王大廣

(北京市黨的建設(shè)研究所，北京 100013)

社會治理是國家治理的重要方面，而基層社會治理是社會治理的重心和基礎(chǔ)。中國特色的基層社會治理，與西方國家相比有著一個顯著的特點和優(yōu)勢，即它是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層社會治理，是黨的領(lǐng)導(dǎo)與基層社會治理的有機(jī)統(tǒng)一。黨的十九屆四中全會明確指出：“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層社會治理體系”“加快推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化”。這些新命題的提出，對新時代基層社會治理提出了新要求。如何進(jìn)行超大城市基層社會治理尤其是我們要直面的重大課題，這主要是因為超大城市具有社會結(jié)構(gòu)多元、治理主體多樣、政府與市場力量交織等顯著特點，需要將黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)造性改進(jìn)，以適應(yīng)市域社會治理改革的需要。從全國范圍來看，上海、深圳、成都、武漢等大城市在探索黨建引領(lǐng)基層社會治理路徑和方法方面都進(jìn)行了大量探索。黨的十九大以來，首都北京根據(jù)新的首都功能定位，堅持“小切口”“深突破”的改革方法論，持續(xù)深化“吹哨報到”改革，推動社會治理和服務(wù)重心向基層延伸，著力破解城市治理“最后一公里”難題。本文擬對這一改革的理念、路徑、方法和啟示做一全面介紹。

一、 基層社會治理中的“集體行動困境”與“吹哨報到”改革的啟動邏輯

“集體行動困境”是社會公共治理過程中經(jīng)常存在的一種現(xiàn)象，是單個行動個體之間非合作博弈產(chǎn)生的必然結(jié)果，是一種個體理性導(dǎo)致集體非理性的悖反現(xiàn)象。這里的“個體”不僅僅包括自然人，同時也包括社會中以集體形式存在的總系統(tǒng)中的各個子系統(tǒng)。比如不同職能部門、不同社會組織、不同利益群體，都有可能在更大的“集體行動”中采取一些最終導(dǎo)致非理性后果的理性行動?！俺谴嬖趶?qiáng)制或其他特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益。”(1)[美] 曼瑟爾·奧爾森.集體行動的邏輯[M].陳郁，郭宇峰，李崇新，譯.上海： 格致出版社，上海三聯(lián)書店，上海人民出版社，1995： 2.在中國的基層社會治理中，由于中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)所有社會成員利益使公共利益最大化的作用，因此總體性的“集體行動困境”局面能夠很好地從根本上被避免。但由于市場化和城市化進(jìn)程的突飛猛進(jìn)，社會利益關(guān)系日益多元化和復(fù)雜化，社會群體利益訴求之間的差異化和社會治理的精細(xì)化都達(dá)到了靜態(tài)的農(nóng)業(yè)社會所不能設(shè)想的程度，客觀上將不可避免出現(xiàn)各種微觀層面上的“集體行動困境”。這一點，越來越鮮明地體現(xiàn)在超大城市的基層社會治理過程中。北京作為具有兩千多萬常住人口的超大城市，城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到86.5%，與高收入國家的城鎮(zhèn)化率接近；同時作為首都，又承載著獨特的政治功能，其基層治理面臨的復(fù)雜性更是其他超大城市所不能比擬的，其提升基層治理的能力和水平以滿足城市功能更新要求的迫切性同樣是其他城市所不能比擬的。正因為如此，協(xié)調(diào)各種組織和群體的利益，破解各種“集體行動困境”，便成為推進(jìn)首都治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項緊迫任務(wù)。從問題角度出發(fā)，現(xiàn)實當(dāng)中制約首都基層社會治理能力提升的問題主要體現(xiàn)在如下幾個方面：

