耿密

（西南政法大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，重慶 401120）

抗戰(zhàn)時(shí)期，國(guó)民政府面臨基層吏治問(wèn)題的嚴(yán)峻考驗(yàn)，尤其是縣及縣以下的各項(xiàng)政策落實(shí)和各種社會(huì)問(wèn)題治理，因吏治不良而推動(dòng)乏力。在抗戰(zhàn)時(shí)期，國(guó)民政府遷渝后，對(duì)西南地區(qū)加強(qiáng)了控制，其中整飭基層吏治是其重要內(nèi)容。在蔣介石的建議下，國(guó)民參政會(huì)成立了川康建設(shè)期成會(huì)。該會(huì)以“督促政府推進(jìn)川康建設(shè)，以增強(qiáng)抗戰(zhàn)及建國(guó)之力量”為己任[1]。而推動(dòng)基層吏治的改進(jìn)，也是川康建設(shè)期成會(huì)的主要工作之一。從成立之初，川康建設(shè)期成會(huì)就派出視察團(tuán)考察川康各地情況，然后設(shè)立辦事處分片包干，督促各地方政府推動(dòng)各項(xiàng)工作開(kāi)展。其中，川康建設(shè)期成會(huì)針對(duì)吏治改進(jìn)作了頗多努力。

在揭示國(guó)民政府基層吏治問(wèn)題上，相關(guān)學(xué)者多有建樹(shù)①例如，崔之清《國(guó)民黨政治與社會(huì)結(jié)構(gòu)之演變（1905—1949）：下》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2007年版；王奇生《黨員、黨權(quán)與黨爭(zhēng)1924—1949年中國(guó)國(guó)民黨的組織形態(tài)》，上海書(shū)店出版社2003年版；王奇生《清黨以后國(guó)民黨的組織蛻變》，載《近代史研究》2003年第5期；等等。。另外，圍繞川康建設(shè)期成會(huì)的整體工作及其成效，也有成果有所述及②周勇《國(guó)民參政會(huì)》，重慶出版社1995年版；謝本書(shū)、溫賢美《抗戰(zhàn)時(shí)期的西南大后方》，北京出版社1997年版；王鳳青《黃炎培與國(guó)民參政會(huì)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年版；黃天華《國(guó)民參政會(huì)川康建設(shè)期成會(huì)述論》，載《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第2期；黃天華《抗戰(zhàn)時(shí)期川康兩省的社情與民情（1939—1942）》，載《民國(guó)檔案》2007年第1期；阿牛曲哈莫《試論抗戰(zhàn)時(shí)期川康建設(shè)視察團(tuán)之緣起》，載《西昌師范高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)》2003年第3期；黃天華《國(guó)民參政會(huì)川康建設(shè)期成會(huì)述論》，載《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第2期；等等。。但較少有人專門研究川康建設(shè)期成會(huì)在吏治方面的具體工作。本文擬借助川康建設(shè)期成會(huì)各類工作報(bào)告文本，并結(jié)合其他史料，分析川康建設(shè)期成會(huì)對(duì)國(guó)民政府基層吏治問(wèn)題的觀察與反應(yīng)③本文所探討的基層吏治范圍，以縣及其以下、保甲長(zhǎng)之上的各類官吏為討論對(duì)象。。

一、川康建設(shè)期成會(huì)的成立與職責(zé)定位

川康建設(shè)期成會(huì)的成立與蔣介石的推動(dòng)有密切關(guān)聯(lián)。在1939年3月國(guó)民參政會(huì)一屆三次會(huì)議上，蔣介石提出為督促政府推動(dòng)川康地區(qū)建設(shè)，建議成立川康建設(shè)期成會(huì)，并自任會(huì)長(zhǎng)。從具體職能看，川康建設(shè)期成會(huì)不僅服務(wù)地方建設(shè)與發(fā)展，還關(guān)注吏治乃至監(jiān)督吏治。

首先，從川康建設(shè)期成會(huì)的成立來(lái)看，助力吏治改良是大后方各界對(duì)川康建設(shè)期成會(huì)工作的期許。為掌握川康地區(qū)的詳細(xì)情況，川康建設(shè)期成會(huì)成立不久就組織了川康建設(shè)視察團(tuán)，負(fù)責(zé)開(kāi)展川康地區(qū)的調(diào)研與巡查工作。在川康建設(shè)視察團(tuán)出發(fā)前，蔣介石專門召見(jiàn)視察團(tuán)的黃炎培等人，談到了出行的幾點(diǎn)要求，特別提到“注意考察吏治及民生”[2]。此舉表明，蔣介石期望通過(guò)川康建設(shè)期成會(huì)的調(diào)研，對(duì)川、康兩省的吏治問(wèn)題有進(jìn)一步了解，為改善吏治提供幫助。此外，也正是在國(guó)民參政會(huì)一屆三次會(huì)議上，羅文干、張瀾、李文鼎等人從不同角度提出了對(duì)吏治改良的建議案。羅文干等提出《請(qǐng)政府選賢與能以澄清吏治案》，張瀾等提出《抗戰(zhàn)建國(guó)之后方政治必須選任人才案》，李元鼎等提出《請(qǐng)政府對(duì)于縣長(zhǎng)慎重人選并提高待遇，確定任期嚴(yán)厲監(jiān)察以修明縣政而利抗戰(zhàn)建國(guó)案》，王立明等提出《請(qǐng)嚴(yán)懲公務(wù)人員領(lǐng)受借款購(gòu)物傭錢案》。張瀾等人在提案中寫道，“后方之政治，令人不勝焦慮”；“官吏多懷貪私，人民時(shí)生怨言”，必須選賢任能、改良吏治[3]。這些建言表明，當(dāng)時(shí)在國(guó)民參政會(huì)內(nèi)部，一些參政員對(duì)吏治中的各種問(wèn)題已是洞若觀火，自然期望隨后成立的川康建設(shè)期成會(huì)在吏治上能夠有所作為。而且，參與提出吏治提案的張瀾，后來(lái)成了川康建設(shè)視察團(tuán)北路組的負(fù)責(zé)人，直接參與吏治等相關(guān)問(wèn)題的調(diào)研[4]。此外，從社會(huì)輿論看，許多人對(duì)川康建設(shè)視察團(tuán)的考察之行抱有相當(dāng)大的期許。當(dāng)時(shí)，有論者就提出，“視察團(tuán)組織大要內(nèi)，所規(guī)定視察團(tuán)之范圍：吏治，兵役，治安及民生四大類。各視察員誠(chéng)能就這四大類依次予以詳盡的視察，并遵循議長(zhǎng)在此次參政會(huì)閉幕詞所昭示的‘盡忠竭誠(chéng)’的意旨，不避煩難的提出有價(jià)值的改進(jìn)案，則不但川康建設(shè)期成會(huì)之幸，也是整個(gè)抗戰(zhàn)建國(guó)前途之幸”[5]。此外，還有論者更是直接提出，期望川康建設(shè)視察團(tuán)在政治視察上有所作為，提出一些好的改進(jìn)方案。“我以為視察團(tuán)的使命是在促進(jìn)川康的政治建設(shè)。首先把政治上的困難建設(shè)檢討出來(lái)，提出一個(gè)補(bǔ)救的方案，提供政府采擇。”[6]

