□ 張根福 邵 將

內(nèi)容提要 近代以來，受水旱天災(zāi)、兵燹破壞以及客民墾殖的影響，浙西水利遭受嚴(yán)重破壞。清末新政實施后，清政府鼓勵地方實行自治，乃有設(shè)立浙西水利議事會之提議。議事會籌設(shè)過程中圍繞水利治權(quán)、經(jīng)費(fèi)來源即有激烈爭論。議事會成立后，為統(tǒng)籌地方水利工程，完善了組織框架和工程議決制度，力圖處理好自治組織與政府權(quán)力的關(guān)系，為浙西水利事業(yè)作出了重要貢獻(xiàn)。南京國民政府成立后，為統(tǒng)一水利行政，浙江省設(shè)立了水利局，強(qiáng)化了政府的水利主導(dǎo)權(quán)，并通過對議事會章程和相關(guān)制度的修訂，削弱議事會的權(quán)力，使其逐漸融入以政府為主導(dǎo)的水利行政體系之中。浙西水利議事會的成立與運(yùn)作體現(xiàn)了近代政局動蕩下社會精英參與政府管理、分享政治權(quán)力的意圖，但作為政治權(quán)力的附庸，社會精英階層只能在既有的政治框架內(nèi)進(jìn)行利益訴求，無力阻攔南京國民政府重建政府權(quán)威的努力。

以太湖流域為中心的江南地區(qū)一直是學(xué)界研究的重點(diǎn)，對于近代江南地區(qū)水利機(jī)構(gòu)的研究已有不少成果，但多數(shù)研究集中于蘇浙太湖水利工程局。如周勇軍《北京政府時期蘇浙太湖水利工程局探究（1919-1927）》①、陳嶺《民國前期江南水利紛爭與地方政治運(yùn)作——以蘇浙太湖水利工程局為中心》②，都以蘇浙太湖水利工程局為研究對象，前者關(guān)注機(jī)構(gòu)本身，后者則重視機(jī)構(gòu)運(yùn)行中國家、地方與個人利益之間的沖突。胡勇軍《“與水爭地”抑或“與民爭利”：民國初期太湖水域浚墾糾紛及其背后利益訴求研究》③，雖然主要關(guān)注太湖局密謀放墾湖田背后的國家與地方之爭，但仍是以督辦蘇浙太湖水利工程局為研究對象。在其它地區(qū)水利機(jī)構(gòu)的研究方面，馮賢亮、林涓《民國前期蘇南水利的組織規(guī)劃與實踐》④，以民國前期蘇南的水利進(jìn)程為研究對象，從江南水利局、督辦蘇浙太湖水利工程局組織的調(diào)查、 規(guī)劃以及由此引發(fā)的沖突著手，研究其中地方政府與民間社會的關(guān)系。常嵩濤《水利、 主權(quán)與市政視野下的上?？Ｆ志郑?905-1938）》⑤，以南京國民政府時期的上?？Ｆ志譃檠芯繉ο?，但它不是簡單地關(guān)注浚浦局對水利變遷的影響，而是注意到浚浦局背后涉及到的主權(quán)以及與市政的關(guān)系。

與上述研究相比，對近代浙西⑥水利建設(shè)的重要機(jī)構(gòu)——浙西水利議事會的研究則比較薄弱，目前學(xué)界尚無專文進(jìn)行論述，但在個別論著中有所涉及，如馮賢亮《近世浙西的環(huán)境、水利與社會》中有一節(jié)提及浙西水利議事會的設(shè)立，胡吉偉的博士論文《民國時期太湖流域水系治理研究》⑦對浙西水利議事會亦有所論述，但都沒有進(jìn)行系統(tǒng)性的研究，更沒有關(guān)注到浙西水利議事會在1927年前后的變化。為此，本文以浙西水利議事會為研究對象，試圖通過對浙西水利議事會籌設(shè)、成立、運(yùn)作和改組過程的分析，探析晚清民國以來浙西地區(qū)水利機(jī)構(gòu)的變遷及其動因，揭示地方自治組織與政府機(jī)構(gòu)圍繞水利主導(dǎo)權(quán)展開的爭論及近代政局動蕩下社會精英參與政府管理、 分享政治權(quán)力的意圖和無奈。

一、水利經(jīng)費(fèi)與治權(quán)之爭：浙西水利議事會的籌設(shè)

“浙西為禹貢揚(yáng)州之域，厥田惟下下，而財賦甲于天下者，以興水利故?！雹嗨麑φ阄鞯貐^(qū)的重要性不言而喻。相比蘇南地區(qū)，浙西的地形更為復(fù)雜，自然環(huán)境極易成災(zāi)。加之近代以來，受水旱天災(zāi)、兵燹破壞以及客民墾殖的影響，浙西水利遭受嚴(yán)重破壞，災(zāi)害時有發(fā)生。如光緒十五年（1889年），浙江大雨，各地均發(fā)生水災(zāi)，但屬杭嘉湖地區(qū)最為嚴(yán)重，⑨受災(zāi)人民“蕩析離居，餓莩載道”⑩，給當(dāng)時的社會造成極大沖擊。晚清以來，地方政府財政枯竭，水利設(shè)施修復(fù)無力。20 世紀(jì)初，浙西水利情況已十分嚴(yán)峻，“浙西之水悉歸太湖。今則江流久噎，湖水亦壅，若不及時疏治，恐?jǐn)?shù)百年后，西浙居民不僅流為餓莩，將有魚鱟之患矣”?。在此背景下，地方乃有成立浙西水利議事會之提議。

