□ 蔣清華

內(nèi)容提要 黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的規(guī)范對(duì)象是指黨組織為落實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制而采取的機(jī)制、手段和途徑，與含義寬廣的“領(lǐng)導(dǎo)方式”相比，用“領(lǐng)導(dǎo)行為”來(lái)指稱這一規(guī)范對(duì)象，更能凸顯領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的“行為法”屬性。運(yùn)用法治思維研究領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)，就要討論領(lǐng)導(dǎo)行為的類型及其治理規(guī)則，以助力黨規(guī)治理現(xiàn)代化。領(lǐng)導(dǎo)行為首先分為黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)行為（即執(zhí)政行為）、黨對(duì)社會(huì)力量的領(lǐng)導(dǎo)行為兩大類。執(zhí)政行為主要包括政治決策行為、政權(quán)掌控行為、政務(wù)管理行為；黨的社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)行為主要包括合作協(xié)商行為、宣傳教育行為、率先垂范行為，在此基礎(chǔ)上還可進(jìn)行第三層次的細(xì)分。目前，規(guī)范這些領(lǐng)導(dǎo)行為的黨規(guī)日益齊備，還需在決策程序制度、干部培養(yǎng)和選拔、黨政合設(shè)機(jī)關(guān)開展政務(wù)管理、民主協(xié)商范圍和程序等方面制定細(xì)化的黨規(guī)制度，以繼續(xù)推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化法治化。

黨內(nèi)法規(guī)被黨的十八屆四中全會(huì)正式納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，依規(guī)治黨成為習(xí)近平法治思想的重要內(nèi)容，標(biāo)志著我們黨運(yùn)用法治思維和法治方式治黨執(zhí)政達(dá)到一個(gè)新高度。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)是2016年12月《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》 首次提出的黨內(nèi)法規(guī)體系的四大制度板塊之一。2018年8月習(xí)近平總書記在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，既是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)有之義，也是法治建設(shè)的重要任務(wù)。”①這些重大部署對(duì)學(xué)界加強(qiáng)以法治思維研究黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)提出了更高要求。

法治思維是關(guān)于行為規(guī)范的思維。法的規(guī)范對(duì)象是人或組織的行為。本文的出發(fā)點(diǎn)是，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)之規(guī)范對(duì)象是黨的領(lǐng)導(dǎo)行為。那么，“領(lǐng)導(dǎo)行為” 這一術(shù)語(yǔ)能否作為一個(gè)法治概念引入黨規(guī)學(xué)？如何對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)行為進(jìn)行類型化處理，從而為形成一種以行為規(guī)范為核心線索的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)教義學(xué)提供基礎(chǔ)？ 黨規(guī)對(duì)典型領(lǐng)導(dǎo)行為的規(guī)范體現(xiàn)了怎樣的治理邏輯，還有哪些缺項(xiàng)、弱項(xiàng)？ 目前的黨規(guī)研究成果對(duì)于這些問(wèn)題還缺乏專門、深入的討論，本文嘗試做一個(gè)初步回答。

需說(shuō)明的是，黨的領(lǐng)導(dǎo)完整地講包括黨內(nèi)和黨外兩個(gè)方面。一般認(rèn)為黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)調(diào)整的是黨的外部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，即黨與國(guó)家機(jī)構(gòu)、政協(xié)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、社會(huì)組織等領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。②調(diào)整黨內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)和管理關(guān)系的黨規(guī)在“1+4”框架中一般歸為黨的自身建設(shè)法規(guī)和監(jiān)督保障法規(guī)。這在理論上還有深入討論的空間，需另文展開。本文采通說(shuō)，不把黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)行為作為黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)之規(guī)范對(duì)象，黨的外部領(lǐng)導(dǎo)（行為）通常簡(jiǎn)稱黨的領(lǐng)導(dǎo)（行為）。

一、從“領(lǐng)導(dǎo)方式”到“領(lǐng)導(dǎo)行為”

既然黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)是規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)行為的黨規(guī)制度，那就應(yīng)確立“（黨的）領(lǐng)導(dǎo)行為”概念在黨內(nèi)法規(guī)學(xué)上的基本范疇地位、在黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)學(xué)上的核心范疇地位。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政治法律理論界和實(shí)務(wù)界研究與闡述黨的領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)象時(shí)，多采用“領(lǐng)導(dǎo)方式”以及與之密切相關(guān)的“執(zhí)政方式”一詞。方式一般指方法、形式、手段、途徑等，然而人們常講的領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政方式的內(nèi)涵富有彈性，在不同的場(chǎng)合、語(yǔ)境，有不同的指向。權(quán)威讀物指出，“領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式是黨實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)掌政權(quán)的體制、機(jī)制、手段、方法的總稱”。③可以說(shuō)，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式這一概念涉及三個(gè)層面的涵義：宏觀層面的領(lǐng)導(dǎo)方式，表征黨的領(lǐng)導(dǎo)制度模式、領(lǐng)導(dǎo)體制，是關(guān)于黨與國(guó)家、社會(huì)之間關(guān)系規(guī)律的原則，如“法治是黨治國(guó)理政的基本方式”；中觀層面的領(lǐng)導(dǎo)方式，主要指黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、手段、途徑等，如推薦重要干部；微觀層面的領(lǐng)導(dǎo)方式，是指黨組織執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制過(guò)程中需采取的更為具體的制度性手段，如印發(fā)文件、召開會(huì)議，尤其指領(lǐng)導(dǎo)干部履職過(guò)程中的具體方法、技能和藝術(shù)，如運(yùn)籌帷幄、知人善任。

從理論研究分工來(lái)看，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)體制和模式，重在從完善政治體制的角度展開討論，是政治學(xué)的核心議題之一，并常常訴諸政治哲學(xué)。對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)方法和藝術(shù)，重在考察領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)體素質(zhì)、能力、作風(fēng)等具體領(lǐng)導(dǎo)方法、技能的有效性，已有較為成熟的管理科學(xué)（領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)）予以專門研究。而對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、手段和途徑等，重在研究如何加強(qiáng)治理、解釋制度規(guī)范，這就是法學(xué)的任務(wù)。為此，我們不僅需要對(duì)領(lǐng)導(dǎo)方式在中觀層面的涵義內(nèi)容進(jìn)行專門研究，還需用一個(gè)更加明確的、具有區(qū)分性的概念予以標(biāo)識(shí)?！邦I(lǐng)導(dǎo)行為”一詞恰是合適的選擇。

法規(guī)范用于調(diào)節(jié)社會(huì)主體（人或者組織）的行為。黑格爾曾說(shuō)：“主體就等于它的一連串的行為?！雹荞R克思更有名言：“對(duì)于法律來(lái)說(shuō),除了我的行為以外，我是根本不存在的，我根本不是法律的對(duì)象。我的行為就是法律在處置我時(shí)所應(yīng)依據(jù)的唯一的東西”。⑤法行為（法律行為）是法學(xué)的一個(gè)基本范疇。⑥在國(guó)法體系中公私兩大基礎(chǔ)性部門法——行政法、民法上，行政行為、民事行為不僅是法學(xué)概念，還成為實(shí)在法概念。

