胡國正 鐘升 鄧麗三 雷恒 童琴 王磊 陳春蓮 張為一

[摘要]本文以深入推動《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》在外匯管理內(nèi)部審計工作中落地生根為切入點，系統(tǒng)梳理現(xiàn)有研究情況，提出需要進一步關(guān)注的問題，對新時代外匯管理經(jīng)濟責(zé)任審計進行再審視，明確新形勢下與外匯管理經(jīng)濟責(zé)任審計相關(guān)的定位、原則及主要內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，探索構(gòu)建基于層次分析法的兩級指標體系，對外匯管理經(jīng)濟責(zé)任審計的指標權(quán)重進行研究，明確審計實踐中需關(guān)注的重點，并提出新時代深入推進外匯管理經(jīng)濟責(zé)任審計、促進履職規(guī)范高效的相關(guān)建議。

[關(guān)鍵詞]外匯管理? ?經(jīng)濟責(zé)任審計? ?評價指標? ?層次分析法

一、對新時代外匯管理經(jīng)濟責(zé)任審計的審視

（一）研究背景及意義

經(jīng)濟責(zé)任審計是中國特色社會主義審計監(jiān)督制度建設(shè)的重要組成部分。新時代、新形勢下，經(jīng)濟責(zé)任審計在內(nèi)部審計業(yè)務(wù)中占比日益提高，要求也更加多元。2019年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了修訂后的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），為新時代加強領(lǐng)導(dǎo)干部管理監(jiān)督，促進領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)、擔(dān)當作為，確保高效履職、令行禁止提供了規(guī)范?！兑?guī)定》中的經(jīng)濟責(zé)任，是指領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間，對其管轄范圍內(nèi)貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟方針政策、決策部署，推動經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展，管理公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源，防控重大經(jīng)濟風(fēng)險等有關(guān)經(jīng)濟活動應(yīng)當履行的職責(zé)，強調(diào)履職規(guī)范、目標和效率等層面的統(tǒng)一。

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，而外匯管理是保障金融系統(tǒng)運行的重要環(huán)節(jié)。無論是從《規(guī)定》提出的貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟方針政策、推動經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展等根本目的來看，還是從《規(guī)定》所約束的對象來看，外匯管理部門都是新時代經(jīng)濟責(zé)任審計的重點。深入推動《規(guī)定》在外匯管理內(nèi)部審計工作中落地生根，有助于抓住領(lǐng)導(dǎo)干部關(guān)鍵少數(shù)，確保履職規(guī)范高效，提升外匯管理工作成效，支持經(jīng)濟金融健康發(fā)展。

從內(nèi)部審計“構(gòu)建指標—開展審計—發(fā)現(xiàn)問題—整改評估”的邏輯鏈條看，構(gòu)建適合的指標體系是前提?；诖?，本文以《規(guī)定》提出的新要求為出發(fā)點，結(jié)合現(xiàn)代金融發(fā)展實踐，探索構(gòu)建符合新要求、體現(xiàn)外匯管理新內(nèi)容的經(jīng)濟責(zé)任審計指標體系，力求提出新時代加強外匯管理經(jīng)濟責(zé)任審計工作的可行路徑和建議。

（二）現(xiàn)有研究情況綜述

從經(jīng)濟責(zé)任審計研究情況看，現(xiàn)有文獻主要從審計指標體系整體構(gòu)建、評價考慮的主要因素、基于金融領(lǐng)域?qū)嵺`的指標構(gòu)建等方面開展研究。

一是整體意義上的經(jīng)濟責(zé)任審計評價指標體系構(gòu)建?？煞譃榫垲惙治龇?、平衡計分卡法、層次分析法等指標確定方法，以及德爾菲法等權(quán)重確定方法。王學(xué)龍等（2010）運用平衡計分卡方法，認為經(jīng)濟責(zé)任審計評價應(yīng)從財務(wù)層面、客戶層面、流程層面和發(fā)展層面確定評價指標。魏乾梅（2015）、包育紅和張莉（2017）等運用層次分析法確定了廣義上的經(jīng)濟責(zé)任審計評價指標體系。韋小泉、王立彥（2015）將地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計評價指標分解為88項指標，采用李克特量表確定各個評價指標的重要程度，運用聚類分析法確立了46個評價指標。

二是經(jīng)濟責(zé)任審計評價考慮的主要因素。黨政部門主要領(lǐng)導(dǎo)干部方面，主要從對外公共社會職責(zé)履行情況、對內(nèi)管理控制情況等入手。黃溶冰等（2010）認為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部履行的是公共責(zé)任和社會責(zé)任，評價黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任要注重經(jīng)濟效益、社會效益與環(huán)境效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。韋小泉、王立彥（2015）從區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展狀況、地方財政收支狀況、主要經(jīng)濟決策情況、貫徹執(zhí)行政策情況及遵守廉政規(guī)定情況等方面開展了研究。企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人方面，則從不同單位特點出發(fā)，兼顧經(jīng)濟性、效益性、效果性、公平性等要求。李新成（2012）認為行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)濟責(zé)任審計應(yīng)從內(nèi)部控制的健全性、有效性，資產(chǎn)保值增值，重大經(jīng)濟決策科學(xué)性，清正廉潔情況等方面考慮。魏乾梅（2015）根據(jù)全面性、可操作性、前瞻性、差異性、可比性及責(zé)任歸屬性原則，認為應(yīng)從經(jīng)濟、效率、效果、公平及環(huán)境等方面進行評價。