清末新政給浙西水利議事會的成立提供了契機(jī)。光緒三十三年（1907年），清政府發(fā)文提倡自治，鼓勵各省成立諮議局，號召地方士紳加入，希望以此擴(kuò)充政治參與的對象，增強(qiáng)清政府統(tǒng)治的合法性，延續(xù)清王朝的統(tǒng)治。

宣統(tǒng)元年（1909年），浙江省成立諮議局并召開第一屆諮議局會議。會上，有嘉興議員提出《興復(fù)浙西水利草案》，請求疏浚杭嘉河道。在湖州議員的建議下，后來的議決案將湖州也納入其中。?會后，浙江省巡撫批準(zhǔn)公布17 件議案，包括農(nóng)田水利會規(guī)則案和修浚浙西水利案，?并頒布了《農(nóng)田水利會規(guī)則》與《修浚浙西水利辦法》。?《農(nóng)田水利會規(guī)則》規(guī)定，“關(guān)于農(nóng)田間水利之土功事業(yè)，相度水道形勢或籌疏?；蜃h興修，其組織之公共團(tuán)體以本會規(guī)則定之”，“凡關(guān)于農(nóng)田水利之應(yīng)籌疏浚及興修者，各鄉(xiāng)莊董圖及與水利之關(guān)系人，得就地自籌，組織團(tuán)體，即命曰農(nóng)田水利會”。?《修浚浙西水利辦法》 則規(guī)定，“由杭嘉湖三府紳商領(lǐng)袖就省城組織浙西水利議事總會，由杭嘉湖道監(jiān)督之”，在本府范圍內(nèi)，可以“組織水利分會執(zhí)行其事務(wù)，如有關(guān)于協(xié)議者，得由總會聯(lián)絡(luò)之”?。

盡管《修浚浙西水利辦法》明確規(guī)定杭嘉湖三府紳商領(lǐng)袖可以組織浙西水利議事總會及其水利分會，但在操作過程中卻碰到了許多實際困難，尤其是修浚浙西水利的經(jīng)費(fèi)來源問題一時無法落實，故浙西水利議事會暫時未能宣告成立。按宣統(tǒng)元年（1909年）公布的《修浚浙西水利辦法》，浙西水利經(jīng)費(fèi)有三類來源，分別是善后絲捐、船捐以及罰金。善后絲捐從浙西三府項下各自提充；船捐為“凡小火輪及公司船進(jìn)出口者各捐洋一元”，“其有輪船拖帶之民船進(jìn)出口者各捐洋五角”；罰金為因受罰則處分所收。?罰金雖無人反對，但將善后絲捐作為浙西水利議事會經(jīng)費(fèi)浙西三府態(tài)度并不積極，各府均稱善后絲捐“已挪移一空”?，所剩不多，需由其他籌款補(bǔ)充或從全省善后絲捐中提取。如杭州府稱“杭屬絲捐為數(shù)無多，以之興修水利，不敷甚鉅，應(yīng)請厘餉局盡數(shù)先行提撥外，再籌的款補(bǔ)充”；湖州府則稱“除本府善后絲捐外，應(yīng)請于通省善后絲捐內(nèi)提撥三萬元濟(jì)用”?。至于船捐，因主要是針對日商，對地方利益損害不大，故地方政府不予反對，但作為被征收對象的日商，卻持有不同意見。浙省政府與日本領(lǐng)事進(jìn)行了交涉，希望日本領(lǐng)事同意對過往日船征收相關(guān)費(fèi)用，但遭到日本領(lǐng)事的拒絕。日本領(lǐng)事以船捐的征收并非日本一國之事，需要各國的領(lǐng)事一致通過為由，拒絕了浙省政府的要求。?由于經(jīng)費(fèi)來源問題沒有解決，最終拖慢了浙西水利議事會成立的步伐。不久，清政府滅亡，中華民國成立。1913年，第一屆浙江省議會召開，會上再次通過了浙西水利修浚案并于1914年公布。

1913年通過的浙西水利修浚案，有意將抵補(bǔ)金附捐作為治水經(jīng)費(fèi)，因抵補(bǔ)金附捐涉及到各地公共事業(yè)，消息一經(jīng)公布，反對聲浪迭起。如崇德縣以“該縣抵補(bǔ)金附捐向征每石五角，以二角充積谷及公益之用，以三角充初等小學(xué)經(jīng)常之費(fèi)”為由，請求另行籌辦治水經(jīng)費(fèi)。但浙江公署態(tài)度強(qiáng)硬，批文“事關(guān)浙西各縣，本公署自能通盤籌畫，尤非該縣少數(shù)人民所能越瀆”，并呈請諮議局議決。海寧縣士紳“以是項抵補(bǔ)金支配教育、積谷、警察、地方公益習(xí)藝所之用，電請免提，另籌治水?？睢?，被政府以“疏浚水利亦屬地方要政，頻年水旱，田禾歉收，未始非河道失修之所致。與其議賑于既荒之后，孰若籌浚于未荒之先”為由反對。浙江民政廳發(fā)布公告：“無論原案規(guī)定，在抵補(bǔ)金附捐內(nèi)提撥或兼在地丁項下帶征，均應(yīng)一律辦理。”1915年，浙江省公署諮議會和水利委員會聯(lián)合對修浚浙西水利案進(jìn)行核議，經(jīng)專案指定，抵補(bǔ)金附捐成為浙西水利經(jīng)費(fèi)來源?！白运哪攴萜穑诘盅a(bǔ)金附捐內(nèi)每石提銀三角，并以前留存之抵補(bǔ)金附捐一律撥充水利經(jīng)費(fèi)?！?/p>