從20 世紀(jì)90年代開始，就有學(xué)者以法治思維針對(duì)黨組織而非僅對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人提出了“領(lǐng)導(dǎo)行為”概念，以及領(lǐng)導(dǎo)行為法律化等觀點(diǎn)。⑦政治和法律學(xué)界使用“執(zhí)政行為”一詞就更多了。進(jìn)入新時(shí)代之后，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》要求按照“規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督相統(tǒng)籌相協(xié)調(diào)原則”來(lái)完善由黨的組織法規(guī)、領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)、監(jiān)督保障法規(guī)4 大板塊所構(gòu)成的黨內(nèi)法規(guī)體系。此處“規(guī)范行為”對(duì)應(yīng)的是黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)和自身建設(shè)法規(guī)，由此可以提出黨的領(lǐng)導(dǎo)行為、黨的自身建設(shè)行為之概念。

近兩年，法治研究成果不僅使用“（黨的）領(lǐng)導(dǎo)行為”這一術(shù)語(yǔ)，而且將其作為一個(gè)重要概念予以專門闡述。前者如黃文藝教授提出“健全領(lǐng)導(dǎo)行為制度”，“推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)行為規(guī)范化、程序化、透明化”。⑧施新州教授認(rèn)為“黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化主要是針對(duì)其顯性方面即領(lǐng)導(dǎo)行為的法治化”。⑨后者如國(guó)內(nèi)第一部黨內(nèi)法規(guī)統(tǒng)編教材（列入“馬工程”項(xiàng)目）指出，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)屬于“行為性法規(guī)”。該書第六章《黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)》第四節(jié)第二小節(jié)《規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)行為》指出“黨的領(lǐng)導(dǎo)行為是黨組織履行領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)、實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的行為”。⑩歐愛民教授在專著中把黨務(wù)行為分為黨的建設(shè)行為和黨的領(lǐng)導(dǎo)行為，并專設(shè)第九章第三節(jié)《黨的領(lǐng)導(dǎo)行為》對(duì)概念、種類和行使原則進(jìn)行闡述。?

領(lǐng)導(dǎo)行為也是管理科學(xué)以及相關(guān)社會(huì)學(xué)研究的一個(gè)常用概念，是指領(lǐng)導(dǎo)人員為履行領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)而采取的方法、技能和藝術(shù)?？梢?，管理科學(xué)所研究的領(lǐng)導(dǎo)行為與對(duì)黨規(guī)進(jìn)行法學(xué)研究所討論的領(lǐng)導(dǎo)行為之區(qū)別是清楚的。在立法論上，能夠納入黨規(guī)調(diào)整范圍的領(lǐng)導(dǎo)行為，應(yīng)是具有規(guī)范可行性、帶有公權(quán)力性質(zhì)的制度行為。那些個(gè)體性、人格性、微觀性、權(quán)變性的行為，不是黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范對(duì)象。在解釋論上，黨規(guī)上的領(lǐng)導(dǎo)行為是由黨規(guī)確定的領(lǐng)導(dǎo)主體作出的能夠產(chǎn)生黨規(guī)效果的行為。如果為了與管理科學(xué)的概念相區(qū)別，我們可以采用“領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)行為”一詞，不過(guò)，在黨規(guī)制度研究語(yǔ)境下，簡(jiǎn)稱為領(lǐng)導(dǎo)行為，不會(huì)產(chǎn)生歧義。

綜上，作為黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)之規(guī)范對(duì)象的領(lǐng)導(dǎo)行為，不是黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和模式（這是保障對(duì)象）；也不是領(lǐng)導(dǎo)方法和藝術(shù)（這不具有可規(guī)范性），而是黨組織為落實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和模式而采取的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、手段和途徑。

二、黨的領(lǐng)導(dǎo)行為類型化

“黨的領(lǐng)導(dǎo)是具體的不是抽象的?！?“與抽象概念相反，作為思維形式的類型的認(rèn)識(shí)價(jià)值在于：其能夠清楚呈現(xiàn)并維持以有意義的方式結(jié)合起來(lái)、內(nèi)含于類型中的諸多個(gè)別特征的豐富性?！?將主體經(jīng)常、反復(fù)作出的具有共同特征的行為予以歸類和定型，進(jìn)而分析各類典型行為的制度規(guī)范，是法學(xué)的一個(gè)重點(diǎn)任務(wù)。

（一）領(lǐng)導(dǎo)行為類型化分析的可行性

類型化分析的重要意義在一般原理上已無(wú)需贅言。具體到黨的領(lǐng)導(dǎo)行為，有觀點(diǎn)認(rèn)為它不適于進(jìn)行規(guī)范上的類型化分析。例如，張恒山教授認(rèn)為，法律所規(guī)范的行為是相對(duì)精確的行為，法律對(duì)行為加以規(guī)范的手段也是使用相對(duì)精確的、能準(zhǔn)確地反映該行為的內(nèi)容的文字概念。黨的領(lǐng)導(dǎo)是一個(gè)由一系列行為的集合而體現(xiàn)的概念，人們對(duì)其中所包含的行為內(nèi)容難以相對(duì)精確地確定，所以，它不適宜由法律規(guī)范加以規(guī)定。他還指出，黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨和群眾形成的一種事實(shí)性關(guān)系，不是依靠法律規(guī)定的地位或權(quán)力； 黨的執(zhí)政則是法律意義上的權(quán)力地位。?石文龍教授認(rèn)為，黨的領(lǐng)導(dǎo)作為一項(xiàng)原則是需要具體化、制度化的，但具體化制度化的對(duì)象是“執(zhí)政行為”而非“領(lǐng)導(dǎo)行為”，因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)是政治概念，執(zhí)政才是法律概念。?在這類觀點(diǎn)的影響下，領(lǐng)導(dǎo)行為類型化研究必然受到自覺或不自覺的抑制。

當(dāng)然存在相反的看法。例如，早在20 世紀(jì)80年代后期，石泰峰等學(xué)者就通過(guò)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)方式作出基本分類從而具體討論領(lǐng)導(dǎo)方式法律化的制度措施，提出黨在作決策、任免干部、接受監(jiān)督、承擔(dān)責(zé)任等方面都要有法可依、有法必依。?在新時(shí)代，田飛龍認(rèn)為，黨的領(lǐng)導(dǎo)行為在憲法體制上已進(jìn)入了一種可類型化、可分析甚至可依據(jù)憲法予以評(píng)判或改進(jìn)的科學(xué)功能狀態(tài)，這種類型化脈絡(luò)包括但不限于政治決斷、修憲提議、干部任命、憲法解釋與審查等方面，是中國(guó)“政治憲法結(jié)構(gòu)”的重要表現(xiàn)，因而，黨的領(lǐng)導(dǎo)行為的具體類型及其內(nèi)在機(jī)制值得進(jìn)行嚴(yán)肅的理論研究。?

