吳昌

1 問(wèn)題的提出

推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化，既是一項(xiàng)緊迫任務(wù)，又是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)。在這其中，完善基層應(yīng)急保障體系建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義[1]。應(yīng)急管理工作的實(shí)踐已經(jīng)充分表明，完善的應(yīng)急保障體系是有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、快速恢復(fù)社會(huì)秩序的重要支撐。

臨安區(qū)地處浙西山區(qū)，轄5個(gè)街道、13個(gè)鎮(zhèn)，270個(gè)行政村、36個(gè)社區(qū)，常住人口近60萬(wàn)，地域面積3126.8平方公里，東西長(zhǎng)100公里，森林覆蓋率81.93%，西北部山區(qū)海拔平均1500米，東南部平均數(shù)十米，地勢(shì)起伏大，地形地貌復(fù)雜、土質(zhì)疏松，有兩個(gè)省級(jí)暴雨中心（清涼峰一帶梅暴雨中心、天目山臺(tái)風(fēng)暴雨中心）。可以說(shuō)，臨安區(qū)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性、交互性、危害性以及救援難的特征較為顯著，森林火災(zāi)、小流域山洪、泥石流、生物災(zāi)害等險(xiǎn)情災(zāi)情易發(fā)多發(fā)。隨著應(yīng)急管理體制改革不斷推進(jìn)，臨安區(qū)自2019年以來(lái)，全力探索建立綜合性應(yīng)急管理體系，現(xiàn)已形成應(yīng)急管理基本架構(gòu)，以國(guó)家、省、市、區(qū)試點(diǎn)為契機(jī)推進(jìn)提能增效，指揮系統(tǒng)、氣象預(yù)警、預(yù)案體系、救援隊(duì)伍等基礎(chǔ)保障性工作不斷夯實(shí)。但從臨安區(qū)的工作實(shí)踐看，基層作為應(yīng)急管理的“前沿陣地”，在當(dāng)前復(fù)雜多變的公共安全形勢(shì)與快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)下，存在一些困難和問(wèn)題[2]。為此，本文以臨安區(qū)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的實(shí)踐為視角，通過(guò)走訪、座談、文獻(xiàn)閱讀等形式，對(duì)臨安區(qū)在應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革后，尤其是應(yīng)對(duì)2019年“利奇馬”臺(tái)風(fēng)和2020年超長(zhǎng)梅汛期的工作實(shí)踐基礎(chǔ)上，就其中遇到的困難和存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析，并提出了相關(guān)建議，以期對(duì)推進(jìn)基層應(yīng)急體系建設(shè)和提高基層治理水平有所裨益。

2 臨安區(qū)應(yīng)急保障體系建設(shè)中存在的主要問(wèn)題

2.1 應(yīng)急管理人才力量配置不足

2.1.1 應(yīng)急管理局層面

應(yīng)急管理局成立后，整合了原區(qū)安監(jiān)局、區(qū)政府辦公室、區(qū)民政局、原國(guó)土資源局、區(qū)水利水電局、原林業(yè)局（農(nóng)業(yè)局）等多個(gè)部門(mén)相關(guān)職責(zé)，并承擔(dān)了區(qū)安全生產(chǎn)委員會(huì)、應(yīng)急委員會(huì)、防汛防臺(tái)抗旱指揮部、森林防滅火指揮部、減災(zāi)委員會(huì)、防震減災(zāi)工作領(lǐng)導(dǎo)小組等6個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職責(zé)。作為新組建的單位，基層改革還處在推進(jìn)、磨合階段，新同志、新業(yè)務(wù)都有一個(gè)適應(yīng)期。同時(shí)，與其他部門(mén)處于同一層級(jí)，更多的是屬于業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。就目前看，該局班子成員和中層干部大多都不是業(yè)務(wù)骨干出身，綜合協(xié)調(diào)型和防汛、減災(zāi)等業(yè)務(wù)人才匱乏，造成應(yīng)急管理專(zhuān)業(yè)性薄弱。雖然該局整合了多部門(mén)職能，但現(xiàn)有內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與職能不匹配，與其他部門(mén)單位關(guān)系也不夠明確、不順暢，尤其是相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)人員并未轉(zhuǎn)隸，造成目前應(yīng)急管理局缺少業(yè)務(wù)專(zhuān)業(yè)干部，機(jī)關(guān)大量借用下屬事業(yè)單位干部，人員力量不足，無(wú)法有效發(fā)揮作用。