其次，從川康建設(shè)期成會(huì)派出的川康建設(shè)視察團(tuán)所開(kāi)展的調(diào)研工作來(lái)看，關(guān)注吏治是其工作的重要范疇。秉承國(guó)民政府高層的意見(jiàn)，尤其是蔣介石的要求，加之大后方各界對(duì)川康建設(shè)期成會(huì)的期望，川康建設(shè)期成會(huì)將吏治作為調(diào)研的主要內(nèi)容。其在調(diào)研計(jì)劃中規(guī)定，調(diào)研范圍包括吏治、兵役、治安、民生、經(jīng)濟(jì)建設(shè)五大類。其中，就吏治的具體問(wèn)題，從檢視“用人標(biāo)準(zhǔn)及程序，有無(wú)冗員或缺員，貪污及違法事件，推行及提導(dǎo)要政”四個(gè)方面展開(kāi)調(diào)研。從調(diào)研結(jié)束后川康建設(shè)視察團(tuán)各組反饋報(bào)告來(lái)看①參見(jiàn)《國(guó)民參政會(huì)川康建設(shè)期成會(huì)視察團(tuán)報(bào)告書(shū)》，國(guó)民參政會(huì)川康建設(shè)期成會(huì)視察團(tuán)1939年編印。，一方面，基層吏治在制度設(shè)計(jì)上存在行政架構(gòu)設(shè)置不合理、縣長(zhǎng)兼職過(guò)多、權(quán)責(zé)不一、效率不高等問(wèn)題；另一方面，縣長(zhǎng)以下區(qū)長(zhǎng)及保甲長(zhǎng)等官吏群體的素質(zhì)和廉政現(xiàn)狀堪憂。川康建設(shè)視察團(tuán)東路組就曾在報(bào)告中描述稱，川東各縣長(zhǎng)人選良莠不齊，區(qū)長(zhǎng)一級(jí)“薰蕕參半”，而保甲長(zhǎng)多半都是鉆營(yíng)而來(lái)，不少人為禍鄉(xiāng)鄰。

最后，從相關(guān)制度賦予的職能定位來(lái)看，監(jiān)督吏治是川康建設(shè)期成會(huì)的重要工作職能。國(guó)民參政會(huì)與川康建設(shè)期成會(huì)是一種隸屬式的主從關(guān)系。川康建設(shè)期成會(huì)的全稱為“國(guó)民參政會(huì)川康建設(shè)期成會(huì)”，其成立緣起、成員組成，均源自國(guó)民參政會(huì)。如果從其職能產(chǎn)生邏輯來(lái)看，川康建設(shè)期成會(huì)各項(xiàng)職能都應(yīng)源于國(guó)民參政會(huì)職能的延伸或授權(quán)，并應(yīng)從屬于國(guó)民參政會(huì)的這些職能。但實(shí)際上，川康建設(shè)期成會(huì)的職能在實(shí)踐中產(chǎn)生了明顯的溢出效應(yīng)。為了更加清晰地說(shuō)明這一問(wèn)題，有必要先對(duì)國(guó)民參政會(huì)的職能定位作一說(shuō)明。從國(guó)民參政會(huì)組織條例所規(guī)定的內(nèi)容可以看出，國(guó)民參政會(huì)在職能上被稱為“咨議機(jī)關(guān)”[7]。決策咨詢是其主要職能。按理來(lái)說(shuō)，川康建設(shè)期成會(huì)的工作職能范圍應(yīng)或相似、或小于上述職能。然而，從《國(guó)民參政會(huì)川康建設(shè)期成會(huì)組織規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《組織規(guī)則》）所規(guī)定的工作范圍和內(nèi)容來(lái)看，川康建設(shè)期成會(huì)具有介乎于一般專業(yè)性法人社團(tuán)與政府監(jiān)察組織之間的一種混合職能。其《組織規(guī)則》第十六條規(guī)定，川康建設(shè)期成會(huì)有四個(gè)工作職責(zé)，即“設(shè)計(jì)”“建議”“視察”“考核”②參見(jiàn)《國(guó)民參政會(huì)川康建設(shè)期成會(huì)報(bào)告（1939年11月—1940年3月）》，國(guó)民參政會(huì)川康建設(shè)期成會(huì)秘書(shū)處1940年編印。。其中“設(shè)計(jì)”“建議”之責(zé)，很好地體現(xiàn)了國(guó)民參政會(huì)所賦予它的功能定位：作為一個(gè)民意咨詢機(jī)關(guān)，對(duì)政府的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展決策作專業(yè)上的建言獻(xiàn)策。而“視察”“考核”之責(zé)，則明顯超出了民意咨詢機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍。其中“視察”體現(xiàn)出上對(duì)下的監(jiān)督關(guān)系，而“考核”明顯具有對(duì)工作對(duì)象的審查、監(jiān)察的意味。從其工作方式來(lái)看，《川康建設(shè)期成會(huì)辦事細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《辦事細(xì)則》）第八條規(guī)定，“本會(huì)各辦事處執(zhí)行視察工作時(shí)得采用（一）座談會(huì)、（二）講演、（三）訪問(wèn)（于必要時(shí)得調(diào)閱文卷）、（四）密查四種方式”。由此可以看出，川康建設(shè)期成會(huì)的前三種辦事方式屬于公開(kāi)工作形式，而第四種辦事方式“密查”似乎又頗有封建社會(huì)監(jiān)察道行密訪、密查之權(quán)的味道。而且《辦事細(xì)則》第九條還規(guī)定，“本會(huì)各辦事處得對(duì)各機(jī)關(guān)或公務(wù)人員為必要之督促指示或糾正，亦得經(jīng)函該管上級(jí)機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)知，其情節(jié)重大必須予以獎(jiǎng)懲者，應(yīng)報(bào)由會(huì)長(zhǎng)轉(zhuǎn)請(qǐng)政府執(zhí)行之”①參見(jiàn)《國(guó)民參政會(huì)川康建設(shè)期成會(huì)報(bào)告（1939年11月—1940年3月）》，國(guó)民參政會(huì)川康建設(shè)期成會(huì)秘書(shū)處1940年編印。。雖然川康建設(shè)期成會(huì)沒(méi)有直接處理各級(jí)公職人員的權(quán)力，但此條規(guī)定無(wú)疑讓川康建設(shè)期成會(huì)成員在與地方官吏的工作往來(lái)時(shí)享有特殊的地位。因?yàn)?，川康建設(shè)期成會(huì)不僅具有類似于上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督權(quán)，還具有兩副行使職權(quán)的無(wú)形“硬令牌”：一是密訪密查之權(quán)；二是類似封建時(shí)代地方監(jiān)察官員擁有的“專折直達(dá)上聽(tīng)”之權(quán)。這絕非一般經(jīng)濟(jì)性專業(yè)社團(tuán)能擁有的權(quán)力。

