□彭偉斌 曹穩(wěn)鍵

一、引言

黨的十九屆五中全會指出，當今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展。我國已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，具有繼續(xù)發(fā)展的優(yōu)勢和條件，同時發(fā)展不平衡不充分問題仍然突出，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距較大，生態(tài)環(huán)保任重道遠[1]?！笆濉睍r期，我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展成效顯著，中西部地區(qū)人均GDP 增速超過了東部地區(qū)，地區(qū)發(fā)展差呈收斂之勢，全國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。區(qū)域協(xié)調(diào)和綠色發(fā)展雖取得一定進展，但是融合發(fā)展仍面臨諸多挑戰(zhàn)。東北地區(qū)在“十三五”時期人均地區(qū)生產(chǎn)總值是下降的，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展存在缺陷①，且與綠色發(fā)展存在割裂，多地出現(xiàn)不搞大開發(fā)就是不要開發(fā)的現(xiàn)象。黨的十九屆五中全會公報提出，要推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化，堅持實施區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，也明確提出要完善生態(tài)文明領域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，構(gòu)建生態(tài)文明體系，促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，建設人與自然和諧共生的現(xiàn)代化[1]。

“十四五”時期是我國全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標之后，乘勢而上開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年。進入新時期，我國既需引導培育推進綠色發(fā)展的內(nèi)生動力，推進綠色發(fā)展由外部壓力下的被迫選擇轉(zhuǎn)向提升質(zhì)量效益競爭力、提升民生品質(zhì)的自覺行為，實現(xiàn)綠色發(fā)展由運動式推進轉(zhuǎn)向自主機制性推進[2]，又需促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，處理好國內(nèi)區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的問題，使不同地區(qū)的發(fā)展?jié)摿Φ靡葬尫牛纬蓞^(qū)域合力[3]。如何有效促進區(qū)域協(xié)調(diào)與綠色融合發(fā)展，是新階段我國必須予以解答的重大現(xiàn)實問題。

二、區(qū)域協(xié)調(diào)與綠色融合發(fā)展的內(nèi)涵

區(qū)域經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展是在工業(yè)化和城市化進程中，一直困擾許多發(fā)展中國家的共性難題。有關經(jīng)濟、社會、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展還關系到一個國家或地區(qū)的綠色競爭力，在追求發(fā)展進程中區(qū)域差異拉大不利于一個國家或地區(qū)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。有關研究表明，一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟子系統(tǒng)與資源環(huán)境子系統(tǒng)、社會子系統(tǒng)與資源環(huán)境子系統(tǒng)之間如果存在脫節(jié)現(xiàn)象，將會導致耦合協(xié)調(diào)度下降從而降低區(qū)域競爭力[4]。促進區(qū)域協(xié)調(diào)與綠色融合發(fā)展，不僅有助于提升國家的綠色競爭力水平，也有助于實現(xiàn)黨的十九屆五中全會提出的新目標，更有助于我國“廣泛形成綠色生產(chǎn)生活方式，碳排放達峰后穩(wěn)中有降，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國建設目標基本實現(xiàn)”[1]。

（一）區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是實現(xiàn)綠色發(fā)展的前提

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展旨在健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展國土空間布局和支撐體系。在城市層面，空間資源稀缺性日益顯著，人口集聚、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設致使城鎮(zhèn)建設用地侵占農(nóng)業(yè)和生態(tài)用地。城市協(xié)調(diào)發(fā)展表現(xiàn)在土地、勞動力和資本的協(xié)調(diào)發(fā)展，要充分發(fā)揮人的主觀能動性，提高土地利用效率，實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展[5]。一方面，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基于各區(qū)域比較優(yōu)勢，以交通網(wǎng)絡為紐帶、資源要素自由流動為保障、產(chǎn)業(yè)鏈為依托，借助國內(nèi)超大規(guī)模市場實現(xiàn)區(qū)際間循環(huán)發(fā)展，提升區(qū)域整體可持續(xù)發(fā)展水平；另一方面，協(xié)調(diào)發(fā)展構(gòu)建跨區(qū)域陸海聯(lián)防聯(lián)控和陸海統(tǒng)籌生態(tài)管理的核心機制，流域上游地區(qū)不能局限于自身發(fā)展而損害下游地區(qū)的生態(tài)福利，陸域經(jīng)濟發(fā)展不能無限制地向海洋排放污染物，同時下游地區(qū)依托上游的環(huán)保措施，既要發(fā)展經(jīng)濟又要實施流域生態(tài)環(huán)境補償和污染物海洋限排。只有真正發(fā)揮各區(qū)域相對比較優(yōu)勢，提高區(qū)域資源配置效率，提升可持續(xù)發(fā)展水平，才能真正實現(xiàn)城市和區(qū)域一體化發(fā)展。故而，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是實現(xiàn)綠色發(fā)展的重要前提。