首先，黨組織嵌入基層社會治理程度不夠，導(dǎo)致各級黨組織成為基層社會治理的“局外人”。從1998年開始，北京市圍繞城市管理體制改革，先后召開五次城市管理工作會議，總的改革思路是“條專塊統(tǒng)”，發(fā)揮職能部門的專業(yè)治理優(yōu)勢和街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)優(yōu)勢。但這些改革都是更多重視管理機(jī)構(gòu)在城市治理過程中的技術(shù)性功能，忽略了城市治理過程中整體性功能的建構(gòu)問題。而整體性功能的建構(gòu)，必然要求強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)與基層治理之間的內(nèi)在聯(lián)系，強(qiáng)化各級黨組織在職能機(jī)構(gòu)技術(shù)性功能發(fā)揮過程中的全局性協(xié)同作用。實踐證明，如果各級黨組織在城市基層社會治理中的作用不能發(fā)揮，基層治理必然面臨各種資源壁壘、信息壁壘、權(quán)責(zé)壁壘的阻滯，相應(yīng)改革也必然缺少整體性和協(xié)同性。

其次，城市精細(xì)化管理程度不夠，導(dǎo)致群眾各類新增訴求難以及時有效滿足。一些基本公共服務(wù)體系還不夠完善，特別是基本公共衛(wèi)生服務(wù)體系仍存在問題和短板，這一點在新冠疫情防控過程中清晰暴露出來。以黨組織為核心的群眾服務(wù)體系有所弱化，主要原因在于社區(qū)基層黨組織的負(fù)擔(dān)過重，承擔(dān)了許多行政職能，偏離了聯(lián)系和服務(wù)群眾的基本職能。就基層干部而言，科層制的負(fù)責(zé)體系，又制約了基層干部主動發(fā)現(xiàn)問題和解決問題的意識。

再次，城市基層治理體制科學(xué)化程度不夠，導(dǎo)致城市管理的交易成本過高?；鶎又卫眢w制必須兼顧賦能與賦權(quán)兩種屬性，才能與基層治理所需要的以效率為中心的職責(zé)定位相匹配。但現(xiàn)實情況往往是過度賦權(quán)賦能專業(yè)職能部門和上級管理部門，造成分工過細(xì)、職能交叉，某些領(lǐng)域甚至出現(xiàn)“權(quán)力部門化”和“部門利益化”的傾向。受到這些因素影響，基層治理當(dāng)中大量的法律、政策、制度被過度削解，往往造成法律用不上、制度不運轉(zhuǎn)、責(zé)任不落實，一些基層治理難題久解不治。

第四，社會治理的多元參與活力不夠，導(dǎo)致基層社會治理主體過度單一化。社會治理不僅僅是政府之治，更是眾人之治，需要社會治理主體由單一向多元轉(zhuǎn)換。由于中國傳統(tǒng)的強(qiáng)政府、弱社會結(jié)構(gòu)，特別是首都北京政治穩(wěn)定性的剛性需要，當(dāng)前社會治理格局與“社會協(xié)同、公眾參與”的多元治理格局之間還存在不小的差距。主要表現(xiàn)就是社會組織、社會力量的發(fā)育滯后于社會需求，黨委和政府依然過多地包攬社會治理主要任務(wù)。特別是當(dāng)社會遇到重大挑戰(zhàn)需要緊急社會動員時，黨委和政府出于效率目標(biāo)的考慮，往往會沖到第一線，直接導(dǎo)致的局面就是“干部干”“群眾看”，社會自治的內(nèi)生動力不足。