1916年浙江省議會召開第二屆常年會議，時任浙江省省長呂公望提出 《修浚浙西水利修正案》，其中略去了浙西水利議事會，意圖由政府主持對浙西水利的修浚，其目的是希望政府能夠掌控浙西水利經(jīng)費(fèi)。此舉遭到德清籍議員許炳堃與其他兩位議員的堅決反對，并以“修浚浙西水利，籌地方之款，辦地方之事，性質(zhì)純屬自治，當(dāng)由地方組織機(jī)關(guān)董其事務(wù)，不可與水利委員會之為官治者相混”為由，仍主張由地方自治機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)浙西水利的修浚工作。此舉得到議員們的支持，并最終獲得通過。1916年11月11 日，修訂后的《修浚浙西水利修正案》公布，成為后來浙西水利議事會的“根本法”。

但在第二屆浙江省議會上，浙西水利經(jīng)費(fèi)來源問題再次引起激烈爭論，經(jīng)討論，抵補(bǔ)金附捐被刪除，最終確定浙西水利經(jīng)費(fèi)來源有四個：地丁附捐、貨物附加捐、絲捐以及繭捐。除地丁附捐由地丁銀帶征外，其余均由統(tǒng)捐局或繭捐委員帶收，并由財政廳按月?lián)芙庵磷h事會經(jīng)費(fèi)存儲的銀行。其中地丁附捐為每地丁銀1 兩，帶征浙西水利經(jīng)費(fèi)銀元5 分。貨物附加捐為浙西各統(tǒng)捐局所征貨物，每正捐銀元1 元，帶征浙西水利經(jīng)費(fèi)銀元6 分，隨正捐帶收。絲捐為運(yùn)絲經(jīng)絲每包加抽大洋1 元，由統(tǒng)捐局帶收。繭捐則規(guī)定干繭每百斤加抽大洋5角，由繭捐委員帶收。最終浙西水利議事會的經(jīng)費(fèi)得以確立。

1917年秋，時任浙江省長齊耀珊令浙西十五縣選舉各縣水利議事會會員，由浙江省署加委充任，并委任杭縣知事姚應(yīng)泰、水利委員會技正林大同、杭縣會員祝震三人籌備浙西水利議事會。9月21 日，浙西水利議事會正式成立。

二、統(tǒng)籌地方水利工程：民國前期浙西水利議事會的運(yùn)作

（一）組織框架

浙西水利議事會經(jīng)費(fèi)由浙西15 縣人民負(fù)擔(dān)，會員人數(shù)按照每縣1 人的原則，定為15 人。各縣會員由縣議會推選，“被選者不限于縣議員，但縣議會議員當(dāng)選時不得兼充”。在15 名會員中選舉產(chǎn)生正副會長，任期一年，可以連選連任。依據(jù)此原則，選舉出了議事會的初始會員：“杭祝君震，海寧張君競勇，余杭張君立，嘉興盛君邦采，嘉善徐君士燾，崇德曹君元朗，海鹽李君開福，平湖朱君景章，桐鄉(xiāng)沈君濬昌，吳興潘君澄鑑，德清徐君允一，長興蔣君玉麟，武康陳君其禾，孝豐葉君向陽，安吉張君畇?！逼渲校顺舞a為第一任會長，李開福為副會長。議事會開會期間，由全體會員進(jìn)行工程議決，非開會期間，則由正副會長駐會，以處理相關(guān)事務(wù)。其余十三名會員則按四四五組合，抽簽分成三組，按月輪流駐扎辦事處，“有協(xié)助正副會長處理會務(wù)之責(zé)”。

浙西水利議事會辦事處設(shè)在杭州新市場惠興路。辦事處設(shè)有三個科室，分別是文牘科、技術(shù)科和會計兼庶務(wù)科。其中文牘科4 人，包括文牘員1人，書記2 人，速記1 人。文牘員負(fù)責(zé)處理五類事項：文件起草及各種紀(jì)錄、編制議事日程及應(yīng)議事件分配、保管檔案、保管圖書記錄、收發(fā)文件；書記負(fù)責(zé)輔助文牘員工作，并專司繕寫事宜；速記專司會場記錄。技術(shù)科設(shè)技術(shù)員1 人，負(fù)責(zé)調(diào)查測勘、工程復(fù)估以及工程制圖等事項，必須熟諳水利工程，專備“會員考究工程之用”。會計兼庶務(wù)科設(shè)會計兼庶務(wù)員1 人，主要負(fù)責(zé)辦理五類事項：議事會經(jīng)費(fèi)收支、編造常年預(yù)算決算及每月收支表冊、保管議事會各種器具、印刷文件及投票紙分配、工役雇用進(jìn)退事項等。

