王琦

摘 要：新《檔案法》實施背景下，與舊《檔案法》相配套的檔案法規(guī)體系面臨著過時的危險，亟待全面修改。新《檔案法》的內(nèi)容存在十大亮點，我們要從堅持黨對檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)、推進國家治理體系和能力現(xiàn)代化、改進檔案管理工作等方面來把握其實施意義?，F(xiàn)有檔案法規(guī)的制定程序缺乏專家論證，科學(xué)性不強；部分內(nèi)容與新《檔案法》沖突，體系性不強；法規(guī)與上位法及彼此之間高度重復(fù)，未凸顯地方特色，針對性和可操作性不強。因此，我國應(yīng)當(dāng)從整體上完善檔案法規(guī)體系。具體路徑包括各地區(qū)在修訂檔案法規(guī)時，對檔案法規(guī)草案進行專家論證，必要時委托第三方起草，提升檔案法規(guī)立法的科學(xué)性；通過立法后評估、定期清理和備案審查，增強檔案法規(guī)立法的體系性；在檔案法規(guī)立法過程中廣泛聽取社會意見，凸顯地方特色。

關(guān)鍵詞：新《檔案法》；檔案法規(guī)；檔案法規(guī)體系；檔案管理

分類號：G271.3

The Dilemma and Outlet of the Construction of the Archives Law System under the Background of the Implementation of the New Archives Law

Wang Qi

（School of Law of Nanjing Normal University， Nanjing， Jiangsu， 210023）

Abstract：Under the background of the implementation of the new archives law， the archives legal system supporting the old archives law is facing the danger of being outdated and needs to be comprehensively revised. There are ten highlights in the content of the new archives law. We must grasp the significance of its implementation in terms of upholding the partys leadership over archives work， advancing the modernization of the national governance system and capabilities， and improving archive management.The procedures for formulating existing archives laws and regulations lack expert argumentation and are not scientifically strong； part of the content conflicts with the new Archives Law， and the system is not strong； the legislation and the upper law are highly overlapping with each other， without highlighting local characteristics， pertinence and harmony. The operability is not strong. Therefore， our country should improve the file law system as a whole. The specific path includes： when each region revises the archives regulations， conduct expert demonstrations on the drafts of the archives regulations， entrust a third party to draft when necessary， and enhance the scientificity of the archives regulations and legislation； strengthen the archives regulations through post-legislative evaluation， regular cleaning and filing review work Legislation is systematic； in the process of legislation on archives laws and regulations， opinions from the society are widely listened to， highlighting local characteristics.

Keywords：New Archives Law；Archives Regulations；Archives Regulation System；Archives Management

1 引言

檔案管理工作的開展需要法律制度的保障。習(xí)近平總書記（時任浙江省委書記）在2003年會見國家檔案局檔案行政執(zhí)法檢查組一行時就指出：“進一步加強檔案法制建設(shè)”。[1]黨的十八屆四中全會提出“全面推進依法治國”的戰(zhàn)略目標(biāo)，檔案管理工作作為建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重要工作，需要落實“依法治檔”的目標(biāo)。為更好地實現(xiàn)這一目標(biāo)，我國于2020年修訂了《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱新《檔案法》）。新《檔案法》自2021年1月1日起正式施行，它的順利實施需要有配套的檔案法規(guī)體系予以保障。

從與舊《檔案法》相配套的現(xiàn)有檔案法規(guī)體系來看，目前我國出臺最早的一部檔案管理法規(guī)是在1995年1月1日由濟南市人大常委會頒布實施的《濟南市行政村檔案管理辦法》，距今已有26年。在新《檔案法》實施背景下，與舊《檔案法》相配套的檔案法規(guī)體系面臨過時的現(xiàn)實危險，亟待全面修改。檔案法規(guī)體系是指由不同表現(xiàn)形式和效力等級的規(guī)范性文件組成的，相互之間有機聯(lián)系、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的規(guī)范體系。[2]因此，在新《檔案法》實施背景下，為了提升檔案法規(guī)體系的科學(xué)性、體系性、針對性和可操作性，我們需要從整體上對檔案法規(guī)體系進行完善。文章通過闡述新《檔案法》的主要亮點和實施意義，把握新《檔案法》實施背景下檔案法規(guī)體系建設(shè)的現(xiàn)實困境，進而提出優(yōu)化檔案法規(guī)體系的路徑，以求拋磚引玉之效。