（二）綠色發(fā)展是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的高級形態(tài)

依據(jù)“兩山”理論，綠色發(fā)展是實現(xiàn)人與自然和諧共生的高質(zhì)量發(fā)展，一方面需要依托國土空間布局和用途管控，實施生態(tài)環(huán)境承載力硬約束，另一方面也需憑借綠色金融、清潔生產(chǎn)及綠色建筑的發(fā)展，尋求智慧化、數(shù)字化和低碳化技術保障。環(huán)境改善首先是核心城市群發(fā)揮人才集聚優(yōu)勢，實行產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的結(jié)果；其次是區(qū)域間綜合治理、產(chǎn)權(quán)交易和生態(tài)監(jiān)護的結(jié)果。有關研究表明，隨著區(qū)域內(nèi)部系統(tǒng)協(xié)同效應不斷增強，我國綠色發(fā)展也在趨于均衡[6]。發(fā)展方式轉(zhuǎn)變將使中國的碳排放水平較目前水平降低16%-22%，由此帶來的創(chuàng)新補償效應將明顯大于“擠出效應”，完全可以實現(xiàn)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的雙贏局面[7]。將綠色發(fā)展從理念付諸實踐，需要在區(qū)域空間形成明顯印記，造就綠色國土空間。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重點就是綠色發(fā)展，綠色發(fā)展是新階段我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的高級形態(tài)（如下圖）。

圖 區(qū)域協(xié)調(diào)和綠色融合發(fā)展內(nèi)涵

三、“十四五”時期我國實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)與綠色融合發(fā)展的重要性

（一）促進區(qū)域協(xié)調(diào)和綠色融合發(fā)展，是實施體制機制創(chuàng)新的現(xiàn)實需要

綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型已成為21 世紀中國城市發(fā)展的新方向。“十四五”時期我國迫切需要構(gòu)建一個基于資源消耗、經(jīng)濟發(fā)展和社會福利的城市綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型動態(tài)評價指標體系，基于綠色發(fā)展與城市社會福利之間明顯“短板”優(yōu)先改善原則，探索不同區(qū)域城市綠色發(fā)展多元化改善路徑，從生態(tài)福利績效角度打開基于資源消耗、經(jīng)濟發(fā)展和社會福利的城市綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型的“黑匣子”[8]。人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應自然、保護自然[9]。要全面加快生態(tài)文明建設，堅定推進綠色發(fā)展，推動自然資本大量增值，同時協(xié)調(diào)人與自然的關系，協(xié)調(diào)人類生產(chǎn)方式和自然資源的關系[10]，不斷創(chuàng)新優(yōu)化社會主義市場體制機制，使美好生態(tài)環(huán)境成為“十四五”時期人民生活的增長點和展現(xiàn)我國完美形象的發(fā)力點。

（二）促進區(qū)域協(xié)調(diào)和綠色融合發(fā)展，是我國走向共同富裕的現(xiàn)實需要

習近平總書記指出，協(xié)調(diào)是發(fā)展平衡和不平衡的統(tǒng)一，由平衡到不平衡再到新的平衡是事物發(fā)展的基本規(guī)律。平衡是相對的，不平衡則是絕對的[5]。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展就是讓東南沿海地區(qū)先富起來，打破經(jīng)濟平衡發(fā)展狀態(tài)，之后通過東部地區(qū)資本和技術轉(zhuǎn)移，來帶動中西部地區(qū)發(fā)展，最后各個區(qū)域發(fā)展趨于收斂。這種從集聚走向均衡的發(fā)展模式，充分發(fā)揮集聚外部經(jīng)濟和內(nèi)部經(jīng)濟作用，是一種可持續(xù)發(fā)展模式。已有研究表明，當一個快速增長的國家在中等收入水平上停滯不前，無法向高收入經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時，它就會陷入中等收入陷阱[11]。綠色發(fā)展在傳統(tǒng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展和需求導向增長之間架設了一座新的橋梁，區(qū)域協(xié)調(diào)和綠色融合發(fā)展有助于形成新的可持續(xù)發(fā)展動能，推進各地區(qū)走向生態(tài)文明和共同富裕。

（三）促進區(qū)域協(xié)調(diào)和綠色融合發(fā)展，是經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實需要

