梁 正， 吳培熠

(清華大學(xué) 公共管理學(xué)院/中國(guó)科技政策研究中心, 北京 100084)

一、 引 言

無(wú)論是在公共部門還是私營(yíng)部門，數(shù)據(jù)的使用和管理，已經(jīng)逐漸成為一個(gè)真實(shí)的應(yīng)用場(chǎng)景。在概念討論的理論范疇，不同的社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域圍繞數(shù)據(jù)治理相關(guān)問(wèn)題已經(jīng)開展了一系列研究，但是相關(guān)概念、理論和政策的系統(tǒng)梳理依然比較缺乏。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，數(shù)據(jù)為公共管理、科學(xué)研究、商業(yè)活動(dòng)帶來(lái)了效率的改善和質(zhì)量的提升，海量的數(shù)據(jù)被視為21世紀(jì)關(guān)鍵的資源之一。

在公共管理方面，地方政府與企業(yè)密切合作，在“最多跑一次”“政務(wù)APP”“城市大腦”等項(xiàng)目上頻頻發(fā)力，建立數(shù)據(jù)中心、大數(shù)據(jù)局，開放數(shù)據(jù)資源打破信息孤島，利用新興技術(shù)對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行優(yōu)化和提升。在科學(xué)研究領(lǐng)域，開放科學(xué)、開放獲取，逐漸成為科學(xué)共同體的共識(shí)，通過(guò)構(gòu)建以數(shù)據(jù)為中心的開放科學(xué)，促進(jìn)科研變革。在商業(yè)領(lǐng)域，通過(guò)積累海量的個(gè)人用戶數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)的價(jià)值得到日益彰顯，互聯(lián)網(wǎng)巨頭圍繞數(shù)據(jù)的競(jìng)爭(zhēng)也越來(lái)越白熱化。數(shù)據(jù)正在成為一種高度關(guān)注的社會(huì)資源，并逐漸成為一個(gè)新興的研究對(duì)象，如何有效地管理和使用這些數(shù)據(jù)資源成為一個(gè)挑戰(zhàn)，甚至暴露出數(shù)據(jù)管理和使用方面的很多問(wèn)題。這需要從數(shù)據(jù)獲取、利用和保護(hù)等各個(gè)角度，以及法律、制度和政策等不同層面對(duì)數(shù)據(jù)治理問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)深入的研究，以指導(dǎo)其治理實(shí)踐。

由于數(shù)據(jù)治理問(wèn)題的復(fù)雜性，不僅要在數(shù)據(jù)管理和使用的實(shí)踐中探索，更要加強(qiáng)數(shù)據(jù)治理的理論研究。然而，與目前數(shù)據(jù)治理問(wèn)題受到社會(huì)高度關(guān)注相比，當(dāng)前學(xué)界對(duì)于數(shù)據(jù)治理的研究仍然滯后，而實(shí)踐中暴露的問(wèn)題對(duì)于理論研究正不斷提出更高的要求。盡管信息科學(xué)、情報(bào)學(xué)等對(duì)如何管理各種數(shù)據(jù)已經(jīng)有了很多研究成果，但是學(xué)界對(duì)數(shù)據(jù)治理的理論認(rèn)識(shí)還有待進(jìn)一步深入，與數(shù)據(jù)治理相關(guān)的重大理論問(wèn)題還需要進(jìn)一步探討。數(shù)據(jù)的本質(zhì)是什么？應(yīng)該如何認(rèn)識(shí)數(shù)據(jù)？什么是數(shù)據(jù)治理？目前國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)對(duì)于數(shù)據(jù)治理的研究處于怎樣的狀態(tài)？主要關(guān)注哪些焦點(diǎn)問(wèn)題？國(guó)際上數(shù)據(jù)治理研究能夠?yàn)槲覈?guó)構(gòu)建面向未來(lái)的數(shù)據(jù)治理體系提供哪些借鑒和啟發(fā)？這些問(wèn)題值得深入探討。