北京市新一輪的基層治理改革，就是在回應(yīng)現(xiàn)實中城市基層治理“集體行動困境”問題的過程中產(chǎn)生的，既源于問題的倒逼，也源于首都基層的思考與創(chuàng)造。2016年，北京平谷區(qū)金海湖發(fā)生非法盜采金礦的礦難，造成6死1傷的慘劇。類似的非法盜采金礦、盜挖山體、偷盜砂石等事件，平谷區(qū)多年來屢禁不止。平谷區(qū)委區(qū)政府從2017年開始探索建立“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨、部門報到”工作機(jī)制，著力解決執(zhí)法過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)與部門職責(zé)權(quán)限不匹配的問題，將執(zhí)法權(quán)統(tǒng)一下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法召集權(quán)、考核權(quán)、指揮權(quán)，統(tǒng)一指揮國土、環(huán)保等職能部門，有效根治了金海湖盜挖盜采等違法行為。平谷區(qū)的探索創(chuàng)新引起了北京市委市政府的高度關(guān)注。在深入總結(jié)提煉平谷區(qū)改革經(jīng)驗基礎(chǔ)上，2018年初，北京市委正式印發(fā)了《關(guān)于黨建引領(lǐng)街鄉(xiāng)管理體制機(jī)制創(chuàng)新，實現(xiàn)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的實施方案》，提出了加強(qiáng)黨對街鄉(xiāng)工作的領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)街道管理體制改革、完善基層考核評價體制等14項重點改革任務(wù)，形成了“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”改革的綜合方案，作為2018年全市“1號改革課題”在全市推廣。2018年11月中旬，中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過了《“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”——北京市推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理體制機(jī)制創(chuàng)新的探索》，認(rèn)為北京市委以“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”改革為抓手，積極探索黨建引領(lǐng)基層治理體制機(jī)制創(chuàng)新，聚焦辦好群眾家門口事，打通“最后一公里”，對此項改革給予了高度評價。經(jīng)過兩年多實踐，“吹哨報到”改革從最初的綜合執(zhí)法概念的1.0版本，升級到堅持民有所呼、我有所應(yīng)，及時解決群眾身邊難題的2.0版本，再到“接訴即辦”、實現(xiàn)黨建引領(lǐng)首都基層治理現(xiàn)代化的3.0版本，改革的內(nèi)涵不斷豐富，體系不斷健全，成為以實踐為導(dǎo)向的黨建引領(lǐng)基層治理的一種新的探索。

圖1 “吹哨報到”改革中黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會治理的基本邏輯

二、 從“根本性問題”出發(fā)重構(gòu)黨建引領(lǐng)基層社會治理的有效體系

改革是實踐被動倒逼的產(chǎn)物，但也是頂層主動設(shè)計的成果。沒有實踐倒逼，就無法形成改革的最大合力；沒有頂層設(shè)計，改革就會因缺乏系統(tǒng)性和前瞻性而無法行穩(wěn)致遠(yuǎn)。這就需要緊緊把握改革的根本性問題，這一點在基層治理改革過程中尤其重要，“在基層社會治理中，我們常常容易‘只見樹木，不見森林’，過多關(guān)注細(xì)枝末節(jié)而忽略總體。為此，我們需要改變思維方式，從思考基層社會治理的根本性問題出發(fā)，討論促進(jìn)基層社會治理有序成長的核心議題，并以此為基礎(chǔ)形成知識的累積性發(fā)展和治理水平提升”。(2)李文釗.基層社會治理的根本性問題及北京探索[N].北京日報，2019-12-23(14).首都基層社會治理中的根本性問題，就是進(jìn)一步加強(qiáng)黨對基層治理的領(lǐng)導(dǎo)，為首都“四個中心”核心功能的實現(xiàn)打牢基層基礎(chǔ)?！捌浜诵囊x上以黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會治理為主線，健全城市基層黨建工作機(jī)制，發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，推動首都基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”(3)章建偉，李琰.當(dāng)群眾訴求的“哨聲”響起——北京市推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層社會治理體制機(jī)制創(chuàng)新的探索[J].求是，2018(24)： 41.“吹哨報到”改革形式上是破解基層治理難題的一種權(quán)利關(guān)系調(diào)整，實質(zhì)上則是圍繞加強(qiáng)基層黨的領(lǐng)導(dǎo)從理念、功能、結(jié)構(gòu)、制度等方面開展的一場系統(tǒng)性、全鏈條變革。

首先，從政治功能角度，構(gòu)建以基層黨組織為核心的社會領(lǐng)導(dǎo)體系。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，決定了黨組織在基層社會治理中的功能定位對基層治理的目標(biāo)方向和運行規(guī)則具有根本性、基礎(chǔ)性的影響。對于基層黨組織的政治功能，黨的十九大報告強(qiáng)調(diào)堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，以提升組織力為重點，把“基層黨組織建設(shè)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動員群眾、推動改革發(fā)展的堅強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘”。十九大黨章修正案在第三十三條中對基層黨組織的政治功能進(jìn)行了明確，把原來的“領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)工作”，修改為“領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)工作和基層社會治理”，正式將領(lǐng)導(dǎo)基層社會治理納入黨的基層組織職責(zé)體系中。這意味著“基層社會治理不僅是一個國家權(quán)力與社會權(quán)力相互協(xié)調(diào)、相互適應(yīng)的過程，同時也蘊(yùn)含著黨組織適應(yīng)現(xiàn)代治理理念與時代發(fā)展潮流，不斷與時俱進(jìn)，提高黨整合社會的能力，增強(qiáng)黨組織在社會基層的影響力和領(lǐng)導(dǎo)力，鞏固黨的執(zhí)政地位的過程?！?4)鄭琦.加強(qiáng)與調(diào)適： 新時代基層黨組織的定位變化[J].求實，2019(1)： 15-28.