社會經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展不僅是資源型城市可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容，也是欠發(fā)達地區(qū)發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢的重要考慮因素[12]。協(xié)調(diào)人與自然的關系，協(xié)調(diào)自然資源的代際配置，協(xié)調(diào)人們對自然資源無限需求與自然資源有限供給之間的矛盾，體現(xiàn)出可持續(xù)發(fā)展的和諧性、有限性和永久性特點[5]。故而，循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式勢在必行。為推進生態(tài)經(jīng)濟建設，改變傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展模式，我國先后開展了兩批生態(tài)經(jīng)濟試點城市。有關科學評估結(jié)果表明，在實施循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展過程中，試點城市經(jīng)濟下滑趨勢隨著時間推移逐漸得到了恢復[13]。顯然，協(xié)調(diào)自然環(huán)境和經(jīng)濟增長之間的矛盾問題，就是協(xié)調(diào)有限資源稟賦和無限經(jīng)濟增長之間的均衡問題。融合發(fā)展要求轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，依托綠色技術創(chuàng)新推進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。

四、“十四五”時期我國區(qū)域協(xié)調(diào)與綠色融合發(fā)展展望

（一）基于比較優(yōu)勢，推動主體功能區(qū)發(fā)展

主體功能區(qū)是我國基于土地和區(qū)域的相對比較優(yōu)勢，走合理分工、優(yōu)化發(fā)展的新路子，是在發(fā)展中促進相對平衡的方法。根據(jù)經(jīng)濟社會和民生發(fā)展需要，我國國土空間科學劃分為城鎮(zhèn)區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和生態(tài)區(qū)[14]，并從2010 年開始實施主體功能區(qū)規(guī)劃。這對于提高土地空間利用效率，實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展至關重要。在一項針對全國2850 個縣實施主體功能區(qū)后的城市發(fā)展水平評價顯示[15]，主體功能區(qū)對城市發(fā)展起到了非常積極的促進作用，為我國“十四五”時期深入探索可持續(xù)發(fā)展和繼續(xù)推進主體功能區(qū)建設提供了十分寶貴的參考。

1.促進城鎮(zhèn)化地區(qū)人口有效集聚

城市規(guī)模經(jīng)濟是經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的主要動力。2019 年我國城市常住人口首次超過60%，而城市戶籍人口只有44%②，遠低于發(fā)達國家80%的水平?！笆奈濉睍r期要深入推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，必須著力提升城市人口集聚水平：一是需要提高城鎮(zhèn)規(guī)劃水平，提高城鎮(zhèn)空間利用效率，同時提升縣域城鎮(zhèn)化水平，繼續(xù)擴大城鎮(zhèn)市場規(guī)模，發(fā)揮城鎮(zhèn)規(guī)模經(jīng)濟的作用，在就地城鎮(zhèn)化的過程中真正實現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化；二是繼續(xù)開放戶籍制度，為人口集聚消除制度阻礙，應該漸次放開一線城市戶籍限制，最終實現(xiàn)勞動力要素跨城鄉(xiāng)無障礙流動和市場化內(nèi)生配置；三是不斷擴大對外開放水平，擴大市場規(guī)模，為中等規(guī)模城市的分工化發(fā)展提供市場條件和制度保障，“十四五”時期可以進一步擴大和完善特大鎮(zhèn)“撤鎮(zhèn)設市”試點范圍，充分發(fā)揮試點小城市和全國重點鎮(zhèn)在縣域城鎮(zhèn)化和就地城鎮(zhèn)化中的重要作用。

2.保障農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)

糧食安全是國家安全的重要基礎。許多欠發(fā)達國家和發(fā)展中國家至今尚未解決好糧食安全問題。“十四五”時期，我國糧食生產(chǎn)須重點解決結(jié)構(gòu)性短缺、對外糧食價格倒掛、糧食對外依存度較高等問題[16]：一是著力提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量和競爭力，堅持最嚴格耕地保護制度，保障糧食安全兼顧農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展；二是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)需以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，保障糧食安全為首要任務，集中發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)和智慧農(nóng)業(yè)；三是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時，高度重視中西部地區(qū)農(nóng)田水利建設，加強自然水系和小流域生態(tài)系統(tǒng)修復，阻斷洪澇和泥石流等自然災害對耕地的侵蝕和破壞，穩(wěn)定各類農(nóng)田糧食產(chǎn)出；四是繼續(xù)推進和完善土地流轉(zhuǎn)制度，合理設計土地使用方案，提高土地可持續(xù)利用效率，促進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；五是改善農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新環(huán)境，提高農(nóng)業(yè)機械化覆蓋率，促進農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，發(fā)揮農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的安全保障作用，降低社會發(fā)展風險，降低國外依存度。