三是金融領(lǐng)域經(jīng)濟責(zé)任審計評價?，F(xiàn)有文獻針對金融領(lǐng)域主要領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)濟責(zé)任審計評價指標體系的研究集中在中央銀行等層面，且尚無統(tǒng)一標準，對外匯管理部門經(jīng)濟責(zé)任審計評價研究較少。顏春滿等（2012）結(jié)合人民銀行履職特點，構(gòu)建了基于業(yè)務(wù)目標、組織和參與決策、內(nèi)部控制、財務(wù)和資產(chǎn)管理、人力資源管理和服務(wù)績效六方面的經(jīng)濟責(zé)任審計評價指標。方國志等（2014）結(jié)合基層央行職能特點，認為應(yīng)從對下屬單位財務(wù)收支及經(jīng)濟活動管理，預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算外收支、財務(wù)收支情況，廉潔自律情況等方面確認經(jīng)濟責(zé)任審計評價指標。

（三）需要進一步明確的情況

從現(xiàn)有研究情況看，經(jīng)濟責(zé)任審計涉及對象較為廣泛，不同部門、不同地區(qū)情況存在較大差異，審計方法不一，針對外匯管理部門這一特定細分領(lǐng)域的研究較少，影響到審計規(guī)范性和評價客觀性。從新時代外匯管理經(jīng)濟責(zé)任審計指標構(gòu)建的角度看，至少需對以下情況予以明確：

一是經(jīng)濟責(zé)任審計評價標準的導(dǎo)向問題。經(jīng)濟責(zé)任審計既應(yīng)適應(yīng)審計對象的具體情況，也應(yīng)涵蓋廣泛層面上具備普適性的一致導(dǎo)向。相應(yīng)的審計指標設(shè)定，一方面應(yīng)嚴格把握《規(guī)定》明確的經(jīng)濟責(zé)任審計范圍，避免過于宏觀寬泛，缺乏實用性。另一方面應(yīng)突出經(jīng)濟責(zé)任導(dǎo)向，對審計對象經(jīng)濟行為的決策、執(zhí)行、成效等進行全方位評估，防止審計內(nèi)容過細、流于表面，陷入具體的財務(wù)審計，缺乏指導(dǎo)性。

二是突出新時代經(jīng)濟責(zé)任審計的新要求。與修訂前相比，《規(guī)定》強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任應(yīng)涵蓋貫徹執(zhí)行國家大政方針政策、推動經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展、管理公共資金國有資產(chǎn)、防控重大風(fēng)險等各方面，而不僅僅是本單位的財政收支、財務(wù)收支等具體情況。在新的要求下，應(yīng)當對現(xiàn)有審計指標體系進行全面調(diào)適，統(tǒng)籌兼顧、突出重點，進一步體現(xiàn)新的要求。

三是與外匯管理履職的最新實踐相適應(yīng)。隨著金融領(lǐng)域改革開放的深入推進，外匯管理履職實踐也在不斷發(fā)生新變革，出現(xiàn)了新概念、新業(yè)務(wù)、新方法，內(nèi)部部門設(shè)置變動也較為頻繁。在相關(guān)研究原本較少的情況下，更應(yīng)考慮外匯管理部門經(jīng)濟責(zé)任審計指標體系設(shè)置的全面性、深入性，既要包括政策落實、重點業(yè)務(wù)、財務(wù)管理、內(nèi)控制度等內(nèi)容，也要兼顧合規(guī)、效率的有機統(tǒng)一。

四是審計指標、審計方法的多樣性。經(jīng)濟責(zé)任審計脫胎于傳統(tǒng)審計，在審計模式上具有向會計條線、財務(wù)審計集中的天然趨勢。但經(jīng)濟責(zé)任審計又不同于傳統(tǒng)審計，對金融外匯領(lǐng)域而言，應(yīng)當定量與定性評價并重，突出審計指標、模式的多樣性，加強前沿理論、技術(shù)運用，在風(fēng)險識別、審計評估、結(jié)果指導(dǎo)等方面不斷推陳出新，強調(diào)經(jīng)濟效益、社會效益、可持續(xù)發(fā)展等不同層次的有機結(jié)合。

二、新時代外匯管理經(jīng)濟責(zé)任審計的定位、原則及主要內(nèi)容

外匯管理部門是重要的金融監(jiān)管部門，承擔(dān)維護國際收支平衡、防范跨境資金流動風(fēng)險等重要職責(zé)。從宏觀經(jīng)濟金融層面看，外匯管理與貨幣供應(yīng)、金融穩(wěn)定、國際收支、人民幣國際化、對外開放等領(lǐng)域息息相關(guān)，是新時代經(jīng)濟責(zé)任審計的重點環(huán)節(jié)。新形勢下，需要結(jié)合金融外匯改革實踐、經(jīng)濟責(zé)任審計等新要求，明確與外匯管理經(jīng)濟責(zé)任審計相關(guān)的定位、原則及主要內(nèi)容。

（一）外匯管理經(jīng)濟責(zé)任審計的定位

1.目標定位方面。外匯管理經(jīng)濟責(zé)任審計目標可分為基礎(chǔ)目標和特殊目標。基礎(chǔ)目標與廣義的經(jīng)濟責(zé)任審計目標一致，主要包括檢查、核實審計對象的經(jīng)濟活動及工作目標完成情況，并對其制定決策、履行決策、內(nèi)部管理、監(jiān)督下屬單位等職責(zé)作出評價，揭示存在的問題并作出處理，以此來規(guī)范審計對象的經(jīng)濟行為。特殊目標主要指基于審計對象的實際業(yè)務(wù)等具體情況，從個性化、差異化角度入手，運用審計手段對業(yè)務(wù)發(fā)展、合規(guī)情況進行評估，揭示存在的問題及產(chǎn)生問題的特定體制、機制成因，從而達到普適性與個性化相結(jié)合的目的。