2 新《檔案法》的主要亮點和實施意義

新《檔案法》的內(nèi)容存在諸多亮點，在信息化的時代要求指引下，也體現(xiàn)了其呼應(yīng)這一要求的鮮明特色。在全面推進依法治國的背景下，我國對《檔案法》進行了重大修改，這是落實依法治檔目標(biāo)的體現(xiàn)。新《檔案法》將于2021年1月1日起正式施行，因此我們需要把握新《檔案法》實施的重要意義。

2.1 新《檔案法》的主要亮點

新《檔案法》是在中國特色社會主義進入新時代以后修訂并頒布的，其內(nèi)容存在許多亮點。筆者認為主要可以分為以下十個方面。

一是理順了檔案工作中的黨政關(guān)系，舊《檔案法》規(guī)定政府要加強對檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，新《檔案法》明確規(guī)定了黨對檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，這有利于理順檔案工作中的黨政關(guān)系，保障檔案工作的順利展開。

二是擴大了檔案收集的范圍，新《檔案法》將檔案的來源擴大為“經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明、軍事、外事、科技等方面活動”，體現(xiàn)了我國“五位一體”的總體布局，并新增“從事檔案收集、整理、保護、利用及其監(jiān)督管理活動，適用本法”的規(guī)定。

三是新增了檔案利用權(quán)利意識的有關(guān)規(guī)定。舊《檔案法》只強調(diào)“一切國家機關(guān)、武裝力量、政黨、團體、企業(yè)事業(yè)單位和公民都有保護檔案的義務(wù)”，新《檔案法》增加了“享有依法利用檔案的權(quán)利”方面內(nèi)容。

四是優(yōu)化了檔案工作人才培養(yǎng)和隊伍建設(shè)，新《檔案法》規(guī)定“提高檔案工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，檔案專業(yè)人員可以按照國家有關(guān)規(guī)定評定專業(yè)技術(shù)職稱”。這增強了檔案工作人才培養(yǎng)和隊伍建設(shè)的制度保障，有利于檔案事業(yè)的長期穩(wěn)定有序發(fā)展。

五是明確了檔案管理工作的具體規(guī)定，新《檔案法》第三章從建立檔案工作責(zé)任制和歸檔范圍、接受和移交檔案、收集檔案、保管檔案、檔案安全工作機制、檔案的保密、檔案的運送出境、對突發(fā)事件應(yīng)對活動相關(guān)檔案的研究整理和開發(fā)利用等方面對舊《檔案法》作出了重大修改。這可提升我國檔案管理工作的可操作性和現(xiàn)實針對性。

六是完善了檔案的利用和公布。新《檔案法》將舊《檔案法》中的向社會開放的檔案形成時間由“三十年”改為“二十五年”；明確了檔案館應(yīng)定期公布開放檔案的目錄，提高服務(wù)水平，積極為檔案的利用創(chuàng)造條件，簡化手續(xù)，提供便利；增加了單位和個人因檔案館不按規(guī)定開放的救濟方式；規(guī)定了開放審核的責(zé)任主體；鼓勵檔案館應(yīng)開發(fā)利用館藏檔案，開展專題展覽、公益講座、媒體宣傳等活動。這些舉措都將有利于提升檔案服務(wù)的便利性和擴大其覆蓋面。

七是進一步推動了檔案的信息化建設(shè)。新《檔案法》通過專章規(guī)定了檔案信息化建設(shè)，這是舊《檔案法》中沒有的內(nèi)容。新《檔案法》規(guī)定了各級人民政府、檔案館、機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織推進檔案信息化建設(shè)的任務(wù)；明確了電子檔案的特征和效力；規(guī)范了檔案館對電子檔案的收集、接受、保管和提供利用，認為有條件的檔案館應(yīng)當(dāng)建設(shè)數(shù)字檔案館；明確了國家要推進檔案信息資源共享服務(wù)平臺建設(shè)，推動檔案數(shù)字資源跨區(qū)域、跨部門共享利用。筆者認為，檔案的信息化建設(shè)改革將有利于檔案管理工作的現(xiàn)代化，新《檔案法》為這項改革提供了堅實的法制保障。

