何秀美 李子全 朱箭容

摘 ? ?要：高校巡察是巡視監(jiān)督在高等學(xué)校的延伸，也是打通全面從嚴(yán)治黨“最后一公里”的必然要求。針對高校巡察工作涉及主體多且工作流程復(fù)雜的現(xiàn)狀，采用系統(tǒng)思維研究高校巡察工作，構(gòu)建了包含環(huán)境子系統(tǒng)、資源子系統(tǒng)、目標(biāo)子系統(tǒng)、巡察業(yè)務(wù)子系統(tǒng)和主體交互子系統(tǒng)等的高校巡察工作體系。在此基礎(chǔ)上，從高校巡察的系統(tǒng)認(rèn)識、體系構(gòu)建、組織實(shí)施等方面提出了優(yōu)化建議。

關(guān)鍵詞：系統(tǒng)科學(xué);高校巡察;工作體系;系統(tǒng)分析

中圖分類號：G640 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ?文章編號：1002-4107（2021）02-0057-03

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視黨和國家監(jiān)督體系建設(shè)，逐漸形成了紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、巡視監(jiān)督和派駐監(jiān)督“四個全覆蓋”的權(quán)力監(jiān)督格局。巡視監(jiān)督是黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，隨著黨內(nèi)監(jiān)督重心下移，巡察作為巡視監(jiān)督在基層的拓展和延伸，日益成為巡視巡察戰(zhàn)略格局的重要內(nèi)容。黨的十九大報(bào)告提出深化政治巡視、建立巡視巡察上下聯(lián)動的監(jiān)督網(wǎng)，十九大新修改的黨章將巡視巡察專列一條，為巡察工作提供了基本遵循。

高校是培養(yǎng)社會主義事業(yè)建設(shè)者和接班人的重要陣地，肩負(fù)著人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新以及國際交流合作的重要使命。習(xí)近平總書記在全國高校思想政治工作會議上強(qiáng)調(diào)，“我們的高校是黨領(lǐng)導(dǎo)下的高校，是中國特色社會主義高?！?。這就要求高校黨委履行管黨治黨的主體責(zé)任，以黨的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)領(lǐng)辦學(xué)治校各項(xiàng)工作。開展高校巡察，既是黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨的必然要求，也為高校事業(yè)發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)的政治保障。因此，總結(jié)高校巡察已有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建高校巡察工作體系，對推動高校巡察具有現(xiàn)實(shí)意義，也為巡視巡察相關(guān)政策制定提供參考。

一、相關(guān)研究概述

（一）高校巡察相關(guān)研究

巡視巡察是黨內(nèi)監(jiān)督的重要方式，巡察是巡視在基層的延伸，兩者在價(jià)值目標(biāo)上一脈相承，在實(shí)施路徑上異曲同工，但在行為主體和適用范圍等方面存在顯著差異。學(xué)界對巡視相關(guān)研究的關(guān)注度一直較高，巡察研究成果相對較少，尤其是高校巡察研究尚處于起步階段。在中國國家知識基礎(chǔ)設(shè)施CNKI上以“高校巡察”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，相關(guān)研究論文僅有40余篇，且研究內(nèi)容主要集中在體系構(gòu)建、工作路徑和對策建議等方面，如斯陽提出從體制機(jī)制、制度建設(shè)、條件保障、成果運(yùn)用等方面構(gòu)建高校巡視巡察上下聯(lián)動的監(jiān)督體系[1]，陳江華提出將強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)、強(qiáng)化壓力傳導(dǎo)、強(qiáng)化制度規(guī)范、強(qiáng)化成果運(yùn)用、強(qiáng)化責(zé)任追究等方式作為高校校內(nèi)巡察制度的發(fā)展路徑[2]，陳建平基于對基層巡察面臨困境的分析，提出創(chuàng)新巡察方式、提升基層治理水平、盤活監(jiān)督人才資源、降低巡察實(shí)施成本的優(yōu)化對策[3]。有關(guān)高校巡察的現(xiàn)有研究總結(jié)了巡察實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)與存在的問題，但研究較為分散，從系統(tǒng)高度對巡察工作的梳理和分析還比較缺乏。

（二）系統(tǒng)科學(xué)的管理思維

系統(tǒng)科學(xué)是一門運(yùn)用系統(tǒng)思想和視角來研究其他各縱向科學(xué)所涉及領(lǐng)域的各門類問題，并在系統(tǒng)意義上形成這些問題共同的本質(zhì)屬性和規(guī)律、建立相應(yīng)的理論與技術(shù)體系的科學(xué)。其核心是系統(tǒng)科學(xué)思想和系統(tǒng)方法，強(qiáng)調(diào)從系統(tǒng)角度即從事物的整體與部分、局部與全部以及層次關(guān)系的角度來研究客觀世界。