在本文看來(lái)，第一，認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)行為內(nèi)容難以精確確定，恐怕是混淆了上文提到的作為管理科學(xué)研究對(duì)象的領(lǐng)導(dǎo)行為。法學(xué)并不要求精確確定行為的內(nèi)容，而是從制度治理視角進(jìn)行類型處理。第二，人民衷心擁護(hù)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威不可僅靠國(guó)家法律強(qiáng)制力來(lái)保障，這與通過(guò)恰當(dāng)?shù)姆ㄒ?guī)制度來(lái)規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)行為，是兩個(gè)不同的問(wèn)題，二者并不矛盾。第三，“不可行說(shuō)” 的核心邏輯是領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政具有不同屬性和關(guān)系，即認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)是政治行為，執(zhí)政是法律行為，它們是并列的、不同屬性的兩個(gè)概念。然而，正如筆者曾論證的，在中國(guó)特色社會(huì)主義制度中，黨的領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)在法上的一個(gè)整全概念，領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政不是平行并列而是前者包含后者的關(guān)系，黨的領(lǐng)導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)行為、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)需要予以法學(xué)研究。?上述石泰峰、田飛龍的觀點(diǎn)，就處于領(lǐng)導(dǎo)包含執(zhí)政的認(rèn)知譜系之中。黨的領(lǐng)導(dǎo)行為類型化在法學(xué)上是可行的。

（二）類型化分析的代表性觀點(diǎn)及評(píng)析

改革開放之后，特別是黨的十三屆四中全會(huì)之后，政治和法律學(xué)界對(duì)加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)題進(jìn)行了守正創(chuàng)新的豐富研究，類型化分析是一個(gè)基本工具。

在使用“領(lǐng)導(dǎo)方式”“執(zhí)政方式”概念的相關(guān)研究中，20 世紀(jì)90年代一種代表性觀點(diǎn)認(rèn)為黨的領(lǐng)導(dǎo)的主要方式是： 使黨的主張經(jīng)過(guò)法定程序變成國(guó)家意志；開展深入細(xì)致而又強(qiáng)有力的宣傳、教育和思想政治工作；開展嚴(yán)密而審慎的組織工作，發(fā)揮黨組織作用和黨員先鋒模范作用，特別要做好黨的干部工作； 協(xié)調(diào)與非黨群眾和各社會(huì)團(tuán)體的關(guān)系。?進(jìn)入本世紀(jì)后，馮秋婷教授認(rèn)為改革開放以來(lái)形成了6 種新型的執(zhí)政方式： 重大問(wèn)題決策；重要人事推薦；以法定程序把黨的主張變?yōu)閲?guó)家意志； 以卓有成效的思想政治工作使黨的主張變?yōu)閲?guó)家意志和群眾自覺行動(dòng)； 以黨的先進(jìn)性影響非黨組織和群眾； 以法律的權(quán)威影響各個(gè)組織和群眾。?2002年黨的十六大報(bào)告指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進(jìn)行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用，堅(jiān)持依法執(zhí)政，實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)?！毙ち⑤x教授認(rèn)為這一論述提到的制定政策、立法建議、推薦干部、思想宣傳、發(fā)揮黨組織和黨員作用、依法執(zhí)政，即是黨的領(lǐng)導(dǎo)的6 種方式。郭亞丁教授提出8 種黨的領(lǐng)導(dǎo)方式：制定國(guó)家大政方針；向國(guó)家機(jī)關(guān)推薦干部；黨的主張經(jīng)法定程序變?yōu)閲?guó)家意志； 開展宣傳教育和思政工作； 通過(guò)民主協(xié)商處理與民主黨派的關(guān)系；黨委領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家機(jī)關(guān)黨組和政協(xié)黨組；絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)軍隊(duì)；發(fā)揮黨員先鋒模范作用。許耀桐教授將黨的執(zhí)政方式和領(lǐng)導(dǎo)方式歸納為4 種： 提出治國(guó)路線方針政策；提出立法建議并指導(dǎo)立法；選拔和推薦重要干部到國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)任職； 監(jiān)督國(guó)家政權(quán)中黨的領(lǐng)導(dǎo)干部和黨員發(fā)揮先鋒模范作用。

在使用“執(zhí)政權(quán)”概念的研究中，袁曙宏教授將黨的執(zhí)政權(quán)歸納為7 項(xiàng)：制定政策權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)立法權(quán)、保證執(zhí)法和司法權(quán)、指揮軍事權(quán)、推薦和管理干部權(quán)、主導(dǎo)宣傳和意識(shí)形態(tài)權(quán)、宏觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)決策權(quán)。楊紹華研究員歸納為6 項(xiàng)：重大問(wèn)題決定權(quán)、立法建議權(quán)、國(guó)家機(jī)關(guān)重要干部的推薦權(quán)、對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督權(quán)、軍事統(tǒng)率權(quán)、制度創(chuàng)立權(quán)等。在使用“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”“領(lǐng)導(dǎo)行為”概念的研究中，陳云良和歐愛民都提出一種三分法：政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)（行為）、思想領(lǐng)導(dǎo)權(quán)（行為）、組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)（行為）。黨內(nèi)法規(guī)統(tǒng)編教材指出，黨的領(lǐng)導(dǎo)行為主要采取以下方式：命令指示、直接管理、歸口領(lǐng)導(dǎo)、決策決定、推薦提名干部、提出建議、指導(dǎo)督查、號(hào)召提倡、通報(bào)、表彰等。

上述類型化研究成果對(duì)于幫助人們?nèi)嬲J(rèn)識(shí)把握黨的領(lǐng)導(dǎo)的豐富內(nèi)涵，推動(dòng)典型的領(lǐng)導(dǎo)行為專項(xiàng)研究作出了重要理論貢獻(xiàn)，同時(shí)也存在不足。一是平面化的羅列。有的分類結(jié)果達(dá)到了7 項(xiàng)、8項(xiàng)，缺乏層次性、體系性，難以體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)行為理論開放性和穩(wěn)定性的有機(jī)統(tǒng)一。二是劃分標(biāo)準(zhǔn)不清晰。不少分類方案都把將黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志或者依法執(zhí)政列為一種行為類型，但這與重大決策、推薦干部等行為并不在同一層面上，混淆了領(lǐng)導(dǎo)原則與領(lǐng)導(dǎo)行為。三是法學(xué)的規(guī)范分析不夠。當(dāng)時(shí)黨內(nèi)法規(guī)制度尚不健全，故在今天看來(lái)，很多研究成果在闡釋領(lǐng)導(dǎo)行為類型時(shí)缺乏對(duì)實(shí)在黨規(guī)的分析。四是之前的研究無(wú)法反映新時(shí)代黨的全面領(lǐng)導(dǎo)新實(shí)踐。五是很多研究在修辭上無(wú)甚講究，缺乏類型化的簡(jiǎn)潔美感。另外，三分法有體系建構(gòu)之意圖，但作為其直接依據(jù)的“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)”這一論述已在十九大黨章中被刪去，故此三分法可能產(chǎn)生較大爭(zhēng)議。

