謝天琳

（北京市安全生產(chǎn)科學(xué)技術(shù)研究院，北京 100070）

0 引言

我國(guó)是世界上自然災(zāi)害最嚴(yán)重的國(guó)家之一，具有災(zāi)害種類多、發(fā)生頻率高、風(fēng)險(xiǎn)高損失重、分布地域廣的特點(diǎn)。2019 年1 月21 日，習(xí)近平總書記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部堅(jiān)持底線思維著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)專題研討開班式上發(fā)表講話并強(qiáng)調(diào)，要把防風(fēng)險(xiǎn)擺在突出位置，對(duì)防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)做出部署。

為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，2018 年，中共中央頒布《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》。公安消防部隊(duì)、武警森林部隊(duì)退出現(xiàn)役，成建制劃歸應(yīng)急管理部，組建國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍。國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍的成立，是應(yīng)急管理體制建設(shè)中的重要里程碑，順應(yīng)了消防救援力量專業(yè)化趨勢(shì)的歷史潮流，是我國(guó)應(yīng)急救援力量走向正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化道路的重要標(biāo)志。然而，我國(guó)消防救援隊(duì)伍總體來說發(fā)展起步晚、專業(yè)化程度相對(duì)較低、應(yīng)急救援體制尚未健全，盡管目前已建立了公安、消防救援、森林消防、危化品處置、地震救援和防汛抗旱等多種救援力量,但各種力量仍存在相對(duì)獨(dú)立運(yùn)行的問題，缺乏統(tǒng)一高效的應(yīng)急救援指揮機(jī)制及聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

對(duì)標(biāo)歐美經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)，目前國(guó)際上消防救援體制機(jī)制建設(shè)比較健全的當(dāng)屬歐洲和美國(guó)，其中美國(guó)與我國(guó)經(jīng)濟(jì)、地域環(huán)境相仿。美國(guó)國(guó)土面積遼闊，與我國(guó)陸地領(lǐng)土面積相當(dāng)，包含溫帶大陸性氣候、亞熱帶季風(fēng)及季風(fēng)性濕潤(rùn)氣候，陸地自然帶類型與我國(guó)相似，且事故災(zāi)害頻發(fā)，地震、颶風(fēng)、洪水、龍卷風(fēng)、森林火災(zāi)等自然災(zāi)害經(jīng)常發(fā)生，與我國(guó)自然地理國(guó)情相似。美國(guó)自18 世紀(jì)70 年代建國(guó)后，主要以志愿者消防隊(duì)伍為主。經(jīng)過數(shù)百年的發(fā)展，不斷探索，建立了一套適合本國(guó)國(guó)情，且較為完善專業(yè)的工作體制，確立了職業(yè)制消防員為主力軍，職業(yè)制、志愿制相結(jié)合的消防救援隊(duì)伍，這種體制一直沿用至今。

通過文獻(xiàn)調(diào)研及資料整理，本文對(duì)美國(guó)職業(yè)化消防救援體制的特點(diǎn)做了簡(jiǎn)要梳理，并結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，提出建議，以期為更多應(yīng)急管理行業(yè)從業(yè)者提供更多有價(jià)值的信息。

1 美國(guó)職業(yè)化消防救援體制的特點(diǎn)

1.1 應(yīng)急消防救援力量充足，職能多樣，政府投入大

根據(jù)美國(guó)國(guó)家消防協(xié)會(huì)(National Fire Protection Association，NFPA ) 于2017 年4 月 發(fā)布的關(guān)于2015 年美國(guó)消防的最新數(shù)據(jù)，美國(guó)共有消防員116 萬0 450 名，其中職業(yè)制消防員約占消防員總數(shù)的30%，約為34 萬5 600 名[1]。我國(guó)2018 年消防改制啟動(dòng)時(shí)，消防救援隊(duì)伍人數(shù)僅為17 萬。美國(guó)在轄區(qū)保護(hù)人口超過2 萬5 000 人的消防機(jī)構(gòu)，幾乎全部由職業(yè)制消防員構(gòu)成；在轄區(qū)保護(hù)人口小于5 萬人的消防機(jī)構(gòu)，則超過90%由志愿制消防員構(gòu)成。因此，即使職業(yè)制消防員在總數(shù)上不占主體，卻構(gòu)成了美國(guó)消防救援力量的主力軍和核心力量。

