趙丹 賀先青

摘要：菲律賓是世界第二大群島國家，海洋資源豐富，具有發(fā)展海洋經(jīng)濟的獨特優(yōu)勢。但菲律賓海洋經(jīng)濟整體發(fā)展水平較低，面臨海洋經(jīng)濟增加值增速慢于全國GDP增速、發(fā)展動力不足、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、產(chǎn)業(yè)鏈不完善等問題。菲律賓政府采取了加強頂層設(shè)計、完善相關(guān)法律法規(guī)并制定專項海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策等措施促進海洋經(jīng)濟的發(fā)展。在中國推進21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的背景下，宜挖掘兩國海洋經(jīng)濟合作中的潛力，推進海洋經(jīng)濟領(lǐng)域務(wù)實合作取得新的進展。

關(guān)鍵詞：菲律賓;海洋經(jīng)濟;中菲合作

[中圖分類號] F134.1? ? ? ? ? ? [文獻標(biāo)識碼]? A? ? ? ? ? ? ? ? [文章編號] 1003-2479（2021）04-085-11

The Status and Policies of the Philippine Blue Economy：

Implications to China-Philippines Maritime Industries Cooperation

ZHAO Dan， HE Xianqing

Abstract： As the second-largest archipelagic country in the world， the Philippines has unique advantages to develop the blue economy with abundant ocean resources. However， its blue economy is not burgeoning due to the growth rate of GVA being lower than that of GDP， insufficient momentum， irrational industrial structure， and inefficient industrial chain. To promote the blue economy， the Philippine government has adopted the top-down approach to improve relevant laws and regulations and formulate specified policies for the development of the marine industry. In light of the construction of the 21st Century Maritime Silk Road， it is suggested to tap the potential of China-Philippines collaboration on the blue economy to make new progress.

Key Words： The Philippines; Maritime Industries; China-Philippines Cooperation

菲律賓作為世界第二大群島國家，海洋資源豐富，在其所管轄的海域中蘊藏著大量的石油、天然氣等非生物性資源和眾多的生物性資源。但菲律賓海洋經(jīng)濟發(fā)展水平較低，將其海洋資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為海洋經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢的潛力巨大。當(dāng)前，合作成為中菲關(guān)系的主流。開展中菲海洋經(jīng)濟領(lǐng)域的合作，有助于增強兩國互信，對中國南海維權(quán)維穩(wěn)具有積極意義，并有助于推進21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)和海洋強國建設(shè)取得實效。

一、菲律賓海洋經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀

根據(jù)菲律賓統(tǒng)計局（Philippine Statistics Authority）的分類，其海洋經(jīng)濟主要包括以下產(chǎn)業(yè)：（1）海洋第一產(chǎn)業(yè)：海洋漁業(yè);（2）海洋第二產(chǎn)業(yè)：濱海采礦、采石業(yè)，海洋制造業(yè)，海洋建筑業(yè)，海洋電力業(yè);（3）海洋第三產(chǎn)業(yè)：海洋交通運輸和倉儲業(yè)，海洋保險業(yè)，海洋租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)，海洋安全與公共管理業(yè)，海洋教育業(yè)，海洋住宿業(yè)和海洋娛樂業(yè)。其中海洋住宿業(yè)和海洋娛樂業(yè)是菲律賓濱海旅游業(yè)的主要組成部分①。近年來，菲律賓海洋經(jīng)濟增加值呈波動上升的趨勢。海洋經(jīng)濟增加值由2012年的4516.93億比索（約85.6億美元）增長到2018年的6222.21億比索（約117.9億美元）②。2018年，菲律賓海洋經(jīng)濟從業(yè)人員247.42萬人，以占全國GDP總量3.6%的增加值吸引了全國6%的就業(yè)人口。但整體來看，菲律賓海洋經(jīng)濟呈緩慢增長態(tài)勢，增速慢于全國GDP增長速度，海洋經(jīng)濟增加值占全國GDP的比重從2012年的4.3%下降至2018年的3.6%。從海洋經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)來看，2018年海洋經(jīng)濟第三產(chǎn)業(yè)增加值占比為29：34：37。海洋漁業(yè)、濱海旅游業(yè)、海洋制造業(yè)、海洋電力業(yè)、海洋交通運輸和倉儲業(yè)為五大主要海洋產(chǎn)業(yè)，其增加值占海洋經(jīng)濟增加值的比重分別為29.1%、16.2%、14.2%、11.6%、10.0%，合計占海洋經(jīng)濟增加值的比重為81.1%。

（一）海洋漁業(yè)

菲律賓海洋漁業(yè)由海洋捕撈業(yè)和海洋養(yǎng)殖業(yè)組成，捕撈業(yè)又分為市政漁業(yè)和商業(yè)漁業(yè)。2018年，菲律賓海洋漁業(yè)增加值為34.32億美元，吸納就業(yè)人口94.99 萬人，以占海洋經(jīng)濟29.1%的增加值吸引了38.4%的海洋經(jīng)濟就業(yè)人口。

