閆映全

（華東政法大學(xué) 黨內(nèi)法規(guī)研究中心，上海 200042）

在黨內(nèi)法規(guī)界，許多學(xué)者注意到了黨內(nèi)法規(guī)效力不僅僅及于“黨內(nèi)”的現(xiàn)象。宋功德指出黨規(guī)調(diào)整主體涉及黨組織及黨員外的國家機關(guān)、企事業(yè)單位、社會組織及黨外群眾等[1]；王振民、施新州等提出了黨內(nèi)法規(guī)“溢出效力”的問題[2]；歐愛民分析了“黨內(nèi)法規(guī)溢出效應(yīng)”和“混合性黨規(guī)”兩種情況[3]；更有學(xué)者提出“黨內(nèi)法規(guī)”用法不準(zhǔn)確，應(yīng)改為“黨的法規(guī)”的觀點[4]。

雖然許多學(xué)者看到了黨內(nèi)法規(guī)效力“溢出”的特點，但專門針對這一現(xiàn)象的研究并不多。多數(shù)學(xué)者選擇將這一問題置于“黨內(nèi)法規(guī)效力”或“黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍”等整體性研究中考察，對黨內(nèi)法規(guī)溢出效力（效應(yīng)）本身的研究反而有所忽視。黨內(nèi)法規(guī)溢出效力（效應(yīng)）的含義、類型、具體情況、內(nèi)在邏輯等基本問題的研究尚不深入，相應(yīng)的判斷也略顯草率。本文試圖對這些問題作更進一步的分析。

一、黨內(nèi)法規(guī)“溢出效力”的內(nèi)涵界定

法理學(xué)上，法的效力指法的強制力或約束力，可細(xì)分為法的效力來源、效力范圍和效力等級三部分[5]?！耙绯鲂ЯΑ笔窍鄬τ凇靶ЯΨ秶倍缘?，某一規(guī)范超越了其自身的效力范圍則謂之“溢出”。因此，黨內(nèi)法規(guī)“溢出效力”指黨內(nèi)法規(guī)的強制力、約束力超出了黨內(nèi)法規(guī)本身設(shè)定的約束范圍的現(xiàn)象。這一界定與學(xué)界目前通行的黨內(nèi)法規(guī)“溢出效力（效應(yīng)）”并不完全相同。其一，學(xué)界所言黨內(nèi)法規(guī)溢出效力（效應(yīng)），是指黨內(nèi)法規(guī)效力超出“黨內(nèi)”的現(xiàn)象[6]。這實際上是默認(rèn)黨內(nèi)法規(guī)的效力范圍“應(yīng)當(dāng)”在黨內(nèi)，并不考慮黨內(nèi)法規(guī)尤其是高位階黨內(nèi)法規(guī)如《中國共產(chǎn)黨章程》（以下簡稱《黨章》）、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》等對黨內(nèi)法規(guī)效力范圍本身的設(shè)定。這種觀點與本文的界定間存在“應(yīng)然”和“實然”的標(biāo)準(zhǔn)差別，會使對黨內(nèi)法規(guī)效力“是否溢出”的判斷產(chǎn)生截然不同的結(jié)果。其二，部分學(xué)者在討論黨內(nèi)法規(guī)溢出效應(yīng)時，指的是黨內(nèi)法規(guī)在“影響力”而非“效力”上的溢出[7]。這種觀點本身并無問題，但“影響力”并無強制性，且除黨內(nèi)法規(guī)以外的許多規(guī)范都會出現(xiàn)影響力溢出。如佛教教規(guī)只對本教教徒行為進行規(guī)范，但許多普通人的日常行為和心理還是會受到其影響。這種“影響力溢出”現(xiàn)象與“溢出效力”引發(fā)的問題不同，不應(yīng)混為一談。