（三）以二分法為基礎(chǔ)的類型化體系

黨的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)涵豐富深邃，領(lǐng)導(dǎo)行為具有層次性、多維性、立體性。本文嘗試以二分法為基礎(chǔ)來(lái)構(gòu)建黨的領(lǐng)導(dǎo)行為類型體系。

首先在第一層次上，黨的領(lǐng)導(dǎo)行為分為黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)行為（又稱執(zhí)政行為）和黨對(duì)社會(huì)力量的領(lǐng)導(dǎo)行為（以下簡(jiǎn)稱社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)行為），二者在歷史發(fā)展、法理邏輯、行為方式上都有很大區(qū)別。一方面，黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立新的國(guó)家政權(quán)，并在各級(jí)政權(quán)中保持領(lǐng)導(dǎo)地位，從而執(zhí)掌全國(guó)政權(quán)。“我們黨是執(zhí)政的黨，黨的執(zhí)政地位是通過(guò)黨對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。如果放棄了這種領(lǐng)導(dǎo)，就談不上執(zhí)政地位?！绷硪环矫?，“中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是支持和保證人民實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主”。黨的執(zhí)政地位源于黨在人民中的領(lǐng)導(dǎo)地位，黨并不因掌握了全國(guó)政權(quán)就放棄對(duì)社會(huì)力量的直接領(lǐng)導(dǎo)。黨在新民主主義革命時(shí)期就成為廣大群眾以及民主黨派、其他政治團(tuán)體的領(lǐng)航者。革命勝利后，黨對(duì)社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，除了借助執(zhí)政地位將自己的社會(huì)治理主張轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志而實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)主體進(jìn)行法律和政策上的調(diào)控之外，黨還繼續(xù)保持與人民群眾的血肉聯(lián)系，在國(guó)家政權(quán)之外對(duì)社會(huì)各種組織和廣大群眾進(jìn)行直接引領(lǐng)和互動(dòng)回饋，以彌補(bǔ)國(guó)家權(quán)力治理手段之不足，更好凝聚社會(huì)共識(shí)和力量，更好支持和保證人民當(dāng)家作主。所以，黨的十六大報(bào)告、十八屆四中全會(huì)決定等權(quán)威文件都有“黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)”這一表述。知名的政治和法律學(xué)者也都認(rèn)為黨的領(lǐng)導(dǎo)包括黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家和社會(huì)兩個(gè)方面。接下來(lái)，還可以進(jìn)行第二層次的類型化。

何華輝先生說(shuō)：“代表統(tǒng)治階級(jí)的政黨，在實(shí)現(xiàn)其維護(hù)政權(quán)的職能中，至為重要的是選擇國(guó)家公職人員、決定國(guó)家政策?！睆埼娘@教授將“管理屬于黨和國(guó)家機(jī)關(guān)共同負(fù)責(zé)的事項(xiàng)” 作為黨的執(zhí)政內(nèi)涵之一。所以，黨的執(zhí)政行為可分為：（1）政治決策行為，為國(guó)家制定科學(xué)的路線方針政策，以保證治國(guó)理政的方向正確、方略科學(xué)。（2）政權(quán)掌控行為，主導(dǎo)各個(gè)公權(quán)力機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員以及各級(jí)干部的任免，以保證決策方案的通過(guò)及其執(zhí)行能夠全面貫徹落實(shí)黨的主張和決定。（3）政務(wù)管理行為，適應(yīng)不同時(shí)期治國(guó)理政實(shí)際需要而直接管理一些重大事務(wù)，以保證黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和高效治理。（4）軍隊(duì)指揮行為，對(duì)軍隊(duì)直接發(fā)號(hào)施令，軍隊(duì)必須聽從黨的指揮，這是黨對(duì)人民解放軍和其他人民武裝力量絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的必然要求。

根據(jù)長(zhǎng)期實(shí)踐，黨對(duì)社會(huì)力量進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)最為重要的幾個(gè)方面是：（1）合作協(xié)商行為，從政治上團(tuán)結(jié)各民主黨派和無(wú)黨派人士，鞏固和發(fā)展廣泛的愛國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線，并實(shí)行制度化、社會(huì)化的協(xié)商民主。（2）宣傳教育行為，從思想上夯實(shí)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)進(jìn)步的價(jià)值根基和信念共識(shí)，匯聚全國(guó)各族人民并肩奮斗的磅礴力量。（3）率先垂范行為，通過(guò)廣大黨員的思想和行動(dòng)來(lái)具體地、鮮活地展現(xiàn)黨的先進(jìn)性，使群眾對(duì)黨衷心欽服、堅(jiān)定追隨。

三、領(lǐng)導(dǎo)行為的黨規(guī)治理

“世界上沒有哪個(gè)國(guó)家的政黨像中國(guó)共產(chǎn)黨一樣，制訂這么多約束自己行為的黨內(nèi)法規(guī)制度。”與其他類別黨規(guī)相比，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)建設(shè)長(zhǎng)期以來(lái)相對(duì)滯后，進(jìn)入新時(shí)代有了顯著進(jìn)步。對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)行為尤其是其中的執(zhí)政行為實(shí)行黨規(guī)之治，有利于從法治上鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位。

（一）執(zhí)政行為的黨規(guī)治理

1.政治決策行為

“離開決策，所謂領(lǐng)導(dǎo)就是虛的、空的?！闭螞Q策是黨的領(lǐng)導(dǎo)行為的核心內(nèi)容，是黨作為最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量的重要職責(zé)。黨的政治決策行為可分為三大類：（1）提出國(guó)法制定和實(shí)施意見，主要包括提出制憲修憲意見、提出立法修法意見、提出憲法法律解釋意見、提出合憲性合法性審查意見等。（2）提出國(guó)策制定和貫徹意見，是指提出制定或調(diào)整國(guó)家重大政策的意見，例如制定“十四五規(guī)劃”、調(diào)整生育政策，以及對(duì)國(guó)策貫徹執(zhí)行中出現(xiàn)的問(wèn)題提出糾正意見。（3）提出重大事件辦理意見，是指對(duì)于計(jì)劃之中或者當(dāng)下突發(fā)的重大、復(fù)雜或緊急的事件（可統(tǒng)稱為重大事件）提出安排和處理意見。這類重大事件例如興建三峽工程、申辦奧運(yùn)會(huì)、抗洪（震）救災(zāi)、防控疫情等。規(guī)范這些行為，不斷提高其制度化、法治化水平，黨規(guī)要發(fā)揮主要作用。