八是強化了檔案的監(jiān)督檢查。新《檔案法》通過專章規(guī)定了檔案的監(jiān)督檢查問題，這是舊《檔案法》所缺失的。新《檔案法》規(guī)定了“檔案主管部門依照法律、行政法規(guī)有關(guān)檔案管理的規(guī)定，可以對檔案館和機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織的法定情況進行檢查”；檢查的方式以及有關(guān)單位和個人的配合義務(wù)；單位存在檔案安全隱患的處理方式、限期整改、單位和個人舉報權(quán)利及處理、開展監(jiān)督檢查工作的法定職權(quán)和程序等。這些舉措都將維護新《檔案法》的嚴肅性和權(quán)威性，保障其順利實施。

九是完善了《檔案法》中的法律責(zé)任問題。新《檔案法》擴大了單位或者個人違法行為所含范圍，即增加了“不按規(guī)定歸檔或者不按期移交檔案，被責(zé)令改正而拒不改正的；不按規(guī)定向社會開放、提供利用檔案的”這兩種情況；增加了“罰款”這一處罰方式，并明確和細化了處罰幅度。這些立法內(nèi)容的改變都將有利于落實檔案管理工作中各方主體的法律責(zé)任。

十是增加了“附則”部分。舊《檔案法》缺失附則部分，新《檔案法》予以完善。這個轉(zhuǎn)變充分體現(xiàn)了我國立法技術(shù)的日益嫻熟，立法文本的規(guī)范性不斷增強。

2.2 新《檔案法》實施的意義

1996年第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十次會議對《檔案法》進行了修改，但距今已經(jīng)25年了，因此可稱為舊《檔案法》。2021年正式施行的新《檔案法》是在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導(dǎo)下，為貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于做好新時代檔案工作的重要指示和黨中央決策部署，對舊《檔案法》內(nèi)容的一次全面修改。

我們欲認識新《檔案法》實施的意義，首先應(yīng)當(dāng)把握堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)在檔案工作中的重要意義。新《檔案法》第3條規(guī)定：“堅持中國共產(chǎn)黨對檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)”。這是對舊《檔案法》內(nèi)容的一個重大修改。中國革命和社會主義國家建設(shè)的偉大實踐過程，樹立了中國共產(chǎn)黨不可撼動的政治權(quán)威和領(lǐng)導(dǎo)地位?！皥猿种袊伯a(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”作為我國《憲法》序言及總綱規(guī)定的一項基本原則，必須長期堅持不斷完善。黨的十九大報告指出：“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。[3]因此，我們應(yīng)當(dāng)明確，在檔案工作中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)具有現(xiàn)實必然性。

其次，新《檔案法》的實施是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，我們要以檔案工作的信息化、現(xiàn)代化助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。新《檔案法》在總則部分第1條新增了“提高檔案信息化建設(shè)水平，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一重要內(nèi)容，第2條在檔案的范圍方面增加了“社會、生態(tài)文明、軍事等活動”，第3條新增“確保檔案事業(yè)發(fā)展與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展水平相適應(yīng)”。這些規(guī)定都是落實國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的重要體現(xiàn)。

最后，新《檔案法》的實施是增強檔案意識、進一步優(yōu)化檔案管理工作的重要抓手。新《檔案法》通過規(guī)定國家鼓勵和支持檔案科學(xué)研究和技術(shù)創(chuàng)新；采取措施，加強檔案宣傳教育，增強全社會檔案意識；鼓勵和支持在檔案領(lǐng)域開展國際交流與合作；鼓勵社會力量參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展等，可以增強國民的檔案意識，改進檔案管理工作。

3新《檔案法》實施背景下檔案法規(guī)體系建設(shè)的困境

新《檔案法》實施背景下檔案法規(guī)體系建設(shè)存在著現(xiàn)實困境，具體可分為三個方面。從制定程序來看，其缺乏專家論證，科學(xué)性不強；從立法內(nèi)容來看，其與新《檔案法》沖突，體系性不強；從地方特色來看，其針對性和可操作性不強。

3.1 檔案法規(guī)的制定程序缺乏專家論證，科學(xué)性不強

正如上文所指出，現(xiàn)有檔案法規(guī)的制定時間較為久遠，當(dāng)時的檔案法規(guī)立法主要是由地方人大法制工作委員會制定的，或者是由行政機關(guān)的相關(guān)職能部門（主要是地方政府的法制辦公室）起草，送交地方人大審查并通過的。這種檔案法規(guī)的立法是由國家機關(guān)起草、制定并頒布施行的，沒有充分聽取和采納專家的意見，不符合正當(dāng)程序原則的要求，檔案法規(guī)立法工作作為一項專業(yè)性較強的工作，其科學(xué)性的有效保障有賴于專家論證的理論支撐作用。

