倫敦金斯頓大學(xué) 伍梅奧卡佛爾｜文 張微明｜譯

近年來(lái)，安全健康領(lǐng)域的工作取得長(zhǎng)足進(jìn)步，大數(shù)據(jù)分析、物聯(lián)網(wǎng)極大提高了信息交流和決策能力，組織績(jī)效提升很快。

發(fā)展中國(guó)家也在變化。2015 年，英國(guó)職業(yè)安全健康學(xué)會(huì)（IOSH）在尼日利亞建起非正式聯(lián)絡(luò)網(wǎng)，2020年12 月，這個(gè)聯(lián)絡(luò)網(wǎng)發(fā)展為西非分會(huì)，是IOSH 在非洲的第一個(gè)分支機(jī)構(gòu)。

其他國(guó)家也在嘗試參與，但存在諸多限制。尼日利亞拉各斯州政府正在與IOSH 合作，為當(dāng)?shù)厝颂峁┳鳂I(yè)場(chǎng)所安全健康培訓(xùn)。然而，加納政府提升安全健康的政治意愿就沒(méi)那么強(qiáng)。和很多發(fā)展中國(guó)家一樣，加納政府起草了國(guó)家的職業(yè)安全健康政策，以此解決衛(wèi)生部、人力部、國(guó)土和自然資源部面臨的職業(yè)安全健康監(jiān)管問(wèn)題。但到了2020年，請(qǐng)?jiān)妇W(wǎng)站Change.org 上仍有機(jī)構(gòu)呼吁尼日利亞國(guó)民議會(huì)通過(guò)該議案，將其上升為法律。

由此看來(lái)，政府的意愿并不一定會(huì)落實(shí)到行動(dòng)上。更重要的是，發(fā)展中國(guó)家在借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家制定的政策、措施、標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)和指導(dǎo)文件（SMSLG）時(shí)，總是忽略這些文件的實(shí)施環(huán)境。發(fā)展中國(guó)家缺少自己的政策、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，去照搬發(fā)達(dá)國(guó)家的文件是可以理解的，但有信息表明，這類(lèi)做法經(jīng)常適得其反。

采納國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)是一種公認(rèn)的做法，但這些國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)只是一種目標(biāo)或指標(biāo)，目的是讓不同國(guó)家的作業(yè)實(shí)踐和國(guó)家法規(guī)盡量一致。這也暗示我們，作業(yè)管理和法規(guī)是有上下文背景和實(shí)施環(huán)境的。

針對(duì)這種問(wèn)題，本文會(huì)提出不同層面的應(yīng)對(duì)策略，從國(guó)家到專業(yè)機(jī)構(gòu)，到企業(yè)，再到個(gè)人。

本土知識(shí)

為何SMSLG 照搬會(huì)成為問(wèn)題？

就提升安全健康標(biāo)準(zhǔn)而言，教育和知識(shí)的重要性怎樣強(qiáng)調(diào)都不為過(guò)。很多安全專業(yè)機(jī)構(gòu)都為安全專業(yè)技術(shù)人員制定了可持續(xù)專業(yè)發(fā)展（CPD）的相關(guān)要求，從這些要求中也能看到這一點(diǎn)。

Change.org 網(wǎng)站上的請(qǐng)?jiān)负?bào) 圖片源自Change.org

皮比斯·羅杰的著作《安全管理：策略與實(shí)踐》 圖片源自亞馬遜

問(wèn)題是很多發(fā)展中國(guó)家并沒(méi)有足夠多的技能熟練、訓(xùn)練有素的安全專業(yè)技術(shù)人員。結(jié)果就導(dǎo)致，從發(fā)達(dá)國(guó)家復(fù)制或引進(jìn)的CPD 內(nèi)容和培訓(xùn)內(nèi)容，與當(dāng)?shù)氐膶?shí)際并不相關(guān)，也無(wú)法滿足安全從業(yè)者的具體需求。例如，機(jī)構(gòu)安全健康績(jī)效量化和分析相關(guān)的CPD，強(qiáng)調(diào)了可靠、足量的數(shù)據(jù)的重要性，但很多發(fā)展中國(guó)家缺少這些數(shù)據(jù)。由于尚沒(méi)有其他的備選方法，問(wèn)題便被擱置了。

要解決這個(gè)問(wèn)題，CPD 應(yīng)該注意到它們之間細(xì)小、微妙的差別，但大部分要求還是以國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織的材料為基礎(chǔ)。這些材料確實(shí)很好，但在部分情況下，要經(jīng)過(guò)調(diào)整或修改才能滿足當(dāng)?shù)氐男枨蟆?/p>