（二）工程議決與實施

浙西水利議事會實施的工程一般需在議事會會議上進(jìn)行決議后方能進(jìn)行。議事會會議分常會與臨時會兩種。常會每年春秋季各開一次，臨時會則在遇到緊急水利情況時召開。

議事會所審議的水利議案分為三類： 官廳交議、會員建議及人民或團(tuán)體請愿。對這三類水利議案，議事會需要決定工程的先后緩急，并對相關(guān)工程的預(yù)算與決算進(jìn)行決議。同時，涉及維護(hù)和發(fā)展十五縣水利的一切規(guī)章制度，都需由議事會決議。由此可見，議事會對浙西水利工程具有相當(dāng)大的議決權(quán)限。但議事會并非徹底的自治組織，因為所有的決議事項，都須由省長“核定批準(zhǔn)，方能有效”，如省長認(rèn)為有不當(dāng)之處，可以發(fā)回復(fù)議，甚至“派員復(fù)查”。議事會作為一個自治組織，其存在是基于當(dāng)時政府權(quán)力所限與財政的匱乏，它是填補(bǔ)政府權(quán)力缺失的非政府機(jī)構(gòu)，而非站在政府的對立面。在興修地方水利的公共目標(biāo)上，兩者有著基本一致的價值與目標(biāo)取向，這也是議事會得以存在的基礎(chǔ)。

浙西水利議事會議決的工程項目分為兩類：一類是議事會負(fù)責(zé)的工程修浚，如第一屆常會通過的工程項目，基本上為跨縣境的重要工程；另一類是縣境之內(nèi)的小型農(nóng)田水利工程，采取經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助的形式，由地方自主興辦。

1918年，浙西水利議事會頒布《浙江水利特別經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助規(guī)則》，對各縣范圍內(nèi)的水利緊要工程進(jìn)行經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，規(guī)定各縣工程補(bǔ)助“須備具建議書及工程計劃，交由本會核議，或由縣呈請省長交議”；議事會議決通過、省長核準(zhǔn)之后，由該縣縣知事于工程開始時“按數(shù)向本會備文領(lǐng)取”；如果特別經(jīng)費(fèi)屬于該縣征存未解之款，則由縣政府照數(shù)撥給，報議事會查核；補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)到縣或照撥后，須呈報省長備查； 該縣工程開辦時，“除呈縣轉(zhuǎn)報省長查核外，應(yīng)先將開辦日期及預(yù)算書交由本會查核”；工程進(jìn)行中，議事會可以“隨時派員到工查察”，工程結(jié)束時，該縣“應(yīng)造具結(jié)算書二份，報告縣知事驗收，轉(zhuǎn)報省長并分報本會查核”?？梢?，此時浙西水利議事會基本掌握工程議決的主動權(quán)。

浙西水利議事會積極發(fā)揮組織職能，舉辦“工程亦頗不少”，如先后議決疏浚杭縣喬司鄉(xiāng)上塘河支港工程，吳興頔塘工程，孝豐烏墻弄辟河工程，安吉梅溪工程，桐鄉(xiāng)金牛塘河道工程，平湖皇姑塘河道工程，長興夾浦等溇港工程，嘉善華亭塘河工程，吳興北塘河、溇港、碧浪湖、菜花涇工程以及泖河上游汪德口工程，南苕溪沙嘴等工程。同時撥款補(bǔ)助武康險塘工程、 德清險塘以及縣城河道工程，桐鄉(xiāng)縣烏青鎮(zhèn)市河工程、 海鹽縣圩堤工程等。可以說對浙西范圍內(nèi)的苕溪、南北湖、運(yùn)河、溇港、泖河等重要水利工程均有涉及。民國時期浙西水利事業(yè)在議事會的努力下取得了較大成就。

當(dāng)然在具體的議決過程中，議事會不僅要考慮浙西水利的緊要工程，還需顧及杭嘉湖三府的各自需求。正如《浙西水利工程設(shè)施經(jīng)費(fèi)分配方法案》所言，浙西之水“經(jīng)流錯出，支港紛歧，有以蓄為利者，有以泄為利者，有兼蓄泄為利者，上下游地勢不同，東西路情形亦異，各有所急，即各有當(dāng)先，且工段有短長，需費(fèi)有多寡，期限有遲速，若偏重一方，他處緊要工程不免向隅，潦旱為災(zāi)，猝難防救”，因此水利事業(yè)不能只偏重某一地工程，而要考慮各地之需要。故議事會在進(jìn)行工程議決時，通常分為甲、乙、丙三組，并在每組中議定工程的先后順序。如議事會第一屆常會分甲、乙、丙三組討論后呈報議決開浚工程共五處：“一、 開浚南苕溪工程；二、開浚上塘河工程；三、開浚泖河上游汪德口至俞振塘及華亭塘茜涇工程；四、開浚崇桐嘉三縣運(yùn)河工程；五、開浚溇港上游北塘河北橫塘河工程。”其中第一、二項為杭屬工程，第三、四項為嘉屬工程，第五項則為湖屬工程。可知所謂甲、乙、丙三組，實際上就是以杭州、嘉州、湖州各自代表組成的地方利益團(tuán)體。議事會在第一屆常會之后給省政府的呈文中也明確指出“夫凡事可與樂成而難與圖始，第一期施工計劃必使不倚不偏，庶地方之欲望既周，而辦事之進(jìn)行自易”。從中可知，議事會也承擔(dān)著統(tǒng)籌協(xié)調(diào)杭嘉湖水利事業(yè)及其各府屬利益的職責(zé)。