最寬泛意義上，法的效力范圍包括法的時間范圍、空間范圍、對象范圍和對事范圍[8]。其中，法超出其時間范圍適用是法的溯及力問題，一般不在“溢出效力”范疇內(nèi)討論。因此，黨內(nèi)法規(guī)“溢出效力”可從三個維度分析：其一，黨內(nèi)法規(guī)對象效力溢出，即黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整了黨組織和黨員之外的主體。其二，黨內(nèi)法規(guī)空間效力溢出，即黨內(nèi)法規(guī)在黨外空間，如國家機關(guān)、社會組織內(nèi)發(fā)揮作用。其三，黨內(nèi)法規(guī)事項效力溢出，即黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整了黨外事務(wù)如社會管理事項。當(dāng)然，實踐中的黨內(nèi)法規(guī)“溢出效力”現(xiàn)象往往同時屬于幾個維度。為此，本文將選取各種分類中最典型的情況作為分析對象，以保證基本的區(qū)分度。

對黨內(nèi)法規(guī)“溢出效力”的分析具體包含三個部分：一是實然分析，從規(guī)范層面判斷各種情況是否真的超出了黨內(nèi)法規(guī)的效力范圍；二是應(yīng)然分析，討論黨內(nèi)法規(guī)效力范圍超出“黨內(nèi)”的合理性及其界限；三是宏觀分析，考察黨內(nèi)法規(guī)“溢出效力”之下的中國特色社會主義法治規(guī)范格局及其完善。

二、黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨外主體分析——以黨管干部為例

黨內(nèi)法規(guī)“溢出效力”的最直接表現(xiàn)，是部分黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對象包括非黨員及非黨組織。黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整“非黨組織”與“空間效力溢出”高度重合，本節(jié)暫不討論。黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整“非黨員”包括以下三種情況：其一，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨員干部近親屬的行為，其中包括非黨員。如中紀(jì)委印發(fā)的《關(guān)于省、地兩級黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女個人經(jīng)商辦企業(yè)的具體規(guī)定（試行）》。其二，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨政機關(guān)中非黨員干部的行為，如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》。其三，黨內(nèi)法規(guī)以黨政聯(lián)合發(fā)文形式調(diào)整普通公民、法人的行為。前兩類屬于“黨管干部”問題，第三類更適宜在黨內(nèi)法規(guī)“事項效力溢出”中分析。因此，本節(jié)將以“黨管干部”為例，對黨內(nèi)法規(guī)“對象效力溢出”進行分析。

（一）黨內(nèi)法規(guī)對象范圍的規(guī)范分析

黨內(nèi)法規(guī)雖有“黨內(nèi)”之名，但在規(guī)范層面，其對象范圍不僅僅是黨員和黨組織。2019年新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第三條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)是……體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動、依靠黨的紀(jì)律保證實施的專門規(guī)章制度?！边@一概念修改了2012年原條例“黨內(nèi)法規(guī)是……規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的規(guī)章制度”的界定，恰恰去除了對黨內(nèi)法規(guī)對象范圍的限制，使規(guī)范與實踐相吻合。此外，新修訂條例第四條規(guī)定：“制定黨內(nèi)法規(guī)，主要就以下事項作出規(guī)定：（一）黨的各級各類組織的產(chǎn)生、組成、職權(quán)職責(zé)；（二）黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的體制機制、標(biāo)準(zhǔn)要求、方式方法；（三）黨組織工作、活動和黨員行為的監(jiān)督、考核、獎懲、保障；（四）黨的干部的選拔、教育、管理、監(jiān)督。”其中第一、三項明確指向黨員和黨組織，第二項無對象要求，第四項的對象則為“黨的干部”而非“黨員干部”。《黨章》規(guī)定：“黨的干部是黨的事業(yè)的骨干……黨按照德才兼?zhèn)?、以德為先的原則選拔干部，堅持五湖四海、任人唯賢……”可見，自《黨章》這一黨的根本大法開始，黨就未把干部隊伍限制在“黨員”群體內(nèi)。因此，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整非黨組織和黨員行為，包括黨管干部，并不屬于規(guī)范意義上的黨內(nèi)法規(guī)“對象效力溢出”。

