huán)控制系統(tǒng)，構(gòu)建了全省空間用途管制措施在國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村五級規(guī)劃中的管控傳導(dǎo)理論框架；

（3）結(jié)合浙江省國土空間規(guī)劃編制述求，明確了全省國土空間用途管制措施之間的編制邏輯關(guān)系，以保障本研究提出的管制體系的實操性，以期為全省規(guī)劃編制提供系統(tǒng)性的參考依據(jù)。

為進一步保障空間用途管制體系的可操作性，建議將其納入到國土空間規(guī)劃相關(guān)政策法規(guī)和技術(shù)指南中，以保障其權(quán)威地位和嚴肅性，并指導(dǎo)各層級國土空間規(guī)劃編制。當然，國土空間用途管制體系龐雜，本研究主要從浙江省國土空間規(guī)劃編制視角出發(fā)提出全省國土空間用途管制體系框架構(gòu)想，以滿足當下規(guī)劃編制、審批、實施和項目審批的現(xiàn)實需求。還存在以下不足之處：邊界坐標傳導(dǎo)和名錄分解傳導(dǎo)已經(jīng)有較多實踐探索，而針對政策制度傳導(dǎo)方式的研究還尚不足，這也將是文章接下來需要研究的地方。

感謝中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院浙江省國土空間規(guī)劃編制組成員以及浙江省國土空間規(guī)劃編制專題研究課題組的李艷教授、彭亦松博士、朱斯斯博士等提供寶貴修改建議！