議事會在統(tǒng)籌浙西水利建設(shè)過程中，雖不排斥新式機(jī)器的運(yùn)用，但所采用的方法仍是舊式的治標(biāo)方法，對于興辦流域內(nèi)的大型水利工程存在較大的局限性，易導(dǎo)致河道的再次淤塞，也多有經(jīng)費(fèi)虛靡之事發(fā)生。

三、水利行政統(tǒng)一：浙西水利議事會的改組

晚清以來，士紳階層在地方公共事務(wù)中占據(jù)優(yōu)勢地位，地方政府雖有意重建政府權(quán)威，收回水利治權(quán)，但因其時政局動亂，政府力量有限，并未取得實際成效，直至南京國民政府成立，地方政府才逐漸收回水利治權(quán)。

（一）合并危機(jī)

浙西與蘇南等地同屬太湖流域。1917年前后，江蘇省先后設(shè)立江南水利局和江蘇水利協(xié)會。為更好地進(jìn)行太湖流域的水利工程建設(shè)，兩省設(shè)立江浙水利協(xié)會。1919年，經(jīng)兩省提議，總統(tǒng)準(zhǔn)許，在江蘇吳縣設(shè)立督辦蘇浙太湖水利工程局，并在浙江杭州設(shè)立分局，由錢能訓(xùn)任總理，王清穆、陶葆廉為會辦。督辦蘇浙太湖水利工程局成立后，進(jìn)行了一系列的調(diào)查和測量工作，興辦了系列工程，但多局限于江蘇境內(nèi)。

1927年5月，督辦蘇浙太湖水利工程局撤銷，太湖流域水利工程處成立，直隸國民政府。在太湖流域水利工程處成立前后，社會上便有將江南水利局、 浙西水利議事會撤銷合并至太湖流域水利工程處之提議，政府也有此意，并致函浙西水利議事會，稱由太湖流域水利工程處處長沈百先負(fù)責(zé)太湖上下游一切水利工程，不日將赴浙西水利議事會接收儀器、圖表、文件等。5月31 日，議事會將其保管的存有浙西水利經(jīng)費(fèi)的浙江地方銀行存折移交給沈百先，共有經(jīng)費(fèi)52613.31 元。沈百先稱此項經(jīng)費(fèi)將繼續(xù)用于浙西水利的治標(biāo)工程。不久，沈百先先后兩次在此筆經(jīng)費(fèi)下動支9212 元，稱其中3212 元用于水文測量，6000 元為杭湖兩屬的工程經(jīng)費(fèi)。但據(jù)兩地工程事務(wù)所主任回復(fù)，他們并未收到相應(yīng)經(jīng)費(fèi)。事后，經(jīng)議事會向國民政府財政部查證，證明沈百先“顯系捏詞冒領(lǐng)詐欺取財”，議事會將此事上報浙江省政府。

10月，浙江省政府向太湖流域水利工程處致函質(zhì)問，請求歸還所挪用經(jīng)費(fèi)。同時，省政府通知議事會，“在治本工程未開始以前，治標(biāo)工程及其經(jīng)費(fèi)”由省政府負(fù)責(zé)。不久，太湖流域水利工程處回函稱，目前無力全額歸還所挪借款項，必須等到中央撥款到達(dá)之后，方能如數(shù)歸還，但可以先行償還3212 元。如此，浙西水利議事會已不可能合并至太湖流域水利工程處，浙江省建設(shè)廳也認(rèn)識到加快本省水利工程建設(shè)的重要性，稱“浙西水利經(jīng)費(fèi)本系地方附加稅，所有浙西水利工程自應(yīng)由本省政府主持辦理”。

（二）政府水利權(quán)力的強(qiáng)化：水利局的成立

1927年國民政府定都南京，開始重建政府對地方事務(wù)的主導(dǎo)權(quán)，統(tǒng)一水利行政治權(quán)也成為必然。同年，南京政府重新劃定了機(jī)構(gòu)職權(quán)，規(guī)定水災(zāi)防御屬內(nèi)政部，水利建設(shè)屬建設(shè)委員會，農(nóng)田水利屬實業(yè)部，河道疏浚則屬交通部。在地方實行“省制改訂”，規(guī)定各省水利行政由建設(shè)廳負(fù)責(zé)，受命于省政府。20 世紀(jì)30年代，以水利行政職權(quán)不專、系統(tǒng)紊亂為由，國民政府先后頒布《統(tǒng)一水利行政及事業(yè)辦法綱要》和《統(tǒng)一水利行政事業(yè)進(jìn)行辦法》，加快了全國水利行政統(tǒng)一的步伐。

