虞新勝，廖運(yùn)生

（1.東華理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，江西 南昌 330013；2.江西農(nóng)業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，江西 南昌 330045）

面對資源約束趨緊、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢，必須要通過制度來規(guī)范人們的行為。生態(tài)文明制度是生態(tài)文明建設(shè)的重要保障。美麗中國的實(shí)現(xiàn)和人民日益增長的生態(tài)需要的滿足，必須依靠生態(tài)文明制度的保障和創(chuàng)新。正如習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治，“只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障”[1]。黨的十九屆五中全會公報指出，我國已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，制度優(yōu)勢顯著。同時我國發(fā)展不平衡不充分問題仍然突出，生態(tài)環(huán)保任重道遠(yuǎn)，這需要對“堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生”作出系統(tǒng)安排，為加快我國生態(tài)文明建設(shè)打牢制度樁基，夯實(shí)體制基礎(chǔ)。本文從人民性與科學(xué)性相統(tǒng)一角度探討“以人民為中心”生態(tài)文明制度規(guī)范及其部署。

一、人民性與科學(xué)性的統(tǒng)一：社會主義生態(tài)制度的根本歸旨

西方學(xué)者對制度的界定不一致，其中較為突出的是把制度視為一種規(guī)則。諾斯認(rèn)為“制度是個社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范地講，它們是為人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約”[2]。西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派多數(shù)人持有這樣的看法，把制度作為構(gòu)造人際關(guān)系的正式規(guī)則、程序和標(biāo)準(zhǔn)的操作規(guī)則等。而康芒斯把制度作為一種“組織”，認(rèn)為制度是“集體行動控制個體行動”[3]，是對利益沖突的集體強(qiáng)制。馬克思主義經(jīng)典作家并沒有專門談及制度的定義，但馬克思反對抽象、靜止的觀點(diǎn)，也反對從抽象的個人出發(fā)構(gòu)建制度，主張制度是調(diào)整人與人之間一定社會關(guān)系的行為規(guī)范。馬克思在《德意志意識形態(tài)》中就提出：“現(xiàn)存的制度只不過是個人之間迄今所存在的交往的產(chǎn)物?！盵4]人們在相互交往中，“他們只有以一定的方式共同活動和互相交換其活動，才能進(jìn)行生產(chǎn)。為了進(jìn)行生產(chǎn)，人們相互之間便發(fā)生一定的聯(lián)系和關(guān)系”[5]。因此，制度是對包括生產(chǎn)方式在內(nèi)的一切交往方式的規(guī)范。人們?yōu)榱松a(chǎn)，一定要相互交往，而人們以一定的形式或方式共同活動或相互交換，生產(chǎn)才能進(jìn)行。由于不同的社會發(fā)展階段，人與人的交往形式也不一樣，生產(chǎn)關(guān)系即所有制的占有關(guān)系也不同，因此制度的形式也不可能一致。每一個社會形態(tài)都有自己相應(yīng)的制度體系相匹配。黨的十九屆四中全會指出，“中國特色社會主義制度和國家治理體系是以馬克思主義為指導(dǎo)、植根中國大地、具有深厚中華文化根基、深得人民擁護(hù)的制度和治理體系，是具有強(qiáng)大生命力和巨大優(yōu)越性的制度和治理體系”[6]。

生態(tài)制度是制度中的一種類型，主要調(diào)整人與自然關(guān)系，規(guī)范人們對待自然的行為方式，以維護(hù)好人與自然和諧共生。它作為中國特色社會主義制度體系中的一項(xiàng)重要內(nèi)容和不可分割的有機(jī)組成部分，對人民美好生活的追求具有重要意義，其中，人民性與科學(xué)性是其本質(zhì)要求。保障人民共享生態(tài)成果，即人民性，體現(xiàn)于堅(jiān)持人民在生態(tài)保護(hù)與生態(tài)發(fā)展中的主體地位，依靠人民，為了人民，讓人民共享生態(tài)利益。尊重自然規(guī)律，即科學(xué)性，就是要保護(hù)有機(jī)生命力，保護(hù)自然力的延續(xù)，節(jié)約資源，提高治理水平，合理利用，減少污染。只有在人民性和科學(xué)性基礎(chǔ)上，才能真正實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生。沒有科學(xué)性就不可能滿足好人民的利益?？茖W(xué)性是保護(hù)人民的長遠(yuǎn)利益與根本利益的基礎(chǔ)。沒有人民性也不能保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)需要人民共同參與。

