菅從進(jìn)，王琦

（1.江蘇師范大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 徐州 221116；2.南京師范大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210023）

黨的十九大報(bào)告對(duì)共建共治共享的社會(huì)治理格局提出了新要求，黨的十九屆四中全會(huì)提出要“建設(shè)社會(huì)治理共同體”。要將社區(qū)這個(gè)社會(huì)生活共同體建設(shè)成為社會(huì)治理共同體，就需要網(wǎng)格化治理的合理嵌入。但在全面依法治國(guó)、推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)的背景下，社區(qū)網(wǎng)格化治理體制還存在許多亟須解決的問題，諸如治理主體的基本架構(gòu)及權(quán)責(zé)明確化問題，治理目標(biāo)的一致性問題，治理規(guī)范、治理機(jī)制、治理實(shí)踐的制度化保障等法治化問題。這意味著在社區(qū)網(wǎng)格化治理過程中需要經(jīng)營(yíng)好各個(gè)網(wǎng)格，把握好主體、規(guī)范、責(zé)任與監(jiān)督問題，以及合作治理的結(jié)構(gòu)問題，而這恰恰是推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)過程中必須解決的問題。因此，如何實(shí)現(xiàn)社區(qū)網(wǎng)格化治理的法治化轉(zhuǎn)型，尤其是多元共治的主體結(jié)構(gòu)的法治化轉(zhuǎn)型，具有深刻的理論價(jià)值與實(shí)踐意義。

國(guó)內(nèi)學(xué)界已經(jīng)關(guān)注到社區(qū)網(wǎng)格化治理體制的多元主體協(xié)作共治的問題。有學(xué)者認(rèn)為：“從網(wǎng)格化管理轉(zhuǎn)向網(wǎng)格化治理，關(guān)鍵是主體的變化，要求社會(huì)組織、企業(yè)組織、公民個(gè)體等不同主體的介入與合作?！盵1]還有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)“通過共建共治共享的賦權(quán)機(jī)制、智慧治理的民主參與機(jī)制等方面促進(jìn)網(wǎng)格治理法治化”[2]；“積極吸納社會(huì)組織參與治理并建立效果調(diào)查與反饋系統(tǒng)”[3]；“搭建和整合政府、社會(huì)、居民治理網(wǎng)絡(luò)”[4]。國(guó)外學(xué)界的研究焦點(diǎn)更加側(cè)重于公民和社會(huì)組織的參與問題。有學(xué)者認(rèn)為，“網(wǎng)絡(luò)化治理是社區(qū)治理的發(fā)展趨勢(shì)，政府部門難以擔(dān)此重任，應(yīng)當(dāng)與非權(quán)力機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、志愿者等進(jìn)行合作協(xié)同完成，明確各方的權(quán)力與責(zé)任，形成良性互動(dòng)、相互增能的局面”[5]；“確保社區(qū)參與和幫助社會(huì)融入復(fù)雜的城市更新計(jì)劃方面的效益和效率”[6]。這些學(xué)術(shù)理論對(duì)我國(guó)實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有借鑒意義，但中國(guó)特殊的現(xiàn)實(shí)國(guó)情決定了不可直接照搬照抄國(guó)外的相關(guān)制度。學(xué)者要確保理論研究具備真正的問題意識(shí)，符合中國(guó)實(shí)際國(guó)情，就應(yīng)當(dāng)深入到基層社會(huì)去了解和把握實(shí)踐需求。

一、現(xiàn)實(shí)問題：多元共治的主體結(jié)構(gòu)尚未真正法治化

盡管社區(qū)網(wǎng)格化治理體制建設(shè)在很大程度上強(qiáng)化了基層黨組織對(duì)政府和社會(huì)自治的領(lǐng)導(dǎo)能力，強(qiáng)化了政府各部門和機(jī)構(gòu)的綜合與協(xié)同管理能力，強(qiáng)化了民眾及其社會(huì)組織參與治理的機(jī)會(huì)和能力，初步形成了多元主體協(xié)同治理的結(jié)構(gòu)。但這種結(jié)構(gòu)的建設(shè)，離現(xiàn)代法治的要求尚有很大距離。在實(shí)踐運(yùn)作中，不少地區(qū)在網(wǎng)格化治理的機(jī)構(gòu)、人員、資金和工作力度的投入分配上，沒有充分重視強(qiáng)化服務(wù)功能、培育社會(huì)組織和社會(huì)自治能力等方面，導(dǎo)致社會(huì)治理主體的協(xié)同化運(yùn)作水平不高。

