曾江輝

摘 要：鄉(xiāng)村振興背景下如何實現(xiàn)縣域新型城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展，是當前我國全面建設小康社會必須關注的重點問題。我國縣域城鎮(zhèn)化率逐年提高，但遠低于全國平均水平，且區(qū)域間縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展不均衡。本文從進城務工人口的回流及資本下鄉(xiāng)、就地城鎮(zhèn)化問題的解決、縣域新型城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展三方面分析了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在縣域新型城鎮(zhèn)化的作用；從城鎮(zhèn)規(guī)劃與基礎設施、產(chǎn)業(yè)結構與集聚、勞動力素質與技術創(chuàng)新、政府管理制度、地方政府財力與生態(tài)環(huán)境等方面探討了制約縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的因素。最后針對性地提出了實現(xiàn)縣域新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的建議。

關鍵詞：鄉(xiāng)村振興；縣域新型城鎮(zhèn)化；可持續(xù)發(fā)展

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2021）02（a）-146-03

①基金項目：湖北省教育廳重點項目《推進湖北省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的改革路徑與政策研究》（16D023）。

縣域經(jīng)濟作為國民經(jīng)濟的基本單元和地域分工基礎，其發(fā)展的程度直接影響到整個國家社會經(jīng)濟發(fā)展，而縣域新型城鎮(zhèn)化是當前我國縣域經(jīng)濟發(fā)展的重要途徑，是我國全面建成小康社會的重點，是新型城鎮(zhèn)化的主要陣地。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中明確指出，新型城鎮(zhèn)化必須以縣、鎮(zhèn)為基礎?？h域新型城鎮(zhèn)化不僅能有效契合產(chǎn)業(yè)空間與勞動力分布，使農民工安居樂業(yè)；而且能有效化解農民工落戶大中城市的難題，相比大中城市，縣域新型城鎮(zhèn)化農民工市民化成本低；縣域新型城鎮(zhèn)化更有利于促進新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略協(xié)調推進，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化可待續(xù)發(fā)展。鄉(xiāng)村振興背景下實現(xiàn)縣域新型城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展，是我國全面建設小康社會的必要條件。

1 縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

目前我國有縣2070個，縣域國土面積占全國94%，人口占全國總人口的73%，人均GDP只有全國平均值的70%，其中有三分之二的縣（市）人均GDP只是全國平均值1/3或低于1/3，但縣域消費品零售額僅占全國消費總額的四成。

1.1 縣域城鎮(zhèn)化率不斷提升

近年來快速發(fā)展的縣域經(jīng)濟使得我國農村轉移人口不斷向小城鎮(zhèn)、縣城集中，縣域城鎮(zhèn)化率不斷提升。但是，我國縣域城鎮(zhèn)化率依然遠遠低于全國平均水平，這是由于我國縣域集中了全部的農業(yè)人口，而縣域人口約占全國總人口的 70%以上，導致以縣域城鎮(zhèn)人口占其總人口比重來衡量縣域城鎮(zhèn)化率水平很明顯會低于全國水平。其次縣域城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，主要是由于城鄉(xiāng)長期的二元結構使得農業(yè)轉移人口難以“市民化”，制約了縣域人口城鎮(zhèn)化率的提升。

1.2 區(qū)域間縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展不均衡

我國縣域經(jīng)濟發(fā)展不平衡導致縣域城鎮(zhèn)化東中西差異顯著，縣域城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)從東部沿海向西部減弱的趨勢。我國東部地區(qū)縣域地理位置優(yōu)越、經(jīng)濟基礎雄厚，中心城市及外資輻射強，縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速；中、西部地區(qū)地理位置相對偏僻，交通便捷程度差，縣域經(jīng)濟發(fā)展基礎薄弱，大部分縣域以農業(yè)發(fā)展為主，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程緩慢。而從區(qū)域間的縣域城鎮(zhèn)化率來看，東部沿?？h域的平均城鎮(zhèn)化率低于東北和大西北縣域水平，僅高于中國縣域樣本整體水平，與黃河中游地區(qū)持平。東部沿海省份江蘇省、浙江省經(jīng)濟發(fā)展水平較高，但東部沿海縣域所在省份，大中城市數(shù)量多規(guī)模大，與其他區(qū)域相比，其地級市以上人口所占比重較大，大多數(shù)縣域農村人口轉移主要流向大中城市，導致地級市城鎮(zhèn)化水平高，而縣域城鎮(zhèn)化水平偏低；黃河中游縣域所在省份擁有的大中城市數(shù)量相對較少、城市規(guī)模小，既而縣域城鎮(zhèn)成為吸納農村轉移人口的主要載體，因而其縣域城鎮(zhèn)化率較高。學者普遍認為高比重的國有化產(chǎn)業(yè)特點導致東北縣域城鎮(zhèn)化率整體水平一直較高，但東北地區(qū)體制性和結構性矛盾引起其區(qū)域競爭力不斷下降，城鎮(zhèn)化發(fā)展隨之不斷放緩。