美國(guó)每千人平均職業(yè)制消防員數(shù)量為1.54 個(gè)，部分發(fā)達(dá)地區(qū)達(dá)2 個(gè)以上，而我國(guó)目前每千人平均現(xiàn)役消防員數(shù)量?jī)H為 0.13 名[2]。我國(guó)消防員占人口比例為萬分之零點(diǎn)九一，即每10 萬人口里只有9 名消防員，而美國(guó)每千人就有1 名消防員。改制前，中國(guó)現(xiàn)役消防員隊(duì)伍約有16 萬人，約占我國(guó)人口的萬分之一點(diǎn)二。而美國(guó)消防隊(duì)伍的比例基本保持在萬分之二十左右，有的城市甚至更多，如美國(guó)紐約市人口830 萬，消防隊(duì)伍就有1.5 萬人。

美國(guó)消防員以男性為主。根據(jù)2015 年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，92.7%的消防員為男性。從年齡占比來看，接近一半以上的消防員年齡在30 到49 歲之間。美國(guó)政府對(duì)消防工作十分重視，在財(cái)政支出上給予較大支持。消防服務(wù)支出從1980—2014 年呈上升增長(zhǎng)趨勢(shì)，1980 年美國(guó)地方消防直接支出為164 億美元，而2014 年美國(guó)地方消防直接支出為442 億美元[2]。

根據(jù)應(yīng)急管理部三定方案，中國(guó)消防救援隊(duì)伍基本保留原公安部消防局職責(zé)，將消防武警從公安部劃出并全部退役轉(zhuǎn)業(yè)，住建部負(fù)責(zé)接管“消防工程建設(shè)、驗(yàn)收”；應(yīng)急管理部接受退役轉(zhuǎn)業(yè)人員組建消防救援隊(duì)伍、接管消防管理；市場(chǎng)監(jiān)管總局接管消防產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證監(jiān)督。與之相比，美國(guó)的消防隊(duì)伍所承擔(dān)的職能呈現(xiàn)多元化特征，除滅火救援外，還包括其他自然災(zāi)害事故救援、交通事故救援、應(yīng)急醫(yī)療救護(hù)等搶險(xiǎn)救援與社會(huì)救助任務(wù)。

1.2 選拔晉升、激勵(lì)機(jī)制與福利保障完善

美國(guó)消防員選拔體系完善。申請(qǐng)成為美國(guó)消防員需滿足年滿18 周歲、高中以上學(xué)歷、持有有效駕照的基本條件，且通過書面考試、體能測(cè)試、面試及體檢方可被錄取。在錄取后，也需要經(jīng)過一系列系統(tǒng)專業(yè)的培訓(xùn)，通過考試并持有急救醫(yī)療技師證書才能上崗。

美國(guó)消防員晉升激勵(lì)機(jī)制專業(yè)嚴(yán)格。為鼓勵(lì)消防員晉升，美國(guó)建立了一套完善的在職培訓(xùn)和在職學(xué)歷教育系統(tǒng)。消防員不僅要定期的接受業(yè)務(wù)考核培訓(xùn)，還必須在消防院校完成模塊化的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，并且需要通過嚴(yán)格的考核，取得相應(yīng)級(jí)別的資質(zhì)認(rèn)證后，方可取得晉升后備人選的資格。

美國(guó)消防員工資待遇高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全美國(guó)消防員平均年薪超過7 萬3 000 美元的地區(qū)有十余個(gè)，發(fā)達(dá)地區(qū)部分消防員平均年薪達(dá)9 萬0 140 美元，新入職消防員年收入可達(dá)6 萬美元，遠(yuǎn)高于同期美國(guó)各行業(yè)平均收入年薪3 萬7 040 美元[1]。因此，在美國(guó)，消防員是民眾心目中的英雄，也是年輕人心目中的夢(mèng)想職業(yè)。

美國(guó)消防員福利保障健全，社會(huì)認(rèn)可度強(qiáng)。消防員日常工作實(shí)行輪班執(zhí)勤制，可以選擇放棄休息、主動(dòng)上班，按加班標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放薪酬。工作滿20 年可以退休，工作至30 年享受全部退休金，且極為豐厚。除享受個(gè)人福利待遇外，消防員的家人也可終生享受醫(yī)療保險(xiǎn)。對(duì)犧牲的消防員，美國(guó)政府會(huì)通過政府、地方、保險(xiǎn)相結(jié)合的方式給予家屬經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