概言之，川康建設(shè)期成會(huì)的工作內(nèi)容主要是關(guān)注吏治，助力吏治改良。

二、川康建設(shè)期成會(huì)對(duì)大后方吏治的觀察

關(guān)于國(guó)民政府基層吏治存在的問(wèn)題，川康建設(shè)視察團(tuán)成員以及嗣后駐守各辦事處的工作人員均深有體會(huì)。如果說(shuō)，此前川康建設(shè)視察團(tuán)的調(diào)研是走馬觀花式的鳥(niǎo)瞰，而分駐各地的辦事處則對(duì)各種吏治亂象有了近距離的感知。各地因吏治呈現(xiàn)出的亂象頗為繁雜，但一些共性問(wèn)題卻十分相似。據(jù)《國(guó)民參政會(huì)川康建設(shè)期成會(huì)工作報(bào)告（1940年11月—1941年9月）》（以下簡(jiǎn)稱《1940—1941年報(bào)告》）記載，川康建設(shè)期成會(huì)成都辦事處在其1941年工作報(bào)告中就提及了當(dāng)?shù)氐睦糁蝸y象，認(rèn)為造成吏治不良的問(wèn)題有以下兩大方面：

（甲）在上級(jí)者：

（一）賞罰不昭。

（二）指揮機(jī)關(guān)太多，即同一機(jī)關(guān)命令，前后苦不統(tǒng)一。

（三）各指揮縣府機(jī)關(guān)，人自為政，乏兼顧全局之計(jì)，坐是（著實(shí)）流弊甚多。故近年來(lái)雖力事縣長(zhǎng)之職權(quán)提高與兼職之裁并，其俾益于為治，未敢期其甚大也。

（乙）在官吏本身者：

（一）流品不齊：破格用人，在抗建期中，雖為不得已之現(xiàn)象，然昏庸幼稚，昧于行政，不識(shí)齊民于何事者，要非今茲所宜有。不稱職之官吏，在近半年來(lái)，一面因甄審較嚴(yán)，一面因考核較周，已漸次淘汰，不過(guò)縣政工作太辛苦，好官亦不易求人也。

（二）精神修養(yǎng)不足：工作范圍內(nèi)所有縣長(zhǎng)佐治人員，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲，十九為曾受中央或地方訓(xùn)練之人員，然一究其行為，聆其言論，仍多不明治體，敷衍土劣；遇事畏難之官場(chǎng)風(fēng)氣，且未減少，此頗足令人深長(zhǎng)思之者。

余如兼營(yíng)商筑，公開(kāi)傾吞小量公款，美其名曰藉補(bǔ)不敷，雖不能遽稱貪污，然究屬違法。而上級(jí)政府，因下級(jí)生活太苦，或亦明知，而無(wú)法過(guò)于追問(wèn)也②參見(jiàn)《國(guó)民參政會(huì)川康建設(shè)期成會(huì)工作報(bào)告（1940年11月—1941年9月）》，國(guó)民參政會(huì)川康建設(shè)期成會(huì)秘書(shū)處1941年刊印。以下各處引自該報(bào)告的均出自此文獻(xiàn)，不再另注。。

可以說(shuō)，川康建設(shè)期成會(huì)成都辦事處關(guān)于吏治現(xiàn)狀的分析可謂切中要害，指出不少關(guān)鍵問(wèn)題。其認(rèn)為造成國(guó)民政府基層吏治不良的突出原因有以下四點(diǎn)：一是體制機(jī)制以及上級(jí)官吏造成的問(wèn)題。行政上隸屬關(guān)系不清，機(jī)構(gòu)疊床架屋、重復(fù)設(shè)置，反而使得事權(quán)不一。二是官吏的選拔任用問(wèn)題，不少是任人唯親的裙帶關(guān)系。這導(dǎo)致官吏素質(zhì)低劣。三是縣級(jí)官吏行政效能低下?？h以下官吏或昏聵無(wú)能，或敷衍塞責(zé)依靠當(dāng)?shù)亍巴亮印?，?dǎo)致各項(xiàng)政策在執(zhí)行過(guò)程中走樣變形，甚至有人依據(jù)政策“層層加碼”，加重民眾負(fù)擔(dān)。四是縣府以下各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)不足，上級(jí)部門未能及時(shí)解決。

關(guān)于體制機(jī)制存在的問(wèn)題。在另一份立法院1942年針對(duì)基層政治問(wèn)題的調(diào)研報(bào)告中也有所反映。據(jù)《立法院川康考察團(tuán)報(bào)告》記載，當(dāng)時(shí)，有基層官吏受訪者談到中央與地方機(jī)構(gòu)重疊，“頭重足腫”?！皺C(jī)構(gòu)太繁，省縣除本身機(jī)構(gòu)外，尚有中央各部門之機(jī)構(gòu)，如田賦管理處，社會(huì)處，緝私處，糧政局等等，另成一系統(tǒng)，以致機(jī)關(guān)重復(fù)，職權(quán)不清”。此外，另一位訪談?wù)哌€提到了一則令人嘖嘖稱奇的事件，“中央各部會(huì)，紛紛向地方添設(shè)機(jī)關(guān)，由省而縣，為縱的系統(tǒng)，既不通知地方政府，一有糾紛發(fā)生，又將責(zé)任歸之地方，如某縣專員，即有十二個(gè)之多”。因?yàn)橥瑫r(shí)涌到縣里開(kāi)展視察工作的專員過(guò)多，為招待來(lái)訪的上級(jí)官吏，竟導(dǎo)致該縣魚(yú)市鮮魚(yú)售罄①參見(jiàn)《立法院川康考察團(tuán)報(bào)告》，國(guó)民黨中央秘書(shū)處1942年刊印。。針對(duì)體制機(jī)制存在的各種問(wèn)題，川康建設(shè)期成會(huì)提出了自己的建議。

