□ 雷雪姣

1 城鄉(xiāng)融合的基本認(rèn)識(shí)

1.1 城鄉(xiāng)融合的根本是破解城鄉(xiāng)二元關(guān)系

城鄉(xiāng)融合是針對(duì)城鄉(xiāng)二元關(guān)系而言，是從對(duì)立走向融合。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換過(guò)程，更是原來(lái)的城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)再組織的過(guò)程，通過(guò)一系列產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化使城鄉(xiāng)地域空間達(dá)到高水平的結(jié)合[1]，包括要素、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)空間、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鄉(xiāng)公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境等多方面的融合[2]。重塑城鄉(xiāng)關(guān)系中，城鄉(xiāng)要素融合機(jī)制、農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)體制、城鄉(xiāng)融合規(guī)劃?rùn)C(jī)制、生態(tài)保護(hù)機(jī)制要?jiǎng)?chuàng)新[3]。城鄉(xiāng)融合要促進(jìn)城鄉(xiāng)要素的流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)等值化。貫穿于城鄉(xiāng)互動(dòng)全過(guò)程的人口、土地、資本、信息、技術(shù)、生態(tài)等要素的流動(dòng)，是構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心[4]。

1.2 城鄉(xiāng)融合的重點(diǎn)在于推動(dòng)鄉(xiāng)村振興

從城鄉(xiāng)二元發(fā)展到以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)融合，鄉(xiāng)村的發(fā)展一直處于相對(duì)弱勢(shì)地位，解決好鄉(xiāng)村問(wèn)題，就解決了城鄉(xiāng)融合的一大半。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)在要求[5]。鄉(xiāng)村振興需推動(dòng)“人—地—錢(qián)—業(yè)”耦合發(fā)展，城鄉(xiāng)融合是基于空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和制度供給創(chuàng)新的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境全面融合，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相互支撐[6]。二者的對(duì)象是一個(gè)鄉(xiāng)村地域多體系統(tǒng)，包括城鄉(xiāng)融合體、鄉(xiāng)村綜合體、村鎮(zhèn)有機(jī)體、居業(yè)協(xié)同體，鄉(xiāng)村振興重在推進(jìn)城鄉(xiāng)融合系統(tǒng)優(yōu)化重構(gòu)，加快建設(shè)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)網(wǎng)、鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)、村鎮(zhèn)空間場(chǎng)、鄉(xiāng)村振興極等所構(gòu)成的多級(jí)目標(biāo)體系[7]。

1.3 城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵在于制度創(chuàng)新

城鄉(xiāng)高質(zhì)量融合發(fā)展需要破除制度弊端[8]，既要破除長(zhǎng)期“農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市”的制度路徑依賴，又要逐步改變和破除二元分割的城鄉(xiāng)關(guān)系，使城市資源可以流動(dòng)到農(nóng)村，真正支持農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展[9]。推動(dòng)新時(shí)代城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展的機(jī)制，主要包括地方政府激勵(lì)機(jī)制和創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)機(jī)制[10]。

2 面臨的現(xiàn)狀、問(wèn)題與矛盾

2.1 規(guī)劃引導(dǎo)作用明顯，但村莊規(guī)劃亟須完善

當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)湛江市麻章區(qū)的空間引導(dǎo)作用明顯。城鎮(zhèn)建設(shè)方面，麻章區(qū)注重規(guī)劃，現(xiàn)有規(guī)劃對(duì)于鎮(zhèn)區(qū)的建設(shè)起到了非常重要的作用。然而，在新的發(fā)展背景和外部環(huán)境變化的基礎(chǔ)上，又需要新的規(guī)劃支持。

村莊建設(shè)方面，目前村莊發(fā)展不均衡，村莊規(guī)劃亟須完善。各村之間呈現(xiàn)較大的差異，由于很多村莊在不斷建新，特別需要關(guān)于宅基地的規(guī)劃，同時(shí)又有很多村莊都是“空殼村”，亟須村莊規(guī)劃加以引導(dǎo)。在村莊內(nèi)部，存在著某些行政村弱、自然村較富裕的情況，表現(xiàn)出發(fā)展的不均衡態(tài)勢(shì)，也需要進(jìn)一步引導(dǎo)。

2.2 土地浪費(fèi)與土地緊缺并存

湛江市麻章區(qū)土地的問(wèn)題主要表現(xiàn)在城鎮(zhèn)土地利用受限，村莊建設(shè)用地粗放。由于麻章區(qū)的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)較多，城鎮(zhèn)擴(kuò)張的用地不足，但農(nóng)村空心化嚴(yán)重，土地浪費(fèi)現(xiàn)象突出，宅基地管理難。農(nóng)村宅基地管理總量以戶籍為依據(jù)，理論上建新要拆舊，但實(shí)際操作中很少拆舊屋，包括祖屋也不拆，而是另?yè)袼幗ㄐ挛?。城?zhèn)建設(shè)用地不足和村莊建設(shè)用地的粗放管理成為突出的矛盾。