本文主要基于相關(guān)文獻(xiàn)，從歷史、經(jīng)濟(jì)、法律等維度對(duì)已有的數(shù)據(jù)治理研究文獻(xiàn)進(jìn)行梳理和歸納，展現(xiàn)國(guó)內(nèi)外數(shù)據(jù)治理研究前沿概況，并對(duì)未來(lái)的研究進(jìn)行展望，豐富本領(lǐng)域的理論研究成果。

二、 數(shù)據(jù)的歷史、概念和意義

人類利用數(shù)據(jù)的歷史非常悠久，最早可以追溯到數(shù)字發(fā)明時(shí)期，不同文明均掌握了利用數(shù)字記錄和管理生產(chǎn)生活的能力。19世紀(jì)初，博物學(xué)家在私人的資助下環(huán)游世界搜集動(dòng)植物標(biāo)本，并對(duì)天文現(xiàn)象進(jìn)行觀測(cè)，開始規(guī)?；赜涗洈?shù)據(jù)，從紛繁復(fù)雜的事實(shí)中歸納出開普勒定律等很多重要的科學(xué)發(fā)現(xiàn)。盡管當(dāng)時(shí)的數(shù)據(jù)量已經(jīng)相當(dāng)龐大，但數(shù)據(jù)的重要性僅由少數(shù)專業(yè)人士決定，還不能視作一種社會(huì)資源。數(shù)據(jù)真正被社會(huì)關(guān)注、被規(guī)范和監(jiān)管的時(shí)候，才真正被制度化為社會(huì)資源。歐洲的霍亂疫情使得人們開始統(tǒng)計(jì)搜集疾病傳播的數(shù)據(jù)，并發(fā)明了可視化的技術(shù)和數(shù)據(jù)分析方法。1887年德國(guó)帝國(guó)技術(shù)物理研究所成立，負(fù)責(zé)全社會(huì)需要的數(shù)據(jù)，成為第一個(gè)真正意義的標(biāo)準(zhǔn)局。進(jìn)入20世紀(jì)之后，貿(mào)易的需求促進(jìn)了測(cè)量和計(jì)算方法發(fā)展，統(tǒng)計(jì)學(xué)成為一門獨(dú)立的學(xué)科以應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)分析的需求。而20世紀(jì)40年代后大量的軍事投入帶來(lái)計(jì)算科學(xué)的進(jìn)步以及數(shù)據(jù)傳輸技術(shù)的發(fā)展。近年來(lái)，少數(shù)的幾家互聯(lián)網(wǎng)公司臉書(Facebook)、微信、亞馬遜創(chuàng)建并管理數(shù)十億人在網(wǎng)絡(luò)上的工作、娛樂(lè)、購(gòu)物數(shù)據(jù)?？v觀人類利用數(shù)據(jù)的歷史，雖然數(shù)據(jù)的本質(zhì)沒(méi)有變化，但是在制度、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的交織作用下，數(shù)據(jù)完成了從數(shù)字到資產(chǎn)的轉(zhuǎn)變，在這個(gè)過(guò)程中數(shù)據(jù)的規(guī)模、價(jià)值和影響不斷擴(kuò)大。

我們今天所談?wù)摰臄?shù)據(jù)是信息化和人工智能時(shí)代的海量數(shù)據(jù)資源。進(jìn)行數(shù)據(jù)治理的第一步是重新定義數(shù)據(jù)，對(duì)于大數(shù)據(jù)的概念一般是從容量(Volume)、速度(Velocity)、種類(Variety)、準(zhǔn)確性(Veracity)、價(jià)值(Value)等5V角度進(jìn)行界定。[1]全球性、全方位、易于獲得的數(shù)據(jù)資源，是大數(shù)據(jù)成為人工智能系統(tǒng)輸入信息的前提。[2]數(shù)據(jù)作為一種經(jīng)濟(jì)資源和生產(chǎn)要素，是人工智能等新興技術(shù)發(fā)展的動(dòng)力，沒(méi)有海量的數(shù)據(jù)積累和應(yīng)用場(chǎng)景，人工智能很難沖破瓶頸快速發(fā)展。數(shù)據(jù)為人類社會(huì)帶來(lái)機(jī)遇的同時(shí)也帶來(lái)了風(fēng)險(xiǎn)，圍繞數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)的問(wèn)題也日益突出，并催生了一個(gè)全新的命題——數(shù)據(jù)治理。