（一）大黨建引領(lǐng)缺乏國(guó)家法律和黨紀(jì)黨規(guī)系統(tǒng)保障

從全國(guó)開展社區(qū)網(wǎng)格化治理工作的進(jìn)程來(lái)看，大黨建引領(lǐng)整體上處于探索階段，有的成效顯著，有的成效一般，存在不同地區(qū)之間治理水平的差異。此外，不少地區(qū)設(shè)立的行動(dòng)黨支部體制尚缺乏黨紀(jì)黨規(guī)依據(jù)，有的群眾表示不理解，因此大黨建引領(lǐng)依憲執(zhí)政和依法執(zhí)政具體法律制度依據(jù)有待進(jìn)一步明確。

（二）政府主責(zé)網(wǎng)格化治理缺乏基本法律制度支撐

政府負(fù)責(zé)構(gòu)建網(wǎng)格信息平臺(tái)、聯(lián)動(dòng)指揮平臺(tái)、配備網(wǎng)格人員及賦予相應(yīng)職責(zé)的機(jī)制尚缺乏基本法律依據(jù)。政府網(wǎng)格化治理平臺(tái)建設(shè)、人員配置和職責(zé)賦予尚處在依靠黨政部門文件的階段，立法相對(duì)滯后。盡管這是治理模式創(chuàng)新時(shí)難以避免的現(xiàn)象，但畢竟不是長(zhǎng)久之計(jì)。各地各級(jí)平臺(tái)、各類網(wǎng)格員的權(quán)力清單制度雖有一定的規(guī)范性，但差異很大，尤其是那些不得為以及違反權(quán)力清單的責(zé)任設(shè)定，存在不明確的現(xiàn)象。

（三）社會(huì)主體協(xié)同治理地位缺乏明確具體的多元法律制度支持

盡管目前有一些黨和國(guó)家的政策文件，提出了社會(huì)組織和民眾協(xié)同參與基層社會(huì)治理的要求，但相應(yīng)法律制度的建設(shè)卻相對(duì)滯后。社區(qū)網(wǎng)格化治理在實(shí)踐中有所推進(jìn)，但法律制度的建設(shè)在國(guó)家層面和地方層面沒有得到落實(shí)。村民自治制度在社區(qū)網(wǎng)格化治理的實(shí)踐中需要進(jìn)一步完善，否則村民組織的負(fù)責(zé)人為什么要擔(dān)任網(wǎng)格長(zhǎng)、網(wǎng)格員為什么要承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)都缺乏法律依據(jù)；城市社區(qū)自治尚缺乏基本法律保障，社團(tuán)組織法律地位雖有《中華人民共和國(guó)民法典》個(gè)別條文的簡(jiǎn)單確認(rèn)，但對(duì)登記成立、權(quán)利義務(wù)明確、活動(dòng)開展等的規(guī)定，目前尚處在行政法規(guī)和規(guī)章的規(guī)范水平；至于具體規(guī)范社會(huì)組織和民眾參與社會(huì)治理的社會(huì)規(guī)約更是嚴(yán)重缺乏。盡管政府有所推動(dòng)，但由于缺乏針對(duì)性、內(nèi)生性，難以發(fā)揮作用。社會(huì)主體在社區(qū)網(wǎng)格化治理體制中的主體地位沒有得到明顯提高，客體化的主體偏離地位也沒有得到明顯改善。

二、理論借鑒：多元共治理論對(duì)社會(huì)治理法治化的價(jià)值

（一）多元共治理論

學(xué)界一般認(rèn)為，我國(guó)理論界學(xué)者闡發(fā)的多元共治理論，不同于西方國(guó)家的多元治理理論，盡管它受到了后者的諸多啟發(fā)，但已經(jīng)被賦予特定的時(shí)代內(nèi)涵和中國(guó)特色。作為社會(huì)治理的制度創(chuàng)新，多元共治理論主要包括四大特征：多元主體；開放、復(fù)雜的共治系統(tǒng)；以對(duì)話、競(jìng)爭(zhēng)、妥協(xié)、合作和集體行動(dòng)為共治機(jī)制；以共同利益為最終產(chǎn)出[7]。在我國(guó)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)中，它被賦予了特定的內(nèi)涵，并作為我國(guó)基層社會(huì)治理和法治社會(huì)建設(shè)的基本模式?？梢哉f，我國(guó)多元共治理論的核心內(nèi)涵是以追求法治為根本保障的中國(guó)特色的多元主體共同治理社會(huì)。在實(shí)踐中，它是改革開放以來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全國(guó)各族人民團(tuán)結(jié)奮斗和艱辛探索的有益經(jīng)驗(yàn)，也是新時(shí)代我國(guó)社會(huì)治理實(shí)踐中形成的新標(biāo)準(zhǔn)，是社會(huì)治理法治化轉(zhuǎn)型的基本制度模式。