第一，通過(guò)黨規(guī)明確政治決策職責(zé)及其范圍。政治與行政二分原理認(rèn)為，政治是指政策或國(guó)家意志的表達(dá)，行政是指對(duì)這些政策的執(zhí)行。我們可以把當(dāng)代中國(guó)治理體系中的執(zhí)政黨視為政治系統(tǒng)，把國(guó)家政權(quán)視為行政系統(tǒng)（即對(duì)政治系統(tǒng)所作決策的執(zhí)行系統(tǒng)）。在政治上講，是“黨委決定，各方去辦”，黨決策的是政治問(wèn)題，國(guó)家機(jī)關(guān)自主決策的是行政問(wèn)題。所謂政治問(wèn)題，首先是事關(guān)政治的方向、原則、路線、制度等問(wèn)題，還包括本級(jí)決策主體所轄地域范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等各方面建設(shè)中的根本性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、全局性、戰(zhàn)略性、宏觀性問(wèn)題，黨要在上述問(wèn)題上把方向、謀大局、定政策、促改革、保落實(shí)。例如，中央委員會(huì)工作條例第十四條規(guī)定，中央委員會(huì)討論和決定關(guān)系黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展全局的重大問(wèn)題。地方黨委工作條例第九條規(guī)定，地方黨委討論和決定本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略、重大改革事項(xiàng)、重大民生保障等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題。

第二，通過(guò)黨規(guī)明確政治決策的權(quán)限劃分。黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是黨的領(lǐng)導(dǎo)的最高原則。黨章第十六條，以及《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》第三部分規(guī)定，涉及全黨全國(guó)性的重大方針政策問(wèn)題，只有黨中央有權(quán)作出決定和解釋。各部門各地方黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部可以向黨中央提出建議，但不得擅自作出決定和對(duì)外發(fā)表主張。同時(shí)，地方各級(jí)黨委對(duì)于本地區(qū)重大問(wèn)題有決策權(quán)，但也必須在黨中央有關(guān)決策的范圍之內(nèi)。

第三，通過(guò)黨規(guī)明確政治決策的法治方式。按照依法執(zhí)政原則，黨的決策行為并不直接替代國(guó)家機(jī)關(guān)的決策行為，黨的主張還需由國(guó)家有關(guān)機(jī)構(gòu)按照法定權(quán)限和程序轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志，方才對(duì)社會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)制約束力。例如，地方黨委工作條例第五條規(guī)定，通過(guò)法定程序使黨組織的主張成為地方性法規(guī)、規(guī)章或者其他政令。在中國(guó)特色社會(huì)主義制度下，黨的決策對(duì)于國(guó)家政權(quán)既不是直接的命令，也不是普通的建議，而是通過(guò)特有的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制發(fā)揮約束力的“意見”，具有準(zhǔn)議案性、準(zhǔn)審批性、協(xié)調(diào)性。

第四，通過(guò)黨規(guī)明確黨的政治決策與國(guó)家機(jī)關(guān)依法決策的銜接機(jī)制。黨作決策的途徑既可以是主動(dòng)指示，也可以是依請(qǐng)示作出批示。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》 詳細(xì)規(guī)定了黨組織應(yīng)當(dāng)向上級(jí)黨組織請(qǐng)示、報(bào)告、報(bào)備的事項(xiàng)，以及相應(yīng)的程序、方式等。國(guó)家機(jī)關(guān)的決策方案就是通過(guò)機(jī)關(guān)黨組向黨委進(jìn)行請(qǐng)示。這在國(guó)法中也有所體現(xiàn)，如《重大行政決策程序暫行條例》（國(guó)務(wù)院令第713 號(hào)）第三十一條規(guī)定：“重大行政決策出臺(tái)前應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向同級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告。”黨委主動(dòng)提出的決策意見也通過(guò)國(guó)家機(jī)關(guān)黨組來(lái)傳達(dá)貫徹。例如，黨組工作條例第十七條規(guī)定，黨組討論和決定本單位貫徹落實(shí)黨中央以及上級(jí)黨組織決策部署的重大舉措。

第五，制定專門黨規(guī)規(guī)范有關(guān)工作領(lǐng)域的決策行為。例如，黨中央就立法（含修憲）決策行為專門制定《關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》，規(guī)定了黨對(duì)立法工作重大事項(xiàng)決策的范圍和程序等。又如，在應(yīng)急工作方面，建議總結(jié)新冠肺炎疫情防控成功經(jīng)驗(yàn)，制定“黨領(lǐng)導(dǎo)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作條例”“地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急工作責(zé)任制規(guī)定”等黨規(guī)，明確各級(jí)黨組織對(duì)應(yīng)急處置的決策職責(zé)，實(shí)行應(yīng)急工作黨政同責(zé)制度。

第六，制定黨規(guī)細(xì)化決策程序制度?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》提出研究制定地方黨委決策程序規(guī)定，提高黨委科學(xué)民主依法決策水平。依法決策之“法”包括國(guó)法和黨規(guī)，但從專門規(guī)范黨的決策行為（而非決策內(nèi)容）的角度來(lái)講，主要是指黨內(nèi)法規(guī)。目前，關(guān)于決策權(quán)限、責(zé)任的黨規(guī)制度比較健全，關(guān)于決策程序的規(guī)定比較簡(jiǎn)約、分散，建議制定專門的黨委決策程序條例，對(duì)調(diào)查研究、擬訂方案、專家咨詢、征求意見、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法合規(guī)性審查、集體討論決定等作出具體規(guī)定。

2.政權(quán)掌控行為

掌控政權(quán)是政治決策轉(zhuǎn)化為法律、國(guó)策和政令的前提條件。在西方，政黨掌控政權(quán)主要就是掌控國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員的任免。在當(dāng)代中國(guó)治理體系中，黨的政權(quán)掌控行為分為兩大類：干部掌控行為、機(jī)構(gòu)掌控行為。

第一，干部掌控行為又分為輸送干部和監(jiān)督干部?jī)蓚€(gè)方面。黨向國(guó)家機(jī)構(gòu)和社會(huì)重要組織輸送執(zhí)政骨干，以掌控國(guó)家權(quán)力和社會(huì)公權(quán)力，受黨規(guī)和國(guó)法或組織章程的協(xié)同規(guī)范。即黨組織推薦、提名人選的產(chǎn)生，由《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等黨規(guī)來(lái)規(guī)范，人選的選舉和依法任免由有關(guān)法律、組織章程等規(guī)范。按照黨管干部原則，選拔任用非中共黨員領(lǐng)導(dǎo)干部參照黨規(guī)執(zhí)行；《公務(wù)員法》也規(guī)定堅(jiān)持黨管干部原則。除基本法規(guī)外，還就工作環(huán)節(jié)、各類單位制定了實(shí)施規(guī)定。前者如黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定、交流工作規(guī)定、任期回避暫行規(guī)定，推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行），干部選任工作監(jiān)督檢查和責(zé)任追究辦法等；后者如央企、高校、公立醫(yī)院、科研事業(yè)單位、宣傳思想文化系統(tǒng)事業(yè)單位等的領(lǐng)導(dǎo)人員管理辦法，根據(jù)這些單位的特點(diǎn)，對(duì)其領(lǐng)導(dǎo)班子成員的任職條件和資格、選任程序等作出規(guī)定。為了切實(shí)選賢任能，還需要在能力培養(yǎng)、知事識(shí)人、遴選程序等方面進(jìn)一步健全配套黨規(guī)制度。