數(shù)據(jù)治理的概念具有兩種含義，分別是對(duì)數(shù)據(jù)的治理和利用數(shù)據(jù)進(jìn)行的治理。[3]一種是以數(shù)據(jù)為治理對(duì)象的治理活動(dòng)，如GDPR，數(shù)據(jù)隱私保護(hù)條例等；另一種是利用數(shù)據(jù)進(jìn)行治理的活動(dòng)，例如電子政務(wù)服務(wù)、一站式政府服務(wù)。數(shù)據(jù)治理的兩個(gè)含義相互聯(lián)系，但并不沖突，本研究中的數(shù)據(jù)治理更側(cè)重于對(duì)數(shù)據(jù)本身的治理。數(shù)據(jù)治理是價(jià)值和風(fēng)險(xiǎn)二者之間的權(quán)衡，治理的目的在于充分發(fā)掘數(shù)據(jù)的價(jià)值，同時(shí)盡量減少相關(guān)的成本和風(fēng)險(xiǎn)。[4]數(shù)據(jù)治理在宏觀層面包括國(guó)際、國(guó)家和部門的法律、政策和條例，在中觀組織層面包括數(shù)據(jù)管理規(guī)章、數(shù)據(jù)價(jià)值測(cè)量、數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)權(quán)衡等，在微觀層次關(guān)注日常數(shù)據(jù)、依靠數(shù)據(jù)處理的信息和專業(yè)人士等。[5]

三、 數(shù)據(jù)對(duì)于經(jīng)濟(jì)的影響

經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)的文獻(xiàn)深入探討了數(shù)字轉(zhuǎn)型和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的重要意義，從宏觀、中觀和微觀3個(gè)層次分析了數(shù)據(jù)對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要意義。從宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增長(zhǎng)理論長(zhǎng)期關(guān)注商品、服務(wù)、思想和人口跨界流動(dòng)的影響和結(jié)果，而當(dāng)前數(shù)據(jù)流動(dòng)是最顯著的跨界流動(dòng)形式。隨著數(shù)據(jù)生產(chǎn)設(shè)備的激增，以及數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和處理能力的拓展，21世紀(jì)的大數(shù)據(jù)被譽(yù)為“神奇的金礦”，創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和促進(jìn)循環(huán)發(fā)展的“核心資源”。[6]在數(shù)據(jù)時(shí)代，世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)注的命題已經(jīng)從集裝箱貨運(yùn)逐漸轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)的跨界，乃至跨國(guó)流動(dòng)，數(shù)據(jù)成為一種新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的驅(qū)動(dòng)因素。數(shù)據(jù)流動(dòng)中流入和流出數(shù)量多少的不平衡，以及數(shù)據(jù)質(zhì)量高低的不平衡，造成了地區(qū)和國(guó)家間經(jīng)濟(jì)發(fā)展上新的不平衡。[7]