李克強(qiáng)總理在2014年《政府工作報(bào)告》中首次提出“推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新。注重運(yùn)用法治方式，實(shí)行多元主體共同治理”[8]。需要特別強(qiáng)調(diào)和指出的是，多元共治不是執(zhí)政黨和政府等公權(quán)力主體在我國(guó)基層社會(huì)治理體系中的簡(jiǎn)單空間退讓，不是“弱政黨、弱政府、強(qiáng)社會(huì)”，而是“強(qiáng)政黨、強(qiáng)政府、強(qiáng)社會(huì)”的“三強(qiáng)”協(xié)同共治模式，是加強(qiáng)基層黨組織對(duì)基層政權(quán)和社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)動(dòng)員能力、強(qiáng)化政府的主責(zé)和服務(wù)能力、強(qiáng)化基層社區(qū)自治能力及民眾參與治理能力的有機(jī)統(tǒng)一。有學(xué)者認(rèn)為：“社會(huì)管理模式應(yīng)當(dāng)由政府管理向多元共治模式轉(zhuǎn)化，構(gòu)建一個(gè)由政府、社會(huì)組織、公民組成的社會(huì)管理組織結(jié)構(gòu)?！盵9]還有學(xué)者認(rèn)為，網(wǎng)格化治理就是多元共治，即“建構(gòu)‘互聯(lián)網(wǎng)+城市治理’的新模式，構(gòu)筑扁平式的跨部門協(xié)作平臺(tái)、職權(quán)分工基礎(chǔ)上的綜合管理平臺(tái)以及多元化的社會(huì)參與平臺(tái)，進(jìn)而形成城市管理的多元共治新格局”[10]。郭聲琨對(duì)多元共治的理念也有清晰的表達(dá)，他指出：“堅(jiān)持把開放融合作為根本取向，要形成社會(huì)治理共同體。在堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)的同時(shí)，調(diào)動(dòng)社會(huì)參與積極性，發(fā)揮人民主人翁精神，為共建共治共享拓展廣闊的空間?！盵11]

迄今，中國(guó)特色的多元共治理論可以說形成了如下理論共識(shí)：中國(guó)基層社會(huì)治理必須是以法治為根本保障的多元共治；在治理主體上，是基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、政府主責(zé)、社會(huì)組織和民眾廣泛協(xié)同參與；在治理體系上是自治法治德治相結(jié)合，自治是基礎(chǔ)，法治為保障，德治為引領(lǐng)；在治理規(guī)范體系建設(shè)上，是國(guó)家法律、黨紀(jì)黨規(guī)、社會(huì)規(guī)約等民間法規(guī)范和其他規(guī)范有機(jī)銜接協(xié)同；在基本治理目標(biāo)上，是實(shí)現(xiàn)基層政府的職能轉(zhuǎn)型及其與社會(huì)的有機(jī)對(duì)接，將公共產(chǎn)品和服務(wù)內(nèi)化于社會(huì)，構(gòu)建社會(huì)治理共同體，形成共建共治共享的治理格局；同時(shí)，還要充分重視現(xiàn)代信息技術(shù)的支撐作用。

（二）多元共治理論對(duì)社區(qū)網(wǎng)格化治理法治化建設(shè)的指導(dǎo)意義

從多元共治理論來(lái)看，社區(qū)網(wǎng)格化治理法治化過程中，多元主體之間的協(xié)同共治，就是指政黨、政府、社會(huì)在法治社會(huì)和法治政府建設(shè)、發(fā)展和運(yùn)行過程中進(jìn)行協(xié)調(diào)合作，和諧一致地完成法治社會(huì)和法治政府的基本目標(biāo)。我國(guó)的多元共治理論對(duì)新時(shí)代的社區(qū)網(wǎng)格化治理法治化轉(zhuǎn)型具有重要意義，因?yàn)槎嘣仓卫碚撌且苑ㄖ巫鳛楦颈Ｕ虾秃诵囊?，并蘊(yùn)含了群眾自治、民主協(xié)商等民主法治理念，是一個(gè)多元主體有機(jī)結(jié)合、自治法治德治協(xié)同共治的有效系統(tǒng)。