鑒于川康地區(qū)地域面積過(guò)大，管轄困難，川康建設(shè)期成會(huì)主張分別建省以便于治理，建議將四川分為三個(gè)省級(jí)單位，分而治之，同時(shí)調(diào)派一些督察專員管轄使之更加合理化。因中央各垂直機(jī)構(gòu)繁多，均可直接指揮縣長(zhǎng)縣府，造成縣長(zhǎng)縣府疲于應(yīng)付。針對(duì)這種情況，川康建設(shè)期成會(huì)建議分級(jí)管理：中央充分授權(quán)省府，各項(xiàng)事務(wù)由省府作出安排，最后由縣級(jí)官吏具體落實(shí)，從而避免多頭領(lǐng)導(dǎo)、事權(quán)分散的問(wèn)題[8]。由此形成中央到省府、省府到專員公署、專員公署管轄縣府的層級(jí)管理制度。此外，由于縣長(zhǎng)身兼數(shù)職，有的甚至多達(dá)二十幾個(gè)兼職，這會(huì)造成兩方面的混亂：一方面，縣長(zhǎng)如果每項(xiàng)兼職都認(rèn)真履職，必然造成精力不濟(jì)，反而使得縣府重大事務(wù)無(wú)暇處理[9]；另一方面，兼職造成事權(quán)不統(tǒng)一，行政效能低下。據(jù)《國(guó)民參政會(huì)川康建設(shè)期成會(huì)報(bào)告（1939年11月—1940年3月）》（以下簡(jiǎn)稱《1939—1940年報(bào)告》）記載，川康建設(shè)期成會(huì)成都辦事處就注意到，“國(guó)民兵團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)本由縣長(zhǎng)兼任，副團(tuán)長(zhǎng)原由軍管區(qū)司令部委派，再由軍政部加委，以系統(tǒng)關(guān)系，各縣之國(guó)民兵團(tuán)自副團(tuán)長(zhǎng)以下各級(jí)人員認(rèn)為與縣府無(wú)關(guān)，縣長(zhǎng)之兼任團(tuán)長(zhǎng)，不過(guò)系例兼職，不必過(guò)問(wèn)其一切行動(dòng)。兼團(tuán)長(zhǎng)之縣長(zhǎng)以為主體在縣府，不能不管。因之兩方遂不相能，摩擦漸厲，辦事諸感不便。近如資中、威遠(yuǎn)、榮縣等三縣，均發(fā)生顯著之裂痕”②參見(jiàn)《國(guó)民參政會(huì)川康建設(shè)期成會(huì)報(bào)告（1939年11月—1940年3月）》，國(guó)民參政會(huì)川康建設(shè)期成會(huì)秘書(shū)處1940年編印。以下對(duì)該報(bào)告的引用不再在腳注處注明。。針對(duì)吏治中賞罰不明的問(wèn)題，川康建設(shè)期成會(huì)建議嚴(yán)格考績(jī)，明確獎(jiǎng)懲。20世紀(jì)四川由于軍閥混戰(zhàn)，各縣主官往往為控制防區(qū)的軍事首領(lǐng)任命，難免產(chǎn)生親朋故舊的裙帶關(guān)系。這造成了即使有人明顯不堪其任，甚至擅權(quán)貪腐，上級(jí)機(jī)關(guān)卻對(duì)此不聞不問(wèn)的現(xiàn)象出現(xiàn)。針對(duì)這種形象，川康建設(shè)期成會(huì)主張實(shí)行嚴(yán)格的考績(jī)制度，能者升遷或續(xù)用，不堪者不再擔(dān)任原來(lái)的職務(wù)[10]。

除體制機(jī)制的因素外，經(jīng)費(fèi)問(wèn)題也是導(dǎo)致國(guó)民政府基層吏治不良的原因之一。據(jù)《國(guó)民參政會(huì)川康建設(shè)期成會(huì)工作報(bào)告（1941年10月—1942年7月）》（以下簡(jiǎn)稱《1941—1942年報(bào)告》）記載，川康建設(shè)期成會(huì)調(diào)研后認(rèn)為，縣府等普通公務(wù)人員收入待遇過(guò)低，是造成縣級(jí)行政效能低下的重要原因。例如，中央一級(jí)普通公務(wù)員的養(yǎng)家口糧津貼按5名家屬人數(shù)發(fā)放，省按3人發(fā)放，縣僅按1人發(fā)放。也就是說(shuō)，縣級(jí)公務(wù)員的待遇僅與省府的工役相等。收入待遇過(guò)低，造成縣府等基層公務(wù)員工作積極性不高，甚至導(dǎo)致各科負(fù)責(zé)人為謀生計(jì)，出現(xiàn)了以下三種狀況：其一，與地方土豪劣紳勾結(jié)，以公職為護(hù)符，違法謀私利；其二，將正職當(dāng)兼職，靠經(jīng)商維持生活；其三，主動(dòng)推脫，不愿擔(dān)任基層官吏。而經(jīng)費(fèi)缺乏、待遇過(guò)低造成職位空缺，上級(jí)部門又不得不以一些素質(zhì)不高的科員充任，結(jié)果“敷衍因循，沓泄成風(fēng)，機(jī)構(gòu)人事，年有增加，而工作效率反不如往昔”。換言之，這不僅無(wú)助于行政效能提高，甚至有時(shí)還起到反作用。例如，據(jù)《1939—1940年報(bào)告》記載，川康建設(shè)期成會(huì)成都辦事處就曾在報(bào)告中提到，有的縣禁煙緝私隊(duì)因無(wú)正規(guī)工作薪金，緝私隊(duì)隊(duì)員只能靠緝私繳獲煙土的績(jī)效獎(jiǎng)金作為收入。然而，這種獎(jiǎng)金往往無(wú)法按量?jī)冬F(xiàn)。結(jié)果導(dǎo)致禁煙緝私隊(duì)不僅私下縱容煙土販賣，甚至秘密參與煙土販運(yùn)，成為煙毒泛濫的幫兇。甚至還有禁煙緝私隊(duì)以緝私為名到處搶劫，影響極壞。張瀾就曾經(jīng)在川康建設(shè)視察團(tuán)出行途中了解到，某地?zé)煻痉簽E，官吏不良。一些基層官吏魚(yú)肉鄉(xiāng)民，甚至行兇殺人。殺人之后，這些官吏誣稱是剿滅土匪，以此來(lái)掩飾其罪[11]。為此，川康建設(shè)期成會(huì)建議加強(qiáng)人才選拔與培養(yǎng)，期望國(guó)民政府重視，盡快改進(jìn)。針對(duì)縣長(zhǎng)的選任，川康建設(shè)期成會(huì)主張縣長(zhǎng)選任首先看重人品，“必須查其平素確無(wú)卑鄙劣跡者，而后可用”[12]。另外，還要實(shí)行嚴(yán)格的考試選拔。而縣府以下佐吏等選任，川康建設(shè)期成會(huì)建議由縣長(zhǎng)按照中央標(biāo)準(zhǔn)“自行選擇保委”，對(duì)縣長(zhǎng)負(fù)責(zé)[13]。另外，川康建設(shè)期成會(huì)還建議增加縣府經(jīng)費(fèi)，充實(shí)部分辦事部門人員[14]。

以今天的后見(jiàn)之明來(lái)看，川康建設(shè)期成會(huì)的這些建議頗符合現(xiàn)代行政管理的科層管理、授權(quán)管理的基本原則，具有較強(qiáng)的合理性。

三、川康建設(shè)期成會(huì)刷新吏治的努力

如果說(shuō)，前述展現(xiàn)出川康建設(shè)期成會(huì)針對(duì)各種基層吏治問(wèn)題所作的“務(wù)虛”主張，以下則主要探討川康建設(shè)期成會(huì)在協(xié)助概述吏治方面所做的“務(wù)實(shí)”努力。川康建設(shè)期成會(huì)在《組織規(guī)則》第十三條規(guī)定，“本會(huì)各辦事處對(duì)于人民或機(jī)關(guān)法團(tuán)之一切呈訴應(yīng)予接受概不批示，但得酌量分別送交各該主管機(jī)關(guān)，查明處理函復(fù)備查并一面通知原呈訴人知照”。從此條的文本來(lái)看，川康建設(shè)期成會(huì)針對(duì)發(fā)現(xiàn)的各種問(wèn)題或收到的各種意見(jiàn)、申訴，不持任何主觀態(tài)度，僅僅做好國(guó)民政府相關(guān)部門“傳聲筒”“郵遞員”的工作。不過(guò)，從后面的實(shí)際工作來(lái)看，面對(duì)國(guó)民政府基層吏治的各種尖銳問(wèn)題，川康建設(shè)期成會(huì)各辦事處成員都有一種竭盡所能地推動(dòng)吏治變革的強(qiáng)烈愿望，甚至參與了一些吏治問(wèn)題的處理。