社會主義生態(tài)制度就是堅(jiān)持人民性與遵循科學(xué)性相統(tǒng)一的制度。社會主義生態(tài)制度具有科學(xué)性，其體現(xiàn)在對自然資源的統(tǒng)一調(diào)節(jié)中，體現(xiàn)在以自然力的保護(hù)為前提。公有制對自然資源保護(hù)和治理進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，契合自然環(huán)境的整體性、系統(tǒng)性特征要求，符合自然規(guī)律。在處理人與自然的整體性、共享性和流動性關(guān)系中，私有制是無能為力的。習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)，“生態(tài)是統(tǒng)一的自然系統(tǒng)，是各種自然要素相互依存而實(shí)現(xiàn)循環(huán)的自然鏈條”，“山水林田湖是一個生命共同體”，“堅(jiān)持山水林田湖是一個生命共同體的系統(tǒng)思想”[7]。生態(tài)系統(tǒng)管理具有綜合性、可持續(xù)性和靈活的特點(diǎn)，這種特點(diǎn)要求國家在管理與治理上，“應(yīng)以維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的合理性、功能的良好性和生態(tài)過程的完整性為目標(biāo)”，對生態(tài)系統(tǒng)的諸要素采取系統(tǒng)的觀點(diǎn)進(jìn)行統(tǒng)籌管理[8]。國家既可以是公法意義上的主權(quán)國家，也可以是民法意義上的主體國家。作為生態(tài)利益保護(hù)意義上的國家，我國實(shí)際上承擔(dān)了經(jīng)濟(jì)和生態(tài)兩重功能的重任。當(dāng)生態(tài)利益受到嚴(yán)重擠壓時，國家應(yīng)出面調(diào)整好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的關(guān)系。

社會主義生態(tài)制度具有優(yōu)越性，還體現(xiàn)在能順應(yīng)和遵守這種規(guī)律，實(shí)現(xiàn)人民共享生態(tài)利益。在私有制下，自然資源的占有者往往只看到其經(jīng)濟(jì)價值，而忽視了其生態(tài)功能，實(shí)質(zhì)上自然資源的生態(tài)價值承載著人們生存的基本條件，是包括人類生活在內(nèi)的整個生態(tài)的重要前提。如果對自然資源的生態(tài)價值棄之不顧，將直接影響人們生活質(zhì)量的提升，甚至影響人們的生存。而在公有制下，自然資源的經(jīng)濟(jì)價值固然重要，但全體社會成員的生存環(huán)境安全和對美好生活的追求是政府一直致力的目標(biāo)。黨的十九大報告指出：“永遠(yuǎn)把人民對美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)”[9]。這說明經(jīng)濟(jì)安全只是其中的一個方面，人民對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要是新時代黨和國家追求的重要目標(biāo)。因此，從價值目標(biāo)追求來看，公有制社會具有私有制社會不可達(dá)到的人民性效果。

作為人民性與科學(xué)性相統(tǒng)一的社會主義生態(tài)制度，具體體現(xiàn)在時間維度和空間維度兩個方面，就是正確處理好短期利益與長遠(yuǎn)利益、局部利益與整體利益的關(guān)系。生態(tài)環(huán)境具有以下特征：一是系統(tǒng)性、有機(jī)性。生態(tài)制度應(yīng)遵循自然有機(jī)性、系統(tǒng)性規(guī)律，保護(hù)好自然的有機(jī)聯(lián)系與自然生命力，讓自然延續(xù)下去。久久為功，呵護(hù)環(huán)境。二是整體性、廣泛性。生態(tài)制度需要政府、市場、公眾等主體的共同參與，上下聯(lián)動。政府、市場在生態(tài)文明建設(shè)中各有優(yōu)勢，市場有利于降低成本，提高效率；政府可以對生態(tài)資源進(jìn)行宏觀規(guī)劃，防止短期行為和個人偏好。政府體制與市場手段各自發(fā)揮優(yōu)勢，共同維護(hù)好“人與自然的和諧共生”，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。三是利益的共享性。社會主義生態(tài)制度以人民群眾對天藍(lán)、地綠、水凈等生態(tài)需求為目標(biāo)，采取不同措施，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境人人保護(hù)，生態(tài)成果大家共享，不斷增強(qiáng)群眾獲得感，使群眾享受到更多的綠色福利。