在“吹哨報到”改革中，北京市著力強(qiáng)化基層黨組織的政治引領(lǐng)功能，重點解決一段時間以來基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)弱化虛化的問題。改革實踐中，要求牢牢把握黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會治理這條主線，通過加強(qiáng)黨的基層組織體系建設(shè)，推進(jìn)黨政交叉任職，強(qiáng)化區(qū)、街鄉(xiāng)和社區(qū)各級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，從制度設(shè)計上解決黨建和治理“兩張皮”的問題。政治引領(lǐng)功能，還意味著基層黨組織必須充分發(fā)揮服務(wù)凝聚群眾的功能，通過利益整合作用的發(fā)揮，引導(dǎo)群眾共同參與基層治理。同時，把握服務(wù)的政治方向，堅決糾正以往單純?yōu)榉?wù)而服務(wù)、成為群眾“尾巴”，被少數(shù)具有不同利益訴求的群眾裹挾黨組織意志的現(xiàn)象。

其次，從政府職能角度，構(gòu)建以簡約高效為目標(biāo)的街鄉(xiāng)管理體系。在大城市基層治理體系中，街鄉(xiāng)一級具有承上啟下的關(guān)鍵作用。在“吹哨報到”改革中，北京從重塑街鄉(xiāng)管理體制入手，以賦權(quán)、下沉、增效為理念，強(qiáng)化街鄉(xiāng)黨(工)委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，改革街鄉(xiāng)黨政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，促進(jìn)管理資源和力量聚合。北京市委正式印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)新時代街道工作的意見》中，明確提出街道的職能定位，并提出賦予街道“六權(quán)”，包括轄區(qū)設(shè)施規(guī)劃編制、建設(shè)和驗收參與權(quán)，全市性、全區(qū)性涉及本街道轄區(qū)范圍的重大事項和重大決策的建議權(quán)，職能部門綜合執(zhí)法指揮調(diào)度權(quán)，職能部門派出機(jī)構(gòu)工作情況考核評價和人事任免建議權(quán)，多部門協(xié)同解決的綜合性事項統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和考核督辦權(quán)，下沉資金、人員的統(tǒng)籌管理和自主支配權(quán)，等等，目標(biāo)就是推動治理重心下移，把資源、服務(wù)、管理放到街鄉(xiāng)層面，使街鄉(xiāng)黨工委真正承擔(dān)起領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)社會治理的功能。

為實現(xiàn)街道在地區(qū)治理中的權(quán)責(zé)匹配，針對街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分工過細(xì)、服務(wù)職能嚴(yán)重弱化的問題，北京市又啟動街鄉(xiāng)“大部制”改革，按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，對街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)從平均19個精簡到5至7個，事業(yè)單位統(tǒng)一規(guī)范設(shè)置3個，部門設(shè)置全部圍繞居民日常生活訴求。(5)賀勇.部門圍著街道轉(zhuǎn) 街道圍著群眾干[N].人民日報，2019-12-06(11).整合而成的大部門，主要負(fù)責(zé)人由黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員副職兼任，以破解因為“層級鴻溝”而引起的資源整合能力弱化的問題。在社區(qū)層面，針對社區(qū)加掛牌子過多、負(fù)擔(dān)過重的問題，制定出臺專門措施，嚴(yán)格各項工作準(zhǔn)入事項，推動基層減負(fù)，讓社區(qū)基層黨組織回歸聯(lián)系和服務(wù)群眾的本職。服務(wù)功能的發(fā)揮，需要深入群眾服務(wù)的制度創(chuàng)新，為此北京市在全市建立了“街巷長”制度，選派近一萬五千名街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部擔(dān)任街巷長，深入五千條大街、一萬四千個小巷，直接參與基層的微治理活動。