2.1.2 鎮(zhèn)（街道）層面

調(diào)研摸底情況顯示，區(qū)級(jí)層面已經(jīng)形成了由區(qū)委常委、常務(wù)副區(qū)長(zhǎng)統(tǒng)抓大應(yīng)急的初步格局，而到了鎮(zhèn)（街道）層面，雖然都設(shè)立了綜合指揮室，明確了應(yīng)急管理分管領(lǐng)導(dǎo)，但作為一個(gè)統(tǒng)籌性的科室，如何統(tǒng)、怎么統(tǒng)的問(wèn)題非常突出，且應(yīng)急管理由多位領(lǐng)導(dǎo)分管、人員變動(dòng)較快，導(dǎo)致其對(duì)分管業(yè)務(wù)內(nèi)容熟悉程度不高，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)差。

2.1.3 村（社區(qū)）層面

村兩委、普通黨員和網(wǎng)格員等是所在區(qū)域的主要力量，但是年齡上普遍較大、文化水平相對(duì)偏低，整體上缺乏專(zhuān)業(yè)性、連續(xù)性、系統(tǒng)性，制約了應(yīng)急管理事業(yè)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)說(shuō)，應(yīng)急保障體系管理工作在末端落實(shí)受到很大影響[3]。

2.2 現(xiàn)有應(yīng)急救援隊(duì)伍無(wú)法滿足需要

2.2.1 政府方面

目前主要是依托消防為主的應(yīng)急救援隊(duì)伍，但主要分布于三個(gè)鎮(zhèn)（街道），且每支隊(duì)伍人數(shù)較少，無(wú)法有效覆蓋中西部森林密集地區(qū)。在業(yè)務(wù)主責(zé)上更多的是在城區(qū)（中心城鎮(zhèn)），針對(duì)該地區(qū)森林防滅火、地質(zhì)災(zāi)害等應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)相對(duì)較弱。而基層應(yīng)急管理工作大部分由地方基干民兵、防汛、森林防火等隊(duì)伍承擔(dān)，而這些隊(duì)伍人員數(shù)量有限，專(zhuān)業(yè)能力欠缺，難以承擔(dān)重任，未能具備專(zhuān)業(yè)、快速反應(yīng)能力。

2.2.2 社會(huì)力量方面

盡管在消防綜合救援的基礎(chǔ)上，該區(qū)依托四支社會(huì)救援力量，組建了森林滅火連、地質(zhì)災(zāi)害救援排、防震減災(zāi)救援排，但由于缺少統(tǒng)一管理，存在隊(duì)伍不穩(wěn)定、專(zhuān)業(yè)能力不高、難以形成合力等問(wèn)題。同時(shí)，由于政府部門(mén)與社會(huì)力量之間存在分工協(xié)作不明確、兩者之間信息的不對(duì)稱(chēng)與不透明等問(wèn)題，致使社會(huì)力量的參與行為與參與效果大打折扣，影響了應(yīng)急救援的效率。

2.3 應(yīng)急物資保障缺少統(tǒng)一布局

2.3.1 物資儲(chǔ)備布局不夠合理

在應(yīng)急物資分類(lèi)管理的現(xiàn)狀下，各有關(guān)單位對(duì)于物資管理的目標(biāo)、任務(wù)各不相同，庫(kù)點(diǎn)布局沒(méi)有全區(qū)性統(tǒng)一規(guī)劃，物資儲(chǔ)備種類(lèi)不系統(tǒng)，存在低水平重復(fù)建設(shè)、布局不合理等問(wèn)題。全區(qū)現(xiàn)共有3個(gè)區(qū)級(jí)救災(zāi)物資儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)，分別分布在三個(gè)鎮(zhèn)（街道），對(duì)偏遠(yuǎn)但同時(shí)又是災(zāi)害高發(fā)地區(qū)的輻射救援能力有限。

2.3.2 物資儲(chǔ)備方式較為單一

目前該區(qū)應(yīng)急物資儲(chǔ)備以實(shí)物儲(chǔ)備為主，合同儲(chǔ)備、事前協(xié)議等市場(chǎng)化儲(chǔ)備所占比重較小，應(yīng)急物資儲(chǔ)備的種類(lèi)、數(shù)量及保障的時(shí)效性都難以滿足突發(fā)事件需求。例如，帳篷、排水泵、發(fā)電機(jī)等應(yīng)急救災(zāi)物資分散于各單位，配置數(shù)量也不多，險(xiǎn)情突發(fā)時(shí)需要集中調(diào)度。特別是要應(yīng)對(duì)泥石流等險(xiǎn)情所需的重型起重設(shè)備，沒(méi)有常規(guī)配置，主要還是靠借調(diào)使用。