既然數(shù)據(jù)與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)要素很不相同，這種差異會(huì)影響經(jīng)濟(jì)學(xué)基本的分析變量和框架嗎？韋伯(Weber)的回答是否定的，盡管數(shù)據(jù)與傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)要素存在很大差異，但是原有的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論并不過(guò)時(shí)。首先，數(shù)據(jù)資源如同早期的石油資源一樣，一旦具備了產(chǎn)生、收集和利用的基礎(chǔ)設(shè)施，數(shù)據(jù)的成本就會(huì)變得非常低廉。其次，與傳統(tǒng)資源相比，原始數(shù)據(jù)可以無(wú)限地免費(fèi)復(fù)制，因此數(shù)據(jù)的實(shí)際價(jià)值具有無(wú)限潛力，但是數(shù)據(jù)要體現(xiàn)價(jià)值依然需要知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。最后，數(shù)據(jù)到處都是，但是數(shù)據(jù)利用的挑戰(zhàn)來(lái)自于如何收集數(shù)據(jù)和如何使用數(shù)據(jù)，而這幾乎和傳統(tǒng)自然資源的開發(fā)完全一樣。

在中觀產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)層面，信息資產(chǎn)將會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益，“數(shù)據(jù)應(yīng)該被記錄為一種具有價(jià)值及潛在價(jià)值的物品”[8]。數(shù)據(jù)的價(jià)值已經(jīng)被當(dāng)今的商業(yè)活動(dòng)所證實(shí)，頂尖的數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型公司如蘋果、谷歌和微軟，將搜集的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換為價(jià)值，創(chuàng)造的凈利潤(rùn)是傳統(tǒng)石油天然氣公司的兩倍以上，擁有數(shù)據(jù)的公司成為了現(xiàn)在獲益最多的公司。[9]數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型公司的成功在于積聚海量的用戶和用戶數(shù)據(jù)，網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)對(duì)用戶產(chǎn)生了粘滯效應(yīng)，帶來(lái)高昂的轉(zhuǎn)換成本。

在微觀的企業(yè)組織層面，數(shù)據(jù)如何創(chuàng)造價(jià)值？某種程度上，數(shù)據(jù)被視作智慧的一種形態(tài)。[10]羅萊伊(Rowley)在此基礎(chǔ)上建立了一種從數(shù)據(jù)到智慧的等級(jí)概念，包括數(shù)據(jù)、信息、知識(shí)和智慧4個(gè)漸進(jìn)的層次。[11]數(shù)據(jù)是原始的事實(shí)和符號(hào)，是整個(gè)層級(jí)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)；信息是具體語(yǔ)境中的數(shù)據(jù)，具體回答地點(diǎn)、時(shí)間、人物和事件等問(wèn)題；知識(shí)是信息的集合同時(shí)結(jié)合了主觀的理解和能力；而智慧位于層級(jí)的頂端，通過(guò)積累知識(shí)獲得直覺(jué)和理解。在整個(gè)層級(jí)中，高層級(jí)的形態(tài)以低層級(jí)的形態(tài)為基礎(chǔ)，整體構(gòu)成了從數(shù)據(jù)到智慧的解釋模型。海量的數(shù)據(jù)積累是一種顛覆性的創(chuàng)新，需要企業(yè)促進(jìn)數(shù)據(jù)流動(dòng)，并將數(shù)據(jù)整合進(jìn)原有的商業(yè)流程。數(shù)據(jù)帶來(lái)了從信息技術(shù)到商業(yè)模式的范式轉(zhuǎn)變，推動(dòng)了企業(yè)從傳統(tǒng)要素驅(qū)動(dòng)型向數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型企業(yè)轉(zhuǎn)變。以網(wǎng)約車行業(yè)為例，在數(shù)字化轉(zhuǎn)型的傳統(tǒng)行業(yè)中個(gè)人數(shù)據(jù)資源已經(jīng)成為企業(yè)重要的競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)創(chuàng)新的源泉，企業(yè)間的數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)呈現(xiàn)明顯的中心化趨勢(shì)。[12]數(shù)據(jù)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)需要產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)中數(shù)據(jù)質(zhì)量的管理、數(shù)據(jù)的跨界流動(dòng)和組織間的數(shù)據(jù)合作來(lái)支撐。