再次，從社會治理角度，通過黨組織的整合功能構(gòu)建共商共建共享的社會治理體系。首都北京作為全國的政治中心，聚集了從中央到地方不同層級不同隸屬關(guān)系的行政資源，決定了首都基層治理面臨全國其他城市都不具有的復(fù)雜性。按照我國的行政管轄權(quán)分配權(quán)屬，“屬地”在基層治理過程中往往承載著最后的“兜底”功能，雖然這種“兜底”有時不得不面臨權(quán)責(zé)不對等的困境，但這也是中國特色地方治理機(jī)制的一項必要的制度安排。就首都而言，這種權(quán)利義務(wù)不平衡的情況更加突出，在面對大量中央和國家機(jī)構(gòu)、中央和地方各種行政和經(jīng)濟(jì)組織嵌入社會結(jié)構(gòu)的狀態(tài)，基層政權(quán)履行基層社會治理各項責(zé)任往往力不從心，必須建立一套有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，確?；鶎狱h組織在履行中央委托的各項任務(wù)時能夠最大程度調(diào)動與自身沒有隸屬關(guān)系的其他各類組織的積極性。這樣一套機(jī)制，只有通過統(tǒng)一的各級黨組織的延伸覆蓋功能來實現(xiàn)。“社會治理體系的核心內(nèi)容，是對黨委、政府、社會、公眾等各方主體的角色進(jìn)行定位，使得他們各自的治理能力得到應(yīng)有發(fā)揮，形成治理合力而不是治理張力?！?6)靳諾.黨建引領(lǐng)首都基層社會治理新格局[J].前線，2020(2)： 73-76.

在“吹哨報到”改革中，北京通過完善黨建協(xié)調(diào)委員會功能，充分發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，實現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)多元治理主體的又一次制度創(chuàng)新。具體而言，就是通過設(shè)立區(qū)、街鄉(xiāng)、社區(qū)(村)三級黨建工作協(xié)調(diào)委員會，將轄區(qū)內(nèi)的各級各類黨組織統(tǒng)一到黨建協(xié)調(diào)委員會之中，屬地黨組織在其中發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和管理服務(wù)職能，用黨的強(qiáng)大組織力撬動和整合社會資源，推動各類社會組織、市場主體、廣大群眾深度參與基層治理，凝聚首都市域社會治理的最大公約數(shù)。三級黨建協(xié)調(diào)委員會，在各自的職能職權(quán)范圍內(nèi)協(xié)調(diào)解決基層社會治理中的各項問題，若涉及深層次的矛盾或者全局性的問題，則通過“接訴即辦”信息平臺統(tǒng)一匯總上升到更高決策層面，通過更權(quán)威更廣泛的協(xié)調(diào)機(jī)制加以解決。比如在2020年1月以來的新冠疫情防控過程中，首都通過聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調(diào)機(jī)制，實現(xiàn)了所有機(jī)關(guān)大院單位的聯(lián)防聯(lián)控，實現(xiàn)了統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一步調(diào)、統(tǒng)一防控的目標(biāo)，成為首都疫情防控取得階段性成效一個很重要的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。

三、 基層治理“議題設(shè)置”角色轉(zhuǎn)換與以人民為中心的評價標(biāo)準(zhǔn)

強(qiáng)調(diào)基層社會治理必須發(fā)揮黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用這一根本問題，是對中國政治體制本質(zhì)屬性的法理響應(yīng)。這種法理響應(yīng)，不僅需要自上而下的體系重構(gòu)來推動，同時還需要自下而上的評價體系來矯正。這種評價體系，能而且只能根植于時代需要和人民訴求，通過人民評價的反饋來實現(xiàn)基層治理方式和體系的更新完善。這也是黨的十八屆三中全會明確提出從“社會管理”向“社會治理”轉(zhuǎn)型升級的深層次的理念性考慮。黨的十九屆四中全會再次明確指出，要“構(gòu)建基層社會治理新格局”，“完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道”。從黨的十八屆三中全會提出全新的治理理念，到黨的十九屆四中全會對治理制度的設(shè)計和完善，標(biāo)志著黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會治理已經(jīng)從體系和評價兩個維度基本完成了制度化的更新。特別是黨的十九屆四中全會提出的完善群眾參與基層治理的制度化渠道，具有重要的導(dǎo)向意義，這是中央文件中對治理含義最精煉的文本表達(dá)，指明的方向性路徑已經(jīng)十分明確： 即要通過人民群眾參與基層社會治理的制度設(shè)計，來實現(xiàn)治理系統(tǒng)的自我完善，進(jìn)而實現(xiàn)習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的“人民城市人民建，人民城市為人民”。

