周君偉

平湖工業(yè)區(qū)開發(fā)有限公司 浙江 嘉興 314200

在開展工程項目施工的時候，工程變更(Engineering Change,EC)指的是與原來約定的合同內(nèi)容出現(xiàn)差異，與約定的條件不一致。對于工程變更來說，涉及到的內(nèi)容主要有：新增工程、合同內(nèi)容變更、進度計劃變更、施工條件變更、設(shè)計變更等等。尤其是對于政府投資建設(shè)的工程項目，實際在建設(shè)的時候進程會出現(xiàn)取消、增減的問題，也會出現(xiàn)改變施工時間、順序或是工藝。而且就算是對合同條件進行嘎邊，都會出現(xiàn)項目工程變更，導致工作量大大增加，無論是經(jīng)濟效益還是社會效益都會受到一定的影響。

1 工程變更的重要性

從政府投資項目的角度進行分析，設(shè)計變更就是指在進行施工的過程中，受到內(nèi)外界因素的影響，導致單個工程項目出現(xiàn)變更事項。如，改變合同工程中的位置、尺寸、標高等，為了完成工程需要增加工程量。政府投資項目工程出現(xiàn)工程變更是比較常見的現(xiàn)象，尤其是政府項目涉及的內(nèi)容繁雜，項目規(guī)模較大，實際在設(shè)計項目方案的時候，不單單要對投資項目的施工成本進行考慮，還需要在整個過程中可能出現(xiàn)的變更現(xiàn)象激進行綜合考慮。如果出現(xiàn)工程變更情況，會嚴重項目項目工程的質(zhì)量和施工進度[1]。但隨著項目的實施，對質(zhì)量要求會越來越高，這就需要對政府投資項目加大工程變更的監(jiān)管，使自身的工程變更管理水平得到提升，確保工程順利進行。

2 政府投資項目工程變更的成因

2.1 設(shè)計原因

對于政府投資項目來說，因為具有公益性的特征，在設(shè)計的時候引發(fā)的工程變更問題，主要是由設(shè)計單位、建設(shè)單位或施工單位提出的變更，如設(shè)備選型不當、工藝改變、設(shè)計失誤、降低或升高設(shè)計標準等等。首先，設(shè)計單位變更。設(shè)計失誤、降低或升高設(shè)計標準導致變更問題，如，某政府投資項目原有的設(shè)計未對地基進行加固，為了確保基坑開挖的安全性，需要補充加固方案。其次，建設(shè)單位變更。建設(shè)單位主要包含了代建單位和使用單位，為了對某項功能添加或為了降低成本對某項功能減少，都會提出設(shè)計變更。如，某地鐵站項目原有的設(shè)計方案未設(shè)計地下過街通道，但后期考慮到城市的發(fā)展，就會導致設(shè)計變更的出現(xiàn)。最后，施工單位變更。施工單位提出的變更問題，主要是由于以下兩方面。第一，為了降低施工難度，確保工程順利按照合同如約完成。第二，根據(jù)總體建設(shè)目標提出的設(shè)計變更。如，圖紙出現(xiàn)技術(shù)性錯誤，就必須要提出善意的、合理的審計變更[2]。

2.2 工序原因

通常情況下，由建設(shè)單位發(fā)起的工序變更，而且這類變更會對整個工程項目計劃進行調(diào)整。比如，在建設(shè)某地鐵站的時候，車站附屬結(jié)構(gòu)施工與盾構(gòu)掘進工程存在沖突，需要對施工工序進行調(diào)整，導致臨時轉(zhuǎn)場費用大大增加。

2.3 施工條件

該變更原因主要是因為受到外界因素的影響，如，在建設(shè)某隧道工程的時候，原有的開挖方式是進行爆破，但受到周邊環(huán)境、地質(zhì)條件等多重因素的影響，無法進行爆破施工。這就需要改變開挖方式，經(jīng)過專家評審通過之后才能開展施工。