1.3 職業(yè)教育培訓(xùn)體系健全、嚴(yán)格正規(guī)

美國(guó)的消防體制由聯(lián)邦、州及地方三級(jí)消防機(jī)構(gòu)組成，三者之間沒有直接的隸屬關(guān)系。各州和各城市一般都設(shè)有消防學(xué)院或類似的消防培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，也有依托高校共建的消防培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。以芝加哥伊利諾伊大學(xué)厄巴納-香檳分校(UIUC)消防服務(wù)培訓(xùn)學(xué)院為例，其定期接受地方高級(jí)官員、指揮官、消防員、志愿者等人才培訓(xùn)，分別設(shè)置培訓(xùn)課程和內(nèi)容，每年為1 200 多個(gè)消防部門和4 萬2 000 多名消防員提供培訓(xùn)，培訓(xùn)合格頒發(fā)資質(zhì)證書；州政府專門提供基金，無論是職業(yè)消防員，還是志愿消防員，均免費(fèi)接受培訓(xùn)。

美國(guó)的消防救援培訓(xùn)體系服務(wù)于美國(guó)的消防體制，以國(guó)家消防學(xué)院(NFA)為核心，具有標(biāo)準(zhǔn)對(duì)應(yīng)程度高、實(shí)戰(zhàn)化程度高、市場(chǎng)化程度高等特點(diǎn)。各地消防局所屬的培訓(xùn)中心等體現(xiàn)了“基地化、模擬化、實(shí)戰(zhàn)化”的理念，各類訓(xùn)練設(shè)施模塊化設(shè)計(jì)、集約化配置。訓(xùn)練設(shè)施分為高層建筑訓(xùn)練、高塔訓(xùn)練、煙火模擬訓(xùn)練、危險(xiǎn)品處置訓(xùn)練、水域救援訓(xùn)練及軌道交通工具訓(xùn)練設(shè)施等多種類別，各類訓(xùn)練設(shè)施按類型分別設(shè)置不同模塊，除部分大型設(shè)置外統(tǒng)一儲(chǔ)存在集裝箱，既便于專業(yè)化培訓(xùn)，也便于遠(yuǎn)程異地培訓(xùn)，還利于快速運(yùn)送到救援現(xiàn)場(chǎng)。

2 對(duì)我國(guó)消防救援體制的思考

2.1 存在問題

2.1.1 管理體制不順暢

隨著2018 年消防救援體制改革，再加上應(yīng)急管理部機(jī)構(gòu)改革，機(jī)構(gòu)整合、人員調(diào)動(dòng)、職能變化，出現(xiàn)改革政策落實(shí)不力的情況，導(dǎo)致管理體制不順暢。例如，當(dāng)前綜合性救援隊(duì)伍和政府專職隊(duì)員的管理模式仍是準(zhǔn)軍事化管理，消防員、專職隊(duì)員休假休息等權(quán)益難以得到保障。按規(guī)定逐年增加的專職隊(duì)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)難以完全落實(shí)，以至專職隊(duì)營(yíng)房和裝備建設(shè)與國(guó)家隊(duì)差距較大。

2.1.2 待遇福利缺乏保障機(jī)制，有待提高

根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，各地消防員平均待遇為4 000元/月，與美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的消防員收入相差甚遠(yuǎn)。對(duì)于消防員、專職隊(duì)員，缺乏統(tǒng)一的工資待遇隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)同步發(fā)展的“動(dòng)態(tài)”增長(zhǎng)機(jī)制，表彰獎(jiǎng)勵(lì)、入黨入團(tuán)、傷殘撫恤、離崗安置等機(jī)制不健全[3]。

2.1.3 設(shè)施設(shè)備缺乏科技支撐，亟待完善

救援隊(duì)伍的設(shè)備設(shè)施專業(yè)化、系統(tǒng)化欠缺，缺乏與科研機(jī)構(gòu)或院校的研究合作。應(yīng)急通信保障設(shè)備亟待改進(jìn)，包括事故現(xiàn)場(chǎng)的視頻采集、信號(hào)傳輸、災(zāi)害預(yù)警等。航空救援、海上救援等領(lǐng)域的事故救援，缺乏高科技支撐。