3.加強國家重點生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護

生態(tài)功能區(qū)是我國綠色發(fā)展的重中之重，也是我國生態(tài)保護最重要的區(qū)域?！笆奈濉睍r期，需要深入研究習近平生態(tài)文明思想，不斷探索和總結(jié)實踐經(jīng)驗，研究以高水平環(huán)境保護促進生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的體制機制及重大政策：一是需要進一步完善和深入推進生態(tài)補償機制，在不降低對生態(tài)功能區(qū)財政補償?shù)那闆r下，有效增強生態(tài)功能區(qū)的自主造血能力；二是以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為重點，制定相關法律法規(guī)，深化環(huán)評管理制度改革，補齊生態(tài)環(huán)境突出短板；三是引入市場化機制和公司化管理制度，借助市場與政府的雙調(diào)節(jié)解決綠色生產(chǎn)的外部性，實現(xiàn)社會整體帕累托最優(yōu)；四是探索跨區(qū)域調(diào)水的數(shù)字化、智慧化和動態(tài)化管理創(chuàng)新，完善跨區(qū)域調(diào)水的配置和補償機制，在跨流域調(diào)水時要充分考慮流域內(nèi)自然水系的水補償、生態(tài)修復、污染防治與災害防控之間的動態(tài)關系。

4.依托主體功能區(qū)推進區(qū)域綠色發(fā)展

基于主體功能區(qū)實現(xiàn)經(jīng)濟帶和城市群跨區(qū)域協(xié)調(diào)與綠色融合發(fā)展：一是需要徹底破除要素流動的藩籬，支持城鎮(zhèn)地區(qū)人口高效集聚，發(fā)揮城鎮(zhèn)地區(qū)人力資本優(yōu)勢，推動區(qū)域經(jīng)濟內(nèi)生增長；二是完善功能土地的保護監(jiān)督機制，對于非法侵占農(nóng)業(yè)和生態(tài)用地行為給予嚴厲打擊和處罰，嚴守耕地紅線和生態(tài)用地紅線；三是發(fā)揮數(shù)字技術在綠色發(fā)展中的創(chuàng)新引領作用，充分利用人工智能、大數(shù)據(jù)應用等科技手段以及5G 和物聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字新基建，助力主體功能區(qū)內(nèi)部及之間的綠色發(fā)展，創(chuàng)新開展生態(tài)保護紅線的智能化監(jiān)管，構(gòu)建“一鏈一庫一圖一碼”自然資源數(shù)字化管理平臺，確保生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃得了、守得住、用得好[17]，為“十四五”時期全球綠色發(fā)展新格局開創(chuàng)中國范式。

（二）依托城市互聯(lián)互通，推動城市協(xié)調(diào)發(fā)展

1.以培育核心城市群為基礎，發(fā)揮城市群的集聚作用

城市群通過技術溢出和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，形成了依托產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈和供給鏈的空間布局模式。“十四五”時期，京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展，要緊緊抓住“牛鼻子”，提高北京環(huán)境承載力，打造高端人才集聚地，克服生態(tài)環(huán)境政策約束、轉(zhuǎn)變增長方式，推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。長三角地區(qū)既要促進一體化融合，又要關注農(nóng)村和偏遠地區(qū)發(fā)展，推動中小城鎮(zhèn)融入一體化，同時該地區(qū)綠色發(fā)展要以修復生態(tài)為主，謀求綠色技術創(chuàng)新，推進城市污水治理和循環(huán)利用，為全國城市綠色發(fā)展發(fā)揮示范作用。粵港澳大灣區(qū)建設，需要促進區(qū)域間互聯(lián)互通，確立分工合理、功能互補的城市群發(fā)展新格局，同時還需傾力打造綠色智慧節(jié)能低碳的生產(chǎn)生活方式和城市建設運營模式，使居民生活更加便利、更加幸福[18]。成渝城市群需要繼續(xù)提高一體化水平，注重產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，提升兩地產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展與集聚水平，在繼續(xù)加強長江經(jīng)濟帶上游地區(qū)生態(tài)保護的同時，創(chuàng)造性地發(fā)展生態(tài)旅游經(jīng)濟，實行產(chǎn)業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型[19]。