2013年以來，菲律賓海洋漁業(yè)產(chǎn)量持續(xù)下降，2014—2016年海洋漁業(yè)增加值呈負(fù)增長。2016年海洋漁業(yè)的增加值達到最小值1622.54億比索（約34.32億美元），同比下降3.5%。從2016年開始，海洋漁業(yè)產(chǎn)量逐漸增加，2017年增長率達到5.8%（見圖1）。2018年，菲律賓海洋漁業(yè)產(chǎn)量為435.69萬噸，其中商業(yè)漁業(yè)產(chǎn)量為94.64萬噸，海洋市政漁業(yè)產(chǎn)量為110.61萬噸，養(yǎng)殖漁業(yè)產(chǎn)量為230.44萬噸，比重為22：25：53。海洋捕撈業(yè)增加值占海洋漁業(yè)增加值的比重高達47%。菲律賓海水產(chǎn)品產(chǎn)量排名前三名的是遮目魚、羅非魚和海藻，占比分別46.4%、24.5%和12.4%③。菲律賓在2017年世界捕魚量最多國家排名中位于第十，在東南亞國家中排名第二④。金槍魚（海魚）仍然是最大的出口商品，2017年的出口量為30.74萬噸，價值為52155萬美元⑤。

（二）濱海旅游業(yè)

菲律賓濱海旅游業(yè)主要由海洋住宿業(yè)和海洋娛樂業(yè)組成。2018年，菲律賓濱海旅游業(yè)增加值為1287.28億比索（約24.39億美元），占海洋經(jīng)濟增加值的20.7%。吸引就業(yè)人數(shù)為52.5萬，占海洋經(jīng)濟各產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)的21.2%。

2013—2018年，濱海旅游業(yè)增加值平穩(wěn)上升，但增長率呈波動下降趨勢，2014年增長率達到36.5%，而2018年增長率為10.2%（見圖2）。濱海旅游業(yè)是菲律賓海洋經(jīng)濟的重要支柱，其在海洋經(jīng)濟增加值中的占比僅次于海洋漁業(yè)。2018年，菲律賓入境旅游消費同比下降1.6%，而國內(nèi)旅游支出同比增加21.0%。可見，菲律賓濱海旅游業(yè)的國際化水平較低。

（三）海洋制造業(yè)

海洋制造業(yè)由船舶制造及相關(guān)機械裝備制造業(yè)和海產(chǎn)品加工業(yè)組成。2018年，菲律賓海洋制造業(yè)增加值為1007.67億比索（約19.10億美元），吸納就業(yè)人數(shù)約為10.9萬人。以占海洋經(jīng)濟從業(yè)人員總數(shù)的4.4%貢獻了海洋經(jīng)濟增加值的16.2%。海洋制造業(yè)增加值一直呈現(xiàn)平穩(wěn)上升的趨勢，但增長率起伏變化明顯，2013—2016年呈快速增長態(tài)勢，2016年增長率達13.9%后，開始明顯下滑，2018年僅增長了3.5%（見圖3）。

實際上，菲律賓海產(chǎn)品加工業(yè)對海洋經(jīng)濟貢獻微小，海洋制造業(yè)增加值主要來源是船舶制造及相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)。菲律賓造船總噸位超過425萬噸，是全球第四大造船國①。但世界船舶制造業(yè)中排名前三的中國、韓國和日本占全球訂單的95%，2015年，菲律賓造船業(yè)的出口額占菲律賓出口總額的2.6%，價值15億美元②。船舶制造業(yè)的出口主要由兩家外資企業(yè)完成，一是韓國的韓進重工，二是日本的常石造船廠，它們的主營業(yè)務(wù)是運載船、集裝箱船以及油輪制造。菲律賓國內(nèi)投資的船廠主要從事家用船的船舶修理，占其國內(nèi)船廠總收入的90%。從建設(shè)的造船廠數(shù)量來看，菲律賓國內(nèi)投資建設(shè)的造船廠數(shù)量在整個行業(yè)中所占的比例最大為95%，外資企業(yè)的數(shù)量僅占5%，但是外資企業(yè)韓進重工和常石造船廠幾乎占船舶出口量和出口額的90%以上，占總收入的97%③。

（四）海洋電力業(yè)

海洋電力業(yè)由自然油氣發(fā)電和海洋可再生能源發(fā)電組成。2018年，菲律賓海洋電力業(yè)增加值為722.32億比索（約13.69億美元），吸納就業(yè)人數(shù)11632人。以占從事海洋經(jīng)濟總?cè)藬?shù)的0.5%貢獻了11.6%的海洋經(jīng)濟增加值。近年來，菲律賓海洋電力業(yè)發(fā)展迅速，2018年的增加值達到近年來最大值，同比增長13.0%（見圖4）。海洋發(fā)電業(yè)僅次于海洋漁業(yè)、濱海旅游業(yè)、海洋制造業(yè)，成為菲律賓海洋經(jīng)濟第四大產(chǎn)業(yè)。菲律賓近幾年紛紛出臺海洋能源利用計劃以及《再生能源法案》，主要將潮汐能等清潔再生能源作為海洋發(fā)電的主要動能加以循環(huán)利用，因此，海洋發(fā)電業(yè)目前是海洋經(jīng)濟第二產(chǎn)業(yè)中的重要支柱產(chǎn)業(yè)。2017年，菲律賓建立了東南亞首個潮汐發(fā)電廠，是對標(biāo)《再生能源法案》發(fā)展海洋發(fā)電業(yè)的首個舉措①。

（五）海洋交通運輸和倉儲業(yè)