文化差異

發(fā)達(dá)國(guó)家的安全文化，比發(fā)展中國(guó)家的安全文化相對(duì)成熟。皮比斯·羅杰提出了一個(gè)用于理解安全文化和安全管理的模型，這個(gè)模型包含3 個(gè)階段。第一個(gè)是傳統(tǒng)階段，關(guān)注的是合規(guī)，法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施更強(qiáng)調(diào)對(duì)個(gè)人的控制、紀(jì)律、傷害事故的緊急性。第二個(gè)階段關(guān)注的是，通過(guò)培訓(xùn)和工程手段在危害發(fā)生前預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)。最后一個(gè)是創(chuàng)造性階段，將安全融入企業(yè)決策，重點(diǎn)通過(guò)科技來(lái)消除風(fēng)險(xiǎn)。法規(guī)照搬之所以出現(xiàn)問(wèn)題，是因?yàn)榘l(fā)達(dá)國(guó)家的安全文化處于第三個(gè)階段，而很多發(fā)展中國(guó)家還處在第一或第二個(gè)階段。

監(jiān)管框架

伍梅奧卡佛爾（Umeokafor）和阿布巴卡爾（Abubakar）曾對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在職業(yè)安全健康監(jiān)管框架上的區(qū)別，做了詳細(xì)闡述。他們認(rèn)為，發(fā)展中國(guó)家的框架是“分散式的”，發(fā)達(dá)國(guó)家是“統(tǒng)一式的”。阿布巴卡爾稱，“分散式的職業(yè)安全健康監(jiān)管框架靠的是大量的連貫性和一致性較差的法規(guī)條文，這些法規(guī)條款分布在不同的法律中……而統(tǒng)一式的框架指的是相對(duì)協(xié)調(diào)、一致的法律和執(zhí)法框架，同時(shí)又不斷完善、擴(kuò)充法規(guī)，監(jiān)管者的權(quán)能更大，預(yù)算較多，行政和財(cái)政的獨(dú)立性不斷加強(qiáng)”。

這就解釋了為什么很多SMSLG 從發(fā)達(dá)國(guó)家照搬之后，在發(fā)展中國(guó)家既不適用，也沒(méi)效果了。

更深入檢查

發(fā)達(dá)國(guó)家的SMSLG 是為滿足自身環(huán)境而制定的，他們的勞動(dòng)力群體在技能上相對(duì)嫻熟；相比發(fā)展中國(guó)家，發(fā)達(dá)國(guó)家的意識(shí)水平和知識(shí)水平偏高，職能體系也更完善。

實(shí)現(xiàn)SMSLG 的既定目標(biāo)，有賴于充分的執(zhí)行。監(jiān)管員與作業(yè)人口比例高的國(guó)家制定和實(shí)施的SMSLG，被比率低的國(guó)家照搬，其結(jié)果是顯而易見(jiàn)的。發(fā)展中國(guó)家的資源有限，這是公認(rèn)的，這也包括監(jiān)管部門(mén)中的監(jiān)管員數(shù)量也有非常有限。

舉例來(lái)說(shuō)，國(guó)際勞工組織在尼日利亞的工作人員稱，2016 年尼日利亞聯(lián)邦的勞工部和就業(yè)監(jiān)察部門(mén)一共只有267 名工作人員。而英國(guó)的職業(yè)健康與安全執(zhí)行局（HSE）在2014 年3 月時(shí)就擁有了1 396名檢查員。

語(yǔ)言障礙

二手建筑機(jī)械在非洲很普遍 圖片源自KH Plant

塞內(nèi)加爾的研究人員對(duì)1 美元的檢測(cè)試劑盒進(jìn)行測(cè)試 圖片源自Getty Images

英國(guó)的《作業(yè)裝備供應(yīng)和使用法規(guī)1998》（The Provision and Use of Work Equipment Regulations）以及一系列經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的實(shí)施準(zhǔn)則（ACOP），就是很好的案例。很多發(fā)展中國(guó)家都照搬了這套規(guī)定。雖然它們無(wú)法在發(fā)展中國(guó)家落實(shí)，但某些情況下卻可以作為一種參考文本。例如，第8 章第4 條要求，“本法所要求的信息和指導(dǎo)說(shuō)明應(yīng)該保證相關(guān)人員能輕易理解”。ACOP也解釋說(shuō)，書(shū)面信息包括作業(yè)設(shè)備制造商或供應(yīng)商提供的信息，包括但不限于設(shè)備使用手冊(cè)、培訓(xùn)手冊(cè)和警告標(biāo)識(shí)。這些信息也要易于理解，語(yǔ)言為英文或者與用戶相匹配的其他語(yǔ)言。