黨不僅要輸送干部，還要監(jiān)督干部。王岐山同志指出：“管理和監(jiān)督是領(lǐng)導(dǎo)的重要內(nèi)容，沒有管理監(jiān)督，黨的領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)落空?！秉h對(duì)執(zhí)政干部的監(jiān)督包括工作監(jiān)督與法紀(jì)監(jiān)督兩大方面，前者主要是監(jiān)督干部對(duì)黨和國(guó)家重要決策部署的貫徹落實(shí)情況，后者是監(jiān)督干部行使權(quán)力的合法性、廉潔性情況，二者有緊密關(guān)聯(lián)。這方面的黨規(guī)，綜合性的例如領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例、黨內(nèi)監(jiān)督條例、問(wèn)責(zé)條例、紀(jì)律處分條例等；專門領(lǐng)域的例如《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作規(guī)定》等（在“1+4”黨規(guī)體系架構(gòu)中，干部監(jiān)督行為的制度規(guī)范被歸為黨的監(jiān)督保障法規(guī)）。這些黨規(guī)強(qiáng)化了干部職責(zé)、明確了責(zé)任追究，同時(shí)也是（應(yīng)當(dāng)）對(duì)監(jiān)督行為進(jìn)行規(guī)范，既要實(shí)現(xiàn)有錯(cuò)必糾、失責(zé)必問(wèn)、問(wèn)責(zé)必嚴(yán)，又要防治亂問(wèn)責(zé)、錯(cuò)問(wèn)責(zé)、問(wèn)錯(cuò)責(zé)。

第二，機(jī)構(gòu)掌控行為主要是通過(guò)黨組工作、機(jī)構(gòu)編制工作來(lái)實(shí)施。黨組是黨在國(guó)家機(jī)關(guān)等非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。黃文藝教授指出這是不同于西式的內(nèi)部執(zhí)政方式（即干部輸送）的又一種內(nèi)部執(zhí)政方式。黨組是一種嵌入性組織，在黨的組織體系中具有特殊而重要的地位。自立性的各級(jí)黨委在同級(jí)各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；嵌入性的黨組在本單位發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，決策本單位業(yè)務(wù)工作重大問(wèn)題； 黨組必須服從黨委的領(lǐng)導(dǎo)。黨章專設(shè)一章規(guī)定黨組。黨中央專門制定了黨組工作條例。該條例第四條規(guī)定，黨組應(yīng)堅(jiān)持正確領(lǐng)導(dǎo)方式，實(shí)現(xiàn)黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用與本單位行政領(lǐng)導(dǎo)班子依法依章程履行職責(zé)相統(tǒng)一。為此，國(guó)有企業(yè)基層黨組織工作條例（試行）明確了國(guó)企黨委（黨組）對(duì)企業(yè)重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)研究討論是董事會(huì)、經(jīng)理層決策重大問(wèn)題的前置程序。黨組實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)制度，按少數(shù)服從多數(shù)討論決定問(wèn)題。那么，對(duì)于人大、法院等機(jī)關(guān)，其黨組決策與機(jī)關(guān)自身領(lǐng)導(dǎo)班子決策制度具有內(nèi)在一致性； 而對(duì)于實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的行政機(jī)關(guān)，有必要通過(guò)黨規(guī)解釋或配套規(guī)定明確行政機(jī)關(guān)黨組會(huì)議決策是行政首長(zhǎng)主持行政會(huì)議決策的前置程序而非替代，并且在決策內(nèi)容上應(yīng)各有側(cè)重。

機(jī)構(gòu)是黨執(zhí)政的重要平臺(tái)，編制是黨執(zhí)政的重要資源，通過(guò)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)編制工作，推動(dòng)科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)、合理配置職能、統(tǒng)籌使用編制，實(shí)現(xiàn)黨的執(zhí)政資源優(yōu)化配置。2019年出臺(tái)的《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》明確了黨管機(jī)構(gòu)編制原則，規(guī)定機(jī)構(gòu)編制工作中的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，對(duì)動(dòng)議、論證、審議決定、組織實(shí)施等環(huán)節(jié)作出基本規(guī)范，是推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法治化的重要制度成果。此前制定的 《機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》《全國(guó)機(jī)構(gòu)編制核查暫行辦法》應(yīng)根據(jù)新形勢(shì)予以修訂。

3.政務(wù)管理行為

在中國(guó)特色社會(huì)主義制度下，黨的執(zhí)政行為還包括直接管理有關(guān)政務(wù)。從管理學(xué)上講，領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)與管理活動(dòng)聯(lián)系緊密，同時(shí)在性質(zhì)、對(duì)象及其范圍、職能和行為體系、行為主體和方式等方面有著重要區(qū)別。領(lǐng)導(dǎo)不等于管理、領(lǐng)導(dǎo)者原則上不應(yīng)代行管理者的職權(quán)這一原理是政治學(xué)、憲法學(xué)主張黨政職能分工的理論基礎(chǔ)。但正如習(xí)近平指出的：“不能簡(jiǎn)單講黨政分開或黨政合一，而是要適應(yīng)不同領(lǐng)域特點(diǎn)和基礎(chǔ)條件，不斷改進(jìn)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。……打破所謂的黨政界限，同一件事情弄到一塊去干，增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)力，提高政府執(zhí)行力，理順黨政機(jī)構(gòu)關(guān)系?！薄吨袊?guó)共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例（試行）》第五條規(guī)定黨的工作機(jī)關(guān)可以與職責(zé)相近的國(guó)家機(jī)關(guān)等合并設(shè)立或者合署辦公，仍由黨委主管，這在組織法規(guī)層面為黨的政務(wù)管理行為提供了制度依據(jù)。黨的十九屆三中全會(huì)作出統(tǒng)籌設(shè)置有關(guān)黨政機(jī)構(gòu)的改革決定，黨的有關(guān)職能部門統(tǒng)一管理相關(guān)行政工作，對(duì)外保留或加掛行政機(jī)關(guān)牌子；紀(jì)委、監(jiān)委合署辦公，履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項(xiàng)職責(zé)，實(shí)行一套工作機(jī)構(gòu)、兩個(gè)機(jī)關(guān)名稱。同時(shí)，“黨領(lǐng)導(dǎo)一切并不是說(shuō)黨要包攬包辦一切，并不是事無(wú)巨細(xì)都抓在手上，要防止越俎代庖，陷入事務(wù)主義?！彼?，黨直接進(jìn)行政務(wù)管理限于黨管干部、黨管意識(shí)形態(tài)等少數(shù)領(lǐng)域。