2.職責(zé)定位方面。外匯管理經(jīng)濟責(zé)任審計職責(zé)包括預(yù)防、監(jiān)督、揭露和評價等方面。首先，作為內(nèi)部審計的重要組成部分，經(jīng)濟責(zé)任審計具備與普通內(nèi)部審計相同的主要職責(zé)，即預(yù)防和控制制度不健全而造成的問題。其次，外匯管理經(jīng)濟責(zé)任審計更加注重監(jiān)督和督促，即通過對領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)的行為和經(jīng)濟責(zé)任情況實施全程監(jiān)督，達到增強審計對象依法行政意識，督促審計對象合規(guī)盡職、廉潔從政的目的。再次，經(jīng)濟責(zé)任審計還承擔(dān)了發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟犯罪線索、揭露經(jīng)濟犯罪事實的職責(zé)。最后，經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果可作為領(lǐng)導(dǎo)干部任用、考評、獎懲等的重要依據(jù)，也可作為向紀檢監(jiān)察、司法部門提供案件線索的輔助指標，體現(xiàn)了評價和輔助的職責(zé)。

3.職權(quán)定位方面。外匯管理經(jīng)濟責(zé)任審計具有內(nèi)部審計工作的檢察權(quán)、查閱權(quán)、制止權(quán)和建議權(quán)等基本職權(quán)。檢察權(quán)指可按照內(nèi)部審計工作管理規(guī)定，按照“以上審下、逐級實施”的原則對各審計對象開展經(jīng)濟責(zé)任審計。查閱權(quán)是指審計部門可以遵循相關(guān)規(guī)定調(diào)閱或要求審計對象報送與經(jīng)濟責(zé)任審計相關(guān)的文件、憑證、賬表、會議記錄等有關(guān)信息。制止權(quán)是指經(jīng)濟責(zé)任審計的結(jié)果可作為依據(jù)來制止有損國家利益和違反法律法規(guī)的行為。建議權(quán)是指當審計結(jié)果揭露了重大經(jīng)濟責(zé)任事故時，經(jīng)濟責(zé)任審計部門可提出處理建議并移送紀檢監(jiān)察部門。

（二）外匯管理經(jīng)濟責(zé)任審計的基本原則

1.全面性原則。外匯管理經(jīng)濟責(zé)任審計應(yīng)全面衡量各級單位主要負責(zé)人執(zhí)政水平，并對任期內(nèi)重大政策貫徹執(zhí)行情況、重要業(yè)務(wù)職責(zé)履行情況、重大經(jīng)濟事項決策執(zhí)行情況、財務(wù)管理情況、落實廉政紀律情況、對附屬單位的監(jiān)督情況以及以往發(fā)現(xiàn)問題的整改情況等進行全面、客觀、準確的評價。同時，全面性原則還體現(xiàn)在對人、財、物的全面調(diào)配和分配管理上。

2.可獲得性原則。外匯管理經(jīng)濟責(zé)任審計構(gòu)建的評價指標體系應(yīng)清晰明了、切實可行，設(shè)置的指標信息無論是定性數(shù)據(jù)，還是定量數(shù)據(jù)，在外匯管理履職實踐中均應(yīng)具有可獲得性。在滿足可獲得性的前提下，經(jīng)濟責(zé)任審計評價結(jié)果才可能具有準確性和客觀性，才能從實務(wù)應(yīng)用、社會公共需求等方面滿足內(nèi)部審計要求。

3.可比性原則。作為現(xiàn)代金融監(jiān)管的組成部門，我國外匯管理部門與其他政府部門相比，與國際上承擔(dān)類似職責(zé)的相關(guān)機構(gòu)相比，既有相同之處，也有自身特點。在具體的經(jīng)濟責(zé)任審計中，需要考慮不同層級單位在組織架構(gòu)、單位規(guī)模、業(yè)務(wù)領(lǐng)域等方面的差異，做到評價結(jié)果真實、客觀，同時具有可比性?？茖W(xué)完備的評價體系應(yīng)當能夠從國際國內(nèi)、不同部門、不同層級等領(lǐng)域?qū)徲嫿Y(jié)果進行橫向比較，真實反映各單位主要負責(zé)人的履職水平。

4.前瞻性原則。隨著我國金融外匯改革開放的持續(xù)深入推進，外匯管理業(yè)務(wù)種類、政策工具、部門設(shè)置等不斷發(fā)展變化。在構(gòu)建相應(yīng)的經(jīng)濟責(zé)任審計評價指標體系時，應(yīng)當體現(xiàn)前瞻性，充分考慮外匯管理未來改革發(fā)展的可能性，確保審計內(nèi)容在一定時期內(nèi)具有適應(yīng)性、針對性，從而滿足經(jīng)濟社會發(fā)展要求，順應(yīng)時代特征。

5.效益性原則。經(jīng)濟責(zé)任審計是內(nèi)部審計鏈條上的重要環(huán)節(jié)，但并非內(nèi)部審計的全部，因此在審計指標設(shè)置、資源分配方面，應(yīng)予以統(tǒng)籌考慮。既要滿足經(jīng)濟責(zé)任審計需要，也要考慮到其他審計在人力、時間、成本等方面的要求，在審計資源有限的情況下，合理設(shè)置經(jīng)濟責(zé)任審計評價指標體系，在給出客觀、公正評價的前提下，盡可能提高審計效率、降低審計負擔(dān)。