二、人民性與科學(xué)性相統(tǒng)一：社會主義生態(tài)制度的歷史賡續(xù)

社會主義生態(tài)制度理論上能做到人民性與科學(xué)性的統(tǒng)一，但受到各種現(xiàn)實(shí)條件的制約，這一理念在訴諸行動時還受到一定的條件約束。也就是說，生態(tài)制度的實(shí)現(xiàn)不是抽象的，而是在一定現(xiàn)實(shí)關(guān)系基礎(chǔ)上逐漸實(shí)現(xiàn)的，是與一定社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相聯(lián)系的。人民為了生存，必須解決吃穿住行問題，而要解決吃穿住行問題，必然要投入資源，排放污染物，這不可能不影響生態(tài)環(huán)境。因此，在生存與保護(hù)、發(fā)展與保護(hù)的過程中，形成了人與自然的矛盾。如何才能實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共生？圍繞人民性與科學(xué)性的規(guī)范，中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全國人民做了一系列艱辛的探索，不斷加深了對自然規(guī)律與社會發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識和把握。

（一）綠水青山換得金山銀山時期：不斷滿足人民的溫飽生活需要

新中國成立以后，擺在中央領(lǐng)導(dǎo)人面前的首先是如何解決溫飽這一基本生存問題。黨的八大提出社會主義的主要矛盾是人民對經(jīng)濟(jì)文化迅速發(fā)展的需要同當(dāng)前經(jīng)濟(jì)文化不能滿足人民需要狀況之間的矛盾。這一階段，黨的根本任務(wù)是如何在新的生產(chǎn)關(guān)系下保護(hù)和發(fā)展生產(chǎn)力，不斷提高人民日益增長的物質(zhì)文化生活水平，滿足人民對物質(zhì)文化生活的需要。

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，也是解決物質(zhì)需要的基礎(chǔ)。新中國成立之初農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)極為薄弱，農(nóng)作物產(chǎn)量不高。為了加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，黨中央十分注重興修水利，領(lǐng)導(dǎo)人民在全國修建了大量的水利工程，治理江河，興修水庫，解決水患，保持水土，為解決人民溫飽奠定了基礎(chǔ)性作用。1957年，國務(wù)院頒布《中華人民共和國水土保持暫行綱要》，這是我國第一部水土保持法規(guī)。為加強(qiáng)全國水土保持工作，黨中央還專門成立了水土保持委員會。但是，為了解決人口不斷增長情況下人們的溫飽問題，圍湖造田、濫砍濫伐現(xiàn)象還是普遍存在，據(jù)《江西省環(huán)境保護(hù)志》記載，1964年江西省森林覆蓋率從1949年的40.3%下降至37.3%，1976年鄱陽湖盲目圍湖造田，水域面積縮小約180多萬畝[10]。

工業(yè)的發(fā)展程度是衡量一個國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的重要標(biāo)志。新中國成立之初，黨中央為了改變工業(yè)落后的面貌，舉全國之力，大力推進(jìn)工業(yè)發(fā)展。然而，由于當(dāng)時人們對發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識不足，在發(fā)展工業(yè)的過程中，并沒有過多注意環(huán)境污染問題。加上當(dāng)時為了發(fā)展重工業(yè)，在“以鋼為綱，全面躍進(jìn)”的號召下，修建了眾多煉鐵煉鋼爐、小窯爐、小發(fā)電站、小水泥廠等，而這些小型企業(yè)普遍技術(shù)落后，易造成密集的污染，短期內(nèi)造成了較大的污染和環(huán)境的破壞。“大躍進(jìn)”運(yùn)動對自然資源以及生態(tài)環(huán)境的破壞是較為嚴(yán)重的，薄一波曾總結(jié)這段歷史并作出“各方面調(diào)查材料證明：1958年以來，我國森林資源破壞嚴(yán)重”[11]的結(jié)論。