2.以加強長江經(jīng)濟帶發(fā)展為紐帶，打造創(chuàng)新平臺和新增長極

“十四五”時期，迫切需要繼續(xù)發(fā)揮長江經(jīng)濟帶的經(jīng)濟中心功能。應以長三角城市群、成渝城市群和長江中游城市群為發(fā)展核心，依托城市群人才優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，提升科技創(chuàng)新能力與要素集聚能力，打造經(jīng)濟帶創(chuàng)新平臺，同時也要強化長江經(jīng)濟帶上中下游的聯(lián)防聯(lián)治，共建生態(tài)保護的負面清單[20]，一定要在生態(tài)補償機制和協(xié)同共治機制上取得關鍵性突破，提高長江經(jīng)濟帶整體生態(tài)治理水平。有必要將需求牽引與供給創(chuàng)造有機結(jié)合，推進上中下游協(xié)同聯(lián)動發(fā)展，強化生態(tài)環(huán)境、基礎設施、公共服務共建共享，引導下游地區(qū)資金、技術、勞動密集型產(chǎn)業(yè)向中上游地區(qū)有序轉(zhuǎn)移[5]，創(chuàng)建區(qū)域協(xié)調(diào)與綠色融合發(fā)展先進示范區(qū)。在加強長江干流環(huán)境保護和生態(tài)督察的同時，既要關注人工水系的污染防治，也要關注自然水系的修復和小流域水體治理，恢復小流域水系涵養(yǎng)能力，提高支流湖泊截水能力和干流湖泊常年蓄水量，恢復長江中下游干流枯水期水量進而提升干流自凈能力。

3.以保護黃河流域環(huán)境為主線，探索分河段綠色發(fā)展新路徑

黃河是我國重要的生態(tài)屏障，黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展也上升為國家戰(zhàn)略[21]?！笆奈濉睍r期，黃河流域應以環(huán)境保護為主，經(jīng)濟發(fā)展為輔。環(huán)境保護應促進生態(tài)功能區(qū)發(fā)展，建立穩(wěn)固的黃河生態(tài)保護屏障，同時加強生態(tài)修復和保護工程，提升水源涵養(yǎng)能力[21]。黃河流域經(jīng)濟發(fā)展對我國打贏脫貧攻堅戰(zhàn)至關重要，考慮到生態(tài)環(huán)境的相對脆弱性，新階段黃河流域經(jīng)濟發(fā)展一定要充分考慮到不同河段的環(huán)境特征，探索分河段綠色發(fā)展新路徑：黃河上游是我國革命老區(qū)、貧困地區(qū)、高寒山區(qū)等復雜地勢的疊加，上游地區(qū)應推動城鎮(zhèn)化建設，以蘭西城市群為核心，打造區(qū)域發(fā)展新增長極；中游地區(qū)應以中原城市群為核心，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推動綠色技術創(chuàng)新；下游地區(qū)應以山東半島城市群為基礎，提升城市能級，推動創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈精準對接，構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系?？傊?，“十四五”時期，黃河流域發(fā)展應注重保護和治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，不能搞大開發(fā)，一切以生態(tài)保護為前提[21]。

4.以完善區(qū)域協(xié)調(diào)機制為抓手，實施區(qū)域重大發(fā)展戰(zhàn)略

“十四五”時期我國需要推動西部大開發(fā)形成新格局，推動東北振興取得新突破，促進中部地區(qū)快速崛起，鼓勵東部地區(qū)加快推進現(xiàn)代化是新時期我國四大板塊的重大發(fā)展戰(zhàn)略。東部地區(qū)應繼續(xù)以綠色創(chuàng)新為驅(qū)動力，執(zhí)行更加有效和嚴格的環(huán)境規(guī)制，防止新型污染源和污染工業(yè)向欠發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移[22]，同時完善現(xiàn)代化治理體系，發(fā)揮區(qū)域發(fā)展龍頭和示范作用；中部地區(qū)應構(gòu)建經(jīng)濟穩(wěn)定增長區(qū)，起到“承東啟西”的橋梁作用，積極培育國家級增長極[22]，促進中原城市群和長江中游城市群的生產(chǎn)要素集聚；西部地區(qū)應結(jié)合自身優(yōu)勢，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，促進人口和產(chǎn)業(yè)雙集聚，新階段的生態(tài)保護應以植樹造林、防塵固沙為主，重視從源頭控制污染，建立和完善環(huán)境準入、環(huán)境淘汰和排污許可證制度，促進經(jīng)濟綠色發(fā)展[22]；東北地區(qū)則應改革國有企業(yè)、政府體制、市場機制，重點重塑優(yōu)良營商環(huán)境，提升市場活力，且東北振興需著力破除行政邊界約束，重構(gòu)空間發(fā)展格局，有必要推動營口與大連合并為新大連，并將之作為整個東北地區(qū)的首位城市來建設。同時，在大連和煙臺之間建設海底隧道，徹底形成京津冀、膠東半島和遼東半島城市間互聯(lián)互通，打造新時期的環(huán)渤海灣區(qū)經(jīng)濟。