借鑒多元共治理論，有利于我們深刻把握社區(qū)網(wǎng)格化治理法治化和基層法治社會(huì)建設(shè)的核心，即以社會(huì)大眾作為基層網(wǎng)格化治理和法治社會(huì)建設(shè)的根本主體，在重視群眾的核心訴求及法定權(quán)利的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化基層社區(qū)的依法依規(guī)自治能力，強(qiáng)化民眾信法尊法守法用法的意識(shí)和能力，主要依靠多元法律規(guī)范和社會(huì)規(guī)范自身的社會(huì)壓力機(jī)制構(gòu)建基本社會(huì)秩序，并有效監(jiān)督基層公共權(quán)力的依法依規(guī)運(yùn)行，為國(guó)家法律依靠國(guó)家強(qiáng)制性有效規(guī)制公權(quán)力和社會(huì)主體的嚴(yán)重違法行為提供有效支持，而不是主要依靠國(guó)家公權(quán)力運(yùn)用法律的強(qiáng)制性管束，構(gòu)造公權(quán)主體單向控制的社會(huì)管制格局。這種單向控制的社會(huì)管制格局，是與基層社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化背道而馳的，更是對(duì)法治社會(huì)建設(shè)的嚴(yán)重偏離。這要求在強(qiáng)化基層社區(qū)組織與網(wǎng)格對(duì)接、配合行政服務(wù)管理職責(zé)的同時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化其應(yīng)有的服務(wù)社會(huì)的功能，依靠網(wǎng)格化的基層黨組織和自治組織的組織動(dòng)員能力，培育更多的能夠有效服務(wù)社區(qū)的社會(huì)志愿組織，進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)自治的氛圍和能力，形成真正的多元共治。這是網(wǎng)格化治理保持長(zhǎng)久實(shí)效性和生命力的根本所在，因?yàn)榫W(wǎng)格化治理只有真正充分吸納社會(huì)力量，才能形成合力，進(jìn)而提升廣大民眾內(nèi)在認(rèn)同社會(huì)規(guī)則，尊法守規(guī)，對(duì)各種日?？赡馨l(fā)生的違法違規(guī)行為形成必要的社會(huì)壓力的社會(huì)自治能力，也提升廣大民眾對(duì)公權(quán)主體的監(jiān)督制約能力，為基層社會(huì)治理的法治化打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，提供肥沃的“土壤”。要言之，多元共治理論要求在社會(huì)治理過程中，基層黨組織和基層人民政府不能搞單方面“定調(diào)子”“想點(diǎn)子”，必須是在與群眾進(jìn)行充分的對(duì)話、溝通、交流、合作后進(jìn)行磋商，將國(guó)家的法律規(guī)則和群眾自發(fā)形成的社會(huì)規(guī)則結(jié)合，形成良好運(yùn)行的合作機(jī)制。在這個(gè)過程中，政黨、政府、社會(huì)三主體之間的協(xié)調(diào)合作形成巨大的推拉效應(yīng)，推動(dòng)社區(qū)網(wǎng)格化治理法治化、法治社會(huì)建設(shè)共同前進(jìn)。

三、完善路徑：社區(qū)網(wǎng)格化治理主體結(jié)構(gòu)的整體優(yōu)化

黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步指出“建設(shè)社會(huì)治理共同體”，從其經(jīng)典表述來(lái)看，這種社會(huì)治理共同體就包含了社區(qū)網(wǎng)格化治理的多元主體諸如政黨、政府、社會(huì)組織、公眾等。如前所述，這種社會(huì)治理共同體的構(gòu)造是一種以人民為中心的角色到位、能力共強(qiáng)、作用協(xié)調(diào)格局，它不是政黨、政府等國(guó)家權(quán)力與社會(huì)組織、群眾等社會(huì)權(quán)力之間此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，而應(yīng)當(dāng)看作是一個(gè)國(guó)家與社會(huì)相互之間不斷賦權(quán)、協(xié)作共治的過程，是一種國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力之間的互動(dòng)，其目標(biāo)是將“強(qiáng)政黨、強(qiáng)政府、弱社會(huì)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皬?qiáng)政黨、強(qiáng)政府、強(qiáng)社會(huì)”的多元主體協(xié)同共治的社會(huì)治理新格局，它是社區(qū)網(wǎng)格化治理法治化的基本制度基礎(chǔ)和保障。

（一）強(qiáng)化黨組織全面領(lǐng)導(dǎo)的體制建設(shè)

中國(guó)革命和社會(huì)主義國(guó)家建設(shè)的偉大實(shí)踐過程，樹立了中國(guó)共產(chǎn)黨不可撼動(dòng)的政治權(quán)威和領(lǐng)導(dǎo)地位。“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”作為我國(guó)《憲法》序言及總綱規(guī)定的一項(xiàng)基本原則，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持。黨的十九大報(bào)告指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。”[12]黨的十九屆四中全會(huì)指出：“要把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到社會(huì)治理全過程，提高黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力、社會(huì)號(hào)召力，真正把黨的理論優(yōu)勢(shì)、政治優(yōu)勢(shì)、制度優(yōu)勢(shì)、密切聯(lián)系群眾優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為社會(huì)治理的強(qiáng)大效能?！盵13]我國(guó)社會(huì)治理機(jī)制的設(shè)計(jì)及運(yùn)行邏輯不能脫離這個(gè)宏觀政治構(gòu)架——中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是推動(dòng)基層社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。因此，社區(qū)網(wǎng)格化治理的法治化轉(zhuǎn)型是以黨委領(lǐng)導(dǎo)為根本保證的。充分發(fā)揮黨組織在社區(qū)網(wǎng)格化治理工作中的領(lǐng)導(dǎo)作用和黨員的先鋒模范作用，必須將創(chuàng)新社區(qū)網(wǎng)格化治理機(jī)制與加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)有機(jī)結(jié)合，使黨的領(lǐng)導(dǎo)充分體現(xiàn)在社區(qū)網(wǎng)格化治理的全場(chǎng)域、全過程，要把黨的領(lǐng)導(dǎo)作為社會(huì)治理的根本保證。