（一）視察、密訪、監(jiān)督基層官吏

川康建設(shè)期成會(huì)各辦事處成立后，針對(duì)轄區(qū)吏治問(wèn)題采取了公開(kāi)視察、訪問(wèn)和密察、密糾相結(jié)合的方式。以萬(wàn)縣辦事處成立之初所做的工作為例，可窺見(jiàn)一斑。據(jù)《1939—1940年報(bào)告》記載：

（萬(wàn)縣辦事處）先后派員分赴各縣，詳細(xì)視察。視察員所到各縣，率皆先行密查，然后公開(kāi)訪調(diào)，以期達(dá)到目的。主任巡視時(shí)，除訪問(wèn)與講演外。并有座談會(huì)之召集。其情形特殊者，則派員廣事密查，如梁墊煙毒之調(diào)查是也。視察員既已遍歷各縣（十二月份視察萬(wàn)縣，忠縣，豐都，涪陵，江北 石柱等縣。一月份視察云陽(yáng)，開(kāi)縣，梁山，墊江，鄰水，廣安，合川，綦江等縣及三峽實(shí)驗(yàn)區(qū)。二月份視察南川，長(zhǎng)壽，大竹，渠縣，涪陵，豐都，梁山，墊江等縣。三月份視察奉節(jié)，巫山，巫溪，秀山，黔江，彭水，開(kāi)縣等縣）巡迥視察督導(dǎo)。

密查督導(dǎo)之后，針對(duì)縣級(jí)等基層官吏開(kāi)展工作情況考績(jī)，川康建設(shè)期成會(huì)各辦事處提出官吏合格與否的參考意見(jiàn)。例如，《1940—1941年報(bào)告》記載，1941年萬(wàn)縣辦事處在其工作報(bào)告中談到如下情況：

本年二月間，曾按各縣施政成績(jī)與縣長(zhǎng)之能力操守，舉行第二屆縣長(zhǎng)考績(jī)，核定懲獎(jiǎng)辦法，請(qǐng)會(huì)長(zhǎng)核轉(zhuǎn)川省府實(shí)施，旋準(zhǔn)川省府函復(fù)，分別獎(jiǎng)懲，計(jì)：前涪陵縣長(zhǎng)許協(xié)揆，因糧政記大功一次；前黔江縣長(zhǎng)楊彥芳，因禁政治安記功一次；萬(wàn)縣縣長(zhǎng)楊用彬糧食調(diào)節(jié)傳令嘉獎(jiǎng)；前奉節(jié)縣長(zhǎng)易元明、巫山縣長(zhǎng)廣貢庭、三峽實(shí)驗(yàn)區(qū)區(qū)長(zhǎng)盧子英，均因禁政努力，傳令嘉獎(jiǎng)；前渠縣縣長(zhǎng)李旭，禁政努力，已獎(jiǎng)免議；前江北縣長(zhǎng)楊卓勛，糧食禁政努力，撤銷前過(guò)；前巫溪縣長(zhǎng)蔣先法，禁政成績(jī)因疏忽偷種案免議；豐都縣長(zhǎng)李子青，因治安禁政不切實(shí)，記過(guò)一次；前石柱縣長(zhǎng)馮騰蛟、梁山縣長(zhǎng)劉慎旃、墊江縣長(zhǎng)門啟昌、前開(kāi)縣縣長(zhǎng)馮均逸，均因糧政或禁政辦理不法，正查明核辦中；又前廣安縣縣長(zhǎng)鄔繩武，辦理軍糧成績(jī)，因擅減糧額事，待查明再辦，并已分令各該管專員公署知照各在案。

這段材料表明，川康建設(shè)期成會(huì)在官吏考績(jī)，尤其是針對(duì)縣級(jí)官吏的考核方面下了很大功夫，并且在考核方面具有相當(dāng)大的話語(yǔ)權(quán)。一些政績(jī)突出者受到了嘉獎(jiǎng)，一些敷衍塞責(zé)者受到了處分。而且，值得注意的是，一部分受到處分的縣級(jí)主官在之后的工作中知恥而后勇，盡心任事。川康建設(shè)期成會(huì)及時(shí)建議將其處分“免議”。

當(dāng)時(shí)川康地區(qū)鴉片煙毒泛濫，一些基層官吏也卷入其中：既有包庇縱容吸食、販運(yùn)的，也有自己吸食的，更有甚者直接參與運(yùn)送、販賣。對(duì)此，川康建設(shè)期成會(huì)針對(duì)涉毒官吏，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)就主張嚴(yán)懲。一方面，針對(duì)情節(jié)嚴(yán)重可作典型的案例，川康建設(shè)期成會(huì)以公函形式建議相關(guān)部門予以懲處。例如，《1939—1940年報(bào)告》記載，“鄰水縣第二區(qū)同仁鎮(zhèn)聯(lián)保主任包仲三，恃其惡勢(shì)力，包庇煙館，公然售吸”。但由于其組織管轄權(quán)屬當(dāng)?shù)伛v軍，此前區(qū)府、縣府拿其毫無(wú)辦法。最后，還是通過(guò)川康建設(shè)期成會(huì)萬(wàn)縣辦事處給軍委會(huì)去函，由軍委會(huì)下令當(dāng)?shù)伛v軍長(zhǎng)官，方才得以處理。另一方面，川康建設(shè)期成會(huì)除倡導(dǎo)官吏要遠(yuǎn)離煙毒以外，還在輿論和社會(huì)氛圍上營(yíng)造壓力。由于社會(huì)輿論帶來(lái)的效果，一些縣級(jí)地方主官無(wú)論是出于真心，還是迫于形勢(shì)，均公開(kāi)表態(tài)遠(yuǎn)離煙毒的決心，并著手處理了一些染毒的下屬官吏。例如，在《1939—1940年報(bào)告》記載的瀘縣辦事處的報(bào)告中就曾提到一些實(shí)際效果：

如隆昌縣，自縣長(zhǎng)以下，均赴衛(wèi)生所檢驗(yàn)，領(lǐng)取無(wú)癮證明書(shū)，然后就職。如興文縣經(jīng)縣長(zhǎng)切實(shí)檢查，發(fā)現(xiàn)有嫌疑者，縣政府職員五人，區(qū)署職員二人，禁煙委員會(huì)三人，聯(lián)保主任四人，當(dāng)即先后撤換，飭其登記自戒，取具脫癮證明書(shū)。聽(tīng)候政府調(diào)驗(yàn)。又如大足縣之第一區(qū)長(zhǎng)，及區(qū)員書(shū)記等四人，經(jīng)檢舉向?qū)Ｊ鹫{(diào)驗(yàn)屬實(shí)，撤職懲辦?，F(xiàn)所轄各縣，均已舉行，凡此案情，不勝枚舉，以見(jiàn)公務(wù)機(jī)關(guān)漸次振刷之一斑。