（二）黨內(nèi)法規(guī)對象范圍擴張的合理性及邊界

黨內(nèi)法規(guī)將對象范圍擴張至非黨員干部有其合理性和必然性。政黨是圍繞政權(quán)產(chǎn)生的組織，對政權(quán)內(nèi)黨員的管理是每一個政黨的核心任務(wù)。在西方國家，這種管理主要體現(xiàn)為前端的“政治錄用”過程，即政黨以政治資源作為吸納精英入黨并為黨服務(wù)的條件[9]?！罢h被認(rèn)為是一種機制，通過它可以在追求公職的人們中挑選合適者”[10]。相應(yīng)地，個人為了贏得職位必須加入政黨，并在這種機制下與政黨共進退，政黨對政務(wù)官的后續(xù)管理便不存在身份障礙。我國的情況略有差異。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，并沒有將政治資源全部賦予自己的黨員，而是在“五湖四海、任人唯賢”的原則下，廣納非黨員人才進入政權(quán)。黨沒有在非黨員“進入”政權(quán)（某些職位）的環(huán)節(jié)設(shè)置身份障礙，但不可能不對進入政權(quán)后的非黨員進行“管理”——哪怕這種管理的“后移”將不可避免地要以黨內(nèi)法規(guī)對象范圍擴張的方式進行?！包h要管黨，一管黨員，二管干部?！盵11]黨要管理非黨員干部，因為非黨員干部行使的也是人民的權(quán)力，是“人民的公仆”，因為其從事的歸根結(jié)底是黨的事業(yè)，權(quán)力的行使效果最終也會落在中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位上。依規(guī)治黨背景下“黨管干部”的法治化、規(guī)范化，必然要求黨內(nèi)法規(guī)對象范圍擴張至“黨的干部”。

黨內(nèi)法規(guī)對象范圍的擴張也有一定條件和邊界。政黨權(quán)力本質(zhì)上是一種非強制性的“社會權(quán)力”，這類權(quán)力對其他主體的支配源于組織掌握了一定的資源，實效性則源自被領(lǐng)導(dǎo)者的認(rèn)可，且必須在國家憲法法律的范圍內(nèi)行使[12]。相應(yīng)地，政黨規(guī)范的對象范圍擴張至政黨成員之外，必須要得到被涵蓋對象的同意，且不能違背國家法律的強制性或禁止性規(guī)定，這構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)對象范圍擴張的條件和邊界。在黨管干部領(lǐng)域，非黨員進入政權(quán)并獲得公職的行為，可以視為對管理的“默認(rèn)”。但同樣，若非黨員干部違反了那些效力擴張至自身的黨內(nèi)法規(guī)，執(zhí)政黨可以讓其承擔(dān)的責(zé)任，也僅限于憑借自身地位、人員上的優(yōu)勢，通過合法合規(guī)的程序收回政治資源，而不能對該非黨員干部進行黨紀(jì)處罰。事實上，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第六條已明確規(guī)定：“本條例適用于違犯黨紀(jì)應(yīng)當(dāng)受到黨紀(jì)責(zé)任追究的黨組織和黨員。”對干部的管理可以擴張至非黨員，處分卻不可以。不同黨內(nèi)法規(guī)對象范圍的差別，體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)對象效力溢出的基本邏輯。

三、黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨外空間分析——以黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)為例

黨內(nèi)法規(guī)是管黨治黨的規(guī)范，但并不只在黨內(nèi)空間發(fā)生效力，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)是其中最典型的表現(xiàn)。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)歸根結(jié)底是關(guān)于黨與其他主體關(guān)系的規(guī)范，勢必與“黨外”相聯(lián)系，進而引發(fā)黨內(nèi)法規(guī)空間效力溢出的問題。