但是，科學(xué)有效的評價反饋體系應(yīng)該如何進(jìn)行制度設(shè)計，則是一個需要以實踐為導(dǎo)向的探索過程。從方法論角度，這樣的制度創(chuàng)新不能大而化之、抽象繁復(fù)，必須是從微觀切入，從小切口入手，簡便易行，具有良好操作性，這樣的制度才能具有生命力。北京以 “吹哨報到”為核心的基層社會治理改革，最鮮明的特點在于通過制度設(shè)計，實現(xiàn)了基層社會治理“議題設(shè)置”的角色轉(zhuǎn)換，把以人民為中心的評價標(biāo)準(zhǔn)融入基層社會治理的實踐之中。

首都北京的基層治理評價體系改革，最初起源于一條市民熱線。這條熱線名為“12345市民熱線”，前身是1987年設(shè)立的“市長電話”，后確定為北京市委市政府設(shè)立的對外服務(wù)熱線。黨的十九大后，北京市委又通過持續(xù)整合全市分散的熱線資源，增設(shè)企業(yè)服務(wù)熱線，形成了以“12345”服務(wù)熱線為平臺的面向社會和人民群眾的“一號響應(yīng)”機(jī)制，負(fù)責(zé)統(tǒng)一受理訴求并協(xié)調(diào)、督促訴求辦理。市民熱線的升級與完善，是新時代群眾路線的一種線上實踐，與許多地區(qū)的市民熱線不同的是，首都市民熱線有著一整套嚴(yán)格的受理、處理、反饋程序，在實踐中形成了群眾公認(rèn)的權(quán)威性和便捷性。從表面上看“12345”只是服務(wù)市民訴求的一個熱線平臺，但通過這條熱線，實際上完成了基層社會治理議題設(shè)置權(quán)限的角色轉(zhuǎn)換，也就是由原來自上而下的代替包辦式議題設(shè)置改為由人民群眾自己設(shè)置，這就在一定程度上解決了社會治理當(dāng)中普遍存在的治理評價過程人民參與度不夠的問題，從而使人民群眾真正成為基層社會治理的參與者、評價者、監(jiān)督者和受益者。

首先是議題呈現(xiàn)機(jī)制的再造?；鶎又卫砻媾R的首要問題是“發(fā)現(xiàn)問題”。將人民群眾分散的訴求及時準(zhǔn)確地進(jìn)行匯總分析，是黨組織在領(lǐng)導(dǎo)基層治理過程中進(jìn)行有效決策的基本前提。以往存在的狀況是，面對分散的信息源，上級黨委往往很難及時準(zhǔn)確掌握群眾普遍關(guān)心重視的問題。首都通過完善市民熱線平臺，對采集的海量數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，能夠有效地判斷出群眾的真正訴求。以2019年為例，北京通過市民熱線共受理市民來電660多萬件，其中物業(yè)問題、老舊小區(qū)改造問題、背街小巷環(huán)境問題、違法建設(shè)問題、垃圾分類問題，都是大數(shù)據(jù)篩查匯總分析出來的熱點問題。群眾對治理議題的集中反饋，使得各級黨組織能夠更準(zhǔn)確掌握那些影響人民群眾幸福感和獲得感的真問題。