2.3.3 物資調(diào)配落實(shí)不夠有力

由于應(yīng)急指揮車(chē)輛、通信設(shè)施、應(yīng)急救援特種裝備缺乏，特別是由于缺乏可操作的細(xì)則，緊急情況下應(yīng)急物資的裝卸、流轉(zhuǎn)、使用效率較低，突發(fā)事件發(fā)生后缺少第一時(shí)間應(yīng)對(duì)的必要物資和工具，影響了應(yīng)急物資保障工作的順利開(kāi)展，如防火帶建設(shè)、水毀修復(fù)、日?？辈榈裙ぷ?。

2.3.4 物資保障信息化建設(shè)不足

盡管災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)初步形成，但由于各部門(mén)積累的數(shù)據(jù)資源分散在各自信息化系統(tǒng)中，信息化平臺(tái)不完善，尚未形成整體統(tǒng)籌、綜合調(diào)度格局。信息傳輸大多還是依靠文件、會(huì)議、電話等形式，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、人工智能等信息化技術(shù)十分欠缺，未能形成上下貫通、左右銜接的應(yīng)急管理信息資源互聯(lián)共享模式，數(shù)據(jù)資源整合與共享需求突出。同樣，因部門(mén)之間、單位之間缺乏信息溝通和資源共享，針對(duì)各類(lèi)應(yīng)急物資儲(chǔ)備的種類(lèi)、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局，缺乏系統(tǒng)、全面、定期評(píng)估，影響物資保障效率。

2.4 應(yīng)急預(yù)案操作性實(shí)效性不夠強(qiáng)

2.4.1 預(yù)案編制與執(zhí)行脫節(jié)

雖然各單位對(duì)預(yù)案編制非常重視，但一些部門(mén)單純?yōu)榫幹贫幹?，或?yàn)橛訖z查，預(yù)案通過(guò)后常常被束之高閣。出于行政經(jīng)費(fèi)和正常工作考慮，預(yù)案缺少常態(tài)化演練，不組織或不認(rèn)真組織預(yù)案演練，走過(guò)場(chǎng)，搞形式，演練成“演戲”，針對(duì)性不強(qiáng)，達(dá)不到演練的目的。沒(méi)有對(duì)演練中存在的問(wèn)題和缺陷作詳細(xì)記錄和總結(jié)，應(yīng)急預(yù)案動(dòng)態(tài)化管理不足。

2.4.2 預(yù)案操作不夠便捷

一方面，預(yù)案內(nèi)容、處置程序和方案繁瑣難懂，加之受人員素質(zhì)、技術(shù)水平、專(zhuān)業(yè)知識(shí)等多種因素的限制，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員自身在預(yù)案中的角色、責(zé)任和功能不清晰，無(wú)法真正有序高效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。另一方面，部門(mén)救援力量因隸屬關(guān)系不同、利益差別等原因，不同預(yù)案銜接性不夠，應(yīng)急救援現(xiàn)場(chǎng)往往存在多頭指揮，各救援力量基本處于各自為戰(zhàn)狀態(tài)。特別是對(duì)不同應(yīng)急事件應(yīng)由哪些人到場(chǎng)也無(wú)規(guī)定，以致發(fā)生突發(fā)事件時(shí)，幾乎所有人全部到場(chǎng)，既影響正常工作，也加重事件發(fā)生所在地政府、部門(mén)或具體單位的負(fù)擔(dān)。

2.4.3 預(yù)案宣傳與技能培訓(xùn)不足

由于對(duì)應(yīng)急救援宣傳教育和培訓(xùn)的認(rèn)識(shí)不到位，重視程度不夠，沒(méi)有有效地開(kāi)展各種形式的宣傳教育活動(dòng)，群眾對(duì)應(yīng)急救援知曉度不高，人員參與面狹窄。有的單位雖然有預(yù)案，但沒(méi)有真正做到向相關(guān)群眾公布，即使是在本單位也不是人人皆知。如工作人員在內(nèi)的許多群眾缺乏必要的自救、互救安全知識(shí)和現(xiàn)場(chǎng)逃生能力。有的演練不具規(guī)模，群眾參與度低，起不到指導(dǎo)群眾、調(diào)度大范圍人群應(yīng)急的效果。