應(yīng)該看到，社區(qū)網(wǎng)格化治理體制為基層黨建提供了新平臺(tái)、新機(jī)遇和新動(dòng)力。社區(qū)黨組織可以利用基礎(chǔ)網(wǎng)格這一平臺(tái)，將社區(qū)內(nèi)所有黨員動(dòng)員、組織起來(lái)，進(jìn)一步強(qiáng)化廣大黨員的責(zé)任和政治優(yōu)勢(shì)，帶頭服務(wù)、強(qiáng)化擔(dān)當(dāng)，積極奉獻(xiàn)參與社區(qū)服務(wù)和管理。為了讓廣大黨員有效參與社會(huì)管理服務(wù)，應(yīng)以居住地為依據(jù)，將網(wǎng)格內(nèi)隸屬各單位黨組織同時(shí)又在社區(qū)的黨員組織動(dòng)員起來(lái)，建立“網(wǎng)格行動(dòng)黨支部”，形成基層黨建的新活力。這些行動(dòng)黨支部和社區(qū)原有黨組織一起，成為組織和動(dòng)員普通群眾形成致力于社會(huì)管理服務(wù)的各種社會(huì)志愿者組織的核心力量，并為黨員密切聯(lián)系群眾、發(fā)揮先鋒帶頭作用提供了基本的社會(huì)平臺(tái)。這種基層黨建的新活力，有效轉(zhuǎn)化并進(jìn)一步激發(fā)了社會(huì)治理的內(nèi)生動(dòng)力。在基層黨組織的有效動(dòng)員和黨員奉獻(xiàn)精神的召喚下，普通群眾強(qiáng)化了對(duì)基層黨組織和黨員的認(rèn)同感，一些社會(huì)服務(wù)的志愿者積極向黨組織靠攏，形成了入黨的強(qiáng)烈愿望，進(jìn)一步強(qiáng)化了基層黨建的活力和后備力量。

在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，黨也要堅(jiān)持在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政的目標(biāo)。具體來(lái)說，一是黨組織要通過民主選舉的方式推薦合適人選擔(dān)任基層黨組織書記、村委會(huì)（居委會(huì)）主任和其他自治機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員；二是落實(shí)民主集中制原則，不能在集體組織大搞個(gè)人權(quán)威，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)“集體的事集體決定”的基本工作方法；三是實(shí)現(xiàn)工作公開，包括工作事項(xiàng)和工作流程都應(yīng)公開，屬于群眾自治事項(xiàng)的應(yīng)當(dāng)全面公開，情況特殊的經(jīng)集體決定可以不公開；四是加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，依法反對(duì)形式主義等“四風(fēng)”、依法懲治基層組織腐敗問題、提高黨員干部法治素養(yǎng)；五是自覺接受人民群眾的監(jiān)督，切實(shí)開展批評(píng)與自我批評(píng)。

（二）堅(jiān)持依法行政，建設(shè)服務(wù)型政府

堅(jiān)持用法治思維、法治方式引領(lǐng)社區(qū)網(wǎng)格化治理工作的推進(jìn)，必須讓政府及其工作人員從深層次理解法治政府建設(shè)的核心任務(wù)，強(qiáng)化他們對(duì)網(wǎng)格化多元主體治理和法治政府建設(shè)的內(nèi)在認(rèn)同，將法律作為內(nèi)心信仰、自覺接受并施行的社會(huì)規(guī)范。要推進(jìn)法治政府建設(shè)，首先必須擺脫管控本位思維，明確社區(qū)網(wǎng)格化治理下沉行政權(quán)力的根本目的，是進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)行政職能的轉(zhuǎn)型、構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理新格局，而不是進(jìn)一步重點(diǎn)強(qiáng)化行政管控。通過社區(qū)網(wǎng)格化治理工作，可以進(jìn)一步拉近政府與社會(huì)的距離，它在直觀上就表現(xiàn)為國(guó)家行政權(quán)力的進(jìn)一步下沉。這種行政權(quán)力的下沉具有現(xiàn)實(shí)的必然性，是加強(qiáng)社區(qū)網(wǎng)格化治理體系建設(shè)、推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移的必然結(jié)果。