5.以鞏固邊疆地區(qū)國土安全為基礎，構(gòu)建保護性開發(fā)新框架

“十四五”時期，我國高質(zhì)量發(fā)展的國土空間布局和支撐體系還需要充分考慮邊疆地區(qū)的保護性開發(fā)，促進邊疆地區(qū)分享我國全球化、信息化和數(shù)字化發(fā)展的新成果，將邊疆地區(qū)納入?yún)^(qū)域融合與綠色發(fā)展的新框架：一是應根據(jù)不同邊境地區(qū)的情況，探索吸引國內(nèi)外移民的人口集聚機制，構(gòu)建安疆固土樂業(yè)的城鎮(zhèn)體系；二是系統(tǒng)研究城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑、布局規(guī)律和建設模式，充分發(fā)掘邊疆少數(shù)民族的特色資源和文化傳承，在推進以人為中心的城鎮(zhèn)化時形成具有民族特色亮點的城鎮(zhèn)化發(fā)展新框架，實現(xiàn)邊疆地區(qū)的社會穩(wěn)定和長治久安；三是要下工夫扭轉(zhuǎn)邊疆地區(qū)多年來人口負增長的發(fā)展態(tài)勢，強化邊境地區(qū)人口穩(wěn)定政策對于促進區(qū)域融合發(fā)展的重要性，對于人口過疏化地區(qū)要實施生育激勵政策和移民鼓勵政策；四是鞏固邊境和國土安全，實施人口可持續(xù)發(fā)展政策，搭建邊疆地區(qū)人口-產(chǎn)業(yè)集聚和宜居環(huán)境建設的有效融合性框架，形成堅實的國防安全支撐基礎。

6.以提升城市內(nèi)涵建設為方向，推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展

“十四五”時期中國城市環(huán)境、空間和產(chǎn)業(yè)要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，應深入貫徹實施推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略：一是實施城市更新行動，統(tǒng)籌城市規(guī)劃、建設、管理，優(yōu)化城市布局，提高城鎮(zhèn)柔性化治理、精細化服務水平，以科技創(chuàng)新和數(shù)字治理有效提升大城市人口、資源與環(huán)境的承載力；二是處理好中心城市和區(qū)域發(fā)展的關系，加強城城之間和城鄉(xiāng)之間人口遷移的大數(shù)據(jù)監(jiān)測，借助大數(shù)據(jù)和人工智能優(yōu)化城鎮(zhèn)體系空間布局，引導人口有序有效集聚；三是提高城市的數(shù)字治理水平，堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，借助數(shù)字化手段實施住房市場泡沫化預警，引導社會資本有序投向健康城市、智慧城市建設，同時繼續(xù)推進地下綜合管廊建設，提升改造老舊小區(qū)，提高居民生活獲得感；四是著力提升城市基本公共服務的均等化水平，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化發(fā)展；五是在提升人口有效集聚率的同時，加強公共安全內(nèi)涵建設，著力提升城市韌性。

（三）以“兩山”理論為基礎，實施綠色發(fā)展戰(zhàn)略

1.推動綠色技術創(chuàng)新，發(fā)展綠色低碳循環(huán)經(jīng)濟

綠色低碳循環(huán)經(jīng)濟不僅可以解決全球性資源環(huán)境約束問題，也是可持續(xù)發(fā)展的先進模式[23]?！笆奈濉睍r期推動綠色低碳循環(huán)經(jīng)濟，一是要以綠色技術創(chuàng)新為起點，改變生產(chǎn)消費方式，提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。綠色技術創(chuàng)新，要優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新能源消耗模式，促進新能源發(fā)展。二是深入實施能源革命，在降低新能源使用的成本和產(chǎn)業(yè)壁壘的同時，進一步推進合同能源管理和綠電入網(wǎng)，在舊城改造和新城建設時實施新能源利用和智慧能源社區(qū)融入規(guī)劃，在“新基建”發(fā)展背景下，推動新能源產(chǎn)業(yè)和數(shù)字化經(jīng)濟發(fā)展，著力推動能源電力技術與信息化技術深度融合。三是構(gòu)建系統(tǒng)完備、高效實用、智能綠色、安全可靠的現(xiàn)代化基礎設施體系。大力發(fā)展綠色金融，為我國環(huán)保、節(jié)能、清潔能源、綠色交通等領域提供綠色資金支持。四是改變生產(chǎn)消費模式，提倡低碳生產(chǎn)、低碳出行、低碳消費，大力推進清潔生產(chǎn)方式，力爭2030 年前碳排放達到峰值，努力爭取2060 年前實現(xiàn)碳中和。推動綠色產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，激勵企業(yè)加大綠色生產(chǎn)、綠色創(chuàng)意和綠色品牌形象建設[24]，增強我國綠色競爭優(yōu)勢。