3 完善基層應(yīng)急保障體系建設(shè)的對(duì)策建議

3.1 強(qiáng)化黨政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急管理責(zé)任

3.1.1 轉(zhuǎn)變應(yīng)急管理理念

按照“統(tǒng)一指揮、專(zhuān)常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)、平戰(zhàn)結(jié)合”應(yīng)急管理體制要求，切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到應(yīng)急管理各領(lǐng)域、各方面、各環(huán)節(jié)，推動(dòng)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革后由“物理變化”向“化學(xué)反應(yīng)”轉(zhuǎn)化。

3.1.2 完善制度強(qiáng)化落實(shí)

以《關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（浙委辦發(fā)〔2020〕27號(hào)）為依據(jù)，按照“屬地管理”和“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”原則，細(xì)化盡職履責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，如在西部山核桃等產(chǎn)業(yè)區(qū)劃定專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)人。建立健全鎮(zhèn)（街道）和部門(mén)應(yīng)急管理工作負(fù)責(zé)制和責(zé)任制，如落實(shí)人員調(diào)配、辦公點(diǎn)、裝備等。將應(yīng)急管理列入村（社區(qū)）自治管理的重要內(nèi)容，明確村（社區(qū)）基層群眾自治組織工作機(jī)制，推進(jìn)應(yīng)急管理工作融入基層社會(huì)治理“一張網(wǎng)”建設(shè)。同時(shí)，建立落實(shí)追責(zé)機(jī)制、容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制、糾錯(cuò)機(jī)制。

3.1.3 加大經(jīng)費(fèi)保障力度

將應(yīng)急保障資金列入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，按照規(guī)定設(shè)置預(yù)備費(fèi)，保障突發(fā)事件處置需增加的經(jīng)費(fèi)；區(qū)鎮(zhèn)（街道）兩級(jí)應(yīng)急管理、執(zhí)法裝備、日常辦公、人員崗位等經(jīng)費(fèi)以及專(zhuān)業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍和綜合性救援隊(duì)伍建設(shè)與工作經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，切實(shí)解決基層應(yīng)急管理工作人、財(cái)、物等問(wèn)題，尤其是在對(duì)全區(qū)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查基礎(chǔ)上，根據(jù)不同地區(qū)情況，進(jìn)行科學(xué)合理分配，要對(duì)中西部多山多林地地區(qū)有傾斜。

3.2 全面徹底厘清職能職責(zé)邊界

3.2.1 找準(zhǔn)角色定位

按照“統(tǒng)”“分”原則，厘清應(yīng)急管理部門(mén)作為業(yè)務(wù)部門(mén)和綜合部門(mén)的兩個(gè)角色，強(qiáng)化管行業(yè)、管業(yè)務(wù)、管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，必須管安全生產(chǎn)和災(zāi)害防治，進(jìn)而發(fā)揮好應(yīng)急管理部門(mén)的綜合優(yōu)勢(shì)和各相關(guān)部門(mén)的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)[4]。

3.2.2 明確職責(zé)分工

由于應(yīng)急管理工作具有急難險(xiǎn)重和點(diǎn)多線長(zhǎng)面廣的特點(diǎn)，需要跨部門(mén)、跨層級(jí)、跨階段和跨區(qū)域的綜合協(xié)調(diào)。為此，在全區(qū)風(fēng)險(xiǎn)普查基礎(chǔ)上，需要通過(guò)細(xì)化實(shí)化“三定”規(guī)定職責(zé)，徹底厘清“左右”“上下”部門(mén)層級(jí)之間的職責(zé)邊界，并就事權(quán)劃分、內(nèi)部職責(zé)的分解融合、職責(zé)的銜接等提出具體要求，尤其是明確存在交叉或模糊的職責(zé)問(wèn)題，同步編制職責(zé)邊界清單，編制《應(yīng)急管理領(lǐng)域“屬地管理”事項(xiàng)主體責(zé)任和配合責(zé)任清單》，實(shí)現(xiàn)責(zé)任鏈條完整閉合[5]。在“防、抗、救”環(huán)節(jié)，明確每項(xiàng)職責(zé)邊界事項(xiàng)的牽頭部門(mén)作為主辦部門(mén)，各涉及部門(mén)為協(xié)辦部門(mén)，厘清主辦、協(xié)辦關(guān)系，并由牽頭部門(mén)負(fù)責(zé)起草《職責(zé)邊界事項(xiàng)工作規(guī)則》。