當(dāng)然，黨和政府也注意到了生態(tài)惡化問題，為保護(hù)環(huán)境也曾作出了努力。如為了改變我國缺林少綠的局面，黨中央明確提出加強(qiáng)林業(yè)建設(shè)，從1956年開始，在12年內(nèi)“基本上消滅荒地荒山，在一切宅旁、村旁、路旁、水旁以及荒地上荒山上，即在一切可能的地方，均要按規(guī)格種起樹來，實(shí)行綠化”[12]，以“美化我國人民勞動、工作、學(xué)習(xí)和生活的環(huán)境”[13]。對于工業(yè)化過程中出現(xiàn)的污染現(xiàn)象，黨和政府也采取了一些舉措，進(jìn)行過環(huán)境污染治理。1973年8月，國家召開了第一次全國環(huán)境保護(hù)會議，并通過了第一個環(huán)境保護(hù)文件《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）》。試行草案明確提出“我們一定要解決工業(yè)污染”，“絕對不能做貽害子孫后代的事”。然而，受各種因素的影響，這一時期黨中央在對生態(tài)環(huán)境的價值認(rèn)知方面還是強(qiáng)調(diào)自然要素要以服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主，認(rèn)為“天上的空氣，地上的森林，地下的寶藏，都是建設(shè)社會主義所需要的重要因素，而一切物質(zhì)因素只有通過人的因素，才能加以開發(fā)利用”[14]。生態(tài)環(huán)境保護(hù)的具體措施也是針對工業(yè)化過程中出現(xiàn)的問題而提出的，缺乏長期性、戰(zhàn)略性。同時，為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，急于求成，片面強(qiáng)調(diào)人對自然的控制，從而導(dǎo)致出現(xiàn)違反自然生態(tài)規(guī)律的現(xiàn)象。在“大躍進(jìn)”運(yùn)動中出現(xiàn)的種種破壞生態(tài)環(huán)境的行為，很大程度上源于片面強(qiáng)調(diào)人的主觀能動性，忽視了自然的客觀規(guī)律以及社會的發(fā)展規(guī)律。

（二）金山銀山優(yōu)先于綠水青山時期：不斷滿足人民由溫飽向小康轉(zhuǎn)變的需要

1978年12月，實(shí)事求是的思想路線重新恢復(fù)和確立。以鄧小平為核心的黨的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體指出我國生產(chǎn)力仍然落后，社會主義發(fā)展處于幼年階段，溫飽問題還未解決。我國的主要矛盾仍然是人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾，并將經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為黨和國家的工作中心，作出了對內(nèi)改革、對外開放的戰(zhàn)略決策，中國由此開啟了“建設(shè)有中國特色的社會主義”的全新探索。在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的大背景下，追趕世界發(fā)展速度，盡快擺脫貧困是全國上下人民一致的認(rèn)同。“‘一要吃飯，二要建設(shè)’，是指導(dǎo)我國經(jīng)濟(jì)工作的一項(xiàng)基本原則。”[15]

改革開放初期，一些地方政府為了招商引資發(fā)展經(jīng)濟(jì)，對污染性企業(yè)不加阻攔；對一些企業(yè)挖山開礦、鉆洞要煤等能源資源無序開采行為，放寬監(jiān)管；對企業(yè)與個人濫采濫伐行為不加以遏制，而是以罰代刑，一罰了之；甚至一些地方政府單純追求GDP增長，鼓勵對自然資源的開采和掠奪，以解決快速工業(yè)化過程中的能源不足難題。由于自然資源全民所有，一些地方國有企業(yè)在自然資源產(chǎn)權(quán)沒有明確界定下，無節(jié)制地開采和浪費(fèi)性使用。尤其是在制度不健全不完善的情況下，土地、森林、野生動物、水資源等自然資源也遭到不同程度的破壞。

農(nóng)業(yè)方面，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施初期，為了提高農(nóng)作物單位產(chǎn)量，人們開始使用農(nóng)藥化肥代替有機(jī)肥，產(chǎn)量較快上升，據(jù)統(tǒng)計(jì)，1980年糧食產(chǎn)量為31822萬噸[16]，1984年增長到40712萬噸[17]，增長率達(dá)到27.9%。但也帶來了土壤板結(jié)、農(nóng)藥殘留、河流污染、食品不安全等問題。