數(shù)據(jù)是公司通過(guò)不同渠道生產(chǎn)或獲得的一種可識(shí)別、非貨幣、非物理的具有潛在價(jià)值的資源。瑞保特(Rayport)和索維卡拉(Sviokla)提出了一種理解企業(yè)數(shù)據(jù)價(jià)值創(chuàng)造的虛擬價(jià)值鏈(VVC)模型，分為搜集、組織、篩選、合成和分配5個(gè)步驟，該模型從全過(guò)程的視角提供了數(shù)據(jù)創(chuàng)造價(jià)值的過(guò)程模型。[13]目前數(shù)據(jù)在企業(yè)中的作用和意義與信息技術(shù)的應(yīng)用密不可分，企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)，已經(jīng)成為對(duì)數(shù)據(jù)的競(jìng)爭(zhēng)，企業(yè)如何管理數(shù)據(jù)將決定他們的未來(lái)。[14]實(shí)踐者將數(shù)據(jù)看成一種潛在商業(yè)化的分析結(jié)果，整個(gè)的過(guò)程是一個(gè)虛擬的數(shù)據(jù)價(jià)值鏈。虛擬價(jià)值鏈包括數(shù)據(jù)收集、存儲(chǔ)、分析、共享、可視化和應(yīng)用，而數(shù)據(jù)是企業(yè)轉(zhuǎn)型的重要因素。[15]在信息技術(shù)價(jià)值創(chuàng)造的過(guò)程中，信息技術(shù)的開支需要先轉(zhuǎn)換為信息技術(shù)資產(chǎn)，然后轉(zhuǎn)化為信息技術(shù)影響力，最后成為信息技術(shù)企業(yè)的績(jī)效。[16]企業(yè)在利用大數(shù)據(jù)創(chuàng)造價(jià)值的時(shí)候，首先需要在數(shù)據(jù)和技術(shù)方面予以投入，經(jīng)歷一個(gè)“資產(chǎn)創(chuàng)造過(guò)程”，將數(shù)據(jù)投資變?yōu)閿?shù)據(jù)資產(chǎn)；而后通過(guò)“能力創(chuàng)造過(guò)程”發(fā)展與之相應(yīng)的數(shù)據(jù)能力，包括有形的數(shù)據(jù)處理硬件、無(wú)形的數(shù)據(jù)分析算法、數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的組織文化和能力等，還有分析能力、創(chuàng)新能力和信息管理能力；之后，企業(yè)運(yùn)用大數(shù)據(jù)能力通過(guò)“轉(zhuǎn)型過(guò)程”提升為企業(yè)的數(shù)據(jù)影響，包括影響企業(yè)的決策過(guò)程，提升企業(yè)運(yùn)行效率，促進(jìn)產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新，創(chuàng)造新的商業(yè)模式；最后，企業(yè)通過(guò)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)監(jiān)管等“競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程”提升自身經(jīng)濟(jì)績(jī)效，將數(shù)據(jù)能力轉(zhuǎn)化為商業(yè)價(jià)值(見圖1)。[17]

圖1 企業(yè)利用數(shù)據(jù)創(chuàng)造價(jià)值的過(guò)程框架(Ylijoki 和Porras, 2019)

四、 數(shù)據(jù)帶來(lái)的法律挑戰(zhàn)

在法學(xué)研究中，數(shù)據(jù)的含義與信息類似，是一種電子化的信息。數(shù)據(jù)與傳統(tǒng)資產(chǎn)不同，可以無(wú)邊界、無(wú)限制地展示和傳播，這使得傳統(tǒng)的物權(quán)法不再適用。目前數(shù)據(jù)在法律上還沒(méi)有明確的權(quán)力歸屬，例如數(shù)據(jù)因?yàn)椴荒鼙槐I竊，所以被認(rèn)為沒(méi)有財(cái)產(chǎn)權(quán)。再比如，雖然數(shù)據(jù)的價(jià)值越來(lái)越受到重視，但是數(shù)據(jù)集合還不能用于抵押。這些問(wèn)題隨著數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展將會(huì)越來(lái)越突出，未來(lái)的數(shù)據(jù)法學(xué)需要重新審視數(shù)據(jù)相關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)和法律規(guī)制問(wèn)題。