海洋交通運輸和倉儲業(yè)主要包括海上的貨運、客運以及倉儲服務(wù)。2018年，菲律賓海洋交通運輸業(yè)增加值為620.42億比索（約11.76億美元），吸納就業(yè)人數(shù)82.11萬人，以占海洋經(jīng)濟增加值的10.0%吸納了海洋產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)的33.2%。近年來，菲律賓海上交通運輸和倉儲業(yè)一直呈增長態(tài)勢，增長速度從2013年的1.2%上升至2014年的6.2%（見圖5）。

就港口基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量而言，菲律賓近年來排名較低，據(jù)世界經(jīng)濟論壇發(fā)布的數(shù)據(jù)，2019年菲律賓在全球參與統(tǒng)計的141個國家或地區(qū)中排名第89，得分為3.7，在統(tǒng)計的東南亞8個國家中排名第6，僅略高于柬埔寨和老撾兩國，而新加坡得分最高，為6.5②。

菲律賓海上交通運輸業(yè)成本較高。與馬來西亞和印度尼西亞相比，菲律賓港口間的國內(nèi)運輸價格平均每海里成本為1.47美元，遠高于印度尼西亞的0.77美元，略微高于馬來西亞的1.36美元③。

此外，據(jù)世界銀行發(fā)布的 《2014年世界銀行年度報告》，菲律賓國內(nèi)運輸物流成本高于其通過國外物流節(jié)點中轉(zhuǎn)的運費。例如，從馬尼拉運輸20英尺的集裝箱至德奧羅的費用約為1120美元，但是從馬尼拉經(jīng)過中國高雄或香港轉(zhuǎn)運到德奧羅的運輸費用大致為519美元和644美元①?？梢?，其國內(nèi)物流成本十分高昂。菲律賓的物流成本占批發(fā)價格的24%～53%， 而東亞地區(qū)的平均成本不到20%。

菲律賓海上交通運輸業(yè)還面臨著海上意外事故的威脅。在東南亞地區(qū)，菲律賓海上意外事故造成的絕對傷亡率最高，比排第2名的印度尼西亞高40%。該國平均每年有228艘船舶發(fā)生事故，303人傷亡②。

（六）海洋采礦業(yè)

根據(jù)菲律賓統(tǒng)計局的統(tǒng)計分類，海洋采礦采石業(yè)由海洋油氣開采和海洋鹽業(yè)組成。2018年，菲律賓海洋采礦業(yè)增加值為384.22億比索（約為7.28億美元），吸納從業(yè)人員為8820人，以占海洋產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員總數(shù)的0.4%貢獻了6.2%的增加值。近年來，菲律賓海洋采礦業(yè)增長乏力，2015年一度下降30.9%，盡管此后增長率有所上升，但直至2018年，菲律賓海洋采礦業(yè)都未恢復(fù)至2014年的水平（見圖6）。

綜上分析，可得出如下結(jié)論：一是菲律賓海洋經(jīng)濟發(fā)展動力不足。近年來，盡管菲律賓海洋經(jīng)濟呈平穩(wěn)增長態(tài)勢，但在菲律賓國民經(jīng)濟中的占比較小并呈不斷下降趨勢。二是菲律賓海洋經(jīng)濟結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。菲律賓海洋經(jīng)濟第一產(chǎn)業(yè)占比較高，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)育不足。海洋漁業(yè)是菲律賓海洋經(jīng)濟的第一大產(chǎn)業(yè)，且海洋捕撈業(yè)增加值占比高達47%，相比而言，中國捕撈漁業(yè)增加值占比僅為22.2%③。三是菲律賓海洋經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈不完善。例如，海洋漁業(yè)是菲律賓海洋經(jīng)濟中最重要的組成部分，但與之配套的海產(chǎn)品加工業(yè)卻并未發(fā)展起來。此外，作為海洋經(jīng)濟重要出口產(chǎn)業(yè)的船舶制造業(yè)，菲律賓本國企業(yè)僅僅在船舶維修等領(lǐng)域占有較高份額，產(chǎn)業(yè)鏈核心部分被韓國和日本企業(yè)所占據(jù)。四是菲律賓海洋經(jīng)濟發(fā)展水平偏低?？傮w而言，菲律賓海洋經(jīng)濟還處于勞動密集型階段，在菲律賓前五大海洋產(chǎn)業(yè)中，海洋漁業(yè)、海洋交通運輸和倉儲業(yè)都以較小的經(jīng)濟增加值吸納了較大的就業(yè)份額，兩者以占海洋經(jīng)濟39.1%的增加值吸納了71.6%的海洋就業(yè)人口。產(chǎn)業(yè)附加值相對較高的海洋制造業(yè)，盡管以4.4%的就業(yè)人口貢獻了16.2%的增加值，但是該產(chǎn)業(yè)幾乎由外貿(mào)企業(yè)所壟斷，菲律賓自身海洋制造業(yè)水平依然較低。此外，菲律賓高達34%的漁民貧困率說明其海洋漁業(yè)的附加值較低④。五是菲律賓海洋基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展水平較低，尤其是其國內(nèi)海上互聯(lián)互通能力有待增強。菲律賓國內(nèi)海洋運輸業(yè)畸高的成本表明，提升其國內(nèi)港口效率和水平迫在眉睫。六是海上新能源產(chǎn)業(yè)方興未艾。