20世紀(jì)90年代，隨著我國工業(yè)化以及城市化的加速發(fā)展，資源消耗不斷攀升，環(huán)境保護(hù)日益彰顯其重要性和緊迫性。20世紀(jì)90年代初，“中國環(huán)境狀況總體上已與發(fā)達(dá)國家污染最嚴(yán)重的20世紀(jì)60年代相仿”[18]。一些企業(yè)為了獲取更多利潤，采取高能耗、高投入的發(fā)展方式，導(dǎo)致高排放、高污染的產(chǎn)生。污水大量排放且處理率很低，使得本就短缺的淡水資源污染嚴(yán)重。生態(tài)環(huán)境惡化趨勢使得中國面臨發(fā)展瓶頸。在這種情況下，黨中央非常重視生態(tài)環(huán)境問題，1993年，國務(wù)院在第二次全國工業(yè)污染防治工作會議上就明確提出要“實(shí)行清潔生產(chǎn)，創(chuàng)建現(xiàn)代工業(yè)新文明”[19]，指出走清潔生產(chǎn)的道路是防治工業(yè)污染的必由之路，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

總體看，從改革開放以來到21世紀(jì)初期，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展保持快速增長態(tài)勢，環(huán)境保護(hù)也取得了較大的成效。但是相比較來說，金山銀山還是優(yōu)先于綠水青山。綠水青山的保護(hù)總體是在服從于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展速度的基礎(chǔ)上進(jìn)行，沒有為了生態(tài)保護(hù)而減緩經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度。雖然政府也進(jìn)行了一系列治理，但這一時期還停留在末端治理階段，生態(tài)保護(hù)也存在瓶頸，難以跨過“GDP考核論英雄”這一關(guān)。政府也注重利用先進(jìn)科學(xué)技術(shù)改進(jìn)技術(shù)設(shè)備和開發(fā)新能源、新材料等以減少環(huán)境污染，提高資源利用率，有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境，但是沒有從經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化和生態(tài)的系統(tǒng)性、功能性相協(xié)調(diào)的角度提出建設(shè)方案。黨的十八大以后，我國仍然面臨著生態(tài)退化、環(huán)境污染、資源浪費(fèi)等一系列生態(tài)問題，迫切需要人們解決。

（三）綠水青山就是金山銀山時期：尊重自然與不斷滿足人民生態(tài)利益需要的統(tǒng)一

寧要金山銀山，不要綠水青山，結(jié)果會導(dǎo)致綠水青山被破壞了，金山銀山也沒了。既要綠水青山，也要金山銀山，關(guān)鍵是要解決好生態(tài)價值的轉(zhuǎn)化問題。中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，要想加快解決出現(xiàn)的一系列生態(tài)問題及其引發(fā)的社會問題，就必須解決好綠水青山向金山銀山轉(zhuǎn)化的問題，習(xí)近平指出“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”[20]的轉(zhuǎn)化新思路，為正確處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)之間的關(guān)系，處理好局部利益與整體利益、短期利益與長遠(yuǎn)利益的關(guān)系提供了指導(dǎo)方向。黨的十九大提出中國特色社會主義新時代社會主要矛盾發(fā)生變化，將“堅(jiān)持人與自然和諧共生”作為新時代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一，為綠水青山向金山銀山轉(zhuǎn)化提供了根本遵循[21]。

黨中央從“五位一體”的高度出發(fā)，以綠色發(fā)展理念引領(lǐng)社會全面發(fā)展，將其融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)的全過程與各方面。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)層面，實(shí)施綠色發(fā)展，鼓勵生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)發(fā)展，依靠科技創(chuàng)新破解綠色發(fā)展難題，走一條高科技、高效益、低污染、低消耗、低排放的新型工業(yè)化道路。政治建設(shè)層面，打破GDP標(biāo)準(zhǔn)的選拔干部模式，建立責(zé)任追究制，健全綠色政績，“形成政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、社會參與、公眾監(jiān)督的新格局”[22]，推動綠色發(fā)展各項(xiàng)政策具體落實(shí)。文化建設(shè)層面，樹立人與自然和諧共生理念，實(shí)現(xiàn)生態(tài)思維方式的轉(zhuǎn)變與人的自我革命，確立新發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，將綠色發(fā)展理念貫穿于“四個全面”的各個領(lǐng)域。社會建設(shè)層面，倡導(dǎo)共同參與，推動在全社會形成綠色發(fā)展方式和綠色生活方式，“倡導(dǎo)健康文明生活方式”，“倡導(dǎo)簡約適度、綠色低碳的生活方式，反對奢侈浪費(fèi)和不合理消費(fèi)”[23]。當(dāng)前，國家立足整體保護(hù)、系統(tǒng)治理、制度嚴(yán)懲，不斷推動生態(tài)文明建設(shè)走向深入，彰顯出生態(tài)文明建設(shè)的自覺性。2020年5月，財政部、生態(tài)環(huán)境部等四部門聯(lián)合發(fā)布《支持引導(dǎo)黃河全流域建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)實(shí)施方案》，探索建立黃河全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算體系。2020年12月，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會通過《中華人民共和國長江保護(hù)法》，為長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)提供制度保障。