2.4 現(xiàn)場簽證

在開展政府投資項目現(xiàn)場施工的時候，經(jīng)過會出現(xiàn)合同以外的工程費用，這就會根據(jù)現(xiàn)成的實際情況辦理簽證手術(shù)，并作為合同補充部分。比如，在提到的車站附屬結(jié)構(gòu)施工與盾構(gòu)掘進工程發(fā)生沖突的時候，為了確保盾構(gòu)順利推進，就需要采用逐步開挖的方式，并需要挖掘機配合作業(yè)，只有做好整個現(xiàn)場的簽證工作才能順利施工[3]。

3 政府投資項目工程變更帶來的不利影響

3.1 處理程序繁瑣

政府投資項目在開展設(shè)計施工的時候，有非常明確的規(guī)定要求，對于財政資金的使用有嚴格的審計制度和財審制度，實際在辦理工程變更時需要很多手續(xù)，過程也比較復雜，很可能會對工程工期造成影響。真正發(fā)生工程變更時，首先要由工程師進行確認簽發(fā)變更令，由發(fā)包人通過書面形式發(fā)出變更通知。整個程序完成之后還要進入確定合同價款的程序，甚至還要經(jīng)過訴訟或仲裁。

3.2 導致投資預算超標

無論是對政府投資項目還是普通項目，出現(xiàn)工程變更都是非常繁瑣的一個問題，而且如果出現(xiàn)工程變更，就會增加投資預算，延長施工工期，還需要重新調(diào)整設(shè)計方案。特別是出現(xiàn)政策法規(guī)和不可抗力引發(fā)的工程變更，帶來的影響是無法預料的。比如，某學校項目對人防工程的建設(shè)規(guī)范要求未準確把握，只能在后期將地下停車場變更為人防地下室工程，大大增加了預算[4]。

3.3 引發(fā)工程索賠風險

在履行工程合同的過程中，如果一方未履行或未正確履行引發(fā)的后果，如權(quán)利損害或經(jīng)濟損失，會向?qū)ο筇岢鼍C合索賠。但是，當前我國關(guān)于工程索賠方面的法律法規(guī)還不是特別完善，如果因為工程變更引發(fā)的索賠問題，對整個工程的影響是非常大的。

3.4 工程質(zhì)量受到影響

因為政府投資項目在建設(shè)的過程中，會受到多重因素的影響發(fā)生工程變更，存在很多的不可預見性，特別是在施工階段出現(xiàn)變更，會嚴重影響工程的進度、質(zhì)量以及造價，大大降低了經(jīng)濟收益。

4 政府投資項目工程變更管理現(xiàn)存問題

4.1 工程變更管理體系不完善

現(xiàn)階段，我國政府部門對于投資項目工程的質(zhì)量控制體系還不健全，實際在開展工程建設(shè)時，如果出現(xiàn)工程變更的情況，就會對質(zhì)量問題造成較大影響，因此，要對相關(guān)法律法規(guī)進一步完善優(yōu)化。特別是隨著市場化進程的推進，要緊跟時代發(fā)展潮流，找到適合當前經(jīng)濟發(fā)展的法律法規(guī)和法律特征，能夠更加高效地控制政府投資項目的工程變更。但由于我國地理環(huán)境特征和各區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平有非常大的差異，想要實現(xiàn)有效控制要結(jié)合當?shù)氐膶嶋H情況，在操作的時候難度較大[5]。

4.2 無法規(guī)范自身質(zhì)量控制

當下部分政府投資項目施工單位，為了提高自身的經(jīng)濟收益，沒有嚴格按照合同要求進行招標，這一過程存在嚴重的受賄問題，很多項目承包給沒有資質(zhì)的施工單位進行施工。如果后期發(fā)生政府投資項目工程變更的情況，質(zhì)量控制就只能流于表面形式，無法有效落實工程變更管理，使工程項目質(zhì)量問題層出不窮，造成的后果是無法預料的。

4.3 部分人員整體素質(zhì)不高

在市場經(jīng)濟環(huán)境中，部分政府投資項目施工人員的整體素質(zhì)有待提高。很多施工人員沒有經(jīng)過系統(tǒng)性培訓，相關(guān)的專業(yè)技能水平和安全知識達不到規(guī)定要求，導致在開展政府投資項目施工的時候，施工人員的質(zhì)量意識和安全意識淡薄，無法及時解決緊急出現(xiàn)的工程變更問題，這對政府投資項目工程質(zhì)量的管控有較大影響。