其一，現(xiàn)代社會(huì)關(guān)系和事務(wù)的復(fù)雜性需要社會(huì)治理和執(zhí)法精細(xì)化，需要以問題導(dǎo)向校準(zhǔn)治理重心，變粗放管理為精細(xì)治理。通過問題矛盾的早發(fā)現(xiàn)早化解、風(fēng)險(xiǎn)隱患的早排查早處置，變事后處置為事前預(yù)防，將更多的社會(huì)隱患或不穩(wěn)定因素化解在萌發(fā)階段，強(qiáng)化政府的預(yù)知預(yù)測(cè)預(yù)警能力，避免社會(huì)秩序、公共利益和人民生命財(cái)產(chǎn)受到破壞的重大事件發(fā)生，減小消極影響。這同時(shí)也意味著，行政權(quán)力必須下沉，以進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)社會(huì)的管控能力。

其二，強(qiáng)化政府的服務(wù)職能，變管理本位為服務(wù)本位，將管理寓于服務(wù)當(dāng)中，同樣需要行政權(quán)力的下沉。這就要求行政機(jī)關(guān)及其工作人員必須改變官僚主義、形式主義作風(fēng)，勤走基層，傾聽群眾呼聲和合理訴求，了解社情民意。同時(shí)，要通過現(xiàn)代信息技術(shù)手段，最大限度地為群眾提供公共服務(wù)，及時(shí)為民眾排憂解難。這種行政權(quán)力的下沉，并不意味著管控的強(qiáng)化，而是增強(qiáng)親民性。

其三，現(xiàn)代行政服務(wù)管理必須與社會(huì)自我服務(wù)管理高度對(duì)接、合作，這種對(duì)接、合作也需要行政權(quán)力的下沉。一方面，行政權(quán)力需要推動(dòng)社會(huì)的自治，為其提供必要的財(cái)政支持、服務(wù)和保障，如動(dòng)員組織、資金和場(chǎng)所的支持等。另一方面，要讓社會(huì)組織發(fā)揮自治功能，獨(dú)立處理城鄉(xiāng)社區(qū)一些具體社會(huì)治理事務(wù)、輕微的違法行為，化解日常的矛盾糾紛。它既減輕行政管理的壓力，又提高社會(huì)治理的內(nèi)生性、自為性，發(fā)揮社會(huì)成員的主體地位，形成國(guó)家公共權(quán)力、社會(huì)權(quán)力與民眾權(quán)利義務(wù)的良性互動(dòng)，構(gòu)造出多元主體協(xié)同共治的基層社會(huì)治理新格局。這種意義上的行政權(quán)力下沉，并不意味著國(guó)家行政權(quán)力管控的強(qiáng)化，而是讓一些行政管理間接化或社會(huì)運(yùn)行化，成為社會(huì)自身的內(nèi)部協(xié)調(diào)、管理和服務(wù)事務(wù)。因此，社區(qū)網(wǎng)格化治理的建設(shè)，確實(shí)意味著行政權(quán)力的下沉，也意味著行政管控的必要強(qiáng)化，但卻不能以行政管控的強(qiáng)化為根本或主要目的，而是在強(qiáng)化必要行政管控的同時(shí)，更要以強(qiáng)化行政權(quán)力服務(wù)性功能、加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的培育、強(qiáng)化社會(huì)力量參與、增進(jìn)社會(huì)自治性氛圍和能力為主要目的，真正形成社會(huì)本位的基層社會(huì)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

這同樣也要求，政府人員應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化社區(qū)網(wǎng)格化治理工作的以人為本、服務(wù)優(yōu)先的價(jià)值理念。應(yīng)真正堅(jiān)持以人為本，進(jìn)一步倡導(dǎo)由管控主導(dǎo)意識(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)主導(dǎo)意識(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化認(rèn)同、尊重城鄉(xiāng)基層社會(huì)自治地位和功能的意識(shí)，明確社區(qū)網(wǎng)格化治理工作的目標(biāo)不應(yīng)當(dāng)僅僅局限于社會(huì)穩(wěn)定，還要求“社會(huì)組織、企業(yè)組織、公民個(gè)體等不同主體的介入與合作。各主體之間要以平等地位、通過協(xié)商互動(dòng)來(lái)形成社會(huì)治理的整體合力，在這個(gè)合作中充分發(fā)揮各方主體的優(yōu)勢(shì)”[14]。