可以說，在立法過程中讓專家參與法規(guī)草案的必要性和可行性論證，是實現(xiàn)科學(xué)立法的基本路徑，也是我國開展立法體制機制改革的重要抓手。黨的十八屆四中全會提出“探索建立有關(guān)國家機關(guān)、社會團體、專家學(xué)者等對立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機制”。[4]我們在檔案法規(guī)起草的過程中，通過專家論證這一路徑，既能夠利用專家的專業(yè)理論知識，為提升法規(guī)草案的科學(xué)性提供智力支持；又能夠讓專家提供社會公共法律服務(wù)，讓專家承擔(dān)起相應(yīng)的社會責(zé)任。

3.2 檔案法規(guī)的內(nèi)容與新《檔案法》沖突，體系性不強

首先是檔案法規(guī)的內(nèi)容與新《檔案法》沖突。立法要體現(xiàn)時代性，檔案法規(guī)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)契合時代需要。習(xí)近平總書記高度重視立法的時代性問題，曾多次強調(diào)“法律要隨著實踐發(fā)展而發(fā)展?！盵5]“形勢在發(fā)展，時代在前進，法律體系必須隨著時代發(fā)展而不斷發(fā)展?！盵6]據(jù)筆者觀察，現(xiàn)行檔案法規(guī)體系的部分內(nèi)容已經(jīng)與新《檔案法》存在沖突之處，無法契合實踐需要和時代發(fā)展。例如，《唐山市檔案工作管理辦法》第12條的規(guī)定，就違背了其上位法《河北省檔案工作條例》，同時也違反了《立法法》第72條的規(guī)定。[7]這種現(xiàn)狀與長期未修訂檔案法規(guī)是分不開的。有學(xué)者經(jīng)過實證分析后指出，從數(shù)量上來看，修訂過檔案法規(guī)的地區(qū)要比從未修訂檔案法規(guī)的地區(qū)少得多。[8]由此可見，部分檔案法規(guī)長期未被修訂，沒有做到與時俱進，因而在內(nèi)容上自然與新《檔案法》存在沖突之處，應(yīng)當(dāng)予以修改和完善。

其次是檔案法規(guī)的體系性不強。這是檔案法規(guī)的內(nèi)容與新《檔案法》沖突所造成的一個現(xiàn)實結(jié)果。筆者認為，現(xiàn)有檔案法規(guī)的體系性不強，無法為新《檔案法》的實施提供現(xiàn)實保障。檔案法規(guī)體系應(yīng)當(dāng)是一個相互之間有機聯(lián)系、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的規(guī)范體系。目前的檔案法規(guī)體系，既存在已有的檔案法規(guī)與上位法沖突的問題，也存在著新《檔案法》在實施中與舊法規(guī)間有機銜接的問題。

3.3 檔案法規(guī)立法未凸顯地方特色，針對性和可操作性不強

首先，檔案法規(guī)立法的地方特色未被凸顯。盡管地方立法機關(guān)往往在檔案法規(guī)的第1條就載明“結(jié)合我?。ㄊ校嶋H，制定本條例（辦法）”，但幾乎所有地方的檔案法規(guī)的內(nèi)容都是與上位法及彼此之間高度重復(fù)，沒有凸顯出自己的地方特色。正如有學(xué)者指出：“除少數(shù)地區(qū)外， 包括個別民族自治區(qū)在內(nèi)， 完全可以把法規(guī)內(nèi)容相互進行置換”。[9]這個問題將導(dǎo)致我國在處理和解決具有鮮明地方特色的地區(qū)（尤其是少數(shù)民族地區(qū)）的檔案事務(wù)、開展檔案工作時，這種千篇一律的檔案法規(guī)的現(xiàn)實針對性和可操作性較弱，無法有效解決現(xiàn)實問題，影響了檔案法規(guī)的實效，進而貶損了《檔案法》的權(quán)威性。