（二）建言懲治貪墨官吏

基層吏治的另一重大問(wèn)題，即貪腐現(xiàn)象盛行。川康建設(shè)期成會(huì)為此更是不遺余力地開(kāi)展監(jiān)督、查糾工作。針對(duì)基層吏治貪腐現(xiàn)象嚴(yán)重的問(wèn)題，川康建設(shè)期成會(huì)廣泛接受舉報(bào)，然后具體查糾。據(jù)《1941—1942年報(bào)告》記載，僅川康建設(shè)期成會(huì)萬(wàn)縣辦事處1942年的一次報(bào)告中就曾提到，各縣涉及貪腐案的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)及其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員多達(dá)90余人。除了行使監(jiān)督之權(quán)，針對(duì)一些難度比較大的案件，川康建設(shè)期成會(huì)還開(kāi)展了具體的偵辦調(diào)查。以下一起典型案件頗能說(shuō)明一些問(wèn)題。

1940年，川康建設(shè)期成會(huì)萬(wàn)縣辦事處收到墊江縣孔繁祜等四人呈上的控告奸商胡某以及包庇奸商的縣長(zhǎng)門啟昌的信函。起初，孔繁祜等人針對(duì)“商會(huì)主席胡樹(shù)藩侵蝕食鹽，危害民食，造成鹽荒一案”向縣府屢有控訴，但均無(wú)下文。為此，孔繁祜等人曾專門致函川康建設(shè)期成會(huì)萬(wàn)縣辦事處。萬(wàn)縣辦事處遂將相關(guān)控告信函轉(zhuǎn)發(fā)墊江縣府。不過(guò)，此事過(guò)了一年有余，仍無(wú)下文。后來(lái)，孔繁祜等人弄清事情原委后，發(fā)現(xiàn)縣長(zhǎng)門啟昌亦深陷其中，有意受賄包庇縱容。因此，孔繁祜等人義憤填膺，遂將奸商胡樹(shù)藩及墊江縣長(zhǎng)門氏一并控告?？馗婧俅谓坏搅舜到ㄔO(shè)期成會(huì)萬(wàn)縣辦事處。萬(wàn)縣辦事處派人詳細(xì)調(diào)查后，很快著手處理此事。經(jīng)過(guò)詳細(xì)調(diào)查后發(fā)現(xiàn)胡、門二人的種種劣跡和罪行，因此致函省府要求嚴(yán)懲。萬(wàn)縣辦事處在給四川省政府的公函中寫道：

查墊江縣門啟昌，到任以來(lái)，毫無(wú)建樹(shù)，各項(xiàng)要政，廢弛尢甚。迭據(jù)該縣紳民歐陽(yáng)志德，李如柏等先后呈控荒悖無(wú)行，貪墨有據(jù)，視糧政為利藪，假毒案以生財(cái)?shù)惹椋?jù)本處視察暨糧食督查機(jī)關(guān)查實(shí)，確有侵蝕公款情事。經(jīng)本處二屆考績(jī)，暨吏字第一二八號(hào)公函，請(qǐng)予撤辦在案。據(jù)報(bào)辦理胡樹(shù)藩實(shí)驗(yàn)舞弊一案，偏袒舞弊一案等情，本處亦據(jù)查報(bào)有案。過(guò)去之門科員與最近之張軍法均為該縣長(zhǎng)之親戚，示意期違法，放任其逃，亦為該縣長(zhǎng)一手所作。

而貴府尚在令其辦理通緝，一直迄無(wú)公平結(jié)果，受害人民，冤沉海底，茲查本案亦令該縣長(zhǎng)跟究，期結(jié)果自亦敷衍了事，該縣長(zhǎng)既不能執(zhí)行一切政令，在未撤換以前，應(yīng)請(qǐng)顧念民瘼，逕派干員查辦①《國(guó)民參政會(huì)川康建設(shè)期成會(huì)萬(wàn)縣辦事處函控該縣縣長(zhǎng)舞弊偏袒胡樹(shù)藩案情形及省府秘書(shū)處訓(xùn)令》，四川省檔案館藏，四川省人事處全宗 檔號(hào)：民042-02-3714。后文關(guān)于此事的引文，如無(wú)說(shuō)明均出自該份檔案。。

從這則公函中不難發(fā)現(xiàn)幾個(gè)值得注意的問(wèn)題：其一，奸商胡樹(shù)藩所犯之案，確為屬實(shí)；其二，縣長(zhǎng)門啟昌不僅貪賄確有實(shí)據(jù)，更是在縣府日常管理中任人唯親，指使親屬縱容奸商胡樹(shù)藩的作為；其三，川康建設(shè)期成會(huì)確實(shí)掌握了一部分對(duì)地方縣級(jí)官吏考績(jī)之權(quán)；其四，川康建設(shè)期成會(huì)在調(diào)查密訪方面不僅著力不少，而且取得了實(shí)際效果。當(dāng)然縣長(zhǎng)門啟昌也非泛泛之輩，之前孔繁祜等人多次舉告，其不僅無(wú)事甚至頗為囂張?！翱h長(zhǎng)常對(duì)人言，省府有人，雖經(jīng)百控而無(wú)一患，足見(jiàn)該縣長(zhǎng)之恣意行為一般”。因此，要告倒這樣一個(gè)有背景的人，確非普通人所能及。不過(guò)，此事在川康建設(shè)期成會(huì)萬(wàn)縣辦事處主任褚輔成致函四川省政府后，得到了四川省政府民政廳甘繼鏞和省府主席張群的支持，回函稱予以查處。

關(guān)于這類案件的處理，川康建設(shè)期成會(huì)萬(wàn)縣辦事經(jīng)手較多。萬(wàn)縣辦事處工作人員何朝俊在一篇回憶文章中曾提到，僅在1941年前后，褚輔成就參與處理了三起典型的區(qū)長(zhǎng)貪瀆案件。何朝俊在文中寫道，“三位區(qū)長(zhǎng)均有人事背景、政治后臺(tái)，沒(méi)有褚主任負(fù)責(zé)處理，是決不會(huì)受到撤職處分的”[15]。此文作者何朝俊是褚輔成派往調(diào)查其中一起區(qū)長(zhǎng)貪腐案的具體經(jīng)辦人。所以，這篇文章所提到的內(nèi)容，應(yīng)該具有很高的可信度。而且，川康建設(shè)期成會(huì)其他各辦事處在工作報(bào)告中也提到了一些具體案件的偵辦。例如，《1939—1940年報(bào)告》記載的瀘縣辦事處1939年工作報(bào)告中寫道，“宜賓縣縣長(zhǎng)陳正西貪贓枉法，經(jīng)吳視察徹查，證據(jù)確鑿。十二月三十一日將所收證件控件送省府核辦”。