總而言之，黨中央將生態(tài)文明融入經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會各領(lǐng)域中，綜合保護(hù)，系統(tǒng)治理，從頂層設(shè)計(jì)到個人行為規(guī)范培育，從政府主導(dǎo)到人人參與，從“事前預(yù)防”“事中監(jiān)督”到“事后評價”等一系列全過程制度改革，使“綠水青山就是金山銀山”成為新時代生態(tài)發(fā)展的顯明特征。只有這樣，才能真正破解發(fā)展與保護(hù)的難題，實(shí)現(xiàn)尊重自然與不斷滿足人民生態(tài)利益需要的統(tǒng)一。

三、人民性與科學(xué)性相統(tǒng)一：新時代社會主義生態(tài)制度的具象與實(shí)踐

黨的十九大報告提出，既要創(chuàng)造更多物質(zhì)財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要[24]。如果說，社會主義制度與生態(tài)系統(tǒng)性具有契合性，社會主義制度為人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要提供了制度可能性，那么，新時代如何將這種可能性轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)性，做到人民性和科學(xué)性的統(tǒng)一，還需要從生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展、市場機(jī)制、生態(tài)利益共享等方面做進(jìn)一步制度規(guī)范與實(shí)踐。

（一）在生態(tài)保護(hù)方面，從產(chǎn)權(quán)制度安排到空間制度規(guī)范，做好生態(tài)系統(tǒng)性、整體性和有機(jī)性保護(hù)

明晰產(chǎn)權(quán)主體及其關(guān)系，可以激勵產(chǎn)權(quán)主體高效率利用和有效保護(hù)資產(chǎn)。因此，應(yīng)明確自然資源占有、使用、收益、處分等權(quán)利歸屬關(guān)系和權(quán)責(zé)，推動自然資源所有權(quán)和使用權(quán)相分離，從而為落實(shí)責(zé)任、保護(hù)資源提供依據(jù)。習(xí)近平指出：“我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的一些突出問題，一定程度上與體制不健全有關(guān)，原因之一是全民所有自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)人不到位，所有權(quán)人權(quán)益不落實(shí)?！盵25]為落實(shí)黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求，規(guī)范自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，建立統(tǒng)一的確權(quán)登記系統(tǒng)，國家建立自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度，推動建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，這為統(tǒng)一管理自然資源、實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化等提供了制度依據(jù)。

生態(tài)保護(hù)同樣需要科學(xué)編制國土空間規(guī)劃，樹立空間均衡理念，把握人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境的平衡點(diǎn)，推動發(fā)展。目前我國還存在上下游、左右岸、地上地下、城市鄉(xiāng)村等用水矛盾，形成的水安全嚴(yán)峻形勢根本上還是對經(jīng)濟(jì)規(guī)律、自然規(guī)律、生態(tài)規(guī)律認(rèn)識不夠，與系統(tǒng)治理、空間規(guī)劃、整體推進(jìn)的制度設(shè)計(jì)不當(dāng)有關(guān)。生態(tài)規(guī)律告訴人們，人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長速度不能超出當(dāng)?shù)厮临Y源承載能力和環(huán)境容量，不能過度干預(yù)，隨意擴(kuò)大規(guī)劃功能。中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，賦予自然資源部建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的職責(zé)，為實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的組織體系提供了依據(jù)。

（二）在綠色發(fā)展方面，制定支持綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度體系，為綠水青山轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹕姐y山提供條件