2.3 公共投資投入大，但產(chǎn)出效率很低

公共服務(wù)設(shè)施方面，城鄉(xiāng)公共服務(wù)配套水平不均，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資陷入困境。城鄉(xiāng)二元制度背景下，以戶籍為核心的公共服務(wù)差異明顯。城市公共服務(wù)配套較完善，但農(nóng)村因?yàn)榉稚⒒季?，整體投入很大，且維護(hù)和管理水平較低，所以農(nóng)村的自然村仍然很難享受到公共服務(wù)設(shè)施配套的紅利。同時(shí)，因?yàn)榻逃降穆浜?，?dǎo)致知識(shí)水平的不足、生活習(xí)慣不同等因素成為村民進(jìn)入城市的阻礙。

2.4 村莊基層治理向好，村民積極性有待提升

近年來(lái)，在掃黑除惡、加強(qiáng)組織建設(shè)的大環(huán)境下，當(dāng)前農(nóng)村基層治理向好。隨著科技發(fā)展，廣東省推行政務(wù)系統(tǒng)電子化，辦事更加便利。但從自然村來(lái)看，許多村民的積極性未能調(diào)動(dòng)起來(lái)，通過(guò)自身解決問(wèn)題的積極性不高，部分村莊“等、靠、要”思想嚴(yán)重。

3 城鄉(xiāng)融合的幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)

3.1 融合差異在于經(jīng)濟(jì)水平與公共服務(wù)

調(diào)研組甄別出經(jīng)商、務(wù)農(nóng)、低保、務(wù)工等四類家庭，分別進(jìn)行入戶訪談。根據(jù)村民的訪談內(nèi)容得知，不同身份的村民均明確城鄉(xiāng)的概念界線，對(duì)于是否能融入城鎮(zhèn)也有清晰的認(rèn)識(shí)。村民認(rèn)為城鎮(zhèn)優(yōu)勢(shì)在于經(jīng)濟(jì)水平較高，公共服務(wù)較為完善，吸引點(diǎn)在于多樣的商業(yè)文娛活動(dòng)、良好的醫(yī)療及教育條件；同時(shí)，也意識(shí)到村莊的優(yōu)勢(shì)在于鄰里關(guān)系融洽，生態(tài)環(huán)境較好。

盡管城鄉(xiāng)居民保險(xiǎn)費(fèi)率不同，但麻章區(qū)新農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)普及率較高，醫(yī)療、養(yǎng)老得到基本保障。部分城邊村享受到公共服務(wù)設(shè)施的便利，村內(nèi)社會(huì)活動(dòng)較為豐富，村民幸福感強(qiáng)，普遍認(rèn)為與城市差別不大。

3.2 土地化零為整促進(jìn)鄉(xiāng)村高效發(fā)展

麻章區(qū)部分村莊土地集約化、規(guī)?；厔?shì)明顯，通過(guò)規(guī)模化可促進(jìn)管理效率的提升和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在調(diào)研的村莊中，土地趨向于規(guī)?；?jīng)營(yíng)，并已經(jīng)出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)專業(yè)化服務(wù)。村民已經(jīng)意識(shí)到土地規(guī)?；膬?yōu)勢(shì)，通過(guò)規(guī)?；N植、養(yǎng)殖，提升個(gè)人的收入水平。湛江市已建立農(nóng)村集體資產(chǎn)資源管理交易平臺(tái)，依托于集體土地，村莊集體資源可進(jìn)行交易，促進(jìn)農(nóng)村整體發(fā)展提速，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好。

同時(shí)，土地的集約利用、集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)一步促進(jìn)了農(nóng)村公共服務(wù)水平的提升。麻章區(qū)外村集體土地按照人口折算股份整合，通過(guò)集約化發(fā)展促進(jìn)了村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因而進(jìn)一步促進(jìn)了村莊公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，包括文化樓、長(zhǎng)者飯?zhí)?、市?chǎng)、游園等；相反，沒(méi)有集體土地的村莊，就沒(méi)有共性發(fā)展。

3.3 基層社區(qū)重構(gòu)推動(dòng)公共服務(wù)提質(zhì)

湛江基層社區(qū)重構(gòu)試點(diǎn)以自然村為單位開(kāi)展行政事務(wù)組織，從黨支部到自然村小組，從行政村變成自然村。以黨建帶動(dòng)激發(fā)村民的積極性，促進(jìn)村民對(duì)美好生活從向往到行動(dòng)。