5 政府投資項目工程變更管理措施

5.1 健全工程變更監(jiān)管體系

對于施工單位來說，如果在建設(shè)政府投資項目的時候，就需要對每一個環(huán)節(jié)多加管理控制，滿足合同的規(guī)定要求。為了確保工程項目的順利建設(shè)，也要進一步加強對政府投資項目工程變更的監(jiān)督審核，對相關(guān)管理制度進行健全優(yōu)化。為了實現(xiàn)政府投資項目最大化的社會效益和經(jīng)濟效益，一定要從不用角度、多個層面著手，將輿論監(jiān)督、審計監(jiān)督和政府部門監(jiān)督有效結(jié)合起來。尤其是要對中介機構(gòu)和項目業(yè)主加強監(jiān)督，對違法亂紀、履職不到位、行政不作為的問題嚴厲處罰。對工程變更內(nèi)部管理制度要進行健全，遵循責任到人、分權(quán)制約的原則，基于相關(guān)的法律法規(guī)對工程變更內(nèi)部管理制度進行優(yōu)化完善。首先需要做的是對審批流程、監(jiān)督問責和審批權(quán)限進行民卻，對變更資料的填寫內(nèi)容、現(xiàn)場簽證加強管理[6]。

5.2 設(shè)計階段加強控制

首先，設(shè)計方案。對于政府投資項目進行設(shè)計的時候，設(shè)計單位要確保設(shè)計方案的完整性，與現(xiàn)場實際情況相符，不出現(xiàn)重大差錯。這就要求設(shè)計人員在開展工作之前與相關(guān)單位在政府投資項目上做好信息溝通，并到現(xiàn)場仔細進行勘查，對存在的問題和安全隱患及時找出處理。如設(shè)計的管線與地下實際管線出現(xiàn)沖突，就需要對自己的設(shè)計方案進行修改，盡可能避免在施工過程中進行變更，降低不必要的損失。

其次，施工圖審查。建設(shè)單位要對施工圖嚴格仔細進行審查，并成立專門的審查小組，實現(xiàn)全方位、系統(tǒng)化檢查，避免因為施工圖出現(xiàn)問題導致后期大量的工程變更。而且要密切關(guān)注圖紙標注是否出現(xiàn)遺漏、工程量的計算是否正確等等。也要結(jié)合實地開展現(xiàn)場勘查，確保設(shè)計成果與實際情況相符。尤其是對于政府投資項目來說，很多項目涉及到城區(qū)，如，公共交通工程，地下管線管網(wǎng)非常復雜，如何未充分考慮這些管線管網(wǎng)的規(guī)劃設(shè)計，必然會影響施工工期，而且會大大增加工程量[7]。

最后，嚴格招標文件、清單編制。在編制招標文件和清單的時候，也要開展專門審查工作，盡可能避免清單漏項或招標文件編制未明確引發(fā)的工程變更。

5.3 施工環(huán)節(jié)加強控制

想要控制好政府投資項目工程變更問題，就需要從多個方面著手，確保工程變更的合規(guī)性、必要性等。首先，真實性評審。需要客觀評價工程變更是否發(fā)生，評審的重點內(nèi)容是隱蔽工程、有無弄虛作假、是否真實。其次，必要性評審。在出現(xiàn)工程變更之后，需要仔細檢查問題出現(xiàn)的原因，是否與現(xiàn)場情況相符，聘請專業(yè)技術(shù)人員參與討論[8]。再次，合規(guī)性評審。該評審內(nèi)容主要是針對變更是否按照規(guī)定要求執(zhí)行操作，相應的材料是否完備。重點評審內(nèi)容是對各方帶來的利弊進行全方面、深層次分析，避免工程管理出現(xiàn)問題。最后，造價評審。作為工程結(jié)算評審的重要環(huán)節(jié)，工程變更造價確定至關(guān)重要，必須要對變更的內(nèi)容和含義有充分的了解，按照根據(jù)規(guī)定要求到現(xiàn)場進行實測勘查，確保工程變更造價的合理性?？偟膩碚f，要結(jié)合政府投資項目工程的實際情況，對可能會出現(xiàn)的變更問題做好防范措施，加強變更管理力度。