3.2.3 強(qiáng)化考核監(jiān)督

在強(qiáng)化牽頭部門(mén)責(zé)任的同時(shí)，必須依法賦予其組織權(quán)威，以制度化手段確保協(xié)調(diào)能力，明確賦予各職責(zé)邊界事項(xiàng)的牽頭部門(mén)一定的評(píng)價(jià)權(quán)，評(píng)價(jià)結(jié)果作為績(jī)效考核的重要內(nèi)容。同時(shí)，及時(shí)開(kāi)展機(jī)構(gòu)改革“回頭看”，針對(duì)運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，通過(guò)專(zhuān)題協(xié)商、會(huì)議紀(jì)要、簽訂備忘錄等形式，進(jìn)一步完善細(xì)化職責(zé)分工，消除盲區(qū)，化解矛盾分歧。

3.3 著力加快應(yīng)急管理人才建設(shè)

3.3.1 合理優(yōu)化人員配置

統(tǒng)籌調(diào)配全區(qū)編制資源，為應(yīng)急管理部門(mén)配齊行政編制、調(diào)整劃轉(zhuǎn)應(yīng)急服務(wù)保障事業(yè)機(jī)構(gòu)并新增事業(yè)編制。推動(dòng)編制資源下沉，明確用于鎮(zhèn)（街道）專(zhuān)兼職應(yīng)急管理人員編制數(shù)，強(qiáng)化鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理隊(duì)伍建設(shè)，尤其是要加大中西部地區(qū)人員配置。同時(shí)，應(yīng)針對(duì)各類(lèi)重大危險(xiǎn)源建立相應(yīng)的專(zhuān)家?guī)欤罱☉?yīng)急管理專(zhuān)家參與應(yīng)急管理工作的平臺(tái)，拓展應(yīng)急管理專(zhuān)家出謀獻(xiàn)策的渠道，充分發(fā)揮應(yīng)急救援專(zhuān)家組在應(yīng)急救援準(zhǔn)備和應(yīng)急救援中的參謀咨詢作用。

3.3.2 強(qiáng)化應(yīng)急人才培育

結(jié)合地方實(shí)際，進(jìn)行應(yīng)急各類(lèi)專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)，每年進(jìn)行管理人才與救援隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，加強(qiáng)應(yīng)急管理學(xué)位教育。大力培養(yǎng)和選拔應(yīng)急救援志愿者，對(duì)所有的志愿者按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行培訓(xùn)，使其掌握各種救援技能，取得相應(yīng)的資質(zhì)，實(shí)現(xiàn)彌補(bǔ)專(zhuān)、兼職救援力量不足的矛盾。

3.3.3 抓好選人用人導(dǎo)向

強(qiáng)化應(yīng)急管理人才選人用人導(dǎo)向，明確應(yīng)急管理人才準(zhǔn)入分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)設(shè)定崗位，通過(guò)公務(wù)員考試、事業(yè)單位招聘等方式，向社會(huì)公開(kāi)招錄一批有志于從事應(yīng)急管理人才。在崗位選拔和任用上，向應(yīng)急領(lǐng)域人員有一定傾向，探索建立優(yōu)秀干部人才庫(kù)及動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，科學(xué)合理使用干部，加強(qiáng)培養(yǎng)教育，使得用當(dāng)其時(shí)、用其所長(zhǎng)。

3.4 切實(shí)加強(qiáng)應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)