二、菲律賓發(fā)展海洋經(jīng)濟的政策措施

菲律賓不僅從國家層面出臺了海洋經(jīng)濟發(fā)展的宏觀規(guī)劃，也從具體產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域出臺了相應(yīng)的政策法規(guī)，為海洋經(jīng)濟發(fā)展提供了具體的指引。

（一）加強海洋經(jīng)濟發(fā)展的頂層設(shè)計

一是強化了海洋經(jīng)濟發(fā)展的宏觀規(guī)劃。早在1994年，菲律賓政府就通過了一項從宏觀上指導(dǎo)海洋問題的政策框架——《國家海洋政策》（National Marine Policy），對海洋經(jīng)濟發(fā)展提出了一些重要的原則和內(nèi)容①。比如：開發(fā)和管理海洋資源與可持續(xù)發(fā)展保持一致、“誰污染誰治理”原則、以統(tǒng)一的管理體系為基礎(chǔ)對沿海資源進行管理等。此外，該政策還包括開展海洋研究、漁業(yè)管理計劃、開發(fā)和發(fā)展能源資源、推廣海事技術(shù)等?！秶液Ｑ笳摺愤€強調(diào)要促進海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展、融合區(qū)域經(jīng)濟和技術(shù)合作、積極參與保護海洋環(huán)境的國際合作，提出“首先應(yīng)考慮菲律賓的群島特性，沿海和海洋區(qū)域是社會經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎(chǔ)”②。2017年制定的《2017—2022年菲律賓發(fā)展規(guī)劃》（Philippine Development Plan 2017—2022），強調(diào)亟需頒布成立海上運輸部門獨立監(jiān)管機構(gòu)的法案，通過建立與國家運輸政策一致的海上運輸部門獨立監(jiān)管機構(gòu)，解決相關(guān)運輸機構(gòu)薄弱和管理分散的短板，遏制機構(gòu)的雙重身份，比如一些機構(gòu)既充當(dāng)運輸設(shè)施項目的運營者又充當(dāng)監(jiān)管者③。

二是加強海洋經(jīng)濟發(fā)展的宏觀管理。1996年出臺的《菲律賓21世紀(jì)議程》（Philippine Agenda 21）強調(diào)對非法捕魚的管理，聚焦于海洋生態(tài)保護。該議程針對漁業(yè)枯竭和漁業(yè)棲息地退化的問題提出了具體干預(yù)措施，主要內(nèi)容包括：頒布制止和懲罰非法捕魚的法規(guī);實施市政和商業(yè)漁業(yè)許可制度;發(fā)展環(huán)境友好型的捕撈方法，建立社區(qū)捕撈資源管理， 共同管理和保護沿海漁業(yè)區(qū)計劃; 打造紅樹林造林和恢復(fù)其他漁業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的項目。這些干預(yù)措施在實施后產(chǎn)生了實實在在的好處，例如珊瑚保護區(qū)覆蓋范圍在逐漸增加，海洋生物量和魚類種群不斷擴大，小漁民的生計得到了改善④。

2014年，菲律賓制定的《沿海綜合管理政策》（Integrated Coastal Management Policy），將沿海地區(qū)綜合管理與提升治理水平相結(jié)合，加強地方管理舉措，調(diào)整國家政府機構(gòu)政策和資源，改善沿海和海洋環(huán)境管理的多部門支持系統(tǒng)⑤。盡管菲律賓政府在頂層設(shè)計上不斷完善海洋經(jīng)濟發(fā)展的相關(guān)設(shè)計，但其海洋經(jīng)濟與海洋管理中的問題依然存在。例如：海洋漁業(yè)資源的枯竭和棲息地的退化并沒有減弱和抑制沿海地區(qū)漁民的過度海洋捕撈。目前，商業(yè)漁業(yè)和市政漁業(yè)等海洋捕撈業(yè)仍然占有極高的比例。此外，菲律賓的海洋治理仍然面臨多頭管理與部門之間不協(xié)調(diào)的問題。例如，國家海洋政策的執(zhí)行由外交部領(lǐng)導(dǎo)，其主要任務(wù)是對政府機構(gòu)和相關(guān)機構(gòu)的各種任務(wù)進行檢查，但20多個關(guān)鍵機構(gòu)也擔(dān)負(fù)著制定海洋和海事相關(guān)法律的職責(zé)，很容易造成由多部門牽頭領(lǐng)導(dǎo)引起的立法效率低下。

（二）完善相關(guān)法律法規(guī)及輔助政策

近年來，菲律賓為提升海洋經(jīng)濟的發(fā)展水平，出臺了一系列的法案法規(guī)，為海洋經(jīng)濟長效發(fā)展提供了制度保障和資金支持。

一是立法對海洋經(jīng)濟發(fā)展提供資金保障。2016年6月，菲律賓議會通過了《沿海資源管理規(guī)劃法案》（Coastal Resource Management Planning），目的是提升沿海海洋資源的管理水平，并為沿海城市和直轄市的沿海管理發(fā)展計劃提供資金保障①。同年8月， 菲律賓出臺了《沿海氣候變化適應(yīng)計劃》（A Coastal Climate Change Adaptation Program），主要向沿海地方政府提供財政和技術(shù)援助，使其配合氣候變化方案的實施②。2017年9月，出臺了《沿海生態(tài)系統(tǒng)管理計劃》（Coastal Ecosystem Management Plan），規(guī)定將沿海生態(tài)系統(tǒng)綜合管理作為國家戰(zhàn)略，建立實施方案的支持機制，并為此提供資金以確保沿海和海洋環(huán)境與資源的可持續(xù)發(fā)展③。

