郝曉錦

摘 要：信訪制度是我國(guó)具有特色的制度設(shè)計(jì)，為中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)發(fā)揮了重要作用?，F(xiàn)階段的信訪制度在實(shí)際的運(yùn)行過(guò)程中遭遇到了一系列的困境，基層信訪工作效率低下是其中的問(wèn)題之一?；鶎有旁L工作是信訪人與基層政府互動(dòng)的過(guò)程，在雙方互動(dòng)的過(guò)程中，由于他們自身持有不同的認(rèn)知，而這些認(rèn)知的差異造成了雙方現(xiàn)實(shí)互動(dòng)的矛盾，成為造成基層信訪工作問(wèn)題的原因之一。

關(guān)鍵詞：信訪制度;信訪工作;認(rèn)知偏差;基層政府

中圖分類號(hào)：D63-3? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2021）03-0146-03

近年來(lái)，基層信訪工作遭遇了一定的挑戰(zhàn)，基層政府在處理信訪工作時(shí)往往顯得力不從心。具體表現(xiàn)為基層政府處理信訪工作效率低下，信訪量不斷攀升，更有甚者在解決信訪人的信訪案件前反而更容易與信訪人之間形成新的矛盾，使原本難以處理的問(wèn)題變得更加雪上加霜?；鶎诱@些問(wèn)題的產(chǎn)生，一個(gè)重要原因便是基層政府與信訪人在信訪過(guò)程中持有不同的認(rèn)知。信訪制度在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行過(guò)程中是多種行為角色參與的過(guò)程，不同行為者持有不同的利益與立場(chǎng)。而對(duì)于信訪制度的觀察與認(rèn)知，不同的行為主體具有很強(qiáng)的主觀性，信訪人繼承了在社會(huì)動(dòng)員時(shí)代流傳下來(lái)的以群眾路線為核心的樸素的認(rèn)知內(nèi)容，而基層政府則在壓力型體制下堅(jiān)持遵循以秩序鞏固為核心的原則。這就使得由認(rèn)知沖突而造成的行為者之間的矛盾不可避免。改革開放以來(lái)，我國(guó)現(xiàn)代化水平大幅度提高，社會(huì)多元豐富發(fā)展，不同行為者所持的利益立場(chǎng)以及所追求的利益內(nèi)容更加豐富，使得矛盾糾紛更為復(fù)雜，秩序維護(hù)成本提升。在訴諸信訪渠道的過(guò)程中，不同行為者對(duì)于信訪制度功能的過(guò)度解讀往往也加劇了信訪問(wèn)題的復(fù)雜性。

一、信訪人的樸素認(rèn)知與信訪制度的運(yùn)行

2005年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)信訪條例》是目前最為權(quán)威和規(guī)范的官方文件，該條例確認(rèn)了信訪案件處理的“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”原則，即在信訪案件的處理中，地方政府要有主導(dǎo)作用。這就意味著幾乎絕大多數(shù)的信訪案件應(yīng)該在基層得到終結(jié)。但現(xiàn)實(shí)信訪工作的運(yùn)行是基層接收案件易，解決案件難，有較多的案件積壓在基層難以得到有效解決。觀察這些解決難度較大的信訪案件，可以發(fā)現(xiàn)信訪人和信訪部門都占據(jù)一定的“理”，盡管各方對(duì)于“理”的認(rèn)知標(biāo)準(zhǔn)不同。各方持有的“理”有著不同價(jià)值理念的引導(dǎo)，也正是這些不同的價(jià)值理念引發(fā)了一些超越規(guī)范的行為，造成了信訪案件難以解決的尷尬局面。在難以解決的信訪案件中，信訪人大多采用了一些不合信訪文件所規(guī)范的行為，這些行為包括了重復(fù)上訪、越級(jí)訪、超級(jí)上訪、集體上訪、極端上訪、謀利型上訪等。信訪人這些五花八門的行為選擇體現(xiàn)一種“問(wèn)題化”的思維模式，他們認(rèn)為，只有盡可能地將信訪案件影響力擴(kuò)大、涉及面拓寬，對(duì)信訪部門造成一定的壓力，才能引起信訪部門的足夠重視，信訪人的訴求才能得到最大程度的解決。這些行為展現(xiàn)了人民群眾的智慧，也為他們?cè)谛旁L過(guò)程中贏得了一定的主動(dòng)性，但歸根結(jié)底，其行為背后折射的是他們對(duì)于信訪制度樸素的認(rèn)知，這些認(rèn)知來(lái)源于建國(guó)初期的社會(huì)動(dòng)員時(shí)代，是群眾路線的衍生產(chǎn)物。