5.4 提升人員專業(yè)水平和整體素質(zhì)

政府投資項目建設(shè)中，施工單位的施工人員和管理人員的專業(yè)水平及整體素質(zhì)，直接關(guān)系到整個工程的建設(shè)制度和進度。但目前我國相關(guān)熱源的專業(yè)水平差、綜合素質(zhì)低的問題始終未得到解決，導致工程項目存在較多的安全隱患?；诖?，政府投資項目施工單位，要對施工人員定期進行培訓，讓他們樹立良好的安全意識和責任意識，不斷強化自身的專業(yè)水平。對于工程變更部門來說，要不斷加強宣傳力度，通過新聞媒體宣傳工程變更知識，并組織相關(guān)人員開展培訓，提高工程變更意識，不斷強化各部門和人員的綜合素質(zhì)。

5.5 完善相關(guān)法律法規(guī)

政府投資項目的工程變更管理，相關(guān)部門要建立健全相應的管理體系，確保變更管理向著良好的方向發(fā)展。在制定法律法規(guī)的時候，要基于市場經(jīng)濟的要求和政府投資項目行業(yè)特點，結(jié)合當?shù)氐膶嶋H情況加大執(zhí)法力度和管控力度，對變更管理監(jiān)督工作切實履行相應權(quán)利，對出現(xiàn)的施工質(zhì)量問題通過法律手段解決。政府投資項目變更管理管理體系在優(yōu)化的同時，通過完善的法律法規(guī)結(jié)合政府投資項目行業(yè)特點，提高工程變更管理水平。各級政府和相關(guān)控制部門，要加大執(zhí)法力度，盡可能確保政府投資項目的順利進行。

5.6 建立健全考核激勵、責任追究制度

想要確保政府投資項目的順利投標，要對投標報價人員的責任心和積極性充分調(diào)動起來。要利用科學、合理的考核激勵機制。為了確保選派至投標人員的綜合水平能夠滿足實際要求，需要派出骨干成員，對各部門的利益充分考慮，通過績效考核登記制度開展定量統(tǒng)計核算，各部門按照季度或年度進行績效考核，并統(tǒng)一分配產(chǎn)值，使投標人員的工作主動性和積極性得到激發(fā)[9]。

有健全的考核激勵措施，還需要有相應的責任追究制度，確保政府投資項目的順利進行。在完成項目建設(shè)后，需要全過程評估項目的社會效益、經(jīng)濟效益、組織實施規(guī)范性等等，實現(xiàn)事前、事中和事后的評估工作。如果工程變更手續(xù)沒有按照規(guī)定要求進行辦理，要根據(jù)制定的處罰條例對管理者進行嚴厲處罰。并建立中介機構(gòu)、監(jiān)理單位、施工單位等部門的信用庫，對信用不佳的單位嚴格執(zhí)行市場禁入規(guī)定。特別是在當前市場經(jīng)濟下，市場環(huán)境在不斷發(fā)生變化，政府投資項目需要緊跟時代發(fā)展，不斷提高工程變更水平，弘揚求實創(chuàng)新精神。

6 結(jié)束語

綜上所述，對于政府投資項目來說，在開展前期設(shè)計、施工以及后期驗收的時候，一定要對全過程加強監(jiān)督管理。特別是對于政府投資項目的工程變更，要對變更管理程序進行優(yōu)化改進，加強變更審查。作為一項非常復雜的系統(tǒng)工程，政府投資項目工程變更需要做好預知、防范、分析決策，加強政府投資項目的工程投資控制、進度控制和質(zhì)量控制，使政府投資項目的經(jīng)濟效益和社會效益得到保障，也為我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)奠定良好的基礎(chǔ)，避免發(fā)生國有資產(chǎn)流失。