根據(jù)系統(tǒng)科學(xué)思想， 一切管理活動均具有系統(tǒng)性特點(diǎn)，任何管理活動既是系統(tǒng)的實(shí)踐，也是實(shí)踐的系統(tǒng)[4]。整體性與功能性是任何管理活動最基本的品質(zhì)，這與系統(tǒng)定義“由相互作用和相互依賴的若干組成部分結(jié)合成

的具有特定功能的有機(jī)整體”中關(guān)于整體性和功能性的

核心屬性高度契合，亦即管理具有系統(tǒng)性這一本質(zhì)屬性。系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和環(huán)境以及它們之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系決定了系統(tǒng)的功能，雖然系統(tǒng)環(huán)境較難改變，但可以通過改變系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、調(diào)整系統(tǒng)與環(huán)境間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，使它們相互協(xié)調(diào)，從而使系統(tǒng)在整體上涌現(xiàn)出理想的功能。因此，系統(tǒng)科學(xué)思想對人們科學(xué)認(rèn)識管理屬性、指導(dǎo)管理活動具有重要意義。高校巡察是一系列復(fù)雜的管理活動，運(yùn)用系統(tǒng)科學(xué)思想指導(dǎo)高校巡察，以系統(tǒng)思想梳理高校巡察工作的方方面面，有助于高校巡察的科學(xué)規(guī)劃和系統(tǒng)實(shí)施。

二、高校巡察實(shí)踐探索

近年來，高校紛紛開展校內(nèi)巡察實(shí)踐。數(shù)據(jù)顯示，2018年底，教育部75所直屬高校中有30余所高校開展了校內(nèi)巡察，截至2019年12月底，這一數(shù)據(jù)達(dá)到了75所，即實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，表明高校對巡察工作的重視程度日益增強(qiáng)。高校主要從組織領(lǐng)導(dǎo)、建章立制和組織實(shí)施等方面開展巡察實(shí)踐。

領(lǐng)導(dǎo)體制是巡察工作順利開展的前提條件，主要通過設(shè)置機(jī)構(gòu)、配備人員等，為開展巡察提供保障。機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備主要有三種方式：一是單獨(dú)設(shè)置巡察辦作為黨委工作部門，為巡察辦單獨(dú)核定人員編制;二是巡察辦掛靠紀(jì)委，人員編制采用合署辦公或增加人員編制的形式;三是不設(shè)立巡察辦，直接由校黨委派出巡察組開展巡察工作，巡察組人員均為臨時抽調(diào)。目前，在教育部直屬高校中，大多采用前兩種方式。

巡察制度是巡察實(shí)施的基本依據(jù)，也是巡察工作規(guī)范化的保障。以南京郵電大學(xué)為例，學(xué)校黨委出臺了以巡察工作實(shí)施辦法為統(tǒng)領(lǐng)，巡察工作五年規(guī)劃為主線，巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組工作規(guī)則、巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作規(guī)則、巡察組工作規(guī)則為依托，巡察人員管理辦法為補(bǔ)充，以及根據(jù)每輪巡察任務(wù)和要求制定的巡察工作方案，形成“1+5+N”巡察制度體系，為校內(nèi)巡察夯實(shí)制度基礎(chǔ)。

組織實(shí)施是關(guān)系巡察質(zhì)效的重要環(huán)節(jié)。南京郵電大學(xué)除了出臺巡察工作實(shí)施辦法，對巡察機(jī)構(gòu)的職責(zé)、巡察范圍和內(nèi)容、巡察方式和程序等作出明確規(guī)定，還為巡察組配備了《中共南京郵電大學(xué)委員會巡察工作文件選

編》，將黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)、管黨治黨等方面涉及到的制度文件匯編成冊，為巡察工作人員開展巡察工作提供依據(jù)，同時制定巡察工作流程圖，將巡察過程細(xì)化為5個主體、7個階段、120個動作，全景展現(xiàn)巡察全過程，使巡察工作規(guī)范易操作。