3.4.1 建設(shè)區(qū)級(jí)應(yīng)急救援隊(duì)伍

結(jié)合本區(qū)域自然災(zāi)害形勢(shì)和處置突發(fā)事件的實(shí)際需要，兼顧政府財(cái)力、物力和人力，完善充實(shí)防汛抗旱、森林消防、地質(zhì)災(zāi)害等專(zhuān)業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍，加強(qiáng)資源整合，盡量減少或避免重復(fù)建設(shè)，以發(fā)揮現(xiàn)有資源、實(shí)現(xiàn)“一隊(duì)多用、一專(zhuān)多能”的有效措施，建立“統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”應(yīng)急救援體系、提高應(yīng)急救援能力?？梢劳泄蚕啦筷?duì)，建設(shè)分布于東中西的三支區(qū)級(jí)綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍，作為主體力量參與應(yīng)急救援，每支隊(duì)伍人數(shù)可控制在50人左右，以地質(zhì)災(zāi)害救援、森林消防為主職，突出專(zhuān)業(yè)救援，也是一支綜合性救援力量，兼顧汛期防汛等的專(zhuān)業(yè)應(yīng)急保障救援力量。同時(shí)，同步建設(shè)區(qū)應(yīng)急救援綜合培訓(xùn)基地，由以上三支隊(duì)伍承擔(dān)對(duì)鎮(zhèn)（街道）和社會(huì)救援力量的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，以加強(qiáng)應(yīng)急專(zhuān)家隊(duì)伍、消防救援、社會(huì)救援力量、鎮(zhèn)村綜合救援隊(duì)等隊(duì)伍骨干的培訓(xùn)演練和溝通交流，提升全區(qū)應(yīng)急救援隊(duì)伍力量。

3.4.2 配強(qiáng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急救援隊(duì)伍

優(yōu)化整合鎮(zhèn)（街道）本級(jí)綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍，梳理鎮(zhèn)（街道）本級(jí)由機(jī)關(guān)干部或其他人員組織的森林消防隊(duì)伍、基干民兵隊(duì)伍、抗洪搶險(xiǎn)隊(duì)伍、消防救援隊(duì)伍等情況，整合人員力量固化形成一支“一專(zhuān)多能、一隊(duì)多用”的綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍。同時(shí)，可充分整合臨近鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理所與消防救援中隊(duì)的人員力量、救援設(shè)備等資源，形成具體工作相互協(xié)作、互通有無(wú)、分線指導(dǎo)的聯(lián)合救援隊(duì)伍[6]。鑒于西部地區(qū)災(zāi)害易發(fā)多發(fā)，容易造成通訊、道路中斷等情況，可探索建立一定的空中救援力量。

3.4.3 抓實(shí)村（社區(qū)）應(yīng)急救援隊(duì)伍

建立和優(yōu)化村（社區(qū)）防災(zāi)減災(zāi)信息員和平安網(wǎng)格員隊(duì)伍，對(duì)安全生產(chǎn)、隱患排查、消防安全等要求進(jìn)行明確，按一套班子、一批人馬同步推進(jìn)村本級(jí)平安建設(shè)和安全生產(chǎn)等相關(guān)工作。可進(jìn)行跨村（社區(qū)）應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互相促進(jìn)、共同提高”。

3.4.4 助力社會(huì)應(yīng)急救援隊(duì)伍

積極倡導(dǎo)企業(yè)和社會(huì)各界以各種方式為社會(huì)救援組織提供專(zhuān)業(yè)應(yīng)急物資保障，緩解普遍存在的資金不足難題。按照《浙江省安全生產(chǎn)委員會(huì)關(guān)于培育支持社會(huì)救援力量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（浙應(yīng)急救援〔2019〕83號(hào)）文件精神，探索建立對(duì)社會(huì)化救援隊(duì)伍和志愿者救援隊(duì)伍的支持幫扶機(jī)制、獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、宣傳機(jī)制、演練培訓(xùn)機(jī)制和與應(yīng)急救援成效掛鉤的補(bǔ)償機(jī)制等，規(guī)范隊(duì)伍管理，提高隊(duì)伍應(yīng)急處置能力，推動(dòng)社會(huì)化救援隊(duì)伍可持續(xù)發(fā)展。加強(qiáng)政策法規(guī)指導(dǎo)與幫助，給予救援隊(duì)員身份的認(rèn)可和必要的一些權(quán)限，為快速實(shí)施救援開(kāi)辟“綠色通道”，推動(dòng)社會(huì)應(yīng)急力量依法有序參與應(yīng)急救援行動(dòng)。

3.5 加快推進(jìn)應(yīng)急物資保障建設(shè)