（一）黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨外空間的規(guī)范分析

黨的十九大報告指出：黨政軍民學(xué)、東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。新時代加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，就是要把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)的各個領(lǐng)域，體現(xiàn)在黨和國家工作的各個方面?！饵h章》總綱規(guī)定：“黨必須按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，在同級各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用……黨必須保證國家的立法、司法、行政、監(jiān)察機關(guān)，經(jīng)濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負(fù)責(zé)地、協(xié)調(diào)一致地工作。黨必須加強對工會、共產(chǎn)主義青年團、婦女聯(lián)合會等群團組織的領(lǐng)導(dǎo)?！秉h在同級各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的機制是“黨組”?！饵h章》第四十八條規(guī)定：“在中央和地方國家機關(guān)、人民團體、經(jīng)濟組織、文化組織和其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)中，可以成立黨組。黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。”黨“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”，內(nèi)在地要求黨內(nèi)法規(guī)效力延伸到中國共產(chǎn)黨之外，在黨與各方主體之間及各方主體之內(nèi)發(fā)揮作用?！饵h章》作為黨內(nèi)根本大法，在頂層設(shè)計上就預(yù)留了黨內(nèi)法規(guī)在黨外發(fā)揮效力的空間。

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》同樣為黨內(nèi)法規(guī)在黨外空間發(fā)生效力提供了依據(jù)。條例規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)是“規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動”的專門規(guī)章制度。這一界定將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”與“黨的建設(shè)”并列，后者明顯指向黨組織自身，在空間上屬于“向內(nèi)發(fā)力”。前者則偏向于“向外作用”，指向黨與其他主體的關(guān)系。因此，黨內(nèi)法規(guī)預(yù)設(shè)的空間范圍不止于“黨內(nèi)”，黨內(nèi)法規(guī)在黨外空間發(fā)揮作用不屬于規(guī)范層面的“空間效力溢出”。

（二）黨內(nèi)法規(guī)空間范圍擴張的合理性及邊界

黨內(nèi)法規(guī)的空間效力范圍超越“黨內(nèi)”是加強和鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)的需要，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政邏輯的必然結(jié)果。從空間角度看，黨的領(lǐng)導(dǎo)可粗略分為黨對國家機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和黨對社會的領(lǐng)導(dǎo)。黨對國家機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)筑了中國特色的政治體制。這一體制的組織基礎(chǔ)在于黨與國家機關(guān)在組織上相嵌，“形成平行的政府組織與政黨組織，以使政府完成政黨的政策”[13]?！盁o論國家機關(guān)在形式上擁有什么權(quán)力，黨在相應(yīng)級別上的機關(guān)才發(fā)出政治上權(quán)威性的聲音?！盵14]在中國，黨的執(zhí)政不是“介于國家與社會之間、用以連接二者的活動”[15]，中國共產(chǎn)黨本身就是中國政治體制的核心。這種執(zhí)政模式上的顯著差異源自政權(quán)產(chǎn)生邏輯的不同：我國不是先有憲法，由憲法分配國家權(quán)力，執(zhí)政黨再進入其中，而是先有執(zhí)政黨，再由黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立政權(quán)、制定憲法[16]。這決定了黨不能與國家機關(guān)分離，黨依法執(zhí)政中的“法”也不僅僅包括國法，還包括黨內(nèi)法規(guī)。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)空間效力范圍擴張至國家機關(guān)，因而有了組織上的可行性和政治上的正當(dāng)性。

黨與社會的關(guān)系秉持同樣的邏輯。在我國，黨不是作為國家與社會之間的聯(lián)結(jié)存在，而是作為社會發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)者融入整個社會之中。葉敏將這種模式稱為“政黨組織社會”：“中國共產(chǎn)黨是一種高度嵌入社會機體的使命型政黨，同時也是一種引領(lǐng)社會、形塑社會的政黨組織?！盵17]為了實現(xiàn)這一功能和目標(biāo)，一方面，黨組織與社會經(jīng)濟、政治、文化、環(huán)保等各個領(lǐng)域的組織體緊密相嵌，黨內(nèi)法規(guī)由此在這些空間內(nèi)發(fā)生效力。另一方面，黨的利益與社會公共利益的一致性，同樣為黨內(nèi)法規(guī)的空間效力溢出提供了支持。政黨功能的經(jīng)濟學(xué)分析認(rèn)為，中國共產(chǎn)黨能夠以治理者的身份介入經(jīng)濟社會管理，與其是奧爾森所言的“共容性組織”有關(guān)[18]。“共容性組織”由于其廣泛代表性，組織利益與社會整體利益大致重合，因而可以在一定程度上突破組織激勵限制，“在總體上賦予就經(jīng)濟增長和社會利益某個權(quán)重”[19]。在世界范圍內(nèi)，國家政治力量直接介入企業(yè)治理恰恰是“國家參與資源分配的方式逐漸走向文明”的表現(xiàn)[20]。