1927年8月，浙江水利委員會裁撤，水利事業(yè)由建設(shè)廳管理。“水利工作為建設(shè)事業(yè)之一，而又最關(guān)重要，其利其害，直接及于人民。浙江有鑒于此，自上年起，特設(shè)局專管其事”，1928年8月，以錢塘江工程局為基礎(chǔ)，改組成立浙江省水利局，隸屬于浙江省建設(shè)廳，負(fù)責(zé)辦理“全省水利工程及關(guān)于水利興革事務(wù)”。

水利局設(shè)局長一人，處理全局事務(wù)；總工程師一人，輔助局長指揮技術(shù)人員辦理測勘及工程事務(wù)；兩人均由建設(shè)廳薦請省政府任命。水利局下設(shè)總務(wù)、工程兩處：總務(wù)處設(shè)處長一人，處員、助理員若干，其職責(zé)主要是辦理預(yù)決算、收付款以及各種稽核事務(wù)。工程處設(shè)處長一人，工程師、助理工程師、工程員若干，其職責(zé)為查勘及編制報告、測量及編制圖表、工程設(shè)計及預(yù)算、工程實施及考核、工程統(tǒng)計、 儀器圖表及工用器具保管等。1929年，浙江省水利局對組織規(guī)程進(jìn)行修訂，由兩處變?yōu)樗目啤Ｆ渲械谝豢曝?fù)責(zé)查勘及編制報告、測量及編制圖表、 水文觀察記載及統(tǒng)計和儀器保管等事項；第二科負(fù)責(zé)工程設(shè)計、工程預(yù)算、調(diào)制設(shè)計圖表及工程統(tǒng)計事項；第三科負(fù)責(zé)工程實施、工程考核、材料購置檢查和材料保管收發(fā)事項；第四科負(fù)責(zé)規(guī)章擬定編纂、文件收發(fā)保管、預(yù)決算編制、款項收支稽核、收支簿冊統(tǒng)計、器具清耗物品購置檢查及收發(fā)保管事項。人員設(shè)置變?yōu)榫珠L一人，總工程師一人，秘書一人，科長四人，工程師、佐理工程師、工程員、佐理工程員、科員、事務(wù)員、書記各若干人。

浙江省水利局成立后，為了興革水利，擬定了許多工程計劃，大致可分為八類：一、防御水災(zāi)；二、整理江岸；三、溝通錢江運(yùn)河；四、飛機(jī)測量；五、開辟航路；六、筑港；七、灌溉與填墾；八、利用水力等。

從浙江省水利局的人員設(shè)置、組織規(guī)程修訂、水利工程規(guī)劃的擬定可以看出該局業(yè)務(wù)的逐漸細(xì)化及對工程管理的日益重視。前總務(wù)處成為第四科，并且前三科基本涵蓋水利測量、工程設(shè)計以及工程實施的全過程。水利業(yè)務(wù)不僅僅針對水災(zāi)的防御和河道的整治，而且涉及其他方方面面；其著眼點(diǎn)不僅關(guān)注地方水利，更關(guān)注浙江水利全局。以往“由地方推選人員，組織水利議事會，遇有工程，另設(shè)事務(wù)所辦理，數(shù)年以來，頗有成效。惟各事務(wù)所漠不相關(guān)，各自辦理，既無統(tǒng)一之測量，亦無統(tǒng)盤之計劃。至民國十七年秋季變更組織后，將工程劃歸本局辦理”，可見水利局強(qiáng)化政府水利權(quán)力的勃勃雄心。

（三）浙西水利議事會權(quán)力的削弱：章程修訂

浙江省水利局成立后，政府部門通過修改議事會章程、補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)制度等，逐步剝奪了浙西水利議事會權(quán)力，使水利治權(quán)收歸政府。

水利局成立前，浙西水利工程的經(jīng)費(fèi)收支、預(yù)決算由浙西水利議事會核議之后再轉(zhuǎn)呈省政府批準(zhǔn)或備案。1928年，在統(tǒng)一計政的名義下，浙江省建設(shè)廳下令，嗣后各工程事務(wù)所“關(guān)于經(jīng)費(fèi)收支預(yù)算計算決算等案件，即由各該所直接呈廳，毋庸仍用該會轉(zhuǎn)呈之手續(xù)，其有應(yīng)由該會審查核議者，亦由本廳發(fā)交該會審查核議”，即各工程事務(wù)所所需經(jīng)費(fèi)不必經(jīng)過浙西水利議事會核議，由政府部門直接決定。為更好達(dá)成此目的，政府部門決定對浙西水利議事會章程進(jìn)行修訂，進(jìn)而改變議事會的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助制度。

浙西水利議事會以1916年《修浚浙西水利修正案》為根本法，此案長期未予修訂。1928年，浙江省政府通過《修正浙西水利議事會章程》，對《修浚浙西水利修正案》進(jìn)行補(bǔ)充和修訂，因修訂幅度不大，沒有引起議事會成員太多關(guān)注。在此基礎(chǔ)上，1930年，省政府又先后兩次修訂通過了新的議事會章程。與之前章程相較，1930年章程在內(nèi)容上有重大改變，激起議事會成員的嚴(yán)重不滿，向建設(shè)廳提出抗議，抗議內(nèi)容主要集中于以下三點(diǎn)。