二是立法對海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展提供支撐。2016年，菲律賓政府制定《國家紅樹林保護法》（National Mangrove Forest Protection And Preservation Act），以保護其沿海地區(qū)的紅樹林。首先，在所有的沿海城市中建立紅樹林保留區(qū);其次，建立國家指導(dǎo)委員會這一專門機構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行保護修復(fù)紅樹林的方案和項目，并起草國家保護和恢復(fù)計劃;再次，設(shè)定懲罰措施，主要對造成紅樹林破壞和枯竭的行為進行處罰。以上舉措能夠有效管理紅樹林資源，恢復(fù)和保護生物多樣性、生態(tài)完整性以及可持續(xù)性④。2018年，菲律賓的長灘島由于缺乏規(guī)劃和相關(guān)管理體系，曾關(guān)閉了6個月之久。為此，菲律賓政府制定了《建立長灘島群島理事會》（Creating the Boracay Island Council）的法案，成立了由旅游局、工商局、經(jīng)濟發(fā)展局等政府部門以及私營部門代表組成的長灘島理事會，主要負(fù)責(zé)保護和管理長灘島，并建立了相應(yīng)發(fā)展法規(guī)，努力使其海岸線和海洋生物多樣性再次恢復(fù)到原始狀態(tài)⑤。2018年，菲律賓創(chuàng)建達沃海灣發(fā)展局，開發(fā)達沃海灣及其周邊地區(qū)，通過創(chuàng)建達沃海灣發(fā)展經(jīng)濟局來管理薩馬爾島花園城市的生態(tài)旅游區(qū)，并規(guī)定生態(tài)旅游區(qū)保護政策的權(quán)利和義務(wù)⑥。

（三）制定專項海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策

一是不斷完善海洋漁業(yè)發(fā)展政策。1997年菲律賓頒布《農(nóng)業(yè)和漁業(yè)現(xiàn)代化法案》（Agriculture and Fisheries Modernization Act of 1997），鼓勵農(nóng)業(yè)和漁業(yè)部門轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)資源型向技術(shù)型的過渡。通過橫向擴大漁業(yè)活動范圍，縱向整合漁業(yè)協(xié)會等團體機構(gòu)的經(jīng)濟利益，采取以市場為導(dǎo)向的方法聘請專業(yè)管理人員，展開有效和適當(dāng)?shù)难邪l(fā)工作;通過鼓勵本地和外國投資者建立漁業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的合作，采取社會和經(jīng)濟調(diào)整措施，以提高生產(chǎn)率和市場效率①。1998年菲律賓頒布《漁業(yè)法》（The Philippine Fisheries Code of 1998），目的是保護和持續(xù)管理漁業(yè)和水生資源;改善漁民的生計提高其生活質(zhì)量;利用近海和深海資源升級捕撈技術(shù)②。2005年提出《2016—2020年全國漁業(yè)發(fā)展計劃》（Comprehensive National Fisheries Industry Development Plan 2016—2022）③，為促進菲律賓漁業(yè)長期可持續(xù)發(fā)展提供全面指導(dǎo)。通過減少過度捕撈，保護和恢復(fù)漁業(yè)的生態(tài)環(huán)境，改善漁業(yè)資源利用率為漁業(yè)資源發(fā)展保駕護航。2008年菲律賓頒布《菲律賓海洋漁業(yè)管理規(guī)劃》（Philippine Marine Fisheries Management Plan）旨在加強海洋漁業(yè)資源管理，減輕漁民的貧困，使得漁民收入合理化，并建設(shè)多元化管理體制減少破壞性捕魚的發(fā)生率④。

二是提升濱海旅游業(yè)服務(wù)水平。2019年7月菲律賓政府出臺《長灘島中期行動計劃》（Boracay Medium-Term Action Plan），目的是將長灘島打造成為安全且具有全球競爭力的世界級旅游勝地。通過相關(guān)規(guī)章制度規(guī)范酒店住宿行業(yè)的管理，積極改善道路和公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施，為當(dāng)?shù)厝嗣窠ㄔO(shè)永久住房計劃和教育設(shè)施，以恢復(fù)長灘島生態(tài)系統(tǒng)，維持島上活動的可持續(xù)性⑤。

三是規(guī)范海洋交通運輸業(yè)發(fā)展市場，提升海洋交通運輸業(yè)的海上安全水平。為改善菲律賓交通運輸業(yè)的市場競爭環(huán)境、降低運輸成本，菲律賓于2015年頒布了《菲律賓競爭法》（Philippine Competition Law）⑥和《外國船舶共同裝載法》（Foreign Ships Co-Loading Act）⑦， 解決海洋交通運輸業(yè)效率低下、寡頭壟斷市場、市場規(guī)模不足等問題，化解港口管理局同時作為港口監(jiān)管者和經(jīng)營者雙重身份而引起的矛盾。2017年， 政府撥款8600億比索用于港口等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其中3550億比索用于固定道路網(wǎng)絡(luò)以及海港和機場系統(tǒng)。此外，菲律賓港口管理局頒布了《港口基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展規(guī)劃》（PPAs Port Infrastructure Development）⑧，確定了優(yōu)先發(fā)展達沃（Davao）、卡加延德奧羅（Cagayan De Oro）、桑托斯將軍城（General Santos）、伊洛伊洛（Iloilo）集裝箱碼頭和三寶顏（Zamboanga）五個現(xiàn)代化的港口。此外，為了改善島嶼之間的連通性，菲律賓港口管理局還擴大了滾裝設(shè)施的運營。