檔案法規(guī)的內(nèi)容存在著與上位法及彼此之間高度重復(fù)的問題。筆者在觀察現(xiàn)有的檔案法規(guī)體系時發(fā)現(xiàn)，檔案法規(guī)內(nèi)容與上位法及彼此之間具有極大的相似性，有的條文甚至只是把地名改過來而已。無論是檔案法規(guī)文本中的立法主旨、效力范圍、檔案管理體制；還是檔案機構(gòu)的設(shè)置和職責(zé)、工作人員的任職條件；抑或檔案的移交、開放利用和公布；甚至違法行為表現(xiàn)以及法律責(zé)任承擔(dān)等各個方面的內(nèi)容，都與上位法及彼此之間存在著“雷同”的現(xiàn)象。當(dāng)然，檔案法規(guī)也不完全是對上位法的照搬照抄，正如有學(xué)者所說：“檔案法規(guī)的條款內(nèi)容比之《檔案法》，相對明確具體，實用性和可操作性略強”。[10]筆者在文章中指出現(xiàn)行檔案法規(guī)內(nèi)容中所存在的這個問題，并不在于批評地方立法機關(guān)，只是為了節(jié)約寶貴的立法資源，建議更好地凸顯檔案法規(guī)立法的地方特色。

其次，檔案法規(guī)立法的針對性和可操作性不強?，F(xiàn)有檔案法規(guī)的內(nèi)容偏向原則化，模糊性較強，沒有具體的操作規(guī)定。例如《浙江省實施<檔案法>辦法》《河南省檔案管理條例》《貴州省檔案條例》等檔案法規(guī)都沒有規(guī)定違法行為的具體罰款數(shù)額，這必然給檔案執(zhí)法工作帶來相當(dāng)大的難度。此外，大多數(shù)做了具體罰款數(shù)額規(guī)定的檔案法規(guī)，罰款的數(shù)額也可以在一個較大的范圍內(nèi)由執(zhí)法人員自由裁量，這就有可能造成檔案管理工作執(zhí)法的隨意性，影響執(zhí)法的公正性。可喜的是，新《檔案法》增加了“罰款”這一處罰方式，并明確和細化了處罰幅度。因此，在新《檔案法》實施背景下，完善檔案法規(guī)體系時應(yīng)當(dāng)將這些針對性和可操作性不強的規(guī)定通通予以具體化。

4新《檔案法》實施背景下優(yōu)化檔案法規(guī)體系的路徑

檔案法規(guī)體系存在著諸多方面的不足，因此在新《檔案法》實施背景下需要從整體上進行優(yōu)化和完善。具體包含提升檔案法規(guī)立法的科學(xué)性、增強檔案法規(guī)立法的體系性，以及凸顯檔案法規(guī)立法的地方特色三個方面。

4.1 提升檔案法規(guī)立法的科學(xué)性

我國地方立法機關(guān)可以在檔案法規(guī)立法前對草案進行專家論證，必要時委托第三方起草，從而提升檔案法規(guī)立法的科學(xué)性。

首先，為了提升檔案法規(guī)立法的科學(xué)性，地方立法機關(guān)可以對檔案法規(guī)的草案進行專家論證。從理論上來看，專家對檔案法規(guī)草案的必要性和可行性論證都能提供相應(yīng)的理論支撐，既能夠有助于立法機關(guān)準(zhǔn)確把握立法階段的重點、難點問題，也能夠促進檔案法規(guī)出臺后的順利實施。還有學(xué)者指出：“專家對于法規(guī)草案的字斟句酌能夠確保法律表意清晰、邏輯順暢、效力鮮明”。[11]從實踐中來看，立法機關(guān)經(jīng)常把專家的立法建議稿確定為某一個方面和領(lǐng)域的法律制度中最直接和有效的參考依據(jù)。因此，檔案法規(guī)立法工作作為一項專業(yè)性較強的工作，其科學(xué)性的有效保障有賴于專家論證的理論支撐作用。