（三）建議獎(jiǎng)掖基層官吏中的先進(jìn)分子

川康建設(shè)期成會(huì)各辦事處對(duì)于貪墨者主張嚴(yán)懲，而對(duì)于恪盡職守、勇于任事的官吏則按照考核標(biāo)準(zhǔn)，提出嘉獎(jiǎng)建議，履行其獎(jiǎng)掖建議之責(zé)?！?939—1940年報(bào)告》中記載，瀘縣辦事處圍繞官吏考核，擬定了六條基本標(biāo)準(zhǔn)，“一、切實(shí)，二、廉潔，三、能耐勞苦否，四、適應(yīng)環(huán)境否，五、魄力，六、思想”。應(yīng)該說(shuō)，這六條標(biāo)準(zhǔn)對(duì)基層官吏工作的考評(píng)還是比較貼切的。在實(shí)際操作層面，各辦事處也通過(guò)明察暗訪的方式，掌握了不少吏治中的真實(shí)情況，對(duì)其中一些誠(chéng)心任事、為民謀利的官吏給予好評(píng)。閬中辦事處就曾在報(bào)告中建議，“對(duì)于辦理剿匪禁煙，遠(yuǎn)行深入不避艱辛之昭化縣長(zhǎng)林仲墨，及能隨時(shí)出巡嚴(yán)密保甲組織，使匪類無(wú)地潛匿之廣元縣縣長(zhǎng)汪一龍，曾臚列其政績(jī)電請(qǐng)會(huì)長(zhǎng)咨請(qǐng)省府予以嘉獎(jiǎng)”。瀘縣辦事處也在一次報(bào)告中提到，對(duì)多名政績(jī)突出的縣長(zhǎng)給予褒獎(jiǎng)建議：敘永縣長(zhǎng)何本初發(fā)動(dòng)民力修路，成果顯著得到民眾贊譽(yù)，珙縣縣長(zhǎng)吳克新發(fā)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)保農(nóng)產(chǎn)成績(jī)明顯，大足縣長(zhǎng)彭心明加強(qiáng)教育，使得大足教育有了不錯(cuò)的發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)

川康建設(shè)期成會(huì)對(duì)基層吏治的近距離觀察，看到了其中的各種問(wèn)題。為此，川康建設(shè)期成會(huì)成員也試圖加以改善。應(yīng)該說(shuō)，這也產(chǎn)生了一定社會(huì)影響。但由于直接反映材料的付諸闕如，影響的廣度、深度等情況，尚不十分清楚。不過(guò)一則反證材料，讀來(lái)卻頗讓人玩味。

1941年，萬(wàn)縣辦事處主任褚輔成給四川省第三區(qū)行政督察專員公署去函，談到了一則怪象：居然有人冒充川康建設(shè)期成會(huì)的“稽查員”對(duì)萬(wàn)縣轄區(qū)內(nèi)的一些有問(wèn)題的官吏進(jìn)行敲詐，并獲得了成功。為此，萬(wàn)縣辦事處不得不專門發(fā)函對(duì)敲詐之事進(jìn)行辟謠①《關(guān)于查辦冒充國(guó)民參政會(huì)川康建設(shè)期成會(huì)萬(wàn)縣辦事處職員案的公函、訓(xùn)令》，重慶檔案館藏，四川省政府全宗，檔號(hào)：0055-0002-00378-0000-023-0004。。由此，至少可以說(shuō)明兩點(diǎn)。一是騙子們之所以選擇裝扮成所謂的川康建設(shè)期成會(huì)“稽查員”，說(shuō)明川康建設(shè)期成會(huì)對(duì)官吏的暗訪調(diào)查在當(dāng)?shù)孛癖娭幸延兴劊@在當(dāng)?shù)匾延休^大的社會(huì)影響。二是說(shuō)明川康建設(shè)期成會(huì)在調(diào)查暗訪之后，一些不法官吏的確受到了懲辦。這讓不法官吏對(duì)此心生畏懼，心中有壓力，才會(huì)誤信而被騙。不過(guò)，川康建設(shè)期成會(huì)畢竟不是行政官署，雖然發(fā)現(xiàn)的吏治問(wèn)題不少，但在處理上并無(wú)直接權(quán)限，一般都將發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題、證據(jù)等材料與處理建議一并轉(zhuǎn)交相關(guān)行政官署承辦。一些不法官吏因此確實(shí)因此受到了懲處，不過(guò)，這些問(wèn)題是否樁樁件件都落實(shí)了，對(duì)此不應(yīng)有過(guò)于樂(lè)觀的估計(jì)。例如，閬中辦事處就曾在報(bào)告中，提到兩起煙毒案的犯罪嫌疑人比較容易地逃脫了懲罰。其中一人為現(xiàn)役軍官，販運(yùn)鴉片被查獲后在羈押期間居然通過(guò)改換姓名，辯稱非現(xiàn)役軍人得以減刑處理，然后又違規(guī)保釋出獄，逃脫了懲罰。另一人為縣府官吏，夾帶煙土被發(fā)現(xiàn)后，則通過(guò)社會(huì)關(guān)系調(diào)換證據(jù)，然后賄賂辦案人員私自縱放。《1940—1941年報(bào)告》中記載，閬中辦事處在報(bào)告中感嘆道：“即以此兩案而言，一則指鹿為馬，一則掩耳盜鈴，足見(jiàn)軍政官吏亂法無(wú)畏，示人不慚，愚弄上官，有如兒戲”。面對(duì)這樣的亂象，川康建設(shè)期成會(huì)成員雖有誠(chéng)心任事，助力刷新吏治的決心與愿望，但對(duì)此也僅能表達(dá)無(wú)奈與感慨。國(guó)民政府基層吏治不良是多重因素使然，其中既有現(xiàn)實(shí)的原因也有歷史的淵源。