3.5.1 優(yōu)化區(qū)域物資儲(chǔ)備布局

圍繞應(yīng)急管理體系改革的主要目標(biāo)，區(qū)級(jí)層面統(tǒng)籌強(qiáng)化全區(qū)應(yīng)急救援、安全防控力量和物資裝備建設(shè)，合理規(guī)劃建設(shè)區(qū)級(jí)應(yīng)急救援保障中心，充實(shí)完善已有保障中心，對(duì)偏遠(yuǎn)但同時(shí)又是災(zāi)害高發(fā)地區(qū)增設(shè)保障中心，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急保障資源配置有效全覆蓋。在此基礎(chǔ)上，合理調(diào)劑現(xiàn)有政府相關(guān)倉(cāng)儲(chǔ)及房產(chǎn)資源，建設(shè)專(zhuān)業(yè)應(yīng)急物資倉(cāng)庫(kù)，構(gòu)建輻射全區(qū)的“主倉(cāng)+分倉(cāng)”，覆蓋“區(qū)-鎮(zhèn)街-村社”三級(jí)為特色的公物倉(cāng)倉(cāng)儲(chǔ)格局，提高物資分級(jí)保障、綜合管理和統(tǒng)籌調(diào)配能力。

3.5.2 完善應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系

綜合考慮地區(qū)自然災(zāi)害突發(fā)事件發(fā)生規(guī)律和需求、應(yīng)急物資屬性、可操作性和經(jīng)濟(jì)性等因素，研究提出實(shí)物儲(chǔ)備、生產(chǎn)能力儲(chǔ)備、商業(yè)儲(chǔ)備、社會(huì)化儲(chǔ)備等多種存儲(chǔ)方式相結(jié)合的儲(chǔ)備體系。建立應(yīng)急物資儲(chǔ)備聯(lián)席會(huì)議制度，研究制定應(yīng)急物資儲(chǔ)備管理制度，明確應(yīng)急物資儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)、儲(chǔ)備方式、審批流程及監(jiān)督管理等要求，對(duì)全區(qū)應(yīng)急物資儲(chǔ)備有關(guān)工作實(shí)施檢查指導(dǎo)等。充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，加強(qiáng)資金政策扶持和標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)，推進(jìn)政府與市場(chǎng)的應(yīng)急物資信息資源共享，依托數(shù)字賦能，打通工業(yè)生產(chǎn)、物資需求、市場(chǎng)供應(yīng)鏈、調(diào)度分配等數(shù)據(jù)，構(gòu)建部門(mén)與應(yīng)急物資生產(chǎn)銷(xiāo)售企業(yè)的供需銜接功能，促進(jìn)各類(lèi)儲(chǔ)備方式發(fā)展。

3.5.3 確保物資高效調(diào)配到位

建章立制，按照輕重緩急、物資缺口程度及就近原則科學(xué)合理分配防控應(yīng)急物資，切實(shí)做到“統(tǒng)一管理、統(tǒng)一審批、統(tǒng)一調(diào)配、統(tǒng)一信息報(bào)送”，精準(zhǔn)調(diào)配各項(xiàng)應(yīng)急物資。建立跨部門(mén)、跨區(qū)域的應(yīng)急物資保障快速互助機(jī)制，提高資源的整體利用率。同時(shí)，完善應(yīng)急物資征用補(bǔ)償機(jī)制，根據(jù)突發(fā)事件等級(jí)、發(fā)生區(qū)域等情況，確定補(bǔ)償主體，明確分擔(dān)比例，使應(yīng)急物資征用工作有章可循、有法可依，鼓勵(lì)生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)營(yíng)單位、組織團(tuán)體等參與應(yīng)急物資共享。此外，對(duì)防火隔離帶、水毀修復(fù)、防洪設(shè)施等基礎(chǔ)建設(shè)落實(shí)情況，要加強(qiáng)監(jiān)督、反饋和考核，確保物資“用在刀刃上”“用對(duì)地方”“用到位”。

3.5.4 加快物資保障信息化建設(shè)

以數(shù)字化建設(shè)為契機(jī)，依托消防、交通、城投等單位，強(qiáng)化應(yīng)急物資信息管理功能。各有關(guān)部門(mén)和單位要完善各自信息系統(tǒng)功能，建立健全種類(lèi)完備、儲(chǔ)備充分、更新及時(shí)、覆蓋全面的應(yīng)急救援設(shè)施信息庫(kù)，推進(jìn)“應(yīng)急一張圖”等項(xiàng)目落地，實(shí)現(xiàn)與區(qū)應(yīng)急平臺(tái)的聯(lián)通對(duì)接和數(shù)據(jù)交互，切實(shí)掌握和處理應(yīng)急物資“有什么、有多少、在哪里、如何調(diào)”等情況。加快建立有線和無(wú)線相結(jié)合、基礎(chǔ)電信網(wǎng)絡(luò)和機(jī)動(dòng)通信網(wǎng)絡(luò)相配套、多種路由共存的應(yīng)急通信網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)[7]。