（三）外匯管理經(jīng)濟責(zé)任審計的主要內(nèi)容

外匯管理職能具體包括研究提出外匯管理政策及措施，參與起草外匯管理法律法規(guī)，負責(zé)國際收支、對外債權(quán)債務(wù)的統(tǒng)計和監(jiān)測，承擔(dān)跨境資金流動監(jiān)測，負責(zé)外匯市場經(jīng)常項目和資本項目監(jiān)管，依法實施外匯監(jiān)督檢查，承擔(dān)國家外匯儲備經(jīng)營管理等。簡言之，外匯管理職能表現(xiàn)為按照黨中央、國務(wù)院決策部署，深化外匯領(lǐng)域改革開放，服務(wù)實體經(jīng)濟發(fā)展，防范跨境資本流動風(fēng)險，維護國際收支基本平衡，維護國家經(jīng)濟金融安全。因此，相關(guān)經(jīng)濟責(zé)任審計應(yīng)兼顧外匯管理職能，從審計類型和方式上綜合考慮經(jīng)濟責(zé)任審計相關(guān)內(nèi)容。

新時代、新部署、新要求需要制度化落實到經(jīng)濟責(zé)任審計工作中，才能適應(yīng)審計管理體制改革和完善審計監(jiān)督體系的要求，從而有效促進領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)和擔(dān)當作為。按照《規(guī)定》，對事業(yè)單位和人民團體等主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計的內(nèi)容包括：貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟方針政策、重要發(fā)展規(guī)劃和政策措施制定執(zhí)行情況、重大經(jīng)濟事項決策執(zhí)行情況、財政財務(wù)管理和經(jīng)濟風(fēng)險防范情況、黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任和遵守廉潔從政規(guī)定情況、以往審計發(fā)現(xiàn)問題整改情況等。新時代外匯管理經(jīng)濟責(zé)任審計應(yīng)著眼于加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，立足于大監(jiān)督體系，從廣義角度理解經(jīng)濟責(zé)任，而不應(yīng)僅局限于就“經(jīng)濟責(zé)任”談經(jīng)濟責(zé)任。除了對領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間對本單位、本部門的財政收支、財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動應(yīng)負經(jīng)濟責(zé)任的履行情況進行審計監(jiān)督外，還應(yīng)對外匯局各級部門、下屬企事業(yè)單位等進行政策研究、決策部署、執(zhí)行落實、實施成效等進行監(jiān)督，從廣義層面客觀評價、發(fā)現(xiàn)問題、整改問題、持續(xù)改進，促進權(quán)力規(guī)范運行，支持經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

為體現(xiàn)上述定位、原則，兼顧《規(guī)定》、外匯管理條例及金融外匯改革開放最新實踐，新時代外匯管理經(jīng)濟責(zé)任審計應(yīng)至少涵蓋七個方面內(nèi)容。

1.貫徹執(zhí)行重大政策及決策部署情況。指與宏觀經(jīng)濟金融運行直接相關(guān)、對整體經(jīng)濟金融運行具有系統(tǒng)性影響的，由國家層面法律法規(guī)賦予外匯局履行職責(zé)的重大政策貫徹執(zhí)行情況。本部分內(nèi)容是外匯局履職的重中之重。在當前實踐中，主要包括服務(wù)全面開放新格局、維護國際收支基本平衡、防范跨境資本流動風(fēng)險、維護國家經(jīng)濟金融安全等。

2.本部門重要工作履職情況。除宏觀層面重大政策及決策部署落實情況外，外匯局在履職中涉及不同層次的外匯管理工作，屬于由部門規(guī)章界定、按照部門分工的專業(yè)化工作，直接影響特定領(lǐng)域金融運行。在當前實踐中，主要包括由外匯局負責(zé)的行政審批辦理情況，行政執(zhí)法檢查情況，經(jīng)常項目、資本項目監(jiān)管情況，金融機構(gòu)管理情況，外匯市場監(jiān)管情況，國際收支統(tǒng)計監(jiān)測研究等。

3.重大經(jīng)濟事項決策與執(zhí)行情況。指外匯局在履職過程中涉及的重大經(jīng)濟事項決策、執(zhí)行、監(jiān)督等具體情況，重大經(jīng)濟事項與具體機構(gòu)相關(guān)，具有個體性、特殊性?？蓮闹卮蠼?jīng)濟事項管理的流程、項目入手，將審計內(nèi)容劃分為重大經(jīng)濟事項決策情況、重大經(jīng)濟事項執(zhí)行情況、重大經(jīng)濟事項監(jiān)督情況、固定資產(chǎn)管理情況、集中采購管理情況等。

4.財務(wù)管理情況。指外匯局會計財務(wù)管理與經(jīng)濟風(fēng)險防范情況，與普通內(nèi)部審計內(nèi)容相近，兼顧財務(wù)運作規(guī)范性、執(zhí)行效率與實際效果。具體包括預(yù)算編制及執(zhí)行情況、收入管理情況、財務(wù)支出效率與效果、會計核算規(guī)范性等。

5.落實廉政紀律情況。指外匯局在經(jīng)濟活動中落實有關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任和遵守廉潔從政規(guī)定等情況。從具體實踐看，審計內(nèi)容主要包括廉潔從政培訓(xùn)情況、廉政紀律履行及監(jiān)督執(zhí)紀情況、領(lǐng)導(dǎo)干部個人事項報告情況、廉政案件和事故查防情況等。

6.內(nèi)控管理情況。對外匯局內(nèi)控管理情況進行評價，從整體層面把握履職規(guī)范程度及效率，便于對相應(yīng)的經(jīng)濟風(fēng)險情況進行評估。具體審計內(nèi)容包括內(nèi)控制度建設(shè)情況、內(nèi)控制度執(zhí)行情況、內(nèi)控風(fēng)險管理有效性、審計發(fā)現(xiàn)問題整改落實情況等。