黨內(nèi)法規(guī)空間效力溢出有一定界限，但這種界限并不以“空間”形式展現(xiàn)，而要依靠“黨管干部”為中間載體加以生成。質(zhì)言之，黨內(nèi)法規(guī)在黨外發(fā)生效力，應(yīng)當(dāng)通過黨內(nèi)法規(guī)指引黨組織和黨的干部行為的方式實現(xiàn)，而非直接對黨外空間中的主體和事項發(fā)生作用，這本身構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)空間效力溢出的界限。習(xí)近平總書記指出：“黨中央作出的決策部署，黨的組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、政法等部門要貫徹落實，人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院的黨組織要貫徹落實，事業(yè)單位、人民團體等的黨組織也要貫徹落實，黨組織要發(fā)揮作用?！盵21]黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，終歸需要黨的組織和人員從中傳遞。形成這種特殊界限的原因在于，中國特色的政治模式既體現(xiàn)為黨與國家社會的組織相嵌，又體現(xiàn)為黨員與國家機關(guān)工作人員、社會組織成員的身份重合，后者正是前者發(fā)揮作用的渠道。“（共產(chǎn)主義）政黨發(fā)揮一種監(jiān)督、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)作用。這種作用的成功發(fā)揮依靠……一種精英兩元形式?！盵22]黨的領(lǐng)導(dǎo)進入國家社會的各個領(lǐng)域，收縮了原本巨大的“黨外國內(nèi)”空間，“黨外”與“國內(nèi)”間的“環(huán)形區(qū)域”只能轉(zhuǎn)而以“對象”方式顯現(xiàn)。黨內(nèi)法規(guī)空間效力溢出的界限，因而只有在與其對象效力范圍結(jié)合時才會被清晰展現(xiàn)出來。

四、黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨外事項分析——以黨政聯(lián)合發(fā)文為例

黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨外事項，即黨內(nèi)法規(guī)“事項效力溢出”的情況并不鮮見。據(jù)學(xué)者統(tǒng)計，改革開放至黨的十八大之前《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)匯編（選編）》收錄的黨內(nèi)法規(guī)中，接近半數(shù)的黨內(nèi)法規(guī)不單規(guī)范黨務(wù)，還規(guī)范國家和社會事務(wù)[23]。黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨外事項往往通過“黨政聯(lián)合發(fā)文”實現(xiàn)，本節(jié)以此為典型分析對象。