3.6 提升應(yīng)急預(yù)案實(shí)用性針對(duì)性

3.6.1 完善應(yīng)急預(yù)案編制

在預(yù)案編制過(guò)程中，加強(qiáng)預(yù)案涉及人員的參與，以增加不同人員對(duì)預(yù)案內(nèi)容和環(huán)節(jié)的熟悉程度，并提升預(yù)案的實(shí)際操作性。為避免因人員變動(dòng)導(dǎo)致預(yù)案難以操作的情況，各類(lèi)預(yù)案的指揮機(jī)構(gòu)、工作組、應(yīng)急隊(duì)伍的負(fù)責(zé)人可只明確到職務(wù)，不細(xì)化到個(gè)人；應(yīng)急隊(duì)伍組成人員、應(yīng)急保障資源等需細(xì)化到個(gè)人內(nèi)容，可作為預(yù)案的附件，簡(jiǎn)化應(yīng)急手冊(cè)，制定崗位“個(gè)性化應(yīng)急圖”，使應(yīng)急手冊(cè)做到“一目了然、一應(yīng)俱全”。

3.6.2 強(qiáng)化應(yīng)急預(yù)案演練

督促和引導(dǎo)救援力量結(jié)合自身特點(diǎn)，組織開(kāi)展包括救援人員在內(nèi)的有針對(duì)性的全員安全教育和培訓(xùn)，有計(jì)劃地組織開(kāi)展各種形式的應(yīng)急演練工作，預(yù)案演練要注重實(shí)效，增強(qiáng)預(yù)案演練場(chǎng)景的仿真程度，達(dá)到檢驗(yàn)預(yù)案、磨合機(jī)制、鍛煉隊(duì)伍的目的。實(shí)行扁平化指揮管理，避免在實(shí)際應(yīng)急救援行動(dòng)中出現(xiàn)互相推諉的情況，或由于指揮系統(tǒng)過(guò)大、層級(jí)過(guò)多出現(xiàn)重復(fù)下達(dá)命令的情況，造成整個(gè)應(yīng)急行動(dòng)效率低下甚至造成應(yīng)急行動(dòng)失敗的嚴(yán)重后果[8]。

3.6.3 加強(qiáng)宣傳與培訓(xùn)

將群眾自救互救為內(nèi)容的宣傳教育納入應(yīng)急宣傳教育總體規(guī)劃，依托文化禮堂、黨群服務(wù)中心等作為應(yīng)急救援宣傳基地，推進(jìn)應(yīng)急救援知識(shí)進(jìn)校園、社區(qū)、部門(mén)等。拓寬宣教渠道，創(chuàng)新宣教形式，尤其是對(duì)森林消防、防汛抗旱等業(yè)務(wù)做統(tǒng)一的宣傳，提高廣大群眾的防范意識(shí)和自救能力，掌握常見(jiàn)的事故自救互救方法。同時(shí)，根據(jù)各地、各單位情況，嚴(yán)格開(kāi)展演練，豐富演練內(nèi)容和形式，提高群眾的參與度，檢驗(yàn)應(yīng)急宣傳與培訓(xùn)效果，在全社會(huì)營(yíng)造重視預(yù)防、共同抗災(zāi)、全力減災(zāi)的良好氛圍。

4 結(jié)語(yǔ)

總之，完善的應(yīng)急保障體系是有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、快速恢復(fù)社會(huì)秩序的重要支撐，也是推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。需要指出的是，應(yīng)急管理改革是在全面深化改革的大背景下的重要內(nèi)容，許多基層部門(mén)、單位和人員強(qiáng)調(diào)應(yīng)急保障體系建設(shè)或者整個(gè)應(yīng)急管理工作中遇到的很多問(wèn)題是基層政府解決不了的，必然涉及強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，但除此之外，有許多需要基層不斷深化探索實(shí)踐加以完善。推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化，必須著力鞏固基層應(yīng)急管理這一重要基石，著力解決基層應(yīng)急保障體系建設(shè)中存在的困難與問(wèn)題[9]。由此，才能全面貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于應(yīng)急管理和安全生產(chǎn)重要論述精神，努力打造以“大安全、大應(yīng)急、大減災(zāi)”為背景的基層應(yīng)急保障體系。