7.下屬（附屬）單位監(jiān)督管理情況。除對本級審計對象經(jīng)濟責(zé)任情況、內(nèi)控管理情況進行審計評價外，還可從外匯局全系統(tǒng)風(fēng)險管理層面入手，就審計對象對其下屬（附屬）單位經(jīng)濟風(fēng)險的管理情況進行評價，從整體上識別風(fēng)險、督促整改。具體審計內(nèi)容包括對下屬（附屬）單位開展檢查情況、下屬（附屬）單位業(yè)務(wù)合規(guī)性、對下屬（附屬）單位監(jiān)督管理有效性等。

三、基于層次分析法的新時代外匯管理經(jīng)濟責(zé)任審計指標體系構(gòu)建

在明確了新時代外匯管理經(jīng)濟責(zé)任審計的定位、原則及主要內(nèi)容的基礎(chǔ)上，考慮到外匯管理涉及不同層級分支機構(gòu)及下屬單位，不同層級、不同單位的業(yè)務(wù)內(nèi)容、履職重點存在差異，為提高指標構(gòu)建的普適性、前瞻性，按照抓大放小的原則，從盡可能適用于更多層級的角度，探索構(gòu)建基于層次分析法的兩級指標體系，對新時代外匯管理經(jīng)濟責(zé)任審計的指標、權(quán)重進行構(gòu)建。

（一）指標設(shè)置

根據(jù)前文分析的新時代外匯管理經(jīng)濟責(zé)任審計應(yīng)涵蓋的主要內(nèi)容，構(gòu)建外匯管理經(jīng)濟責(zé)任審計的兩級評價指標體系，并對各級指標進行分類描述。其中，一級評價指標7個，二級評價指標32個（見表1）。

（二）基于層次分析法的指標權(quán)重計算

在評價指標的權(quán)重計算方面，采取層次分析法（Analytic Hierarchy Process，AHP）將定性和定量相結(jié)合，用數(shù)量形式表達和處理主觀判斷，以盡量減少主觀因素，使評價結(jié)果更加可信。

在實踐中，各評價指標重要程度和地位存在差異，為使權(quán)重評判更加客觀合理，本課題邀請外匯管理業(yè)務(wù)領(lǐng)域經(jīng)濟責(zé)任內(nèi)審專家，采用1—9標度法（見表2）獨自進行判斷和評價，再兩兩比較構(gòu)造出判斷矩陣，運用AHP方法計算一級評價指標、二級評價指標權(quán)重值。

具體設(shè)置過程如下：

1.構(gòu)造判斷矩陣。以對一級評價指標進行評價為例，分別將上述7個一級指標按1—9標度法進行兩兩比較，構(gòu)建矩陣結(jié)果見表3。

將上述7個一級指標評價值用矩陣表示為：

2.將判斷矩陣U每一列歸一化：

。

3.將歸一化后的判斷矩陣按行求和：

。

4.將歸一化：

為所求特征向量。

5.計算判斷矩陣最大特征根：

。

6.一致性檢驗。計算一致性指標? ? ? ? ? 。查找平均隨機性指標RI（見表4），計算一致性比率? ? ? ，當CR<0.1時，判斷矩陣一致性是可接受的。否則，需調(diào)整判斷矩陣。

經(jīng)MATLAB計算可得，CI=0.014781，CR=

0.010868<0.1，符合一致性檢驗，則一級評價指標權(quán)重為：

U=（0.27 0.17 0.07 0.07 0.27 0.11 0.04）

類似地，在7個一級指標內(nèi)部依次計算出其下屬的各二級指標權(quán)重。最終權(quán)重結(jié)果見表5。

（三）基于權(quán)重設(shè)置的評價指標重要性分析

在評分并通過AHP方法計算指標權(quán)重的基礎(chǔ)上，可兼顧主觀和客觀因素對外匯管理經(jīng)濟責(zé)任審計的各部分內(nèi)容重要性進行分析。評價指標權(quán)重高低，相當程度上說明了開展外匯管理經(jīng)濟責(zé)任審計應(yīng)關(guān)注的方向和工作重心。由表5所列示的指標權(quán)重計算結(jié)果，可得出以下基本結(jié)論：一是外匯管理經(jīng)濟責(zé)任審計應(yīng)重點圍繞主責(zé)主業(yè)，加強對貫徹執(zhí)行黨中央、國務(wù)院、上級部門重大政策及決策部署情況的監(jiān)督，認真貫徹落實全面從嚴治黨監(jiān)督執(zhí)紀要求。二是對貫徹執(zhí)行重大政策及決策部署情況，應(yīng)重點關(guān)注各級采取監(jiān)管政策措施促進國際收支平衡、支持實體經(jīng)濟發(fā)展所取得的經(jīng)濟效應(yīng)和社會效應(yīng)等方面。三是外匯管理業(yè)務(wù)工作履職方面，應(yīng)隨著“放管服”改革的深入推進，積極轉(zhuǎn)變審計監(jiān)督重點，調(diào)整審計觸角和方向，對各專業(yè)領(lǐng)域監(jiān)管、執(zhí)法檢查的規(guī)范性和管理績效予以重點關(guān)注。四是對于重大經(jīng)濟事項，應(yīng)重點圍繞決策的科學(xué)性、執(zhí)行的預(yù)期效果，以及過程監(jiān)督的有效性開展評價。五是對于財務(wù)管理而言，在傳統(tǒng)合規(guī)性監(jiān)督檢查基礎(chǔ)上，要更加注重財務(wù)支出效率與效果，對財務(wù)支出績效進行審計。六是落實廉政紀律審計方面，應(yīng)突出監(jiān)督執(zhí)紀，突出案件查防成效。七是對內(nèi)部管控審計應(yīng)重點關(guān)注各級、各部門、各單位制度執(zhí)行情況，評估制度有效性，對審計發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)防止屢查屢犯、屢改屢犯。八是對下屬（附屬）單位的監(jiān)督管理，應(yīng)重點關(guān)注監(jiān)管是否有效，可從下屬單位業(yè)務(wù)開展的合規(guī)性側(cè)面予以佐證。