作為一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題，物聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的數(shù)據(jù)隱私保護(hù)值得高度關(guān)注。物聯(lián)網(wǎng)可以搜集到大量的數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)的積累可以在很多應(yīng)用領(lǐng)域帶來(lái)新的知識(shí)。在智慧城市中，數(shù)據(jù)帶來(lái)的知識(shí)可以幫助政府制定更好的政策，改善公共交通；在消費(fèi)購(gòu)物上，數(shù)據(jù)帶來(lái)的知識(shí)能夠根據(jù)用戶的反饋改善服務(wù)，提升消費(fèi)體驗(yàn)。而在這些數(shù)據(jù)搜集的過(guò)程中，不可避免地要涉及數(shù)據(jù)使用者的隱私話題，在物聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，人們?cè)絹?lái)越多地關(guān)注數(shù)據(jù)保護(hù)和被遺忘權(quán)。歐盟將數(shù)據(jù)保護(hù)技術(shù)、數(shù)據(jù)庫(kù)管理、數(shù)據(jù)所有權(quán)、隱私政策等列為未來(lái)物聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的挑戰(zhàn)。[18]來(lái)自多項(xiàng)調(diào)查的結(jié)果顯示，大部分用戶對(duì)于智能設(shè)備廣泛搜集個(gè)人信息感到擔(dān)憂，這種擔(dān)憂甚至已經(jīng)影響到了物聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展。[19]皮瑞(Perera)認(rèn)為物聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展未來(lái)尚需要通過(guò)以下方面的完善來(lái)保護(hù)數(shù)據(jù)隱私：有效并充分地獲得用戶的授權(quán)；基于用戶的選擇和自由控制；已經(jīng)采集的數(shù)據(jù)需要按照計(jì)劃進(jìn)行使用，而不能移作他用；數(shù)據(jù)在建模、存儲(chǔ)、分析、傳播和聚合過(guò)程中的匿名技術(shù)；數(shù)據(jù)傳輸中的數(shù)據(jù)安全。

與此同時(shí)，公共數(shù)據(jù)未來(lái)可能會(huì)變成一種最有價(jià)值的國(guó)家資產(chǎn)，而管理這些資產(chǎn)需要解決數(shù)據(jù)保護(hù)、增值、維護(hù)、營(yíng)利等一系列問(wèn)題，還需要處理好利益競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系、隱私保護(hù)與個(gè)人自由的關(guān)系、國(guó)家安全與公民權(quán)力保護(hù)、商業(yè)利益和公民利益最大化的關(guān)系問(wèn)題。[20]凱普(Kemp)提出了一個(gè)普適的大數(shù)據(jù)法律框架，分為平臺(tái)基礎(chǔ)設(shè)施、信息結(jié)構(gòu)、與數(shù)據(jù)有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)合同、數(shù)據(jù)監(jiān)管、信息安全和管理等6個(gè)層次，其中與數(shù)據(jù)相關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)合同和數(shù)據(jù)監(jiān)管與數(shù)據(jù)直接相關(guān)。與數(shù)據(jù)相關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)指的是數(shù)據(jù)版權(quán)和數(shù)據(jù)庫(kù)的權(quán)限，數(shù)據(jù)合同賦予數(shù)據(jù)擁有者通過(guò)開放數(shù)據(jù)使用獲得回報(bào)的資格，數(shù)據(jù)監(jiān)管則劃分處理個(gè)人數(shù)據(jù)的權(quán)利和義務(wù)。在實(shí)踐當(dāng)中，一些組織內(nèi)部已經(jīng)建立起數(shù)據(jù)治理的政策和框架，有助于結(jié)構(gòu)化地管理大數(shù)據(jù)。