目前，“一刀切”運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法還在一定范圍內(nèi)存在，其追求各項(xiàng)所謂治理指標(biāo)的快速實(shí)現(xiàn)，方法簡(jiǎn)單粗暴，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重侵犯公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、救濟(jì)權(quán)等法定權(quán)利的情況，形成政策性偏差，造成長(zhǎng)期的不良后果。因此，通過進(jìn)一步完善行政執(zhí)法的法律規(guī)范、法律程序、法律救濟(jì)制度，強(qiáng)化政府執(zhí)法行為的合法性，是社區(qū)網(wǎng)格化治理法治化轉(zhuǎn)型必須認(rèn)真面對(duì)的問題。這盡管主要是法治政府建設(shè)的任務(wù)，但實(shí)際上也是法治社會(huì)建設(shè)的重要依托和必須一并成就的同構(gòu)體。

（三）引導(dǎo)社會(huì)組織有效參與網(wǎng)格化治理工作

社區(qū)的社會(huì)組織對(duì)網(wǎng)格化治理法治化及法治社會(huì)建設(shè)有極其重要的意義，有學(xué)者指出“以社會(huì)組織為主體的社會(huì)自治是法治社會(huì)存在和運(yùn)行的基本特征”[15]。因此，國(guó)家公權(quán)力不能對(duì)社會(huì)組織采取漠視甚至敵對(duì)態(tài)度，而應(yīng)注重發(fā)揮它們提供社區(qū)公共服務(wù)、培育社區(qū)優(yōu)良文化、化解社區(qū)矛盾糾紛等方面的積極作用，把它們當(dāng)作社區(qū)網(wǎng)格化治理和法治社會(huì)建設(shè)的真正主體，引導(dǎo)它們?cè)诨鶎狱h組織領(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)助基層群眾自治組織參與社區(qū)網(wǎng)格化治理工作，讓它們從深層次理解法治社會(huì)建設(shè)的核心任務(wù)，強(qiáng)化社會(huì)主體對(duì)社區(qū)網(wǎng)格化治理法治化和法治社會(huì)建設(shè)的內(nèi)在認(rèn)同，將法律作為內(nèi)心信仰、自覺接受并施行的社會(huì)規(guī)范，充分運(yùn)用社會(huì)壓力機(jī)制進(jìn)行有效自治和他治。

2017年12月發(fā)布的《民政部關(guān)于大力培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織的意見》明確指出了社區(qū)治理中社會(huì)組織的重要性。除了基層黨組織和基層人民政府的支持和保障，還需要通過法律制度的構(gòu)建、保障功能，真正確立社會(huì)組織的重要治理主體地位，依法保障其發(fā)揮重要功能，促進(jìn)社區(qū)社會(huì)組織依法治理、民主決策、自主運(yùn)作。

首先，要擴(kuò)大和保障社會(huì)組織的正當(dāng)行為空間。有學(xué)者提出了社會(huì)組織的概念和分類[16]?！拔覈?guó)的法治社會(huì)建設(shè)，亟須擴(kuò)大設(shè)置與依法界定、保障社會(huì)組織的恰當(dāng)行為空間，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治?！盵17]應(yīng)當(dāng)看到，政府既要完善對(duì)社會(huì)組織依法進(jìn)行監(jiān)管的機(jī)制，也同時(shí)承擔(dān)著大量的對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行服務(wù)和支持的職責(zé)。社會(huì)組織一方面對(duì)內(nèi)依據(jù)章程等組織規(guī)范建立民主的治理機(jī)制，另一方面對(duì)外依據(jù)法定權(quán)利有序進(jìn)行活動(dòng)，并充分構(gòu)建了高度透明的信息公開制度，以此來(lái)有效增強(qiáng)社會(huì)公信力。同時(shí)，政府還通過法律制度及時(shí)防范和矯正社會(huì)組織的各種錯(cuò)誤行為，如以營(yíng)利為目的的商業(yè)傾向；利用組織開展活動(dòng)避稅洗錢；嚴(yán)重偏離國(guó)家倡導(dǎo)的政治立場(chǎng)，淪為損害國(guó)家意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域安全的工具。在這方面，通過基層大黨建，堅(jiān)持和完善黨引領(lǐng)社會(huì)組織的建設(shè)和功能發(fā)揮，是必然的選擇。