為改善海上運輸安全，菲律賓政府于2004年頒布了《國際船舶和港口設(shè)施守則》（The International Ship and Port Facility Code），將政府機構(gòu)與從事航運和港口行業(yè)的企業(yè)之間建立起國際合作框架，設(shè)置安全威脅預(yù)警機制，對危害菲律賓境內(nèi)的注冊船舶以及港口設(shè)施安全的行為采取預(yù)防措施，確保及時有效地采集安全情報信息。同時發(fā)揮政府以及航運和港口行業(yè)的示范作用，承擔(dān)起各自責(zé)任，以確保海上安全①。2016年頒布《國家海上運輸和海事安全計劃》（National Security Programme for Sea Transport and Maritime Infrastructure），主要包括港口設(shè)施安全計劃、 船舶安全計劃、 港口設(shè)施安全評估等， 目的是減少船舶、 人員和貨物安全事故的發(fā)生率。同時對安全監(jiān)管港口作業(yè)進行風(fēng)險分析，判斷受到攻擊或者可能受到攻擊的程度;檢查現(xiàn)有安全措施和程序，識別操作的潛在威脅以及脆弱性船舶來確保人員安全地監(jiān)管港口和船舶②。 2017年菲律賓舉行 “國家海上運輸安全計劃圓桌討論會” 和“協(xié)商會議”，為不同國家和政府機構(gòu)之間建立合作關(guān)系提供了平臺，確保其共同加強和遵守國家海上運輸和海上基礎(chǔ)設(shè)施安全計劃，尤其是在保證菲 律 賓 運 輸 系 統(tǒng) 海 事 部門的 安 全上起到積極作用③。

四是提升海洋船舶制造業(yè)水平。菲律賓國內(nèi)對大型船舶的需求較低，其國內(nèi)船隊主要由日本進口的二手船組成。為了增加利潤，一些船東在船上建造了第二層甲板以容納更多的乘客。但隨著船齡增加和船只超載容易造成海上事故頻發(fā)。作為國內(nèi)運輸公司的監(jiān)管者，海事管理局（Maritime Industry Authority）負(fù)責(zé)確保旅客和貨物的安全，對進口客船設(shè)置適用年限為20年，并增加了對新船的融資和激勵措施，實施既符合國際標(biāo)準(zhǔn)又更嚴(yán)格的船舶設(shè)計指南。這些政策在一定程度上刺激了菲律賓國內(nèi)造船業(yè)的發(fā)展。但是由于缺乏供應(yīng)鏈上下游產(chǎn)業(yè)政策的相互協(xié)調(diào)，菲律賓海洋船舶制造業(yè)水平依然偏低。

五是扶持海洋油氣業(yè)發(fā)展，并積極吸引外資開發(fā)海洋油氣。2018年3月，菲律賓能源部發(fā)布了石油經(jīng)營免稅進口的綜合法規(guī)，規(guī)定了石油經(jīng)營中使用的機械設(shè)備、零配件和材料的進出口以及免稅證書的申請、處理、批準(zhǔn)及簽發(fā)過程。2018年，菲律賓實施常規(guī)能源合同計劃（PCECP），以探索潛在的石油等能源資源合作，加強對石油和天然氣行業(yè)的投資。2018年9月在新加坡油氣資源開發(fā)推介會上，菲律賓向各國展示了其6個石油盆地中的14個預(yù)定服務(wù)區(qū)域，分別是：西呂宋（4個地區(qū)）、蘇祿海（3個地區(qū)）、東巴拉望（3個地區(qū)）、哥打巴托（2個區(qū)域）、卡加延（1個區(qū)域）和阿古桑·哥打巴托（1個區(qū)域）。2019年，菲律賓能源部計劃在新加坡、美國、北美其他地區(qū)以及南美洲和中東地區(qū)推介能源合同計劃，包括14個陸上和海上區(qū)域石油勘探特許權(quán)，旨在有效合理地開發(fā)菲律賓本土能源，提高能源獨立性、安全性和可持續(xù)性。在推介期間，菲律賓與多家石油勘探公司進行一對一會談。到目前為止，多家投資者已經(jīng)向菲律賓能源部提交了17份關(guān)于在蘇祿海等地區(qū)開發(fā)石油的申請。

六是鼓勵投資者開發(fā)建設(shè)再生能源電力項目。除了2012年以來推行可觀的FIT電價（Feed-in-Tariff），近年來菲律賓按照《再生能源法案（2008）》（Renewable Energy Act of 2008）的要求出臺“再生能源配額標(biāo)準(zhǔn)”（Renewable Portfolio Standards），建立再生能源證書交易市場，修改再生能源項目授予和登記程序等④。再生能源配額標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)2018年和2019年的過渡，于2020年正式施行，針對配電企業(yè)、發(fā)電企業(yè)等電力市場參與者，規(guī)定其必須購買定額的再生能源電量，且購電份額應(yīng)當(dāng)每年至少增加1%。2019年12月，菲律賓政府建立“再生能源證書交易市場平臺”，所有電力市場參與者均可通過該平臺買賣再生能源證書。2017年菲律賓建造東南亞首個潮汐發(fā)電廠，由菲律賓國家石油公司與法國能源巨頭薩貝拉公司（Sabella SAS）合作在圣貝納迪諾海峽建造。