具體來(lái)說(shuō)，信訪人的樸素認(rèn)知具體有以下三點(diǎn)。

首先，政府在普通民眾的心目中是一種“全能國(guó)家”的形象，即政府對(duì)民眾負(fù)有無(wú)所不包的職能。這種印象是“單位制”時(shí)代人民群眾對(duì)于政府和單位組織認(rèn)知的一種延續(xù)。在單位制時(shí)代，人們生活在各種單位組織之中，人們進(jìn)行任何活動(dòng)都是組織進(jìn)行協(xié)調(diào)和組織，矛盾糾紛也是需要單位組織進(jìn)行出面調(diào)解的。隨著改革開放之后市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的興起，單位制逐漸瓦解，矛盾糾紛的調(diào)解工作轉(zhuǎn)移到社會(huì)與政府的身上。普通群眾對(duì)于矛盾糾紛的調(diào)節(jié)繼承了單位制時(shí)代的認(rèn)知，政府成為民眾心目中新的“單位”的繼承者，政府“全能國(guó)家”的形象也就在民眾中悄然樹立了。造成政府“全能國(guó)家”認(rèn)知的另一原因是群眾路線。群眾路線的內(nèi)涵是，要同人民群眾保持密切的聯(lián)系，傾聽民眾的意見，與人民群眾建立良好的溝通。這些溝通大到國(guó)家政策，小到家長(zhǎng)里短都應(yīng)該是黨和政府積極聽取的內(nèi)容。黨和政府這種從對(duì)象到內(nèi)容的廣泛聽取，加強(qiáng)了政府在群眾心目中的“全能”印象。這種“全能”印象使得信訪工作中具有了一種全能責(zé)任的不可逃避性。也就是說(shuō)，群眾找到黨和政府進(jìn)行溝通，相關(guān)部門沒(méi)有任何理由進(jìn)行回避。信訪人找到信訪部門進(jìn)行信訪活動(dòng)，信訪部門當(dāng)然也是不能直接拒絕的。這也正是信訪量劇增，造成信訪洪峰的因素之一。人民群眾遇到矛盾糾紛時(shí)并不會(huì)對(duì)自身所要進(jìn)行訴求的案件進(jìn)行規(guī)范的分類，因?yàn)樗麄冋J(rèn)準(zhǔn)政府會(huì)解決一切問(wèn)題，所以也會(huì)堅(jiān)決地選擇信訪渠道。近年來(lái)，本該由司法機(jī)構(gòu)處理的涉訴信訪等問(wèn)題被堆積到了政府信訪部門中，也正是由于群眾對(duì)于政府“全能國(guó)家”的印象而進(jìn)行了主觀偏好的選擇，以至于有學(xué)者提出削弱甚至取消信訪制度的觀點(diǎn)。

其次，信訪人對(duì)于不同層級(jí)的政府是差序信任的，對(duì)最為基層的政府組織往往信任度最低。這一認(rèn)知也與群眾路線有著一定的關(guān)系。群眾路線是一種思想和方法論，是一種可以被感知和傳承的精神，并不是針對(duì)任何一項(xiàng)具體工作的特有產(chǎn)物，所以任何具體文獻(xiàn)都不能夠?qū)ζ溥M(jìn)行清晰界定。這使得群眾路線的落實(shí)具有一定的模糊性，這種模糊性會(huì)引發(fā)可塑性，也就是說(shuō)同樣是解讀群眾路線，可能人民群眾解讀出的是一種內(nèi)容，而基層政府對(duì)其解讀出的又是一種內(nèi)容。而雙方在解讀的過(guò)程中又會(huì)加入自身立場(chǎng)的主觀偏見，最終的結(jié)果是不可避免造成了信訪人與基層政府因?yàn)檎J(rèn)知偏差而產(chǎn)生對(duì)抗的局面，信訪人因此對(duì)基層政府信任度急劇降低。在應(yīng)星的研究中，可以發(fā)現(xiàn)在實(shí)際的信訪工作中，信訪人在信訪過(guò)程中會(huì)因不信任基層政府而對(duì)基層政府做出的調(diào)解結(jié)果不認(rèn)同，如果基層政府在與信訪人的互動(dòng)中出現(xiàn)一些過(guò)于強(qiáng)硬的行為，便會(huì)促使個(gè)別信訪人在上訪過(guò)程中出現(xiàn)以“氣”相爭(zhēng)的局面。這種以“其氣相爭(zhēng)”的局面很難在雙方的雙向互動(dòng)中得到調(diào)解。在這個(gè)雙方互相博弈的過(guò)程中，本來(lái)起初單一、較容易解決的問(wèn)題會(huì)慢慢發(fā)展成為難以理清的復(fù)雜矛盾，一件信訪案件變成多件信訪案件，出現(xiàn)越維穩(wěn)越不穩(wěn)的情況，也就是信訪悖論的發(fā)生。