其次是議題響應(yīng)機(jī)制的再造。發(fā)現(xiàn)問題只是開端，關(guān)鍵是要實現(xiàn)公共服務(wù)供給與群眾需求的精準(zhǔn)對接，實現(xiàn)治理主體與治理需求對象之間的及時溝通。在響應(yīng)機(jī)制上，首都對于市民熱線反映的問題，提出的要求就是“接訴即辦”，全市的政務(wù)服務(wù)中心受理平臺，都在即時收集整理全市各類群眾訴求，在進(jìn)行分析判斷基礎(chǔ)上，再完成“派單”，分派給屬地或者職能部門進(jìn)行限時受理，以解決面對群眾訴求各自為政、無人問津、相互推諉等問題。在責(zé)任權(quán)屬上，特別強(qiáng)調(diào)了街道賦權(quán)的問題，將街道打造成為基層治理提議響應(yīng)的中心環(huán)節(jié)，賦予街道調(diào)度、指揮相應(yīng)執(zhí)法和職能部門的權(quán)力，形成以街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)為圓心的問題響應(yīng)體系。

再次是議題考核機(jī)制的再造。為保證和提升“接訴即辦”的效果，北京市確立了響應(yīng)率、解決率、滿意率的“三率”考核標(biāo)準(zhǔn)。通過這三項數(shù)據(jù)的收集匯總，對全市337個街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及相關(guān)職能部門進(jìn)行考核排名。市委每月對考核情況進(jìn)行一次講評，對排名靠后的十個街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)，深入剖析問題，分析原因，限期督辦，責(zé)成整改。同時將考核的結(jié)果與干部選拔使用、公務(wù)員績效獎勵等工作相掛鉤，對在城市基層治理中敢于擔(dān)當(dāng)、實績突出的干部及時進(jìn)行獎勵和使用，對不擔(dān)當(dāng)、不作為的干部進(jìn)行通報約談或組織調(diào)整。通過硬激勵硬約束引導(dǎo)干部對群眾負(fù)責(zé)、對歷史負(fù)責(zé)，在基層治理中樹立起忠誠擔(dān)當(dāng)、為民服務(wù)的鮮明導(dǎo)向。從“吹哨報到”到“接訴即辦”改革，首都基層社會治理以群眾最關(guān)心的問題為導(dǎo)向，以完善服務(wù)群眾響應(yīng)機(jī)制為重點，使得各級黨組織真正成為基層社會治理的“答卷人”，人民群眾成為了“閱卷人”，豐富了黨的群眾路線的時代內(nèi)涵。

四、 新時代黨組織嵌入基層社會治理的有效方式

黨組織領(lǐng)導(dǎo)基層社會治理，是對中國傳統(tǒng)社會治理模式的超越。由于基層黨組織有著其他社會力量所不能比擬的資源整合能力，從而能夠有效消除基層社會利益整合過程中出現(xiàn)的各種分離性力量，確?；鶎由鐣闹卫碇刃?。但同時，如果黨組織的動員協(xié)調(diào)功能過度放大，也易于抑制其他社會組織參與社會治理的活力，這是中國特色基層社會治理經(jīng)常面對的一個“二律背反”問題。北京推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層社會治理改革，實際上也是在探索新的時代背景下黨建與基層治理如何有機(jī)融合的問題。在改革過程中，至少有如下幾點啟示：

一是決策資源必須堅持基層分配導(dǎo)向。作為單一制國家，我國基層治理體系處于國家治理體系的最后一公里，是資源和信息從上到下傳導(dǎo)的最末端。如果繼續(xù)沿用單線逐級傳遞方式進(jìn)行政策資源分配，就不可能有效解決基層黨組織面臨的各種困境。破解這樣的問題，首要的就是決策注意力要有意識地向基層傾斜，構(gòu)建資源和信息從基層到?jīng)Q策層的最短路徑。北京在基層治理改革中，構(gòu)建人往基層走、錢往基層投的政策導(dǎo)向，為基層黨組織賦權(quán)、賦能、減負(fù)，使得各級基層黨組織真正具備領(lǐng)導(dǎo)基層治理的能力和資源。另外，改革中特別重視信息的有效性傳導(dǎo)，通過構(gòu)建全市統(tǒng)一的信息平臺，及時向基層黨組織反饋基層治理過程中產(chǎn)生的各種潛在風(fēng)險問題，同時也賦予基層黨組織統(tǒng)一調(diào)集上級行政資源處理治理難題的權(quán)限。實踐證明，決策資源和注意力的基層分配，對于夯實基層黨組織在治理網(wǎng)格中的“節(jié)點”作用意義重大。