2 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的作用

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略既為新型城鎮(zhèn)化解除后顧之憂，又形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制，在縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用。

2.1 有助于進城務工人口的回流及資本下鄉(xiāng)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略鼓勵資本下鄉(xiāng)，成為新型農業(yè)經(jīng)營主體。資本下鄉(xiāng)帶來鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展所需的各種要素，如產(chǎn)業(yè)項目、帶著全新理念和專業(yè)技能的人才；資本下鄉(xiāng)提供大量不同于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的工作崗位，導致人口結構發(fā)生改變，影響農村人口的認知邊界、思維模式，重構鄉(xiāng)村生活，促進農村人口就地市民化。

2.2 有助于就地城鎮(zhèn)化問題的解決

農村人口在原有住地實現(xiàn)市民化即為就地城鎮(zhèn)化。縣域新型城鎮(zhèn)化包含就地城鎮(zhèn)化。隨著農村經(jīng)濟的發(fā)展，農村已經(jīng)涌現(xiàn)許多諸如四川郫縣戰(zhàn)旗村、廣漢向陽鎮(zhèn)、江蘇省華西村、山東省南山村等就地城鎮(zhèn)化的典型。產(chǎn)業(yè)支撐是農村就地城鎮(zhèn)化的核心要素，而促進農村產(chǎn)業(yè)發(fā)展正是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點。通過鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，不斷加快農村產(chǎn)業(yè)轉型升級，促進鄉(xiāng)村就地城鎮(zhèn)化。

2.3 有助于縣域新型城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指出，必須從政策體制上改變我國城鄉(xiāng)二元結構，形成城鄉(xiāng)一體化，進而促進農村就地城鎮(zhèn)化。通過破除城鄉(xiāng)分割的制度壁壘，實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素的合理流動和優(yōu)化組合，促進要素在城鄉(xiāng)之間合理分布，使城市和鄉(xiāng)村融為一體。同時，鄉(xiāng)村振興提出，打造后工業(yè)社會時期的新農村景觀必須以保持農村自然生態(tài)為前提，徹底擺脫以往農村高污染、高能耗的生產(chǎn)、生活方式，從而實現(xiàn)縣域新型城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。

3 縣域新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的制約因素分析

隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國縣域城鎮(zhèn)的集聚和擴散功能在不斷增強，縣域城鎮(zhèn)化率不斷提升，但仍然有許多因素在制約縣域新型城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。

3.1 城鎮(zhèn)規(guī)劃不合理，基礎設施水平低

原有的行政區(qū)劃確定的城鎮(zhèn)布局，使得城鎮(zhèn)入住人口偏少，規(guī)模效應不能形成，從而影響了城鎮(zhèn)的社區(qū)中心地位及對經(jīng)濟的拉動作用的發(fā)揮。城鎮(zhèn)居住用地比例過大，縣城建筑密度較低，按小而全的模式建設，土地利用率低，加上財政統(tǒng)籌能力弱，導致縣城公共服務設施、基礎設施配套建設乏力，基礎設施和公共服務水平較低影響城鎮(zhèn)的凝聚力。過大地規(guī)劃布局居住用地及商業(yè)用地規(guī)模導致“死城”在有些縣城出現(xiàn)。城市群內的縣城和小城鎮(zhèn)沒有與其大中城市有機融合，非城市群地區(qū)的縣城城鎮(zhèn)往往以點狀發(fā)展為主，導致城鎮(zhèn)布局分散、產(chǎn)業(yè)與人口集聚能力差。