最后，信訪人還持有一種“認(rèn)同即可為”的認(rèn)知。信訪人認(rèn)為是只要在認(rèn)同國(guó)家的前提下，信訪人做出一些輕微的過(guò)激行為不僅不會(huì)受到嚴(yán)厲的懲罰，反而會(huì)得到國(guó)家的體諒。在信訪制度創(chuàng)立運(yùn)行的早期階段，就出現(xiàn)了群眾在中央的號(hào)召下對(duì)地方政府進(jìn)行監(jiān)督和檢舉，以遏制官僚主義風(fēng)氣的行為。這樣的三方互動(dòng)就可以視為創(chuàng)造了一種基層民眾認(rèn)同且配合中央同基層政府進(jìn)行博弈的行為模式。而現(xiàn)在的信訪人采取一些“非常手段”給基層政府施壓似乎也是在過(guò)去的行為模式中尋求新的出路。信訪人采用的一些重復(fù)上訪、越級(jí)上訪、集體上訪、纏訪鬧訪等手段，都不是信訪條例里規(guī)范允許范圍內(nèi)的行為，但通常在不造成嚴(yán)重社會(huì)秩序威脅的情況下又不會(huì)受到基層政府的強(qiáng)力壓制，其中的原理便是信訪人和基層政府都默認(rèn)他們要面對(duì)的問(wèn)題只是局限在具體的信訪訴求之中，對(duì)于中央的權(quán)威雙方是認(rèn)同的。即使是信訪人受到基層政府懲罰，其措施也不是特別嚴(yán)厲，對(duì)于信訪人來(lái)說(shuō)這樣的成本是可以接受的。如果繼而能受到中央的關(guān)注，就是在這場(chǎng)三方博弈中取得了巨大的勝利。

二、基層政府的困境

在信訪治理中，按照屬地原則，基層政府扮演的角色是信訪案件的主要受理者與矛盾糾紛的主要調(diào)解者，意味著絕大部分的信訪案件在基層政府的職權(quán)范圍內(nèi)理應(yīng)得到解決?；鶎诱切姓C(jī)構(gòu)的最底層組織，它既要面臨來(lái)自上級(jí)政府的壓力，又要面對(duì)群眾的監(jiān)督。各方的壓力使得基層政府往往具有自身的矛盾性。一方面，基層政府有其自身運(yùn)作的邏輯，基層政府的運(yùn)作機(jī)制是由一整套由中央以及上級(jí)政府制定出來(lái)的規(guī)范化的程序來(lái)約束的。另一方面，基層政府在實(shí)際工作中要面對(duì)的外在環(huán)境具有復(fù)雜性，要妥善處理與人民群眾的關(guān)系，不能全然只堅(jiān)持工作的規(guī)范性而不顧及其他影響，這種矛盾性使得基層政府進(jìn)行信訪工作時(shí)顯得困難重重。

在實(shí)際工作中，基層政府首先受到來(lái)自信訪人的壓力，這種壓力來(lái)源于雙方對(duì)于信訪工作的認(rèn)知不同?；鶎诱鳛樾姓M織，有其自身的運(yùn)作邏輯。在信訪工作中，基層政府作為行政組織，只要做到行政程序的規(guī)范性，那么行政結(jié)果具有合法性，就能免于在結(jié)果調(diào)查中因行為不當(dāng)而受到上級(jí)部門的責(zé)罰。基層政府工作的規(guī)范性，體現(xiàn)在它的行政行為符合上級(jí)部門的文件要求，基層政府進(jìn)行信訪工作便要受到中央制定的《信訪條例》以及地方制定的各種《規(guī)定》《辦法》等正式文件的指導(dǎo)。也就是說(shuō)，基層政府的責(zé)任由明確的規(guī)范文件來(lái)界定，這些責(zé)任是有限的、清晰的。這與信訪人樸素的認(rèn)知是截然不同的。在日常生活中，群眾生活所觸及的一切似乎基層政府都在有意無(wú)意地參與進(jìn)來(lái)，但鑒于認(rèn)知水平和信息的不流通性，群眾無(wú)法進(jìn)行準(zhǔn)確的認(rèn)知，對(duì)基層政府建立起來(lái)的通常是模糊的印象。在信訪人的印象中，基層政府的職能十分廣泛，且承擔(dān)著無(wú)限責(zé)任。同時(shí)，信訪人還具有實(shí)質(zhì)正義的追求，他們并不注重案件處理的過(guò)程，他們認(rèn)為自身在糾紛中完完全全屬于受害者，從而只注重案件處理的結(jié)果。只有自己的訴求最終得到滿足，那么政府行為的公正性才不會(huì)被懷疑。這兩種認(rèn)知上的不一致導(dǎo)致信訪人與信訪部門在面對(duì)同一案件的案情分析與結(jié)果判定是不同的，基層政府的協(xié)調(diào)意見難以被信訪人所接受，信訪案件的解決也就變得十分困難。而個(gè)別的信訪者甚至?xí)扇∵M(jìn)京上訪的行為，便是透露出了信訪者對(duì)于基層政府深深的不信任。