（一）黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨外事項的規(guī)范分析

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第四條對黨內(nèi)法規(guī)的事項范圍作了總括性規(guī)定——“制定黨內(nèi)法規(guī)，主要就以下事項作出規(guī)定：（一）黨的各級各類組織的產(chǎn)生、組成、職權(quán)職責(zé)；（二）黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的體制機制、標(biāo)準(zhǔn)要求、方式方法；（三）黨組織工作、活動和黨員行為的監(jiān)督、考核、獎懲、保障；（四）黨的干部的選拔、教育、管理、監(jiān)督”，其中并無將黨內(nèi)法規(guī)事項范圍延伸于黨外的明顯傾向。但該條例第九、第十、第十一條分別列舉了不同主體制定黨內(nèi)法規(guī)時可以規(guī)定的事項權(quán)限。該條例第九條規(guī)定：“凡是涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的事項，只能由中央黨內(nèi)法規(guī)作出規(guī)定?！钡谑畻l規(guī)定：“中央紀(jì)律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項制定黨內(nèi)法規(guī)?！钡谑粭l規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市黨委就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項制定黨內(nèi)法規(guī)?！笨梢?，黨內(nèi)法規(guī)的“事項范圍”，實際取決于黨的中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會、中央工作機關(guān)及省一級地方黨委的“職權(quán)范圍”。根據(jù)《黨章》《中國共產(chǎn)黨機關(guān)工作條例》《中國共產(chǎn)黨中央委員會工作條例》《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》的相關(guān)規(guī)定，黨的中央組織掌握黨的最高權(quán)力，進行重大戰(zhàn)略決策，決定重要事項及重大方針政策。黨的紀(jì)律檢查委員會是黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機關(guān)，有“組織協(xié)調(diào)反腐敗工作”的任務(wù)。黨的工作機關(guān)負(fù)責(zé)部署協(xié)調(diào)有關(guān)方面開展工作，行使相對獨立的管理職能。2018年《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》還賦予了中央宣傳部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部等工作機關(guān)管理部分“行政事務(wù)”的權(quán)力。省一級地方黨委則有“討論和決定本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略、重大改革事項、重大民生保障等經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題”的職責(zé)。這些職權(quán)職責(zé)的履行涉及國家、社會事務(wù)的決定、管理和監(jiān)督，范圍皆不限于黨內(nèi)。因此，依照這些職權(quán)制定的黨內(nèi)法規(guī)，其事項范圍也不限于黨內(nèi)。

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第十三條直接規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)可以調(diào)整黨外事項。該條規(guī)定：“制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)范圍事項的，可以由黨政機關(guān)聯(lián)合制定?！边@明確了黨內(nèi)法規(guī)可以涉及“政府職權(quán)范圍”事項，還專門指出其規(guī)范形式是黨政聯(lián)合發(fā)文。因此，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨外事項，只要該事項在該黨內(nèi)法規(guī)制定主體的職權(quán)范圍內(nèi)，便不屬于黨內(nèi)法規(guī)“事項效力溢出”。

（二）黨內(nèi)法規(guī)事項范圍擴張的合理性及邊界

黨內(nèi)法規(guī)事項范圍擴張背后存在復(fù)雜的政治考量。以黨政聯(lián)合發(fā)文為例，黨政聯(lián)合發(fā)文自新中國成立之初便已經(jīng)存在，此后隨著時代發(fā)展，黨政聯(lián)合發(fā)文都沒有消逝。這一方面證明黨政聯(lián)合發(fā)文確有其合理性，另一方面也證明黨政聯(lián)合發(fā)文并非秉持“黨代替國家機關(guān)管理社會”的邏輯。目前來看，黨政聯(lián)合發(fā)文一般出于以下原因。第一，黨管干部。如中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》即屬此類。這類文件同時涉及公務(wù)員和黨員，公務(wù)員中又有非黨員，黨政聯(lián)合發(fā)文更容易理順內(nèi)部關(guān)系，獲得合法性支持。前文已述，非黨員管理事項不能籠統(tǒng)認(rèn)定為“黨外事務(wù)”，置于“黨內(nèi)法規(guī)對象效力溢出”中討論更加典型。第二，國家社會管理中的重大決策和重要事項，以聯(lián)合發(fā)文將黨的角色體現(xiàn)得更明顯，確保黨的主張和意志得到貫徹。如中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》和《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》等皆屬此類。這類黨政聯(lián)合發(fā)文雖有調(diào)整國家社會事務(wù)的外形，但歸根結(jié)底是一種政治決策。其多以“意見”“規(guī)定”“決定”等呈現(xiàn)，發(fā)揮權(quán)威、統(tǒng)一、原則性的指導(dǎo)作用[24]。即使有個別義務(wù)性規(guī)定，也是在執(zhí)政層面上要求各機關(guān)單位遵照執(zhí)行，并未直接指向公民法人，實際上更適宜置于“黨內(nèi)法規(guī)空間效力溢出”的層面討論。第三，在某些領(lǐng)域、某些工作上直接規(guī)范社會事務(wù)。如中共中央宣傳部、國家廣播電影電視總局、國家新聞出版總署聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于新聞采編人員從業(yè)管理的規(guī)定（試行）》即屬此類。這種黨政聯(lián)合發(fā)文往往具體規(guī)定了公民、法人、其他組織的權(quán)利義務(wù)。但即使是這類文件，在執(zhí)行過程中也是以行政機關(guān)的名義執(zhí)行。黨和國家機構(gòu)改革后，部分黨組織具有了行政管理職權(quán)，但也都保留了行政機關(guān)的牌子。這意味著，黨組織并不會無差別地如行政機關(guān)一般進行社會管理。