第一是議事會的審議權(quán)限。1930年新章程將1928年章程中“討論省政府交議水利工程規(guī)劃及預(yù)決算書”一條改為“審查省政府建設(shè)廳交議水利工程決算書”，并刪除“省政府制定之水利工程計劃及預(yù)算決算案，于開會時由省政府派員到會說明之”一條。新修章程將原先歸屬議事會的討論水利工程計劃及預(yù)算書的權(quán)利撤銷，使得議事會空有議事其名，而無議事之實。

第二是議事會的經(jīng)費(fèi)來源。南京國民政府裁厘后，議事會“經(jīng)費(fèi)竭蹶”，雖向政府呈請籌款撥補(bǔ)，但新章程并未予以關(guān)注。

第三是會員的選舉。1928年章程規(guī)定，議事會會員“由浙西與水利有關(guān)之杭州市長及十五縣縣長會同市縣黨部每市縣推舉一人”，呈請省政府委任。此條尚可為議事會成員接受。但1930年章程將此條修訂為“每市縣推舉二人，呈請建設(shè)廳核定一人”，危及議事會會員切身利益，使得會員十分不滿。

浙西水利議事會的抗議并未引起建設(shè)廳重視。建設(shè)廳聲稱，“各區(qū)水利議事會章程，經(jīng)省政府委員會議決通過，各區(qū)均應(yīng)遵守，礙難分歧”。對于議事會抗議各點(diǎn)，建設(shè)廳均予以強(qiáng)硬拒絕?！胺苍搮^(qū)水利工程，經(jīng)本廳核定，認(rèn)為應(yīng)行修治，飭水利機(jī)關(guān)測勘計劃者，該會應(yīng)即會同估計工程預(yù)算，并各具名簽章呈報核飭修治”，既然已經(jīng)邀請議事會會同估計，就應(yīng)視為議事會已經(jīng)參與討論，意即，省建設(shè)廳認(rèn)為應(yīng)該修浚的工程，就必須予以通過。關(guān)于議事會經(jīng)費(fèi)，建設(shè)廳回應(yīng)“將來應(yīng)盡先抵補(bǔ)省庫因裁厘而受之損失，如尚有余，再行酌核辦理”，并未引起重視。至于會員人選問題，建設(shè)廳認(rèn)為“各市縣會員，由各市縣政府會同市縣黨部推舉二人，呈請本廳核定一人轉(zhuǎn)呈委任者，原所以慎選人才，以期會務(wù)之進(jìn)展，與議事機(jī)關(guān)之精神，實無抵觸”，因此沒有討論之余地。

除章程修訂外，為節(jié)約經(jīng)費(fèi)，建設(shè)廳修訂了經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助制度與征工方式。議事會原有相當(dāng)經(jīng)費(fèi)用于各地補(bǔ)助興修工程，水利局成立后，認(rèn)為“本省水利經(jīng)費(fèi)，以省庫竭蹶，歷年俱有減縮，除海塘歲修月修，能免維現(xiàn)狀外，其他防洪治河灌溉等工程，非就受益田畝，征收工費(fèi)，無以觀厥成”，決定由受益田畝進(jìn)行出資。同時，建設(shè)廳認(rèn)為，浙西之所以從膏腴之地轉(zhuǎn)為貧瘠，根源在于“主要之苕溪運(yùn)河，各水道，未能根本整理”。為了修浚苕溪運(yùn)河各河道，水利局已著手進(jìn)行測量工作，但“將來疏浚筑壩，及建蓄水庫各項工程經(jīng)費(fèi)，為數(shù)必不在少。浙西水利經(jīng)費(fèi)，自應(yīng)特別蓄養(yǎng)，以應(yīng)要需”，為了積攢資金，建設(shè)廳規(guī)定，“關(guān)于一縣之普通水利工程，應(yīng)由該委員會籌款辦理。至支流小河，池沼圩堤等局部水利工程，更應(yīng)遵照前頒《征工規(guī)則》，分別進(jìn)行”。即如果不是全縣或者兩個縣以上的緊要水利工程，不得于浙西水利經(jīng)費(fèi)項下?lián)芸?。?jù)浙江省水利局造送1930年度浙西水利經(jīng)常費(fèi)歲出預(yù)算書，“浙西測量隊經(jīng)常費(fèi)銀三萬一千八百三十六圓，浙西工程隊經(jīng)常費(fèi)銀二萬五千一百六十四圓”，可知水利局著眼于水利測量，有全盤統(tǒng)籌浙江水利的意圖。