根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)走訪情況，村民集體意識(shí)強(qiáng)弱往往影響公共服務(wù)發(fā)展水平。村民集體意識(shí)強(qiáng)，村莊公共服務(wù)設(shè)施水平往往較高，公共設(shè)施的使用率高，村民的村莊認(rèn)同感和幸福感也更高。如厚禮北村集體意識(shí)強(qiáng)，雖然村集體經(jīng)濟(jì)一般，但村民通過(guò)自籌等方式積極參與村莊公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)。相比之下，村民集體意識(shí)較弱地區(qū)，村民各自發(fā)展，公共服務(wù)設(shè)施的發(fā)展和建設(shè)水平較為一般。

4 城鄉(xiāng)融合的思路探討

4.1 規(guī)劃引導(dǎo)，統(tǒng)籌謀劃城鄉(xiāng)融合空間支撐

為了促進(jìn)土地空間的進(jìn)一步整合，應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間規(guī)劃，城鄉(xiāng)建設(shè)布局一盤(pán)棋考慮。統(tǒng)籌連片考慮，明確發(fā)展定位和功能片區(qū)規(guī)劃，促進(jìn)城鄉(xiāng)聯(lián)系、村莊連片建設(shè)，從區(qū)域的層面，促進(jìn)城鎮(zhèn)化、在地化和集約發(fā)展。做好土地規(guī)劃整合工作，包括農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)、田園綜合體、特色小鎮(zhèn)等產(chǎn)業(yè)平臺(tái)共建，統(tǒng)籌建設(shè)用地、非建設(shè)用地的安排。

提升收入、保障住房、提升公共服務(wù)等民生福祉是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本訴求。黨的十九大報(bào)告明確指出，在發(fā)展中補(bǔ)齊民生短板，在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進(jìn)展。推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施一體化和交通一體化，促進(jìn)分散地區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施相對(duì)集中，通過(guò)便捷的城鄉(xiāng)交通體系和城鄉(xiāng)一體化公交制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共交通全覆蓋，促進(jìn)城市教育、醫(yī)療、文化設(shè)施共享。

4.2 土地集約，高效構(gòu)建城鄉(xiāng)融合動(dòng)力機(jī)制

土地是城鄉(xiāng)融合的重要突破點(diǎn)，遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律，整合分散、閑置、低效的各類建設(shè)用地，通過(guò)建設(shè)用地規(guī)模的騰挪，促進(jìn)土地的高效集約利用，帶動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，進(jìn)而投入到各方面的建設(shè)，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村造血功能。

構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地集約利用的機(jī)制，包括推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，加強(qiáng)宅基地管理，支持農(nóng)村金融體系建設(shè)，通過(guò)制度設(shè)計(jì)和政策支持促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地、非建設(shè)用地資源的高效利用，保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

4.3 基層治理，齊心帶動(dòng)城鄉(xiāng)融合品質(zhì)提升

村民集體意識(shí)是城鄉(xiāng)融合的重要著力點(diǎn)，除了“以獎(jiǎng)代”補(bǔ)政策，基層社區(qū)社會(huì)治理也是非常重要的方面。村民自然存在地緣關(guān)系、親緣關(guān)系和血緣關(guān)系等多種紐帶，基層社區(qū)治理能更好帶動(dòng)村民積極性，提升村民文化認(rèn)同感。

“我的家園我來(lái)建”，通過(guò)喚醒集體意識(shí)，促進(jìn)人人參與城鄉(xiāng)建設(shè)，使得建設(shè)更好地朝著使用需求的方向邁進(jìn)，進(jìn)一步減少被動(dòng)投資和浪費(fèi)。一方面，集中能人，幫扶村里，通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)讓村民實(shí)實(shí)在在享受到集體力量大，提升村民凝聚力。另一方面，推動(dòng)文化建設(shè)，營(yíng)造村民的認(rèn)同感、歸屬感和榮譽(yù)感，促進(jìn)投入村莊建設(shè)。村民自主參與力提高，村莊整體建設(shè)水平的提升，村民認(rèn)同感加強(qiáng)，在心理上縮短了城鄉(xiāng)差距，也進(jìn)一步促進(jìn)了城鄉(xiāng)融合。

5 結(jié)語(yǔ)

從城鄉(xiāng)二元到城鄉(xiāng)融合，鄉(xiāng)村振興仍然是目前城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵和著力點(diǎn)，支持提升鄉(xiāng)村土地、生態(tài)、文化資源的價(jià)值，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)等值化，城、鄉(xiāng)才能更好地對(duì)話。對(duì)于村民而言，是否融合城市。如何融入城市也非常關(guān)鍵。

同時(shí)，相比于鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)在于鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)和組織振興，城鄉(xiāng)融合更加強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)作為一個(gè)綜合有機(jī)體，既認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)村的不足，同時(shí)也希望通過(guò)城鄉(xiāng)的共同發(fā)展彌補(bǔ)城市在面臨發(fā)展中的不足。城鄉(xiāng)發(fā)展從低水平非均衡到高水平均衡、融合，更加要強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)的互補(bǔ)作用，空間上整體統(tǒng)籌，制度上促進(jìn)城鄉(xiāng)要素的自由流動(dòng)。