社會(huì)正在變得越來(lái)越透明，物聯(lián)網(wǎng)每天制造大量的數(shù)據(jù)，需要從所有權(quán)和產(chǎn)權(quán)保護(hù)兩個(gè)方面對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行界定。[21]這些數(shù)據(jù)的所有權(quán)應(yīng)該歸屬于誰(shuí)？在新技術(shù)快速發(fā)展的背景下，現(xiàn)行的法律是否有充分的效力確定數(shù)據(jù)的歸屬？我們是否需要一個(gè)新產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)權(quán)力？以智能汽車為例，汽車行駛過(guò)程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)應(yīng)該屬于汽車的所有者、汽車的駕駛者、汽車的制造者、汽車數(shù)據(jù)收集裝置的制造者、導(dǎo)航服務(wù)商還是道路建設(shè)方？其中，每一個(gè)部門都是數(shù)據(jù)所有權(quán)的潛在獲益者。數(shù)據(jù)的所有權(quán)是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題，目前的事實(shí)是現(xiàn)行法律對(duì)相關(guān)題雖有涉及，但是還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面，歐洲現(xiàn)行的版權(quán)法只保護(hù)作者自己的知識(shí)產(chǎn)品，而生產(chǎn)出知識(shí)的“機(jī)器”并不能定義為作者，因此由物聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)造的數(shù)據(jù)不能受到版權(quán)法律的保護(hù)。由機(jī)器產(chǎn)生的數(shù)據(jù)可以受到知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)嗎？對(duì)于數(shù)據(jù)的保護(hù)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)應(yīng)該有所不同，現(xiàn)有的法律體系還不能全面地處理物聯(lián)網(wǎng)等機(jī)器創(chuàng)造的數(shù)據(jù)及其衍生出來(lái)的相關(guān)問(wèn)題。應(yīng)該如何設(shè)計(jì)新的法律，亟須展開深入研究。

五、 未來(lái)展望

現(xiàn)有的研究已經(jīng)從數(shù)據(jù)科學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)和科技政策等維度對(duì)數(shù)據(jù)的概念定義、利用價(jià)值、產(chǎn)權(quán)歸屬、隱私保護(hù)、管理規(guī)制等方面進(jìn)行了細(xì)致的梳理，但目前尚未有學(xué)者從跨學(xué)科的多維視角對(duì)于數(shù)據(jù)治理問(wèn)題進(jìn)行全面綜述和深入研究。本文旨在從歷史、經(jīng)濟(jì)、法律等維度就數(shù)據(jù)治理研究現(xiàn)狀描繪一個(gè)較為細(xì)致的全景圖，重新認(rèn)識(shí)數(shù)據(jù)治理帶來(lái)的理論問(wèn)題，為未來(lái)的研究開辟新視角。現(xiàn)有的數(shù)據(jù)治理研究存在兩個(gè)方面的轉(zhuǎn)向： 一是研究?jī)?nèi)容從理論研究走向?qū)嵶C研究，從建構(gòu)概念向經(jīng)驗(yàn)研究方向轉(zhuǎn)型； 二是研究方法從定性走向定量，圍繞數(shù)據(jù)利用、數(shù)據(jù)開放等主題的研究逐漸深入，開始出現(xiàn)定量化的工作。結(jié)合國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀和研究空白，從研究路徑、治理方法、治理體系、影響評(píng)估的視角提出未來(lái)數(shù)據(jù)治理研究的4個(gè)方向：

1. 各國(guó)數(shù)據(jù)政策的演變歷程和比較研究。已有的研究梳理了數(shù)字經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國(guó)家的數(shù)據(jù)政策，但尚無(wú)法展現(xiàn)各國(guó)政策的實(shí)施和效果，未來(lái)仍需要就各國(guó)數(shù)據(jù)治理的政策背景、政策執(zhí)行和政策效果進(jìn)行分析。[22]隨著人工智能和大數(shù)據(jù)的發(fā)展，各個(gè)國(guó)家和地區(qū)針對(duì)數(shù)據(jù)領(lǐng)域的政策將繼續(xù)增加，由于對(duì)數(shù)據(jù)的差異化認(rèn)識(shí)，各國(guó)可能走向不同的政策路徑，未來(lái)的研究需要強(qiáng)化對(duì)數(shù)據(jù)政策的國(guó)際比較和分析，以提高數(shù)據(jù)政策制定和實(shí)施的前瞻性、合理性。