在壓力型體制下，中央以及上級(jí)政府相對(duì)于基層政府來(lái)說(shuō)處在絕對(duì)控制性的地位，基層政府還要面臨來(lái)自上級(jí)政府的壓力。這具體體現(xiàn)在上級(jí)政府對(duì)于下級(jí)政府的績(jī)效考核中，信訪工作在上級(jí)政府的考察中擁有“一票否決”的地位，所以也是基層政府最為重視的工作之一。上級(jí)政府將信訪工作視為評(píng)判基層政府維穩(wěn)工作的標(biāo)準(zhǔn)，維穩(wěn)工作的內(nèi)在價(jià)值指向是鞏固地方秩序，這既是國(guó)家植入信訪制度中的價(jià)值內(nèi)涵之一，也成了基層政府在實(shí)際工作中不容妥協(xié)的硬性指標(biāo)。所以只要涉及信訪工作，基層政府的神經(jīng)便總是被牽動(dòng)著。有些信訪人正是抓住了基層政府的這一“痛點(diǎn)”，采用一些特殊手段來(lái)與基層政府進(jìn)行博弈。例如挑選特定的時(shí)間段進(jìn)行越級(jí)訪，給所在地的基層政府在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)心目中造成不良印象來(lái)逼迫基層政府向其“就范”，以滿足他們的訴求。如果基層政府“開了口子”，用金錢和各種額外福利來(lái)補(bǔ)貼信訪人，往往還會(huì)形成誘導(dǎo)效應(yīng)，不良行為會(huì)被紛紛效仿，使基層政府在信訪工作中處于更加被動(dòng)的局面。更有甚者，甚至形成了謀利型上訪，使本該是發(fā)揮矛盾糾紛化解的信訪渠道變成了個(gè)別人牟利的工具。

正是由于基層政府承受來(lái)自各方的壓力，其在信訪工作中很容易陷于被動(dòng)局面，這使得基層政府采用種種策略來(lái)舒緩、分散壓力，盡可能地使自己避開麻煩。例如在初訪階段，基層政府會(huì)采用推脫、拖延等手段盡可能消磨信訪人的意志，進(jìn)而降低信訪人標(biāo)準(zhǔn)較高的訴求。在信訪案件處理的全過(guò)程中，基層政府會(huì)盡可能地做好各種記錄，在記錄文件中將自身符合規(guī)范文件要求的行政行為記錄完整，以應(yīng)對(duì)上級(jí)部門的檢查，這樣做的效果為自身在遭受上級(jí)部門追責(zé)時(shí)提供一定的支持。更有甚者甚至采用簡(jiǎn)單粗暴的暴力截訪等手段來(lái)強(qiáng)行消除信訪記錄。這些策略的使用不一定能夠使矛盾糾紛得到徹底解決，卻能臨時(shí)性地減輕基層政府在信訪工作中責(zé)任的分量。基層政府的這些“自?！毙袨閷?shí)質(zhì)上是將信訪工作中的顯性問(wèn)題變成了隱性隱患，矛盾糾紛在短期內(nèi)得不到緩解反而會(huì)使信訪工作在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)遭遇更大的困境。

正是信訪人與基層政府之間的認(rèn)知偏差，造成了信訪工作運(yùn)行效率低下的困境。目前學(xué)術(shù)界也在積極討論信訪制度的改革，試圖破解信訪制度面對(duì)的這種兩難局面。學(xué)者們提出了許多具有建設(shè)意義的思路，例如信訪法治化與多元治理。信訪法治化使得信訪工作的開展更加具有規(guī)范性，多元治理則在基層政府與信訪人的互動(dòng)過(guò)程中加入了第三方行為者，使得二者的互動(dòng)過(guò)程更加和諧。這些措施實(shí)行的最為關(guān)鍵的作用是要使信訪案件在信訪流程中得到有效終結(jié)，只有信訪部門將信訪案件輸入與輸出保持平衡，信訪工作的困境才能到有效的疏解。

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[責(zé)任編輯 百 合]