2.打好污染防治攻堅戰(zhàn)，不斷恢復綠水青山

“十四五”時期要繼續(xù)打好污染防治攻堅戰(zhàn)，要深入貫徹中央依法治污、精準治污、科學治污的精神，強化綠色發(fā)展的法律和政策保障，完善污染防治的相關法治和制度建設。一是進一步完善中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度，加強對環(huán)境執(zhí)法和司法部門的考核與監(jiān)督力度，提高環(huán)保法庭的司法效率[25]；二是深化環(huán)保制度改革，落實環(huán)境保護與修復責任主體，全面推行河長制、湖長制、灣長制，按照誰污染誰修復的原則，實行污染產(chǎn)權(quán)制度；三是積極參與和引領應對氣候變化等生態(tài)環(huán)保國際合作，推進氣候變化與綠色發(fā)展的對話交流平臺建設，通過在互聯(lián)網(wǎng)大會中設置綠色發(fā)展論壇，開辟全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定（RECP）國家綠色發(fā)展大會以及爭取我國舉辦聯(lián)合國氣候變化大會等方式，加強我國與國際氣候變化領域的交流對話與經(jīng)貿(mào)合作；四是構(gòu)建自然科學家和社會科學領域?qū)＜覍W者在生態(tài)經(jīng)濟和環(huán)境保護政策等方面建言獻策的新機制。

3.提高生物多樣性，加強生物安全體系建設

生物多樣性是環(huán)境穩(wěn)定的前提。“十四五”時期，我國需要進一步提高生物多樣性，加強生物安全體系建設。一是需要構(gòu)建山水林田湖草協(xié)調(diào)發(fā)展的生態(tài)體系，發(fā)揮各個群落的穩(wěn)定性；大力建設自然保護區(qū)，為珍稀動物以及生態(tài)脆弱地區(qū)提供生態(tài)的法律保護；二是與我國周邊有關國家合作，推進流域生態(tài)環(huán)境治理與生物多樣性保護，加強對外來物種的監(jiān)控，防止外來物種的侵害和破壞；三是有必要從頂層設計國家生物安全戰(zhàn)略及基本原則，加快構(gòu)建國家生物安全法律法規(guī)體系和制度保障體系，從系統(tǒng)集成上規(guī)劃國家生物安全風險防控和治理體系建設[26]。

4.科學配置資源，提高自然資源利用效率

依據(jù)“兩山”理論推進生態(tài)文明建設和綠色發(fā)展領域的理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和政策創(chuàng)新，著力提高資源的邊際生產(chǎn)力，實現(xiàn)有限資源和無限需求的均衡發(fā)展?！笆奈濉睍r期要科學設置環(huán)保稅，使企業(yè)的邊際成本等于社會邊際成本，適當補貼新能源社會收益大于私人收益的部分，通過有為政府，使社會利益與私人利益相協(xié)調(diào)；繼續(xù)推進南水北調(diào)、西氣東輸、西電東送等核心工程，促進資源的跨區(qū)域流動。同時，還需要構(gòu)建區(qū)域性自然資源資產(chǎn)負債平衡表和正面清單管理機制，探索國民經(jīng)濟綠色核算體系，提高經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

五、“十四五”時期我國區(qū)域協(xié)調(diào)與綠色融合發(fā)展的重點方向

“十四五”時期，我國區(qū)域協(xié)調(diào)與綠色融合發(fā)展，重點是要處理好繼承和創(chuàng)新的關系，處理好政府和市場的關系，處理好自主和開放的關系，處理好發(fā)展和安全的關系。需要進一步加強區(qū)域協(xié)調(diào)與綠色發(fā)展的頂層設計和科學規(guī)劃，在“四群兩帶”的基礎上③，放眼全球，統(tǒng)籌全國，走區(qū)域協(xié)調(diào)與綠色融合發(fā)展的新路子。