2. 基于“數(shù)據(jù)”的多元主體問(wèn)題研究。物聯(lián)網(wǎng)用戶數(shù)據(jù)隱私保護(hù)包括五大利益相關(guān)者：設(shè)備制造商、云服務(wù)和平臺(tái)提供商、第三方應(yīng)用開發(fā)商、政府監(jiān)管部門和消費(fèi)者。用戶數(shù)據(jù)隱私的保護(hù)不單單是一個(gè)技術(shù)管理問(wèn)題，還和用戶本身相關(guān)，更離不開政府部門的監(jiān)管和規(guī)范，而其中各個(gè)主體的作用和地位各不相同，需要協(xié)作完成。隨著人工智能和區(qū)塊鏈技術(shù)的發(fā)展，數(shù)據(jù)價(jià)值鏈的分工將進(jìn)一步細(xì)化，數(shù)據(jù)創(chuàng)造和使用的主體由人與人、人與機(jī)器、向著機(jī)器與機(jī)器轉(zhuǎn)變，對(duì)數(shù)據(jù)治理的多元主體帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。因此，在人工智能和大數(shù)據(jù)背景下研究多元主體數(shù)據(jù)治理具有深刻的現(xiàn)實(shí)意義和理論意義。

3. 以數(shù)據(jù)為核心重構(gòu)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新系統(tǒng)。海量的數(shù)據(jù)積累是一種顛覆性的創(chuàng)新，對(duì)當(dāng)前的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)深遠(yuǎn)的影響，甚至?xí)貥?gòu)現(xiàn)有的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。數(shù)據(jù)帶來(lái)了從信息技術(shù)到商業(yè)模式的范式轉(zhuǎn)變，推動(dòng)了企業(yè)向數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型企業(yè)轉(zhuǎn)變。與傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新系統(tǒng)相比，以數(shù)據(jù)為核心的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新系統(tǒng)將更加重視數(shù)據(jù)共享和開放，進(jìn)而提升系統(tǒng)效率，激發(fā)創(chuàng)新的活力，這方面有哪些新的規(guī)律，會(huì)產(chǎn)生什么新問(wèn)題，值得進(jìn)一步探索研究。

4. 建立和完善國(guó)家數(shù)據(jù)治理體系。政策法規(guī)是新興技術(shù)進(jìn)步的有力保障，為建立與完善與新興技術(shù)相關(guān)的治理體系，在國(guó)家層面必須把握數(shù)據(jù)作為核心戰(zhàn)略資源的重要趨勢(shì)，應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)利用和保護(hù)中的問(wèn)題與挑戰(zhàn)。針對(duì)數(shù)據(jù)這種新興的治理對(duì)象，需要?jiǎng)?chuàng)新治理的原則、關(guān)系和工具，在敏捷治理的思想指導(dǎo)下積極進(jìn)行政策實(shí)驗(yàn)、政策試點(diǎn)和立法嘗試，形成靈活全面的治理框架[23]。由數(shù)據(jù)帶來(lái)的所有權(quán)歸屬、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、隱私保護(hù)、倫理和反壟斷問(wèn)題日益增加，中國(guó)作為未來(lái)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和人工智能的領(lǐng)導(dǎo)者，應(yīng)當(dāng)在數(shù)據(jù)使用和保護(hù)的政策法規(guī)上進(jìn)行前瞻性研究，探索確立數(shù)據(jù)治理的中國(guó)原則、制度與框架，形成數(shù)據(jù)治理的中國(guó)方案。