3.2 產(chǎn)業(yè)結構不合理，產(chǎn)業(yè)集聚度低，就業(yè)吸納不足

我國縣域普遍存在以農業(yè)產(chǎn)業(yè)為主，非農產(chǎn)業(yè)門類少、素質弱、就業(yè)崗位數(shù)量不足等缺點，特別是中西部，主要原因在于觀念落后、制度不完善、基礎設施水平相對較低和產(chǎn)業(yè)集群化程度不高等。中部地區(qū)產(chǎn)業(yè)提供的就業(yè)崗位少，解決農民工就業(yè)的出路在城市，但不是大都市，不是沿海城市，是中西部地區(qū)的城市、縣城和小城鎮(zhèn)。中西部產(chǎn)業(yè)集群缺乏培育，東部產(chǎn)業(yè)集群需要升級。

3.3 勞動力素質水平不高，縣域城鎮(zhèn)技術創(chuàng)新支撐力不足

縣域農村人口素質水平普遍低下，增加了他們的就業(yè)障礙，農村人口即使進城也并未完全融入城鎮(zhèn)生活，難以實現(xiàn)市民化，半城鎮(zhèn)化問題嚴重。城鎮(zhèn)勞動力素質水平較低，這使得鄉(xiāng)村振興找不到合適的人才，同時低層次人員過度競爭，嚴重阻礙了縣域新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展。縣域新型城鎮(zhèn)化進程中，科技對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉型升級、延伸產(chǎn)業(yè)鏈有著重要的支撐作用，城鎮(zhèn)低層次人員無法進行縣域城鎮(zhèn)科技創(chuàng)新，縣域新型城鎮(zhèn)化的科技創(chuàng)新投入不足、縣域科技創(chuàng)新資源匱乏及縣域科技服務體系建設滯后導致城鎮(zhèn)的技術創(chuàng)新支撐力不足。

3.4 政府管理制度缺乏創(chuàng)新，市民化制度不完善

目前公共政策導向、中央經(jīng)濟政策及相關制度等諸多因素導致我國縣域制度創(chuàng)新推進緩慢。中央雖然加大了在產(chǎn)業(yè)政策、城鄉(xiāng)戶籍及土地等方面的制度改革力度，但是具體的規(guī)劃和有針對性方案的缺失使得縣、鄉(xiāng)政府有關改革推進緩慢，進而使得縣域新型城鎮(zhèn)化的社會保障制度、公共服務和戶籍制度改革等有利制度創(chuàng)新嚴重滯后。近年來，在國家鼓勵高校畢業(yè)生和返鄉(xiāng)農村人口到農村和縣域城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)，但創(chuàng)業(yè)就業(yè)所需資金、土地和技術等配套政策實施不到位，創(chuàng)業(yè)服務機制和創(chuàng)業(yè)平臺不完善，無法有效推動返鄉(xiāng)農民工和大學生創(chuàng)業(yè)。同時，農村人口市民化制度性障礙導致農村人口轉為城鎮(zhèn)戶口意愿不強。相關政策和保障制度建設也嚴重滯后，導致農村轉移人口長期處于半城鎮(zhèn)化狀態(tài)。

3.5 地方政府財政財力不足，生態(tài)環(huán)境問題嚴重

目前縣、鄉(xiāng)級政府財力不足，收入可持續(xù)性不強，縣級政府公共服務能力弱，而民生支出壓力大，中央和上級政府要求的配套資金壓力大，導致其財政負擔過重。縣級財政自給率呈現(xiàn)東部沿海高西部低的狀況，最差的寧夏個別縣財政90%需要轉移支付。營改增導致縣級政府無主體稅種，極大地影響了縣級政府收入，省、市政府行為偏好導致縣級政府的轉移支付存在隱憂，縣級政府財權與支出責任不匹配，加重其負擔。財力不足的地方政府在縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，往往只看重直接效益，忽視社會、生態(tài)環(huán)境效益?？h域城鎮(zhèn)化過程中工業(yè)企業(yè)大多以粗放型為主，規(guī)模偏小，科技含量偏低，環(huán)境污染嚴重，而他們往往是當?shù)卣{稅大戶，當?shù)卣畬λ麄兊奈廴拘袨橥扇“莸膽B(tài)度，導致我國縣域城鎮(zhèn)化過程中生態(tài)環(huán)境問題日趨嚴重，極大地減弱了縣域城鎮(zhèn)化的潛力。

4 鄉(xiāng)村振興背景下促進縣域新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的建議

在鄉(xiāng)村振興背景下，為實現(xiàn)縣域新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展，必須結合縣域具體實際情況，重點做好以下工作。

4.1 做好縣域小城鎮(zhèn)規(guī)劃工作，重點發(fā)展有潛力的中心縣城和建制鎮(zhèn)