三、高校巡察工作體系的系統(tǒng)分析

高校巡察工作體系包含一系列管理活動，采用系統(tǒng)方法對其進(jìn)行研究，有助于理解高校巡察工作體系的結(jié)構(gòu)與功能，進(jìn)而通過優(yōu)化系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、調(diào)整系統(tǒng)與環(huán)境間的關(guān)系來達(dá)到系統(tǒng)優(yōu)化的目的。根據(jù)系統(tǒng)原理，可將高校巡察工作體系抽象為環(huán)境子系統(tǒng)、資源子系統(tǒng)、目標(biāo)子系統(tǒng)、巡察業(yè)務(wù)子系統(tǒng)和主體交互子系統(tǒng)（圖1）。這些子系統(tǒng)形成管理閉環(huán)，驅(qū)動高校黨建往自組織和內(nèi)生優(yōu)化的方向發(fā)展。

（一）環(huán)境子系統(tǒng)

環(huán)境子系統(tǒng)描述高校巡察工作體系的外部因素對高校巡察的影響。習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委四次全會上強(qiáng)調(diào)，要一以貫之、堅(jiān)定不移全面從嚴(yán)治黨，堅(jiān)持和完善黨和國家監(jiān)督體系，這是對高校巡察政治環(huán)境的高度概括。黨中央高度重視巡視巡察制度建設(shè)，出臺了以黨章為統(tǒng)領(lǐng)，以《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》和《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》為核心，以《關(guān)于市縣黨委建立巡察制度的意見》為主體的巡察制度體系，形成了高校巡察的宏觀制度環(huán)境。在此基礎(chǔ)上，各省出臺巡察工作的指導(dǎo)性文件，高校結(jié)合學(xué)校實(shí)際出臺巡察相關(guān)制度，成為高校巡察體系外部環(huán)境內(nèi)化的關(guān)鍵一環(huán)。

（二）資源子系統(tǒng)

資源子系統(tǒng)描述高校巡察工作體系對相關(guān)資源的需求，分析各類資源的供給、特征等因素對系統(tǒng)的影響。高校巡察工作體系的資源主要包括硬件資源和軟件資源。硬件資源主要指機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、辦公條件等實(shí)體資源，軟件資源則是指包含巡察制度、信息系統(tǒng)、人員素質(zhì)等在內(nèi)的非實(shí)體資源。從軟件資源看，體系清晰、可操作性強(qiáng)的巡察制度體系，巡察業(yè)務(wù)和信息技術(shù)深入融合的信息系統(tǒng)，高素質(zhì)專業(yè)化的巡察干部隊(duì)伍是關(guān)系巡察高質(zhì)量發(fā)展的核心資源。

（三）目標(biāo)子系統(tǒng)

目標(biāo)子系統(tǒng)描述了高校巡察工作體系的目標(biāo)要求。對于高校黨委，是通過巡察強(qiáng)化管黨治黨政治責(zé)任，確保各級黨組織始終堅(jiān)強(qiáng)有力、黨員干部忠誠干凈擔(dān)當(dāng)，營造風(fēng)清氣正的良好政治生態(tài)，推動學(xué)校事業(yè)發(fā)展。對于巡察機(jī)構(gòu)，是貫徹落實(shí)巡視巡察部署要求，組織協(xié)調(diào)開展巡察工作，保障巡察工作體系運(yùn)轉(zhuǎn)順暢。對于基層黨組織，是通過巡察發(fā)現(xiàn)并解決可能存在的黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失和全面從嚴(yán)治黨不力問題，發(fā)揮基層黨委政治核心作用，引領(lǐng)單位事業(yè)發(fā)展。

（四）巡察業(yè)務(wù)子系統(tǒng)

巡察業(yè)務(wù)子系統(tǒng)描述了高校巡察工作體系中常規(guī)巡察、未巡先改、巡察“回頭看”等業(yè)務(wù)之間的關(guān)系。常規(guī)巡察是高校巡察的主要方式，按照所處階段不同，可分為巡察進(jìn)駐、巡察反饋、巡察整改、巡察督查等階段。在被巡察黨組織開展巡察整改的同時，在未巡察黨組織中一體推進(jìn)未巡先改，有助于鞏固擴(kuò)展巡察成果。巡察“回頭看”則是對巡察整改成效的再監(jiān)督，是壓實(shí)巡察整改主體責(zé)任的重要一環(huán)。通過巡察業(yè)務(wù)的開展，促進(jìn)巡察工作體系高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

（五）主體交互子系統(tǒng)