三、對中菲海洋經(jīng)濟合作的啟示

（一）挖掘中菲海洋經(jīng)濟合作潛力

一是菲律賓海洋經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿τ写浞滞诰?。菲律賓作為世界第二大群島國家，其將所擁有的巨大海洋資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為相應(yīng)海洋經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢的能力有待提高。菲律賓約80%的城市位于沿海地區(qū)，60%的居民居住在沿海地帶，但其海洋經(jīng)濟增加值僅占GDP總量的3%，可見海洋潛力還未得到充分挖掘。當(dāng)前，中國正在推進海洋強國建設(shè)和21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)，開展中菲海洋經(jīng)濟合作符合雙方共同利益。二是兩國海洋經(jīng)濟合作機制不斷完善。早在2004年，中菲就成立了漁業(yè)合作聯(lián)合委員會并于次年舉行了第一次會議。2017年舉行了漁業(yè)合作聯(lián)合委員會第二次會議，中菲漁業(yè)合作的機制化水平得以提高。杜特爾特執(zhí)政以來，中菲關(guān)系的回暖為兩國海洋油氣資源開發(fā)合作帶來了新的契機，兩國于2017年成立南海問題雙邊磋商機制，雙方在該機制下建立油氣事務(wù)工作組，同意在不觸及領(lǐng)土主權(quán)問題的情況下，就聯(lián)合研究、勘探、開發(fā)和使用南海油氣資源等進行充分溝通與協(xié)商。2018 年 11 月，雙方正式簽署《關(guān)于油氣開發(fā)合作的諒解備忘錄》，凝聚了油氣開發(fā)合作的共識，為進一步推進共同開發(fā)奠定政治和法律基礎(chǔ)。2019年10月，兩國成立了油氣合作政府間聯(lián)合指導(dǎo)委員會和企業(yè)間工作組，推動共同開發(fā)取得實質(zhì)性進展。三是21世紀(jì)海上絲綢之路與菲律賓“大建特建”計劃的對接，為中資參與菲律賓海洋港口等基礎(chǔ)設(shè)施、海洋產(chǎn)業(yè)的開發(fā)投資創(chuàng)造了機遇。

（二）強化中菲海洋養(yǎng)殖業(yè)的合作

一是菲律賓對海水產(chǎn)品的需求量巨大，但其海洋捕撈業(yè)面臨不可持續(xù)的問題。由于菲律賓多半人口居住在沿海地區(qū)，其所需的蛋白質(zhì)等食物來源大多依靠海水產(chǎn)品。近年來，盡管菲律賓水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展迅猛，其產(chǎn)量約占總漁獲量的52.9%，但從漁民從業(yè)人數(shù)來看，菲律賓捕撈業(yè)仍然是海洋漁業(yè)的主導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)，僅從事市政漁業(yè)的漁民就占漁業(yè)就業(yè)總數(shù)的84.97%①。但是海洋捕撈業(yè)破壞了海洋生態(tài)環(huán)境，導(dǎo)致捕撈量連年下降并造成了不可逆的影響。因此，亟需改變以海洋捕撈業(yè)為主的漁業(yè)生產(chǎn)方式，促進漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展。二是海洋水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)有助于漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)，降低菲律賓漁民貧困發(fā)生率的同時保護漁業(yè)生態(tài)資源。如前所述，海洋捕撈業(yè)吸引的漁民從業(yè)人員數(shù)量龐大，但是海洋捕撈業(yè)的不可持續(xù)發(fā)展，導(dǎo)致菲律賓漁民的貧困率較高，盡管海洋漁業(yè)在菲律賓海洋經(jīng)濟中創(chuàng)造的增加值高居第二，但菲律賓漁民的貧困發(fā)生率卻高達34%②?？梢?，發(fā)展海洋養(yǎng)殖業(yè)有助于將海洋捕撈業(yè)的從業(yè)人員轉(zhuǎn)移出來，一方面降低對海洋生物多樣性及對海洋環(huán)境的破壞，有助于降低漁民貧困率;另一方面也將在一定程度上減少菲律賓漁民在中國南海海域的活動，有利于南海的和平穩(wěn)定。三是中國深海養(yǎng)殖技術(shù)可以向菲律賓推廣。據(jù)《2019年中國漁業(yè)統(tǒng)計年鑒》顯示，中國漁業(yè)產(chǎn)值中，海洋捕撈產(chǎn)值為2228.76億元，海水養(yǎng)殖產(chǎn)值為3572億元，淡水捕撈產(chǎn)值為465.77億元，淡水養(yǎng)殖產(chǎn)值為5884.27億元，水產(chǎn)苗種產(chǎn)值為664.62億元，海洋捕撈業(yè)產(chǎn)值占比僅為17.39%?？梢?，水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)是中國漁業(yè)產(chǎn)值的主要來源。實際上，之所以中國水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)占比較高，是中國推動漁船轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的結(jié)果，通過改變傳統(tǒng)海洋捕撈方式，使生態(tài)效益和經(jīng)濟效益達到平衡。因此，中國在深海網(wǎng)箱養(yǎng)殖技術(shù)以及淡水養(yǎng)殖技術(shù)上積累了一定的經(jīng)驗，有利于加強中菲在海洋水產(chǎn)領(lǐng)域的合作，有助于提升菲律賓漁業(yè)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