黨的政務(wù)管理行為有兩個(gè)方面： 一是抽象立規(guī)，二是具體執(zhí)行。前者主要是指：（1）黨政合設(shè)后黨的工作機(jī)關(guān)制定有關(guān)政務(wù)管理法規(guī)，例如，國(guó)家公務(wù)員局并入中共中央組織部之后，中組部制發(fā)了《公務(wù)員范圍規(guī)定》《公務(wù)員錄用規(guī)定》《公務(wù)員職務(wù)、職級(jí)與級(jí)別管理辦法》等一系列公務(wù)員管理法規(guī)制度。（2）合署辦公的黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定有關(guān)政務(wù)管理法規(guī)，例如，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委印發(fā)《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)管轄規(guī)定（試行）》《監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》等。此外，少數(shù)涉及行政管理、監(jiān)察管理的法規(guī)的制發(fā)主體是中央辦公廳，如《公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行規(guī)定》《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理檢舉控告工作規(guī)則》等。在2019年10月全國(guó)人大常委會(huì)決定國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)可以根據(jù)憲法和法律制定監(jiān)察法規(guī)之后，監(jiān)察法規(guī)（不涉及紀(jì)委工作權(quán)責(zé)）納入國(guó)法體系，黨的機(jī)構(gòu)不應(yīng)再在形式上作為監(jiān)察法規(guī)的制定和公布主體。

在具體執(zhí)行方面，（1）黨政合設(shè)后黨的工作機(jī)關(guān)（以下簡(jiǎn)稱融政性黨組織）的具體管理行為。它以國(guó)家行政機(jī)關(guān)名義作出，事實(shí)上是黨的工作機(jī)關(guān)作出的行為。習(xí)近平指出：“這次機(jī)構(gòu)改革，在黨中央有關(guān)職能部門加掛了政府機(jī)構(gòu)牌子，是因?yàn)檫@些部門承擔(dān)著管理職能，需要以政府名義開展工作?！谱釉趺从茫鯓勇男行姓芾砺氊?zé)，要研究清楚，有一套相應(yīng)規(guī)則和程序。”這種規(guī)則和程序就是規(guī)范黨的政務(wù)管理行為的重要法規(guī)。另外，這也提出了公法救濟(jì)制度創(chuàng)新問(wèn)題。從國(guó)法角度看，融政性黨組織既具有傳統(tǒng)意義上的領(lǐng)導(dǎo)主體身份，又具有行政主體的身份，它的對(duì)外管理行為可能是直接依據(jù)國(guó)法作出的，將直接影響相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)。有學(xué)者建議，為保障相對(duì)人的合法權(quán)益，融政性黨組織應(yīng)按照行政機(jī)關(guān)身份接受社會(huì)和司法監(jiān)督，引發(fā)行政復(fù)議訴訟的，以行政機(jī)關(guān)名義應(yīng)訴。融政性黨組織制定的、被作為行政執(zhí)法主要依據(jù)的規(guī)范性文件應(yīng)有限度地納入行政訴訟附帶審查。如可行，黨規(guī)應(yīng)予部署推動(dòng)。（2）黨政合署辦公機(jī)關(guān)的具體管理行為。以紀(jì)委監(jiān)委為例。紀(jì)委監(jiān)委的職權(quán)不僅涉及前文所述的干部監(jiān)督（這是目的性行為），而且也包括執(zhí)行、管理（這是手段性行為）。盡管紀(jì)委監(jiān)委內(nèi)部有一定的執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法分工，但在總體上可以說(shuō)紀(jì)委也在行使作為國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的監(jiān)察權(quán)，執(zhí)行國(guó)家的有關(guān)法律。綜上可見，對(duì)于規(guī)范黨在政務(wù)管理上的具體行為，黨規(guī)單軌治理還不夠，還需要國(guó)法的協(xié)同治理。

領(lǐng)導(dǎo)行為包括權(quán)力（強(qiáng)制性）要素和非權(quán)力（非強(qiáng)制性）要素。執(zhí)政行為是權(quán)力行為，是法治的“主戰(zhàn)場(chǎng)”，故以上做了重點(diǎn)討論。接下來(lái)，對(duì)社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)行為的黨規(guī)治理進(jìn)行簡(jiǎn)要闡述。

（二）社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)行為的黨規(guī)治理

1.合作協(xié)商行為

黨對(duì)社會(huì)力量的領(lǐng)導(dǎo)，首先是對(duì)各民主黨派、無(wú)黨派人士的領(lǐng)導(dǎo)，在此前提下實(shí)行多黨合作和政治協(xié)商。黨的合作協(xié)商行為主要可分為三類：一是主導(dǎo)協(xié)商，即主導(dǎo)同民主黨派之間的政黨協(xié)商，以及主導(dǎo)人大、政府、團(tuán)體等其他方面的民主協(xié)商。二是支持參政，即支持民主黨派和無(wú)黨派人士參加國(guó)家政權(quán)，以及支持他們參與重要方針政策、重要領(lǐng)導(dǎo)人選的協(xié)商，參與國(guó)家事務(wù)的管理，參與政策、法律的制定和執(zhí)行。三是支持議政，例如支持民主黨派和無(wú)黨派人士對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)提交人大審議的工作報(bào)告、政府有關(guān)重要政策措施和重大建設(shè)項(xiàng)目提出意見和建議?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》對(duì)這些領(lǐng)導(dǎo)行為作了基本規(guī)范，還有其他法規(guī)制度就有關(guān)事項(xiàng)作出規(guī)定。例如，2015年中辦印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見》 要求把政治協(xié)商作為重要環(huán)節(jié)納入決策程序，黨委會(huì)同政府、政協(xié)制定年度協(xié)商計(jì)劃，對(duì)明確規(guī)定需要協(xié)商的事項(xiàng)必須經(jīng)協(xié)商后提交決策。習(xí)近平指出，要對(duì)政協(xié)協(xié)商的“參加范圍、討論原則、基本程序、交流方式等作出規(guī)定”。

2.宣傳教育行為

黨章總綱規(guī)定黨必須做好宣傳教育工作。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，意識(shí)形態(tài)工作是黨的一項(xiàng)極端重要的工作。黨的宣傳教育行為可分為理論傳播、價(jià)值判斷、輿論引導(dǎo)、文藝主導(dǎo)等行為類型?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨宣傳工作條例》對(duì)這些領(lǐng)導(dǎo)行為作了基本規(guī)范，還有其他法規(guī)制度就有關(guān)事項(xiàng)作出規(guī)定。例如，2013年中辦印發(fā)《關(guān)于培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀的意見》，2016年中辦國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)的指導(dǎo)意見》，確定新時(shí)代中國(guó)的主流價(jià)值觀，并推動(dòng)其融入法律法規(guī)和公共政策。宣傳教育行為的黨規(guī)治理一方面要確保落實(shí)意識(shí)形態(tài)工作責(zé)任制，糾正宣傳教育缺位、潦草等問(wèn)題；另一方面，對(duì)于人民內(nèi)部的思想問(wèn)題，黨規(guī)制度要避免簡(jiǎn)單地規(guī)定采取強(qiáng)制手段處理，而應(yīng)以“用討論的方法、批評(píng)的方法、說(shuō)服教育的方法去解決”、“輿論監(jiān)督和正面宣傳是統(tǒng)一的，而不是對(duì)立的”、“正確區(qū)分學(xué)術(shù)問(wèn)題和政治問(wèn)題”等原則為指導(dǎo)來(lái)設(shè)計(jì)多樣化的領(lǐng)導(dǎo)和管理方式。對(duì)于抨擊四項(xiàng)基本原則、丑化黨和國(guó)家形象、炒作放大個(gè)別問(wèn)題煽動(dòng)社會(huì)不滿情緒等違法言論，要上升到國(guó)法層面予以打擊和遏止。