主體交互子系統(tǒng)從巡察參與主體的屬性和行為角度出發(fā)，描述系統(tǒng)主體間的交互關(guān)系。主體屬性主要是指各主體的工作職責(zé)，交互關(guān)系主要從領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制兩個角度進(jìn)行描述。領(lǐng)導(dǎo)體制主要是指主體間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，工作機(jī)制主要指各主體在開展不同的巡察業(yè)務(wù)時，主體間按程序和規(guī)則有機(jī)聯(lián)系和運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)制。

四、高校巡察工作體系的優(yōu)化建議

采用系統(tǒng)科學(xué)原理構(gòu)建高校巡察工作體系結(jié)構(gòu)，有助于更深刻地理解高校巡察工作體系的結(jié)構(gòu)與功能，并從系統(tǒng)整體與部分、系統(tǒng)與環(huán)境協(xié)調(diào)統(tǒng)一的角度，做出調(diào)整與優(yōu)化，發(fā)揮巡察制度優(yōu)勢。

（一）以系統(tǒng)思維看待高校巡察

加強(qiáng)高校巡察工作的頂層設(shè)計(jì)，以巡察工作規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，增強(qiáng)巡察全覆蓋的科學(xué)性、規(guī)范性和可操作性。在工作目標(biāo)上，高校巡察應(yīng)堅(jiān)定不移深化政治巡察，構(gòu)建完善巡察監(jiān)督體系，強(qiáng)化巡察成果運(yùn)用。在監(jiān)督重點(diǎn)上，應(yīng)聚焦堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、新時代黨的建設(shè)總要求、全面從嚴(yán)治黨，聚焦“四個落實(shí)”進(jìn)行對標(biāo)找差。在組織實(shí)施上，應(yīng)統(tǒng)籌巡察任務(wù)安排，綜合運(yùn)用多種巡察方式，推動巡察工作規(guī)劃落地。在成果運(yùn)用上，要明確責(zé)任、完善機(jī)制、督查督辦、嚴(yán)肅問責(zé)，確保巡察整改取得實(shí)效。

（二）以“三制”勾勒體系框架

通過領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機(jī)制、協(xié)作機(jī)制即“三制”來構(gòu)建高校巡察工作體系。領(lǐng)導(dǎo)體制從靜態(tài)角度闡述巡察工作體系中各主體間的組織領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，工作機(jī)制、協(xié)作機(jī)制則是動態(tài)描述各主體的交互關(guān)系，通過建立校黨委領(lǐng)導(dǎo)指揮、巡察機(jī)構(gòu)組織實(shí)施、被巡察黨組織和相關(guān)職能部門積極配合的工作機(jī)制，以及巡察機(jī)構(gòu)與紀(jì)檢等部門的協(xié)作機(jī)制，形成黨內(nèi)監(jiān)督合力。

（三）以“三化”推進(jìn)體系實(shí)施

巡察高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)以“三化”（即制度化、信息化、科學(xué)化）為基本要求。通過巡察制度化，構(gòu)建完善的巡察制度體系。通過巡察信息化，優(yōu)化巡察管理，整合巡察資源，增強(qiáng)巡察數(shù)據(jù)查詢分析、問題整改紀(jì)實(shí)、人員遴選考核等功能，促進(jìn)管理水平的提升。巡察科學(xué)化滲透于巡察工作開展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在巡察干部選配、業(yè)務(wù)培訓(xùn)指導(dǎo)、干部考核評價(jià)及結(jié)果運(yùn)用等方面，對巡察工作質(zhì)效提升具有重要意義。

五、結(jié)語

高校巡察正步入實(shí)踐探索與理論研究相結(jié)合的發(fā)展階段。文章對高校巡察實(shí)踐進(jìn)行梳理，在此基礎(chǔ)上對高校巡察工作進(jìn)行系統(tǒng)分析，構(gòu)建高校巡察工作體系，進(jìn)而提出高校巡察工作的優(yōu)化建議。巡察高質(zhì)量發(fā)展的深入推進(jìn)對高校巡察工作組織實(shí)施提出更高要求，以系統(tǒng)思維分析現(xiàn)有巡察實(shí)踐中存在的問題與不足，既從整體上把握高校巡察在全面從嚴(yán)治黨中的定位，又從結(jié)構(gòu)上優(yōu)化和調(diào)整高校巡察工作體系結(jié)構(gòu)、改善系統(tǒng)內(nèi)部及與環(huán)境間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，以巡察系統(tǒng)的優(yōu)化推動黨內(nèi)監(jiān)督系統(tǒng)不斷完善，為高校推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、推動辦學(xué)治校各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)政治保障。

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編輯∕李夢迪