四、外匯管理經(jīng)濟責(zé)任審計具體實施中的關(guān)注點

實踐中，審計人員可根據(jù)不同層級審計對象的具體情況，在二級指標體系界定的范圍、權(quán)重基礎(chǔ)上，對相應(yīng)審計內(nèi)容進行個性化處理。結(jié)合金融外匯改革開放進展等情況，在審計中應(yīng)對以下情況予以關(guān)注。

（一）貫徹執(zhí)行重大政策及決策部署情況審計關(guān)注點

1.深化外匯領(lǐng)域改革方面。關(guān)注是否持續(xù)開展簡政放權(quán)和法規(guī)清理，是否有利于提升貿(mào)易投資自由化便利化水平，是否緊跟國家重大發(fā)展戰(zhàn)略，對新業(yè)態(tài)新需求是否予以滿足等，是否有序擴大外匯市場對外開放，是否促進外匯市場深化發(fā)展，是否從不同方向協(xié)同推進改革等。

2.促進國際收支平衡方面。關(guān)注在流入流出不同情形下，設(shè)定的跨境資金流動管理目標是否合理，是否體現(xiàn)了宏觀審慎監(jiān)管要求，是否根據(jù)形勢變化動態(tài)調(diào)整指標設(shè)置和政策導(dǎo)向，是否存在政策沖突，對金融機構(gòu)、重要市場主體開展的分類管理成效等。

3.外匯儲備經(jīng)營管理方面。外匯儲備經(jīng)營管理主要涉及外匯局總局層面。在相應(yīng)的審計中，應(yīng)重點關(guān)注外匯儲備經(jīng)營管理是否促進了儲備資產(chǎn)的安全、流動、保值增值，儲備經(jīng)營管理是否支持了“一帶一路”建設(shè)等國家開放發(fā)展重大戰(zhàn)略等。

4.防范化解重大風(fēng)險方面。關(guān)注宏觀層面金融穩(wěn)定情況、不同層級金融風(fēng)險暴露情況，關(guān)注是否能采取措施有效防范和化解跨境資金流動風(fēng)險，是否能有效應(yīng)對外部沖擊維護外匯市場穩(wěn)定等，并從維護國家經(jīng)濟金融安全整體層面，對采取的外匯管理措施成效進行整體評價。

5.支持實體經(jīng)濟發(fā)展方面。金融外匯支持實體經(jīng)濟發(fā)展既有整體政策導(dǎo)向，也有各地特色措施，需結(jié)合國家政策方針和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展實際綜合評價。國家層面應(yīng)關(guān)注外匯管理是否符合擴大開放等政策導(dǎo)向要求，是否有針對性地采取相應(yīng)支持措施及取得的成效;地方層面需結(jié)合地方經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃及重點，關(guān)注所在地分支局是否針對地方發(fā)展實際和開放重點采取了針對性措施，是否切實履行支持地方經(jīng)濟發(fā)展職責(zé)。

（二）本部門重要工作履職情況審計關(guān)注點

1.行政審批辦理方面。關(guān)注外匯局是否嚴格依照法律法規(guī)要求開展行政審批業(yè)務(wù)，是否做到了依法行政、規(guī)范高效。具體包括與行政許可相關(guān)的規(guī)范性文件是否符合上位法要求，是否存在違法增設(shè)行政許可權(quán)利義務(wù)的情況，行政許可條件和程序是否具體明確，行政審批是否符合規(guī)定的時限和程序要求，是否存在違法違規(guī)審批情況，是否依法對行政許可信息予以公示等。

2.行政執(zhí)法檢查方面。關(guān)注外匯局是否依法履行行政執(zhí)法檢查職責(zé)，是否做到了依法行政、有法必依、違法必究。具體包括是否在法律授權(quán)范圍內(nèi)開展執(zhí)法檢查，是否存在未履行執(zhí)法職責(zé)或檢查流于形式的情況，發(fā)現(xiàn)違規(guī)線索是否及時移交或查處，是否存在久拖不結(jié)或隱瞞不報情況，執(zhí)法檢查的立項、實施、結(jié)果處理等環(huán)節(jié)是否符合規(guī)定時限和程序要求，檢查取證程序是否合法合規(guī)，檔案管理是否規(guī)范，對違規(guī)行為及情節(jié)輕重的認定是否準確，是否在法定權(quán)限范圍內(nèi)實施行政處罰，行政處罰信息是否按要求公開等。

3.經(jīng)常項目監(jiān)管方面。關(guān)注與經(jīng)常項目相關(guān)的業(yè)務(wù)監(jiān)管情況，具體包括貨物貿(mào)易項下、服務(wù)貿(mào)易項下、收益和經(jīng)常轉(zhuǎn)移項下、個人項下等領(lǐng)域。在涉外收支、結(jié)售匯等不同環(huán)節(jié)，是否嚴格履行了相應(yīng)的管理要求。對資金流、貨物流匹配情況，服務(wù)貿(mào)易稅務(wù)備案情況，收益和經(jīng)常轉(zhuǎn)移外匯收支真實性，個人結(jié)售匯年度總額等的管理是否有效，是否能及時發(fā)現(xiàn)異常，是否能維持經(jīng)常項下跨境資金流動的合規(guī)、有序。