其次，要進(jìn)一步優(yōu)化基本公共服務(wù)資源的支配和供求關(guān)系。要?jiǎng)訂T社會(huì)資源和社會(huì)力量，豐富和調(diào)適基本公共服務(wù)的供求；擴(kuò)大和優(yōu)化基本公共服務(wù)資源的供求，形成法治社會(huì)公共服務(wù)的良性架構(gòu)。同時(shí)還需要處理好如下幾對(duì)關(guān)系：一是政府、市場(chǎng)與社會(huì)組織的協(xié)同。在政府注重公平、市場(chǎng)注重效率的同時(shí)，高度重視社會(huì)組織的靈活性、親民性，強(qiáng)化其資源組織和動(dòng)員能力。二是政府部門之間的協(xié)作。避免因政府部門職能、資源、信息、利益等缺乏整合而導(dǎo)致“孤島現(xiàn)象”[18]。三是民眾的合作。通過民眾協(xié)商制度和制度慣例化，弱化少數(shù)人反對(duì)的障礙，克服“一事一議”難題。四是供給與需求的有效對(duì)接。重點(diǎn)通過社會(huì)組織的中介作用，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給與需求的對(duì)接。如送法下鄉(xiāng)與“鄉(xiāng)村法杰”“新鄉(xiāng)賢協(xié)會(huì)”等村民調(diào)解組織的對(duì)接。五是發(fā)揮工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、法學(xué)會(huì)等群團(tuán)組織、社會(huì)組織在聯(lián)系動(dòng)員群眾參與社區(qū)網(wǎng)格化治理工作中的作用。

最后，要加大國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的培育扶持力度，健全社會(huì)組織依法有序參與社區(qū)網(wǎng)格化治理工作相關(guān)體制機(jī)制。《民政部關(guān)于大力培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織的意見》提供了一定的借鑒意義：一是實(shí)施分類管理；二是明確發(fā)展重點(diǎn)；三是加大扶持力度；四是促進(jìn)能力提升。在今后很長(zhǎng)的一段時(shí)期里，基層社區(qū)都要按照這四個(gè)要求充分完善相關(guān)體制機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)組織依法有效參與社區(qū)網(wǎng)格化治理工作。

（四）引導(dǎo)群眾依法有序參與網(wǎng)格化治理工作

要有效實(shí)現(xiàn)社區(qū)網(wǎng)格化治理的法治化轉(zhuǎn)型，必須引導(dǎo)群眾依法有效、有序參與到社區(qū)網(wǎng)格化治理工作中。公眾依法有效、有序參與社區(qū)網(wǎng)格化治理工作，就意味著在社區(qū)網(wǎng)格化治理工作中，社會(huì)公眾可以以自己的名義和身份，不受其他人干涉，自由地表達(dá)自己對(duì)公共事務(wù)的看法，提出自己的意見和建議，發(fā)揮自己參與社區(qū)網(wǎng)格化治理工作的功能和作用。在這個(gè)過程中，社會(huì)公眾是社區(qū)網(wǎng)格化治理體制中的真正治理主體，是法治社會(huì)的主體，他們能夠通過法治途徑和方式對(duì)社區(qū)網(wǎng)格化治理工作中的公共事務(wù)及工作人員進(jìn)行有效的監(jiān)督，進(jìn)而從深層次理解法治社會(huì)建設(shè)的核心任務(wù)，強(qiáng)化社會(huì)主體對(duì)社區(qū)網(wǎng)格化治理法治化和法治社會(huì)建設(shè)的內(nèi)在認(rèn)同，將法律作為內(nèi)心信仰、自覺接受并施行的社會(huì)規(guī)范，運(yùn)用社會(huì)壓力機(jī)制進(jìn)行有效自治和他治。因此，應(yīng)全面實(shí)施信息公開制度，原則上應(yīng)將社區(qū)網(wǎng)格化治理體制中的所有信息公開，包括法律規(guī)定、政策規(guī)定、組織機(jī)構(gòu)及人員構(gòu)成、治理方式及程序、救濟(jì)機(jī)制、聯(lián)系方式等重要信息，保障公民知情權(quán)。在這個(gè)過程中，廣泛聽取公眾的意見和建議，并將合理建議依照程序上升為政策。這首先需要公權(quán)主體改變社區(qū)網(wǎng)格化治理工作須由政府包攬、官本位和權(quán)力本位思維突出、缺乏民主觀念和社會(huì)協(xié)同觀念等思維定式，充分重視民眾訴求，重新認(rèn)識(shí)社會(huì)組織在社區(qū)網(wǎng)格化治理工作中的作用。通過充分賦予公眾社會(huì)參與的權(quán)利，完善政府信息公開制度、公眾參與程序制度以及公眾意見反饋制度，讓公眾獲得參與社區(qū)網(wǎng)格化治理工作的有效鍛煉和充足經(jīng)驗(yàn)，提升他們參與社區(qū)網(wǎng)格化治理工作的理念、素質(zhì)和能力，改變“他們自身利益牽涉其中時(shí)固執(zhí)己見，自身利益無(wú)涉時(shí)又疏離于社會(huì)充當(dāng)看客”[19]的利己主義人格。同時(shí)，切實(shí)有效搭建公眾依法有序參與社區(qū)網(wǎng)格化治理工作的多元渠道和機(jī)制，改變目前參與渠道非法治化的局面。