（三）注重投資菲律賓的港口基礎(chǔ)設(shè)施

一是降低菲律賓港口物流業(yè)的運輸成本，尤其是降低其國內(nèi)運輸成本。菲律賓是群島國家，海洋交通運輸業(yè)的重要性不言而喻，但正如前述，菲律賓海洋交通運輸成本十分高昂，且效率低下。因此，聚焦于菲律賓交通運輸業(yè)的改善，中國的港口建設(shè)、運營經(jīng)驗以及資金、技術(shù)等優(yōu)勢可以利用到中菲港口產(chǎn)業(yè)合作中，將產(chǎn)生較大的合作空間。二是提升菲律賓的互聯(lián)互通能力，提升經(jīng)濟發(fā)展水平。交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對一國經(jīng)濟發(fā)展的重要性毋庸置疑。對一個群島國家而言，海上互聯(lián)互通的效率與能力，將在一定程度上決定該國經(jīng)濟發(fā)展水平。因此，注重對菲律賓港口基礎(chǔ)設(shè)施的投資，將有利于提升菲律賓經(jīng)濟發(fā)展的“造血”能力，促進其經(jīng)濟社會的發(fā)展。

（四）加強船舶制造業(yè)領(lǐng)域第三方市場合作

菲律賓的船舶制造業(yè)具有兩個特點，一是其船舶制造主要用于出口;二是日韓的投資是其造船業(yè)發(fā)展的主要資金來源。因此，意識到菲律賓船舶制造業(yè)對其出口創(chuàng)匯非常重要的同時，有必要提升菲律賓造船業(yè)的國際競爭力，增強其創(chuàng)匯發(fā)展能力，提升菲律賓制造業(yè)的水平。但是，中國作為參與菲律賓船舶制造業(yè)的后來者，須在增強競爭能力的同時，強調(diào)互利共贏，尤其要加強與日韓兩國的第三方市場合作，積極在菲律賓船舶制造業(yè)中發(fā)揮中國船舶制造業(yè)的比較優(yōu)勢。

（五）避免爭議海域的油氣資源開發(fā)國際化

由于技術(shù)原因，盡管菲律賓早就在西北巴拉望海域鉆得石油，但其實際產(chǎn)量并不高。2016 年，菲律賓原油進口量高達 7877.2 萬桶，但菲律賓國內(nèi)原油產(chǎn)量僅 13.5萬桶①?？梢?，菲律賓石油產(chǎn)量遠遠不能滿足其國內(nèi)需求。但是囿于技術(shù)以及資金限制，菲律賓海上油氣資源開發(fā)能力較弱且一直積極尋求國際合作。對中國而言，菲律賓海上油氣資源開發(fā)活動必然會涉及兩國在南海的爭端水域，因此中國應(yīng)避免菲律賓將爭議海域的油氣資源開發(fā)國際化，在油氣資源開發(fā)領(lǐng)域積極示好，主動作為。當(dāng)前，中菲兩國南海油氣資源共同開發(fā)正處于第三次合作的機遇窗口期，應(yīng)加快推進雙方油氣資源共同開發(fā)項目落地實施。

（六）推動中資企業(yè)主動承擔(dān)社會責(zé)任

縱觀菲律賓海洋經(jīng)濟發(fā)展歷史，其非常重視海洋環(huán)境保護。另外，海洋經(jīng)濟發(fā)展對就業(yè)和解決貧困問題都至關(guān)重要。因此，在推動中資企業(yè)參與菲律賓海洋經(jīng)濟發(fā)展過程中要樹立中資企業(yè)的良好信譽，承擔(dān)應(yīng)有的社會責(zé)任。一是要注重解決海洋基礎(chǔ)設(shè)施過程中的海洋環(huán)保問題，積極尋求當(dāng)?shù)丨h(huán)評機構(gòu)參與項目評估，加強與世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際組織的合作，增強中資投資項目的信譽度。二是注重技術(shù)轉(zhuǎn)移?？杉s定特定項目在運營期間完成對管理技術(shù)的轉(zhuǎn)移，并承諾幫助菲律賓完善相關(guān)產(chǎn)業(yè)體系，推進兩國海洋經(jīng)濟合作的可持續(xù)發(fā)展。三是注重屬地合作。一方面要注重屬地化人才培養(yǎng)，積極尋求與菲律賓當(dāng)?shù)仄髽I(yè)開展互惠合作，帶動當(dāng)?shù)仄髽I(yè)發(fā)展。另一方面，還應(yīng)注重參與社區(qū)建設(shè)，妥善解決轉(zhuǎn)產(chǎn)漁民的就業(yè)和收入來源問題，對因中資項目導(dǎo)致的搬遷移民妥善安置，造福當(dāng)?shù)鼐用瘛?/p>

（責(zé)任編輯： 張? 磊）