2.2 借鑒意義

2.2.1 建立專業(yè)的應(yīng)急救援指揮體系

應(yīng)急救援體系是應(yīng)急救援的核心，旨在促進(jìn)應(yīng)急指揮救援體制中的各部分協(xié)調(diào)合作。應(yīng)建立以“標(biāo)準(zhǔn)化、流程化、專業(yè)化”為著力點(diǎn)，強(qiáng)化以指揮中心為龍頭和大腦定位的“人員權(quán)威”指揮體系。指揮長(zhǎng)一般由上級(jí)或本級(jí)黨政首長(zhǎng)擔(dān)任，成員由分管領(lǐng)導(dǎo)組成。根據(jù)各類警情的性質(zhì)和緊急程度，賦予指揮長(zhǎng)先期處置權(quán)、點(diǎn)對(duì)點(diǎn)直接指揮權(quán)和必要的合成作戰(zhàn)指揮調(diào)度權(quán)。專業(yè)化是指配備專業(yè)化指揮協(xié)調(diào)人員，充分利用小組內(nèi)成員的工作職能解決困難，協(xié)調(diào)有關(guān)部門，組織各方救援力量。以指揮中心牽頭，聯(lián)合公安、消防等部門，以分析研判能力強(qiáng)、管理協(xié)調(diào)能力強(qiáng)為標(biāo)準(zhǔn)，組建成指揮中心。此外，由指揮長(zhǎng)任命專家及技術(shù)權(quán)威，負(fù)責(zé)救援現(xiàn)場(chǎng)的技術(shù)指揮，指導(dǎo)救援計(jì)劃的制訂、救援戰(zhàn)術(shù)、救援行動(dòng)等工作，突出技術(shù)在救援工作中的重要作用。

2.2.2 加強(qiáng)消防救援專業(yè)設(shè)施建設(shè)

應(yīng)該廣開渠道，充分利用社會(huì)資源，多方籌措資金，通過以政府為主，多方籌集資金，用于加快消防車輛等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加大工業(yè)園區(qū)消防站、鎮(zhèn)級(jí)政府專職消防隊(duì)建設(shè)力度，深入開展火災(zāi)隱患排查整治工作，著力加強(qiáng)農(nóng)村和社區(qū)消防工作，突出提高基層綜合應(yīng)急救援能力，切實(shí)加大消防工作經(jīng)費(fèi)保障力度。加強(qiáng)高科技在高原救援、航空救援、海上救援等領(lǐng)域的應(yīng)用及科技成果轉(zhuǎn)化，包括組建專業(yè)航空救援隊(duì)伍，積極研制航空救援裝備等。此外，建立各級(jí)應(yīng)急通信保障隊(duì)，配齊關(guān)鍵通信裝備，重點(diǎn)建設(shè)實(shí)戰(zhàn)指揮平臺(tái)，構(gòu)建覆蓋全國(guó)、貫通各級(jí)、響應(yīng)迅速的應(yīng)急通信保障體系。

2.2.3 完善突發(fā)事件的網(wǎng)絡(luò)輿情處置機(jī)制

重大突發(fā)事件發(fā)生后，要迅速召開新聞發(fā)布會(huì)，在謠言醞釀之前，第一時(shí)間發(fā)布公開透明的權(quán)威信息。隨著救援工作的開展，設(shè)立具有專業(yè)知識(shí)水平的新聞發(fā)言人制度，及時(shí)公布事件處理的進(jìn)展情況，建立公正公開的媒體發(fā)布機(jī)制，引導(dǎo)輿論方向。注重主流媒體的擔(dān)當(dāng)作用，客觀公正的發(fā)聲。此外，利用新媒體如微博、微信、抖音等各類App 做好突發(fā)事件的全面報(bào)道。

綜上所述，美國(guó)消防救援工作發(fā)展時(shí)間長(zhǎng)、投入大、專業(yè)化水平高、實(shí)戰(zhàn)管理經(jīng)驗(yàn)豐富，發(fā)展出了一套符合自身特點(diǎn)的消防救援工作體系。我國(guó)消防救援工作起步時(shí)間晚、專業(yè)化程度低，且正處于轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期。學(xué)習(xí)美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的消防救援體制模式，有助于推動(dòng)消防救援力量體系重建，消防救援隊(duì)伍向正規(guī)化、專業(yè)化轉(zhuǎn)變，并為應(yīng)急救援力量的發(fā)展建設(shè)提供借鑒和參考。