（一）提升核心城市群人才集聚能力，破解經(jīng)濟增長與環(huán)境保護兩難困境

城市化與人力資本的互動有助于緩解環(huán)境惡化[27]。城市群是人才集聚高地，面對城市化和經(jīng)濟增長帶來的環(huán)境惡化問題，可借助人力資本來加以緩解：一是需要培育更多創(chuàng)新型人才，核心城市群應堅定實施科教興國戰(zhàn)略、人才強國戰(zhàn)略，發(fā)揮人才集聚優(yōu)勢；二是核心城市群應突破現(xiàn)有體制機制的不合理約束，在人員聘用、知識產(chǎn)權(quán)、國籍身份等方面實行特殊體制和政策④，促進知識碰撞與融合，發(fā)揮人才集聚正外部性作用；三是提高城市群內(nèi)部干中學的能力，通過增加工作經(jīng)驗提高人才技術水平，進一步推進深化產(chǎn)教融合與校企合作，加強職業(yè)教育和培訓；四是提升科研行業(yè)集聚能力，發(fā)揮知識技術溢出效應，將核心城市群轉(zhuǎn)型升級為創(chuàng)新孵化高地，發(fā)揮核心城市群的極化作用。

（二）把握全球化發(fā)展的新歷史機遇，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展

推動創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈本地化區(qū)域化，是我國綠色發(fā)展的核心。融入全球化發(fā)展，完善產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)：一是促進產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型，使經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、生態(tài)資源產(chǎn)業(yè)化，讓綠色資源形成產(chǎn)業(yè)鏈條，推進我國綠色供應鏈發(fā)展；二是引進發(fā)達經(jīng)濟體環(huán)境綠色治理的技術和經(jīng)驗，推進環(huán)保產(chǎn)業(yè)深度發(fā)展，提升環(huán)保產(chǎn)業(yè)的價值鏈。同時，“十四五”時期一定要加大國際合作推進全球氣候變化治理，倒逼國內(nèi)減排和污染治理績效，促進應對全球氣候變化的政策框架與國際合作機制，使國內(nèi)企業(yè)走綠色發(fā)展之路；三是深入推進“一帶一路”倡議，使中國成為“一帶一路”國家尤其是欠發(fā)達國家和發(fā)展中國家區(qū)域合作綠色發(fā)展的榜樣，加速推進新能源產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移和投資，推動欠發(fā)達地區(qū)的城市化和工業(yè)化，走綠色低碳發(fā)展之路，彰顯中國負責任的大國形象；四是借力RCEP，充分發(fā)揮自身的產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢和制造業(yè)優(yōu)勢，依托東南亞地區(qū)的成本優(yōu)勢，以及協(xié)定區(qū)內(nèi)廣闊的市場優(yōu)勢，發(fā)揮自身的比較優(yōu)勢，挖掘內(nèi)生增長動力，促進經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

（三）完善產(chǎn)權(quán)制度和生態(tài)補償機制，探索區(qū)域協(xié)調(diào)和綠色融合發(fā)展新路徑

環(huán)保和污染是一種外部性行為，行為主體是個人而受益或受害主體則是他人，也是社會。這種一個行為存在兩個個體的現(xiàn)象，是產(chǎn)權(quán)界定不清的表現(xiàn)，存在“搭便車”的現(xiàn)象。對于這種外部性行為，一是可以通過稅收和補貼使得個人利益等于社會利益，對于污染環(huán)境的行為進行征稅，而對保護環(huán)境的行為和企業(yè)給予補貼。明晰產(chǎn)權(quán)需要改善體制機制，加強環(huán)保監(jiān)察督察，提高懲罰力度；二是明細污染物排放的產(chǎn)權(quán)，實行排污許可制，推進排污權(quán)、用能權(quán)、用水權(quán)、碳排放權(quán)市場化交易，對污染物進行定價，根據(jù)誰污染誰修復的原則，通過市場調(diào)節(jié)機制，體現(xiàn)綠色發(fā)展的公平性原則；三是實行生態(tài)補償制度，從多元化的角度，對環(huán)保行為進行定價，通過政府的轉(zhuǎn)移支付，對環(huán)保行為進行補償，實現(xiàn)收入分配公平。充分發(fā)揮各種體制機制的積極作用，推進環(huán)保產(chǎn)業(yè)的數(shù)字化、智能化、社會化建設，真正使環(huán)保產(chǎn)業(yè)成為“十四五”時期我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的新藍海。

注：

①相關數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局網(wǎng)站。

②數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局網(wǎng)站。

③四群兩帶：指四個國家級核心城市群和長江黃河經(jīng)濟帶。

④劉世錦：最近幾年人口流入最多的城市是杭州和深圳，背后反映了什么？ [EB/OL].新華網(wǎng)，2020-12-04。