合理的規(guī)劃是城鎮(zhèn)建設有序進行的前提和基礎，城鎮(zhèn)建設和綜合開發(fā)必須以切實可行的規(guī)劃為基礎?？h域小城鎮(zhèn)規(guī)劃必須以縣域經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃為基礎，研究和制定符合當?shù)貙嶋H的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃；小城鎮(zhèn)建設必須以小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃及各項具體規(guī)劃為依據(jù)，這些規(guī)劃必須符合中心鎮(zhèn)和建制鎮(zhèn)的自然資源、交通運輸和工農業(yè)發(fā)展等條件。

4.2 積極推進縣域產(chǎn)業(yè)融合，增強產(chǎn)業(yè)集聚

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略強調城鄉(xiāng)必須一體化融合發(fā)展，并形成立體化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，才能有效推動縣域新型城鎮(zhèn)化實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。必須擴大產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、提高規(guī)模效應，才能充分有效發(fā)揮縣域城鎮(zhèn)經(jīng)濟增長極的作用。同時，盡快制定有力促進農業(yè)發(fā)展的相關政策，為小城鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展奠定基礎。積極引導各種社會資金投入進行農業(yè)綜合項目，形成各具特色的農業(yè)規(guī)模優(yōu)勢，實現(xiàn)農業(yè)產(chǎn)業(yè)化可持續(xù)發(fā)展。通過在加速融合鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)業(yè)的過程中引入現(xiàn)代企業(yè)制度，強化縣域經(jīng)濟體中工業(yè)技術改造和技術創(chuàng)新，加速形成城鄉(xiāng)一體化的產(chǎn)業(yè)鏈，增強產(chǎn)業(yè)聚集，從而提高縣域產(chǎn)業(yè)的競爭力，以實現(xiàn)其新型城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。

4.3 積極創(chuàng)新并完善各項制度、體制，為縣域新型城鎮(zhèn)化創(chuàng)造良好的軟環(huán)境

4.3.1 深化縣域社會保障制度改革，完善市民化制度

新型城鎮(zhèn)化要求必須建立、健全縣域小城鎮(zhèn)的社會保障體系，以保證小城鎮(zhèn)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、失業(yè)救濟等城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度既可以吸引農業(yè)人口進鎮(zhèn)生產(chǎn)經(jīng)營和居住，又可以解除他們的后顧之憂，使他們順利市民化。縣域社會保障體系的建立、健全必須與其經(jīng)濟發(fā)展水平相適應；必須建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，有機結合小城鎮(zhèn)建設與促進勞動力就業(yè)；完善縣域教育體系，提高勞動力素質。

4.3.2 改革縣域土地制度，引導資本下鄉(xiāng)

為實現(xiàn)土地市場化改革，必須建立、健全能有效運作的農村土地市場體系。盤活農民土地的承包權和土地經(jīng)營權，合理引導資本下鄉(xiāng)。以有關審批程序和規(guī)劃方案嚴格執(zhí)行為前提，允許部分農用土地進入縣域城鎮(zhèn)的土地市場，參與土地開發(fā)的形式表現(xiàn)為轉讓、出租、入股；加快改革農村土地流轉制度，為實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，鼓勵農業(yè)新型主體集中土地。縣域城鎮(zhèn)發(fā)展必須與舊鎮(zhèn)區(qū)改造相結合，允許舊鎮(zhèn)區(qū)直接進入土地市場，多元化縣域城鎮(zhèn)土地市場主體，有效引導資本下鄉(xiāng)。

4.3.3 改革財稅體制，完善生態(tài)保護

現(xiàn)行的財政體制偏重于大中城市建設，忽視縣域城鎮(zhèn)建設，進而極大地延緩了我國縣域新型城鎮(zhèn)化進程?？h鄉(xiāng)政府財政可支配權太小，與縣鄉(xiāng)政府承擔的經(jīng)濟社會發(fā)展責任完全不對稱，這是當前財稅體制最大的問題。在當前鄉(xiāng)村振興背景下，必須改革、突破傳統(tǒng)財稅體制，探索、創(chuàng)新縣級財稅和金融體制，破解縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的資金瓶頸，建立有利于縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的財稅體制機制。建立和完善對地方黨政領導干部生態(tài)文明建設的培訓機制，地方政府應把生態(tài)文明建設作為社會公益事業(yè)來落實，積極推行縣域環(huán)境資源生態(tài)補償制度，建立完善的生態(tài)文明建設考核和評價機制。

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