四、結(jié)語

浙西水利議事會是在浙西水利設(shè)施遭到嚴(yán)重破壞，而政府能力有限，無法有效進(jìn)行地方水利公益事業(yè)的特殊環(huán)境下產(chǎn)生的。在水利議事會成立的最初十年間，它為浙西水利設(shè)施的修復(fù)做出很大貢獻(xiàn)。議事會不只是興修了諸多地方水利工程，更重要的是，通過議事會的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助政策，鼓勵了地方小型農(nóng)田水利工程的興建。但限于自身經(jīng)費(fèi)，囿于地方愿望，議事會很難舉辦大型水利工程，只能是治標(biāo)而非治本之策。浙西水利議事會的運(yùn)行模式一定程度上為政府減輕財政壓力提供了一種新的思路。1930年，浙江省水利局開始試推浙西模式，按流域?qū)⑷澐譃槲鍌€大區(qū)。其中臨安并入原浙西水利議事會，改稱第一區(qū)水利議事會；錢塘江流域的24 個縣稱為第二區(qū)水利議事會；曹娥江、 甬江流域的11 縣稱為第三區(qū)水利議事會；靈江流域的9 個縣稱為第四區(qū)水利議事會； 甌江流域的15 個縣稱為第五區(qū)水利議事會。但因“經(jīng)費(fèi)既無著落，事業(yè)即無從進(jìn)行”，除第一區(qū)水利議事會有穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源得以存續(xù)外，其余各區(qū)水利議事會均于1932年4月宣告結(jié)束。第一區(qū)水利議事會的名號則一直沿襲，直至1949年被杭州軍管會實業(yè)部接收。

浙西水利議事會的成立與改組，從獨(dú)立自主到淪為附庸，客觀來講，都可以歸結(jié)于政府權(quán)力的伸縮。當(dāng)政府的權(quán)力有限時，以士紳為代表的地方勢力趁勢而起，通過參與地方公益事業(yè)來參與政治。一旦政府權(quán)力增長，開始有意識地與地方勢力爭奪公共事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，國家力量通常會取得勝利。通過合法手段，只需修訂章程，便可以重新將權(quán)力集中于政府。值得注意的是，無論是在清朝末年還是民國初期，即便地方政府實力有限，但在制度安排中，浙西水利組織都給予了政府監(jiān)督的權(quán)利，這是因為無論以何種形式存在，在民眾心中，政府都代表著公共利益以及社會秩序，擁有超脫于私利之上的超然性。

浙西水利議事會的改組，不只是由于政府統(tǒng)一水利行政的決心，也出于浙江的特殊性。南京國民政府時期，浙江始終在全國處于特殊地位，國民政府十分注重浙江的發(fā)展，對于關(guān)系地方發(fā)展的水利也十分重視。政府在重構(gòu)自身權(quán)威的同時，掌握地方水利事業(yè)主導(dǎo)權(quán)也成為應(yīng)有之義。浙西水利議事會的成立與改組顯示了近代地方政權(quán)從混亂走向有序過程中發(fā)生的社會與國家之間的權(quán)益之爭，也從側(cè)面反映出水利與政治的特殊關(guān)系。

注釋：

①周勇軍：《北京政府時期蘇浙太湖水利工程局探究（1919-1927）》，《寧夏大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2017年第3 期。

②陳嶺：《民國前期江南水利紛爭與地方政治運(yùn)作——以蘇浙太湖水利工程局為中心》，《中國農(nóng)史》2017年第6 期。

③胡勇軍：《“與水爭地”抑或“與民爭利”：民國初期太湖水域浚墾糾紛及其背后利益訴求研究》，《中國農(nóng)史》2018年第6 期。

④馮賢亮、林涓：《民國前期蘇南水利的組織規(guī)劃與實踐》，《江蘇社會科學(xué)》2009年第1 期。

⑤常嵩濤：《水利、 主權(quán)與市政視野下的上?？Ｆ志郑?905-1938）》，華東師范大學(xué)2019年碩士論文。

⑥本章所指的浙西主要是指太湖的上游地區(qū)，具體而言，包括浙江舊杭嘉湖三府，參見馮賢亮《近世浙西的環(huán)境、水利與社會》，中國社會科學(xué)出版社2010年版，第1～11頁。

⑦胡吉偉：《民國時期太湖流域水系治理研究》，南京大學(xué)2014年博士論文。

⑧王鳳生纂修、梁恭辰重校：《浙西水利備考》，道光四年修、光緒四年重刊本，第1 頁。

⑨浙江省水利志編纂委員會編：《浙江省水利志》，中華書局1998年版，第202 頁。

⑩?潘澄鑑：《序一》，《浙西水利議事會年刊》1918年第1 期，第9 頁。

?汪茂林主編：《浙江諮議局（下）》，浙江古籍出版社2014年版，第135～141 頁。

?故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，中華書局1979年版，第704～705 頁。

?浙江省辛亥革命史研究會、浙江省圖書館編：《辛亥革命浙江史料選輯》，浙江人民出版社1981年版，第178 頁。

?《農(nóng)田水利會規(guī)則》，《浙江官報》1909年第22 期，“法令類乙”，第137 頁。

??? 《修浚浙西水利辦法》，《浙江官報》1909年第22 期，“法令類乙”，第148、149～150、149～150 頁。

?《撫部院增批答諮議局質(zhì)問浙西水利經(jīng)費(fèi)由》，《浙江官報》1910年第48 期，“法令類乙”，第319 頁。

?《撫部院增批答諮議局呈催修浚浙西水利請飭速辦由》，《浙江官報》1910年第30 期，“法令類乙”，第195 頁；《杭嘉湖道啟詳復(fù)修浚浙西水利議案未辦理由開具清折請察核文》，《浙江官報》1910年第35 期，“文牘類”，第299～301 頁。