第一，“中央”與“地方”之間的矛盾沖突。從建立現(xiàn)代國(guó)家行政體制而言，應(yīng)該構(gòu)建合理的科層管理系統(tǒng)。中央與地方在財(cái)政、稅收、人事等方面應(yīng)該有一種適當(dāng)?shù)姆謾?quán)、協(xié)調(diào)機(jī)制。地方應(yīng)服從中央，同時(shí)中央也應(yīng)考慮給予地方合理的授權(quán)。南京國(guó)民政府建立之初，實(shí)際能夠控制的地域除江浙一隅外，其他邊遠(yuǎn)省份的控制力僅僅限于名義統(tǒng)轄。各地方實(shí)力派在控制區(qū)內(nèi)往往自行其是。于川省而言，國(guó)民政府1935年派參謀團(tuán)入川開(kāi)啟了對(duì)川省的“中央化”進(jìn)程。而時(shí)任四川省府主席劉湘去世后，圍繞四川省府主席一職引發(fā)的中央與地方之間的角力，更是掀起了多輪政潮。在這樣的背景下，地方必然對(duì)中央控制力延伸存在一種本能的抵制，而國(guó)民政府中央對(duì)川中各系勢(shì)力紛爭(zhēng)不斷的惡感，又必然導(dǎo)致雙方陷入一種嚴(yán)重的不信任狀態(tài)中。只不過(guò)囿于抗戰(zhàn)大局，彼此尚能克制，還不至于到撕破臉皮的程度。不過(guò)，由于這種不信任，國(guó)民政府中央繼續(xù)不斷向地方延伸行政職能，創(chuàng)設(shè)各種垂直機(jī)構(gòu)。這與地方原有的軍閥防區(qū)時(shí)代的行政系統(tǒng)產(chǎn)生矛盾：形成兩套班子，互不隸屬。為了監(jiān)督和提振地方行政效能，國(guó)民政府又設(shè)置了督察專區(qū)來(lái)加強(qiáng)督察，但收效不大。故而，川康建設(shè)期成會(huì)在此時(shí)履行了巡查地方之專項(xiàng)“欽差”的某些職能：手握會(huì)長(zhǎng)（蔣介石）頒發(fā)的印信和視察證，有密查、“密奏”之權(quán)②黃炎培為突出川康建設(shè)期成會(huì)辦事處工作的合法性和權(quán)威性，曾在一則公函中特別強(qiáng)調(diào)辦事處有“會(huì)長(zhǎng)（蔣介石）頒發(fā)銅質(zhì)印信一顆”。參見(jiàn)重慶市檔案館藏檔案：《關(guān)于派黃炎培擔(dān)任國(guó)民參政會(huì)川康建設(shè)期成會(huì)瀘縣辦事處主任致重慶市參議會(huì)的函》，重慶市參議會(huì)全宗，檔號(hào)：0054-0001-00440-0000-091-0002。而且，萬(wàn)縣辦事處也曾特別說(shuō)明各稽查員均有蔣會(huì)長(zhǎng)頒發(fā)的稽查證。參見(jiàn)重慶檔案館藏檔案：《關(guān)于查辦冒充國(guó)民參政會(huì)川康建設(shè)期成會(huì)萬(wàn)縣辦事處職員案的公函、訓(xùn)令》，四川省政府全宗，檔號(hào)：0055-0002-00378-0000-023-0004。。不過(guò)，雖然川康建設(shè)期成會(huì)的主要成員均是當(dāng)時(shí)的社會(huì)名流，其人品、學(xué)識(shí)、膽略、社交網(wǎng)絡(luò)均非普通人可比，但面對(duì)基層出現(xiàn)的多如牛毛的吏治問(wèn)題，雖有心盡力去解決，但就其結(jié)果而言，也僅能體現(xiàn)為盡力了而已。而且，川康建設(shè)期成會(huì)各辦事處的設(shè)置，其實(shí)也墜入此前國(guó)民政府針對(duì)各種吏治問(wèn)題所做重復(fù)建設(shè)的因果循環(huán)中，無(wú)形中又增加了一輪類似于“督察、監(jiān)察”的行政機(jī)構(gòu)。然而，即使增加了不少人力和經(jīng)費(fèi)成本，也無(wú)法取得預(yù)期的效果。從1939年成立到1943年改組為經(jīng)濟(jì)建設(shè)策進(jìn)會(huì)為止，川康建設(shè)期成會(huì)各辦事處的歷次工作報(bào)告中所提到的吏治問(wèn)題，并未因時(shí)間推移出現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)。

第二，國(guó)民政府縣級(jí)以下基層官吏素質(zhì)普遍不高，這與國(guó)民政府建立初期的各種舉措有密切關(guān)聯(lián)。有學(xué)者很早就注意到國(guó)民政府當(dāng)年的“清黨”對(duì)其基層先進(jìn)分子是一種逆淘汰[16]。而國(guó)民黨為了迅速建立統(tǒng)治不得不利用基層社會(huì)中舊秩序的各種社會(huì)力量。另外，清末以來(lái)，新舊多重現(xiàn)象互動(dòng)造成基層秩序的“優(yōu)”“劣”分子比例失調(diào)與異化，使得國(guó)民黨的基層吏治改良更難找到可靠的人才。在傳統(tǒng)的封建帝制相對(duì)穩(wěn)定的時(shí)代，所謂皇權(quán)不下縣，靠的是一些讀書(shū)人出身的士紳維護(hù)基層社會(huì)?！皟?yōu)”“劣”分子的博弈總體穩(wěn)定，而且往往是“優(yōu)”壓制“劣”。因而，大多數(shù)時(shí)候“土劣”受到精英士紳的制約。但在清末新政之后，尤其是廢科舉以來(lái)，新派讀書(shū)人對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的疏離，加速了“土劣”豪紳對(duì)基層社會(huì)實(shí)際控制權(quán)力的攫取[17]。尤其是，國(guó)民政府又嘗試從國(guó)家層面強(qiáng)力推進(jìn)對(duì)基層社會(huì)的控制，以便加強(qiáng)征稅和兵役征發(fā)等職能的實(shí)現(xiàn)，加劇了這一現(xiàn)象的發(fā)生。因?yàn)楣ぷ麟y，任務(wù)重?zé)o法完成，加速了原來(lái)在國(guó)家與農(nóng)民之間作為協(xié)調(diào)人的精英士紳的退出。這給了“土劣”趁虛而入占據(jù)相關(guān)崗位，舞弊自肥的可乘之機(jī)①杜贊奇和李懷印都曾注意到這一現(xiàn)象。參見(jiàn)杜贊奇《文化、權(quán)力與國(guó)家：1900—1942年的華北農(nóng)村》，王福明譯，江蘇人民出版社2004年版；李懷印《華北村治——晚晴和民國(guó)時(shí)期的國(guó)家與鄉(xiāng)村》，歲有生、王士皓譯，中華書(shū)局2008年版。。

第三，抗戰(zhàn)軍興造成了財(cái)政拮據(jù)，導(dǎo)致一些正常的工作經(jīng)費(fèi)落實(shí)困難。由于日常辦公經(jīng)費(fèi)、正常的薪金兌現(xiàn)均存在問(wèn)題，進(jìn)一步加劇了一些基層官吏或公務(wù)職員產(chǎn)生靠山吃山、倚職牟利的思想。而且，這種思想除現(xiàn)實(shí)的因素外，還有長(zhǎng)期以來(lái)的歷史慣性使然。有學(xué)者在研究清代地方政府問(wèn)題的時(shí)候，就曾注意到在清代基層社會(huì)中，書(shū)史、衙役、長(zhǎng)隨這些可能算不上“官”的胥吏，卻往往能利用手中掌握的實(shí)際權(quán)力實(shí)現(xiàn)貪贓受賄的目的②參見(jiàn)瞿同祖《清代地方政府》，范忠信、何鵬、晏鋒譯，法律出版社2011年版。。自清末以來(lái)，中國(guó)開(kāi)啟了從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型，但這種不良的陋規(guī)習(xí)氣，在民國(guó)時(shí)期仍遺留不少，而且在基層社會(huì)中延續(xù)更為持久。

概言之，抗戰(zhàn)時(shí)期國(guó)民政府基層吏治的問(wèn)題構(gòu)成因素是多向度、多層次的，既有歷史淵源又有現(xiàn)實(shí)原因，既有機(jī)制體制不盡合理所致又有基層復(fù)雜環(huán)境因素使然。可以說(shuō)，通過(guò)川康建設(shè)期成會(huì)的工作視野，能夠看到國(guó)民政府基層吏治的各種突出問(wèn)題。雖然國(guó)民黨試圖通過(guò)各種舉措力求改變，但縱觀國(guó)民政府統(tǒng)治存續(xù)時(shí)期，這些不良現(xiàn)象并未得到根本扭轉(zhuǎn)。這種狀況恰如李大釗早年所言，“必須有一個(gè)根本解決，才有把一個(gè)一個(gè)的具體問(wèn)題都解決了的希望”[18]。用這一論斷來(lái)詮釋國(guó)民政府基層吏治的各種問(wèn)題，似乎也頗為恰當(dāng)。