4.資本項目監(jiān)管方面。關(guān)注與資本項目相關(guān)的業(yè)務(wù)監(jiān)管情況。具體包括直接投資項下、證券投資項下、其他投資項下等領(lǐng)域，在涉外收支、結(jié)售匯等不同環(huán)節(jié)是否嚴格履行了相應(yīng)的外匯管理要求。對外商直接投資項下資本金流入、撤資流出，境外直接投資項下資本金購匯流出，證券投資項下資金進出及實際運用，跨境融資及償還等的管理是否有效，是否能及時發(fā)現(xiàn)異常，是否能維持資本項下跨境資金流動的合規(guī)、有序。

5.金融機構(gòu)管理方面。關(guān)注金融機構(gòu)準入退出管理、銀行外匯業(yè)務(wù)合規(guī)與審慎經(jīng)營評估等。具體包括對金融機構(gòu)結(jié)售匯業(yè)務(wù)準入退出管理的有效性、信息變更管理的有效性，對金融機構(gòu)綜合頭寸管理的有效性，對金融機構(gòu)合規(guī)與審慎經(jīng)營評估的規(guī)范性，是否能通過評估考核加強正向激勵、促進金融機構(gòu)落實外匯管理政策導(dǎo)向，是否對外匯行業(yè)自律機制予以引導(dǎo)等。

6.外匯市場監(jiān)管方面。關(guān)注外匯局依法監(jiān)督管理的銀行間外匯市場等。具體包括市場在審計期內(nèi)的交易筆數(shù)及金額，市場準入與退出管理是否合規(guī)，是否構(gòu)建了完善的市場交易監(jiān)管規(guī)則并隨市場發(fā)展變化而不斷更新，對擾亂市場的行為是否能夠及時發(fā)現(xiàn)并有效處置，對具有系統(tǒng)重要性的市場參與者是否能有效管理，市場運行是否有序，價格發(fā)現(xiàn)機制是否有效等。

7.國際收支統(tǒng)計監(jiān)測和研究方面。關(guān)注外匯局對國際收支的調(diào)查統(tǒng)計能力、監(jiān)測分析能力及重點領(lǐng)域研究能力。具體包括各項統(tǒng)計數(shù)據(jù)的及時性、準確性、全面性，被審計單位在審計期內(nèi)的監(jiān)測分析、調(diào)查報告數(shù)量及采用情況，被審計單位是否針對影響國際收支平衡和外匯市場運行的重大事件、重要變量構(gòu)建了及時有效的監(jiān)測機制，對潛在的風(fēng)險因素是否能夠作出前瞻性預(yù)判，是否針對重點領(lǐng)域開展研究或獲得表彰等。

（三）重大經(jīng)濟事項決策與執(zhí)行情況審計關(guān)注點

1.重大經(jīng)濟事項決策、執(zhí)行與監(jiān)督方面。關(guān)注是否貫徹落實了民主集中制要求，決策內(nèi)容是否符合法律法規(guī)要求，是否按照管理權(quán)限要求辦理報備，決策執(zhí)行結(jié)果是否符合預(yù)期目標，是否造成損失或風(fēng)險，是否采取有效的監(jiān)督管理措施等。

2.固定資產(chǎn)管理方面。關(guān)注資產(chǎn)權(quán)屬是否清晰、準確，資產(chǎn)賬實是否相符、是否存在賬外資產(chǎn)，資產(chǎn)處置是否經(jīng)過有權(quán)人審批，是否存在違規(guī)使用資產(chǎn)情況，公務(wù)用車、辦公用房等是否超標，是否存在損失或浪費等。

3.集中采購管理方面。關(guān)注采購組織管理是否健全，決策和執(zhí)行程序是否合規(guī)，是否按要求公開，采購資金來源及使用是否合規(guī)，采購實施和管理是否分離，采購合同條款是否合理等。

（四）財務(wù)管理情況審計關(guān)注點

預(yù)算編制及執(zhí)行方面，關(guān)注預(yù)算編制是否合理，實際支出是否嚴格控制在指標范圍內(nèi)，賬實是否相符等。收入管理方面，關(guān)注收入來源和管理是否合規(guī)，是否按照要求辦理入賬、劃轉(zhuǎn)，專項資金管理是否符合要求，資金結(jié)算管理是否符合要求，是否符合“收支兩條線”管理要求等。財務(wù)支出效果方面，關(guān)注支出是否真實合理合規(guī)，是否存在擴大開支范圍等情況，經(jīng)費使用是否達到了預(yù)期成效等。會計核算規(guī)范性方面，關(guān)注會計核算是否符合財經(jīng)法規(guī)和內(nèi)部管理制度要求等。

（五）落實廉政紀律審計關(guān)注點

廉潔從政培訓(xùn)方面，關(guān)注各級機構(gòu)廉政紀律培訓(xùn)教育情況，以及對廉政紀律的知曉和掌握情況等。廉政紀律履行及監(jiān)督執(zhí)紀方面，關(guān)注有無違規(guī)設(shè)立小金庫等情況，是否存在違反規(guī)定公務(wù)接待、公款旅游等情況，是否存在超標準發(fā)放獎金津貼等情況，是否嚴格監(jiān)督執(zhí)紀等。領(lǐng)導(dǎo)干部個人事項報告方面，關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部個人事項報告是否符合規(guī)定，是否存在漏報、瞞報情況;案件和事故查防方面，關(guān)注是否存在違反廉政紀律的案件、事故，是否予以查處、糾正等。