人民生態(tài)利益的滿足離不開綠色發(fā)展的轉(zhuǎn)型。習(xí)近平指出，“單純依靠財政刺激政策和非常規(guī)貨幣政策的增長不可持續(xù)，建立在過度資源消耗和環(huán)境污染基礎(chǔ)上的增長得不償失。我們既要創(chuàng)新發(fā)展思路，也要創(chuàng)新發(fā)展手段。要打破舊的思維定式和條條框框，堅(jiān)持綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展”[26]，才能有效破解經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境保護(hù)的難題，推動經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。如何在堅(jiān)持自然整體性、系統(tǒng)性與功能不減的情況下，發(fā)揮人的能動性，將自然利益轉(zhuǎn)化為物質(zhì)利益？這需要制度規(guī)范引導(dǎo)。應(yīng)制定綠色產(chǎn)業(yè)制度體系，并最終體現(xiàn)為地方綠色產(chǎn)業(yè)的總體定位、發(fā)展規(guī)劃等具體內(nèi)容，為綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供良好的內(nèi)外部環(huán)境，引導(dǎo)地方政府綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

把“生態(tài)＋”的理念融入產(chǎn)業(yè)制度體系構(gòu)建中，構(gòu)建綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展制度。農(nóng)業(yè)部門按照農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，結(jié)合自然資源稟賦，緊緊圍繞優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，大力推行各種生態(tài)農(nóng)業(yè)模式，出臺綠色有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品示范基地創(chuàng)建、綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展等政策。鼓勵有實(shí)力的農(nóng)業(yè)企業(yè)通過“公司＋基地＋農(nóng)戶”的形式，將分散的農(nóng)戶聯(lián)結(jié)起來，推行“統(tǒng)一供種、統(tǒng)一生產(chǎn)技術(shù)、統(tǒng)一產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一品牌銷售”等制度，推動綠色有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)上規(guī)模、質(zhì)量上檔次、管理上水平，帶動區(qū)域農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。健全農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系，強(qiáng)化綠色有機(jī)認(rèn)證，打擊盜版，維護(hù)品牌等，維護(hù)好生態(tài)產(chǎn)品的市場地位。

在新型工業(yè)發(fā)展方面，制定財稅政策支持發(fā)展能耗最小、污染最小、動能最高、成本最小等特點(diǎn)的新型工業(yè)，建立有利于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的體制機(jī)制。制定優(yōu)惠政策，實(shí)施能源清潔工程，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級步伐。通過加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、鼓勵先行先試、深化產(chǎn)融對接服務(wù)、強(qiáng)化人才保障、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境等措施，加快新能源項(xiàng)目和可再生能源項(xiàng)目建設(shè)。依法依規(guī)關(guān)停退出一批淘汰類產(chǎn)能，繼續(xù)化解過剩產(chǎn)能，防止退出產(chǎn)能死灰復(fù)燃。在服務(wù)業(yè)發(fā)展方面，通過制度供給，大力發(fā)展低消耗、低污染的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，推動服務(wù)主體綠色化、服務(wù)過程清潔化，做大做優(yōu)做強(qiáng)生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)。積極完善傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級促進(jìn)政策，普遍推行清潔生產(chǎn)和循環(huán)化改造。強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入、執(zhí)法、考核、監(jiān)督“四位一體”的制度體系建設(shè)，讓綠水青山更多轉(zhuǎn)化為金山銀山。

（三）在市場機(jī)制方面，打通綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的渠道，為保護(hù)與發(fā)展生態(tài)環(huán)境提供平臺

市場具有降低成本，加快溝通，實(shí)現(xiàn)節(jié)約、集約等優(yōu)勢，培育市場主體，解決好運(yùn)營模式，也有利于解決無人管理治理或治理低效等問題。黨的十九屆五中全會明確提出“全面提高資源利用效率”，“建立生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制”[27]，把被保護(hù)的、現(xiàn)有的和潛在的生態(tài)產(chǎn)品，通過財政購買、市場化運(yùn)作等方式，將生態(tài)價值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價值和社會價值。這需要發(fā)揮市場優(yōu)勢，打通綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的渠道。