二是基層組織體系必須實現(xiàn)功能的持續(xù)優(yōu)化。由于超大城市資源密集、人口密集、信息密集，基層社會始終處于一種持續(xù)流動變化的狀態(tài)。黨組織要完成基層社會治理的領(lǐng)導(dǎo)職能，就必須根據(jù)變化的情況及時對自身功能進(jìn)行動態(tài)優(yōu)化調(diào)整。北京在基層治理改革中，區(qū)分不同地域發(fā)展階段、不同社群類別，以及治理過程中面臨的不同矛盾等等復(fù)雜情況，通過分類持續(xù)整頓軟弱渙散基層黨組織、嚴(yán)格落實基層減負(fù)、大力培養(yǎng)基層黨組織帶頭人、根據(jù)實際情況科學(xué)調(diào)整設(shè)置基層黨組織等方式，推動基層黨的組織體系不斷優(yōu)化升級，以適應(yīng)基層治理需求的變化。北京的改革實踐證明，在推進(jìn)基層治理過程中，必須注意實現(xiàn)基層黨組織結(jié)構(gòu)與功能的協(xié)調(diào)性以及資源與權(quán)屬的適配性，通過不斷調(diào)整優(yōu)化基層黨組織的組織架構(gòu)、力量配備、權(quán)責(zé)清單等，促使基層黨組織有效適應(yīng)基層社會治理的變化需求。這一點對于超大城市的市域社會治理尤為重要。

三是基層黨組織引領(lǐng)必須堅持法治化方式嵌入。法治化是現(xiàn)代社會治理的根本方向。特別是在基層治理中，一方面面臨著法律體系末梢不完備、執(zhí)法力量和資源分散等問題，另一方面又面臨著人民群眾法律意識不斷增強(qiáng)、法治需要不斷增加的現(xiàn)狀。基層治理是法治化社會治理的最后一公里。黨組織作為基層社會治理體系的主心骨，是基層治理法治化的最重要推動者，因此需要在基層治理法治化進(jìn)程中建立黨組織與人民群眾之間、基層黨組織與上級黨組織之間的有效銜接機(jī)制。理論上這樣的路徑是清晰的，但實踐中由于激勵機(jī)制、考核機(jī)制不完善等因素，基層黨組織在推進(jìn)和落實基層治理法治化要求過程中存在動力不足、意愿不強(qiáng)等問題。北京在“吹哨報到”改革過程中，先后出臺了街道辦事處條例、物業(yè)管理條例、垃圾分類條例等多部與基層治理密切相關(guān)的法律法規(guī)，首先從法律體系上彌補(bǔ)基層治理的空白。同時，通過市民熱線的信息搜集與排名考核機(jī)制，督促與調(diào)動基層黨組織在落實這些法律法規(guī)過程中發(fā)揮主動性積極性，使基層黨組織的政治組織功能與服務(wù)群眾功能能夠更充分發(fā)揮出來。

四是社會動員機(jī)制必須進(jìn)一步豐富完善。社會動員在基層社會治理中發(fā)揮著重要的黏合補(bǔ)充作用，特別是在現(xiàn)代社會、在市域社會治理過程中，社會動員是滿足人民群眾參與社會治理、凝聚社會治理合力的有效方式。我國基層的社會動員，是在基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的社會動員，這是一個根本前提?；鶎狱h組織必須探索與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的有效動員方式，改變以往單純行政命令式的動員方式，采用民主動員、經(jīng)濟(jì)動員、文化動員等不同方式，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)解、居民自治的良性互動。北京在基層社會治理動員過程中，廣泛探索通過弘揚首都意識、打造家園意識、進(jìn)行民主協(xié)商、扶植公益社團(tuán)組織、提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)确绞剑罱ㄖ驹阜?wù)平臺，吸納人民群眾廣泛參與基層社會治理，探索建立共建共治共享的首都基層社會治理共同體。這些探索，是不斷實踐創(chuàng)新的產(chǎn)物，同時也是基層治理改革深入推進(jìn)的重要活力源泉。