（六）內(nèi)控管理審計關(guān)注點

內(nèi)控制度建設(shè)方面，關(guān)注內(nèi)控制度是否符合全面性、重要性、適應(yīng)性、準確性要求，修訂是否及時、內(nèi)容是否準確、依據(jù)是否嚴謹?shù)取?nèi)控制度執(zhí)行方面，關(guān)注是否嚴格執(zhí)行所制定的內(nèi)控制度，工作流程是否合理、合規(guī)，逐級授權(quán)、初審復(fù)核等制度是否到位等。內(nèi)控風(fēng)險管理有效性方面，關(guān)注內(nèi)控風(fēng)險識別、管理和處置是否及時、有效，是否按要求對轄內(nèi)機構(gòu)、內(nèi)設(shè)部門開展內(nèi)控監(jiān)督檢查，檢查程序是否符合要求等。審計發(fā)現(xiàn)問題整改落實方面，關(guān)注內(nèi)外部審計發(fā)現(xiàn)問題是否及時整改，整改是否落實到位等。

（七）下屬（附屬）單位監(jiān)督管理審計關(guān)注點

對下屬（附屬）單位的檢查方面，關(guān)注是否按要求清理附屬機構(gòu)，是否對下屬（附屬）單位財務(wù)收支及經(jīng)濟活動組織開展監(jiān)督檢查。下屬（附屬）單位業(yè)務(wù)合規(guī)性方面，關(guān)注下屬（附屬）單位是否偏離主業(yè)，財務(wù)收支及經(jīng)濟活動是否合法合規(guī)，是否存在轉(zhuǎn)嫁收入、轉(zhuǎn)嫁費用，是否存在損失浪費等情況。對下屬（附屬）單位監(jiān)督管理有效性方面，關(guān)注對下屬（附屬）單位財務(wù)收支及有關(guān)經(jīng)濟活動的日常監(jiān)督管理是否有效，是否存在風(fēng)險案件等情況。

五、結(jié)論與建議

（一）進一步完善審計監(jiān)督體系

開展新時代外匯管理經(jīng)濟責(zé)任審計工作，完備的審計監(jiān)督體系是關(guān)鍵。在實踐中，應(yīng)進一步強化各單位主要負責(zé)人的責(zé)任意識，建立起內(nèi)部審計與外部審計相結(jié)合的審計監(jiān)督體系。內(nèi)部審計采用系統(tǒng)化、規(guī)范化的方法，以獨立、客觀的態(tài)度對外匯管理內(nèi)部控制和風(fēng)險管理進行檢查和評價。同時，考慮到內(nèi)部審計獨立性相對較弱，還需實施必要的外部審計，以更獨立、客觀的視角來發(fā)現(xiàn)問題，強化審計作用，切實促進經(jīng)濟責(zé)任傳導(dǎo)落實。

（二）進一步規(guī)范審計行為

內(nèi)部審計應(yīng)堅持效率與效果并重。新時代外匯管理經(jīng)濟責(zé)任審計作為相對較新的審計業(yè)務(wù)，在審計過程中更應(yīng)當注重優(yōu)化審計程序、規(guī)范審計行為，減少無效和低端操作，使審計工作達到事半功倍的效果。規(guī)范審計行為，應(yīng)持續(xù)加強審計全流程管理：在制訂審計計劃之前，充分獲取資料了解被審計單位情況;在審計過程中，適當選取實施的風(fēng)險評估程序、控制測試和實質(zhì)性程序，充分揭示與經(jīng)濟責(zé)任相關(guān)的風(fēng)險;在審計報告階段，與審計對象充分溝通，準確定性評估。

（三）深化審計結(jié)果運用

審計結(jié)果披露是否充分決定了審計監(jiān)督作用能否全面發(fā)揮。在實踐中，應(yīng)進一步深化公開透明的審計結(jié)果披露制度，將審計結(jié)果細化到具體事項、金額、單位及責(zé)任人。堅持揭露問題與完善制度相結(jié)合，不僅揭示存在的經(jīng)濟責(zé)任風(fēng)險，也應(yīng)就普遍性、傾向性問題深入分析原因，提出整改建議，促進審計發(fā)現(xiàn)問題整改落實，促進審計結(jié)果最大限度運用。

（四）全面提升審計人員工作水平

經(jīng)濟責(zé)任審計涉及范圍廣、工作要求高，打造一支高素質(zhì)、高水平的審計隊伍格外重要。目前，外匯管理系統(tǒng)能投入到經(jīng)濟責(zé)任審計的審計人員有限，且大多在審計崗位上工作年限短、審計經(jīng)驗缺乏，對宏觀政策、業(yè)務(wù)工作等了解不深，應(yīng)采取多項措施提高審計人員專業(yè)素質(zhì)。一是加強審計人員培訓(xùn)，促進審計人員提高問題查找與分析能力，拓寬工作視野，用更科學(xué)的方法、更豐富的經(jīng)驗開展審計實踐。二是優(yōu)化經(jīng)濟責(zé)任審計人員配置結(jié)構(gòu)，加強審計資源調(diào)配，進一步形成工作合力。三是鼓勵審計人員參與多崗位交流，持續(xù)完善知識結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)濟責(zé)任審計綜合能力。

（五）持續(xù)探索審計方法創(chuàng)新

經(jīng)濟責(zé)任審計點多面廣、內(nèi)容復(fù)雜，創(chuàng)新審計方法尤為重要。在實踐中，應(yīng)堅持數(shù)字化帶動信息化，以信息化推動審計方法創(chuàng)新，進一步完善“系統(tǒng)分析、獲取疑點、人工核實、精確定位”等數(shù)字化審計方式，充分運用人工智能、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)，快速精準掌握審計證據(jù)，促進傳統(tǒng)審計模式逐步向新型審計模式轉(zhuǎn)換。

（作者單位：國家外匯管理局重慶外匯管理部，

郵政編碼：401147，電子郵箱：leiheng56@163.com）

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