黨政聯(lián)合發(fā)文背后，實際上代表了一種“既不同于以黨代政，也不同于黨政機構(gòu)完全分離的黨政統(tǒng)籌關(guān)系”[25]。黨借助自身與國家機關(guān)的組織相嵌，通過對黨組織、黨的干部的要求，達至對國家機關(guān)進行領(lǐng)導(dǎo)、對社會事務(wù)進行管理的結(jié)果。黨組織的存在是對國家機關(guān)（中的黨組）及其工作人員（中的黨員）提出要求，表明黨的意圖，要求他們遵照執(zhí)行；國家機關(guān)的存在則是為公民法人設(shè)定具體的權(quán)利義務(wù)。這是“黨內(nèi)法規(guī)事項效力溢出”的實然邏輯，也是其應(yīng)然邏輯。依此，實踐中出現(xiàn)的有行政管理職權(quán)的黨組織做出的行為如何尋求救濟的問題[26]、黨政聯(lián)合發(fā)文的信息公開問題[27]、黨政聯(lián)合發(fā)文的附帶性審查與司法適用問題等[28]，皆可得到原則性的解答。誠然，這種處理可能過于技術(shù)化，但加強黨與國家社會的聯(lián)系，不能以阻斷國家機關(guān)與公民的聯(lián)系為代價換取，這一點的共識，便足以支撐我們至少在名義上區(qū)分“黨”“政”，并為國法的適用保留下全部可能。

五、結(jié)語

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，全面推進依法治國必須堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義法治的根本要求，是全面推進依法治國的題中應(yīng)有之義。協(xié)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國要做到“三統(tǒng)一”“四善于”?！叭y(tǒng)一”，就是把依法治國基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來，把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方同人大、政府、政協(xié)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法依章程履行職能、開展工作統(tǒng)一起來，把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內(nèi)活動統(tǒng)一起來；“四善于”，就是善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過國家政權(quán)機關(guān)實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，善于運用民主集中制原則維護中央權(quán)威、維護全黨全國團結(jié)統(tǒng)一。

目前來看，黨內(nèi)法規(guī)正在成為銜接黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國、實現(xiàn)“三統(tǒng)一”“四善于”的重要紐帶。通過黨內(nèi)法規(guī)，一種理想的黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國相統(tǒng)一的路徑正在生成：第一步，黨內(nèi)法規(guī)進入中國特色社會主義法治體系中，與國法有效銜接。第二步，黨內(nèi)法規(guī)一邊在黨內(nèi)發(fā)揮作用，推進黨內(nèi)法治的實現(xiàn)，一邊又借助其“溢出效力”，在與執(zhí)政黨關(guān)系最密切，因而是執(zhí)政黨最為關(guān)心的某些對象、空間和事務(wù)上實現(xiàn)黨的意志。借此，黨的意志以一種比以往更加“直接”的方式進入國家社會之中，而這種方式的載體——黨內(nèi)法規(guī)，又已經(jīng)被納入中國特色社會主義法治體系。黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國由此在起點和終點上都實現(xiàn)了更高程度的統(tǒng)一。