3.率先垂范行為

黨章總綱規(guī)定必須發(fā)揮全體黨員的先鋒模范作用。根據(jù)黨章對(duì)黨員義務(wù)的規(guī)定，黨員主要應(yīng)在以下幾個(gè)方面對(duì)人民群眾進(jìn)行示范：學(xué)理論、強(qiáng)信念；講奉獻(xiàn)、創(chuàng)佳績(jī)；守法紀(jì)、踐美德；護(hù)民利、勇斗爭(zhēng)。黨員及黨員干部在工作、學(xué)習(xí)和社會(huì)生活中發(fā)揮先鋒模范作用，是黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到社會(huì)層面的終端機(jī)制，可納入黨的領(lǐng)導(dǎo)行為范疇。但對(duì)于率先垂范行為并不是要制定一種領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)去規(guī)范，而是要通過(guò)黨內(nèi)教育、獎(jiǎng)懲等措施來(lái)引導(dǎo)和保證黨員做到率先垂范，即通過(guò)黨的自身建設(shè)法規(guī)、監(jiān)督保障法規(guī)來(lái)提供行為的發(fā)生基礎(chǔ)和動(dòng)力機(jī)制。例如，作為黨的自身建設(shè)法規(guī)的黨員教育管理工作條例規(guī)定，黨組織教育引導(dǎo)幫助黨員強(qiáng)化理論武裝、遵守黨規(guī)國(guó)法、密切聯(lián)系服務(wù)群眾、提高綜合素質(zhì)和履職能力等，并對(duì)黨員發(fā)揮先鋒模范作用情況進(jìn)行監(jiān)督。

結(jié) 語(yǔ)

面對(duì)依規(guī)治黨的新時(shí)代命題，鑒于“行為”一詞與法治、法學(xué)的親緣性，采用“（黨的）領(lǐng)導(dǎo)行為”概念有利于提升黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范化形象，有助于深化黨內(nèi)法規(guī)理論研究。在堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和長(zhǎng)期執(zhí)政之憲制前提下，繼續(xù)推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化法治化，主要就是討論黨的領(lǐng)導(dǎo)行為規(guī)范化程序化。這既非有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)方法和藝術(shù)的管理科學(xué)觀察，更非關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)體制和模式之政體理論乃至政治哲學(xué)爭(zhēng)論，而是關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、手段和途徑等的政法規(guī)范研究。這種研究深化拓展下去，將具有兩方面的意義。第一，完備的黨規(guī)體系離不開各部門黨規(guī)的體系化，黨的領(lǐng)導(dǎo)行為及其類型研究為立規(guī)者完善黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)體系提供了一種思路；第二，為形成并發(fā)展更加精細(xì)的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)教義學(xué)夯實(shí)基礎(chǔ)，從而為執(zhí)規(guī)者提供更可靠的黨規(guī)學(xué)說(shuō)，為學(xué)習(xí)者提供更完善的知識(shí)體系。

相對(duì)于黨的建設(shè)法規(guī)是既治理黨員領(lǐng)導(dǎo)干部又治理普通黨員的行為、既治理黨組織又治理黨員個(gè)人的行為而言，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)聚焦治理?yè)?dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的黨組織的行為，可謂依規(guī)治黨的高級(jí)形態(tài)。黨的領(lǐng)導(dǎo)行為二分法對(duì)應(yīng)著領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的雙重性，即黨的領(lǐng)導(dǎo)要有效實(shí)現(xiàn)，權(quán)力領(lǐng)導(dǎo)和非權(quán)力領(lǐng)導(dǎo)二者缺一不可。執(zhí)政行為是作用于國(guó)家政權(quán)、以發(fā)揮支配力為目的的硬權(quán)力行為，它與黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度密切相關(guān)，應(yīng)有明確的黨規(guī)或者國(guó)法依據(jù)，適用“法無(wú)授權(quán)即禁止”原則。社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)行為是作用于社會(huì)組織和群眾、以發(fā)揮影響力為目的的軟權(quán)力行為，它并不適用“法無(wú)授權(quán)即禁止”原則，因而是開放性的，不違反黨規(guī)和國(guó)法的禁止性規(guī)定即可。對(duì)于這兩類領(lǐng)導(dǎo)行為的黨規(guī)治理，思路應(yīng)有差別。

注釋：

③本書編寫組編著：《黨的十六屆四中全會(huì)〈決定〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問(wèn)》，黨建讀物出版社、學(xué)習(xí)出版社2004年版，第145 頁(yè)。

④[德]黑格爾：《法哲學(xué)原理》，范揚(yáng)、張企泰譯，商務(wù)印書館1961年版，第126 頁(yè)。

⑤《馬克思恩格斯全集》第一卷，人民出版社1995年版，第121 頁(yè)。

⑥張文顯：《法哲學(xué)范疇研究》（修訂本），中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年版，第二章“法律行為”（第60～93 頁(yè)）。

⑦例如，謝邦宇：《領(lǐng)導(dǎo)行為必須全面法律化》，《法學(xué)》1990年第12 期，第4～8 頁(yè)；張鴿盛、倪林：《市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和領(lǐng)導(dǎo)行為法律化》，《政治與法律》1994年第4 期，第59 頁(yè)。

⑧黃文藝：《中國(guó)政法體制的規(guī)范性原理》，《法學(xué)研究》2020年第4 期，第21 頁(yè)。

⑨施新州：《論黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化》，《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)（法治論叢）》2020年第2 期，第125 頁(yè)。

?王岐山：《開啟新時(shí)代 踏上新征程》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年11月7日第2 版。

?[德]卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》（全本·第六版），黃家鎮(zhèn)譯，商務(wù)印書館2020年版，第592 頁(yè)。

?張恒山：《中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政辨析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2004年第1 期，第5、14 頁(yè)。

?石文龍：《依法執(zhí)政的制度化建設(shè)研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2013年版，第26～32 頁(yè)。

?石泰峰：《領(lǐng)導(dǎo)方式法律化探討》，《理論月刊》1987年第7 期，第45～48 頁(yè)； 萬(wàn)長(zhǎng)松：《試論領(lǐng)導(dǎo)方式的法律化》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》1990年第9 期，第35～36 頁(yè)。

?田飛龍：《中國(guó)憲制轉(zhuǎn)型的政治憲法原理》，中央編譯出版社2015年版，第396～399 頁(yè)。

?蔣清華：《黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)政權(quán)之辨》，《政治與法律》2016年第8 期，第58～68 頁(yè)。

?中共中央黨校理論部編：《中國(guó)共產(chǎn)黨建設(shè)全書（1921-1991）第六卷：黨的領(lǐng)導(dǎo)工作》，本卷主編：范耀天、平華，山西人民出版社1991年版，第12～14 頁(yè)。

?馮秋婷等主編：《中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政方式探析》，中共中央黨校出版社2001年版，第24 頁(yè)。