這個(gè)要求對(duì)發(fā)展中國(guó)家而言非常具有挑戰(zhàn)性，甚至無(wú)法實(shí)現(xiàn)。很多發(fā)展中國(guó)家會(huì)進(jìn)口二手設(shè)備，這種情況很普遍。很多設(shè)備并沒(méi)有使用手冊(cè)，也沒(méi)有警告標(biāo)識(shí)，使用的語(yǔ)言也不同。有的設(shè)備出現(xiàn)部件損壞，也無(wú)法修復(fù)。

2017 年，伍梅奧卡佛爾還在文章中回憶了在參與某研究項(xiàng)目時(shí)發(fā)現(xiàn)了設(shè)備的起重重量信息已經(jīng)缺失。另一個(gè)問(wèn)題是，國(guó)家監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管員也看不懂設(shè)備上的信息。

抗擊疫情

歐洲、南美洲、北美洲是這次新冠肺炎疫情最嚴(yán)重的3 個(gè)洲。從死亡人數(shù)看，疫情最嚴(yán)峻的國(guó)家在這3 個(gè)洲都有分布。出乎意料的是，非洲和亞洲的疫情相關(guān)死亡卻很少。雖然可以從人口結(jié)構(gòu)更年輕、戶外空間利用更充分、數(shù)據(jù)收集方式不同等角度來(lái)解釋，但抗擊埃博拉、非典、中東呼吸綜合征等傳染病的經(jīng)驗(yàn)也是一個(gè)重要因素。

疫情的確讓整個(gè)世界有些措手不及，所有國(guó)家都在獨(dú)自尋找應(yīng)對(duì)方案，這時(shí)發(fā)展中國(guó)家所考慮的，也是它們自身的條件。例如，塞內(nèi)加爾開(kāi)發(fā)出了價(jià)格低廉的檢測(cè)方法，成本不足1 美元，也不需要復(fù)雜的技術(shù)。它還借鑒了盧旺達(dá)和加納的新方法。這件事也說(shuō)明，解決發(fā)展中國(guó)家的問(wèn)題應(yīng)該采用符合情景的方法，要注重培養(yǎng)發(fā)展中國(guó)家自己解決問(wèn)題的能力。

雖然文本列舉了很多照搬標(biāo)準(zhǔn)會(huì)帶來(lái)的問(wèn)題，但我們也要知道，并非所有借鑒都難以落實(shí)或毫無(wú)益處。只是我們不能在沒(méi)有充分考慮現(xiàn)實(shí)條件和環(huán)境的情況下，就希望通過(guò)照搬來(lái)提高發(fā)展中國(guó)家的安全和健康水平。

建議

在國(guó)家層面，政府應(yīng)該修訂那些有本土情景化的SMSLG，根據(jù)本國(guó)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境、政治現(xiàn)實(shí)來(lái)增加對(duì)安全健康相關(guān)研究的投資。

在專業(yè)機(jī)構(gòu)層面，應(yīng)該鼓勵(lì)不同國(guó)家分享好的實(shí)踐方法。制定相關(guān)的措施或開(kāi)展研究時(shí)，應(yīng)注意到它們所需的環(huán)境和條件。吸引政府參與是值得表?yè)P(yáng)的做法，但學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)也要參與進(jìn)來(lái)，因?yàn)樗鼈兯鶕碛械钠脚_(tái)能推進(jìn)知識(shí)的普及。

在企業(yè)層面，要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)分享最佳作業(yè)慣例的渠道。通過(guò)研究和咨詢來(lái)仔細(xì)制定或修改政策，滿足當(dāng)?shù)氐男枨蟆４送?，?shù)據(jù)就是力量，不能等著政府去解決問(wèn)題。雖然很多安全健康信息比較敏感，但通過(guò)增加注釋和信息保護(hù)措施，數(shù)據(jù)庫(kù)是可以開(kāi)發(fā)出來(lái)的。此外，當(dāng)?shù)刂麑W(xué)者所做的研究或許能解決很多本文提到的問(wèn)題，因此安全相關(guān)的研發(fā)是有必要的。

在個(gè)人層面，安全專業(yè)技術(shù)人員要?jiǎng)?chuàng)新思維，尋找現(xiàn)行SMSLG的不足之處，和同事一起去尋找解決方案。發(fā)展中國(guó)家的安全健康研究越來(lái)越多，安全從業(yè)者應(yīng)充分利用這些資源。