國家應(yīng)探索建立生態(tài)產(chǎn)品價值核算結(jié)果的市場應(yīng)用機(jī)制，將核算結(jié)果作為市場交易、經(jīng)營開發(fā)、綠色金融、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、環(huán)境損害賠償、自然資源有償使用等方面的重要參考。發(fā)揮市場機(jī)制的作用，推動生態(tài)資源權(quán)益交易，包括合法合規(guī)開展森林覆蓋率等資源權(quán)益指標(biāo)交易，積極推進(jìn)碳排放權(quán)交易機(jī)制；探索排污權(quán)有償使用和交易制度，開展排污權(quán)的有償使用和交易；推進(jìn)黑臭水體整治、生態(tài)清淤與底泥整治等系列工程的市場化；推動工業(yè)環(huán)境治理市場機(jī)制建設(shè)，推進(jìn)節(jié)能調(diào)度和電能替代，加快清潔能源替代市場建設(shè)等。

市場培育離不開金融支持。國家應(yīng)發(fā)揮綠色金融在生態(tài)市場中的作用，引導(dǎo)銀行機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品。鼓勵企業(yè)和個人依法依規(guī)開展水權(quán)和林權(quán)等使用權(quán)抵押，拓展抵質(zhì)押品范圍，推廣能效融資、碳融資、排污權(quán)融資等融資產(chǎn)品，綜合運(yùn)用中長期貸款、債券投資等方式，支持綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。激發(fā)市場主體的積極性，增加生態(tài)產(chǎn)品市場供給。政府作為公共服務(wù)的提供者，應(yīng)完善以購買服務(wù)為主的公益林管護(hù)機(jī)制，發(fā)展森林經(jīng)營碳匯項(xiàng)目，鼓勵企業(yè)和社會公眾參與碳匯項(xiàng)目造林；推進(jìn)水權(quán)交易制度構(gòu)建，推動水資源使用確權(quán)登記、水權(quán)市場管理規(guī)范、水權(quán)價格形成機(jī)制建設(shè)、用能權(quán)交易制度建設(shè)；大力推廣高效節(jié)能低碳技術(shù)和產(chǎn)品，推動節(jié)水市場建設(shè)等。

（四）在生態(tài)利益共享方面，發(fā)揮社會主義制度優(yōu)越性，讓更多的人共享生態(tài)福祉

社會主義制度具有集中力量辦大事的優(yōu)勢和統(tǒng)籌規(guī)劃的優(yōu)勢，這為社會主義生態(tài)文明建設(shè)提供強(qiáng)有力的保障。黨堅(jiān)持全國一盤棋，統(tǒng)一指揮，統(tǒng)一行動，防止各自為政，減少內(nèi)耗。能集中全國之力，調(diào)動全國之資源，形成合力，作出有利于人民的生態(tài)制度安排。社會主義制度能確保國家在短期內(nèi)調(diào)集資源，為解決生態(tài)難題提供條件，這有利于生態(tài)整體利益、長遠(yuǎn)利益的健康發(fā)展。社會主義制度的優(yōu)勢還體現(xiàn)在能妥善處理個人與集體利益的關(guān)系。個人從局部理性出發(fā)，但局部理性不會導(dǎo)致整體理性，社會主義生態(tài)制度可以通過政府來規(guī)劃，通過集體智慧解決個人局部理性問題，用統(tǒng)籌規(guī)劃來約束個人短期理性。

在生態(tài)利益共享制度方面，政府應(yīng)支持龍頭企業(yè)打造生態(tài)品牌，通過“企業(yè)＋農(nóng)戶”等形式，推進(jìn)品牌標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)。探索村民入股分紅模式，推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)股權(quán)化改革，加大對生態(tài)旅游、森林康養(yǎng)、避暑療養(yǎng)、溫泉養(yǎng)生等產(chǎn)業(yè)的支持力度。建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品生態(tài)資料引導(dǎo)激勵機(jī)制。探索建立優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境資源共享機(jī)制，推進(jìn)有條件的城市近郊風(fēng)景名勝區(qū)等逐步免費(fèi)向公眾開放等。

總而言之，只有建立在尊重自然客觀規(guī)律基礎(chǔ)上的制度體系，才能有效激發(fā)、引導(dǎo)、規(guī)范和約束各類生態(tài)環(huán)境與自然資源的開采、利用、保護(hù)和市場交易行為，生產(chǎn)出更多的生態(tài)產(chǎn)品，不斷滿足人民日益增長的生態(tài)利益需要，實(shí)現(xiàn)科學(xué)性與人民性的統(tǒng)一。