地方立法機關(guān)在檔案法規(guī)的立法過程中應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)“開門立法”，擴大專家對檔案法規(guī)立法工作的參與度。其一，檔案法規(guī)立法的起草程序絕對不能采取“閉門造車”的方式。其二，立法的科學(xué)性要求在檔案法規(guī)立法過程中應(yīng)當(dāng)汲取專家的智慧。其三，讓專家參與檔案法規(guī)的立法過程，是其實現(xiàn)政治參與的基本途徑。因此我國應(yīng)當(dāng)健全和完善專家參與檔案法規(guī)立法工作的機制，讓他們參與到檔案法規(guī)立法的立項、起草、論證、調(diào)研等各個環(huán)節(jié)，通過線上、線下相結(jié)合的平臺建設(shè)，廣泛征求專家的意見，并及時反饋立法機關(guān)評審結(jié)果，充分保障專家參與檔案法規(guī)立法工作的全過程?？梢猿浞治{高校、科研院所中長期從事檔案立法或管理工作的專家學(xué)者，組建起一個檔案法規(guī)立法的科研團隊。對此，地方立法機關(guān)要提供經(jīng)費、場所等物質(zhì)保障和聘書、榮譽稱號等精神獎勵，發(fā)揮檔案法規(guī)立法專家的“智庫”作用，保證他們長期、持續(xù)、穩(wěn)定地參與檔案法規(guī)的立法工作，充分體現(xiàn)其社會服務(wù)職能，進而提升檔案法規(guī)立法的科學(xué)性，從內(nèi)容上完善了檔案法規(guī)體系。

其次，地方立法機關(guān)在必要時可以委托第三方起草檔案法規(guī)草案。黨的十八屆四中全會提出“探索委托第三方起草法律法規(guī)草案”。[12]委托第三方起草檔案法規(guī)草案，具有諸多優(yōu)勢。例如，可以體現(xiàn)第三方主體的專業(yè)性、發(fā)揮第三方主體的主導(dǎo)作用，以及保持第三方的中立立場等。[13]委托第三方起草檔案法規(guī)草案可以通過公開招標(biāo)的形式來進行，這也是有效防止利益輸送和地方保護立法的一種方式。

采取公開招標(biāo)的形式委托第三方起草檔案法規(guī)草案與以往的法工委組織起草方式相比，具有顯著優(yōu)勢。具體來看，一是向社會招標(biāo)，可以集思廣益，拓寬視野，提高檔案法規(guī)內(nèi)容的科學(xué)性；二是實現(xiàn)機會公平，防止立法機關(guān)通過內(nèi)部交易實行利益變現(xiàn)和權(quán)力尋租，減少腐敗風(fēng)險；三是可以推進檔案法規(guī)立法的民主化建設(shè)，拓展社會各方有序參與立法工作的途徑和方式。具體到檔案法規(guī)的立法工作來看，立法程序越透明，越能實現(xiàn)社會各方力量的廣泛參與，多方主體的意志和利益越能得到集中體現(xiàn)，檔案法規(guī)體系的內(nèi)容也就越趨向科學(xué)化和民主化。

4.2 增強檔案法規(guī)立法的體系性

檔案法規(guī)并不是出臺后就“萬事大吉”了，我們在檔案法規(guī)立法后要進一步進行優(yōu)化，使其與時俱進，以增強檔案法規(guī)立法的體系性。具體可包括立法后的及時評估、過時法規(guī)的定期清理以及法規(guī)的備案審查。

首先是檔案法規(guī)立法后的及時評估。在檔案法規(guī)出臺和實施以后，地方立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)立法目的、上位法變動情況，結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展情況，對立法質(zhì)量和實施效果等進行全面調(diào)研和整體評估，為修改、廢止法規(guī)提供合理依據(jù)，并提出意見和建議。有的地區(qū)已經(jīng)對檔案法規(guī)進行了立法后評估，例如云南省人大常委會法制工作委員會于2015年就對《云南省檔案條例》進行了立法后評估。[14]在新《檔案法》實施背景下，以前的檔案法規(guī)必然要隨著新《檔案法》的出臺而修訂。因此，各地立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)從合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、技術(shù)性、可操作性和實效性等各方面，迅速開展對當(dāng)?shù)貦n案法規(guī)的評估工作，并提出相應(yīng)修改和廢止的意見和建議，切實配合和保障新《檔案法》的實施。

其次是過時檔案法規(guī)的定期清理。法律清理是指立法機關(guān)根據(jù)法律的變動情況，按照一定的原則和標(biāo)準(zhǔn)，對一定時期和范圍內(nèi)的法律和規(guī)范性文件進行審查，并提出關(guān)于相關(guān)文件的修改和廢止意見。[15]在新《檔案法》實施背景下，地方立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)加快對過時檔案法規(guī)的清理工作，保障檔案法規(guī)的體系性和協(xié)調(diào)性。從實踐中來看，國家檔案局已經(jīng)多次廢止了與《檔案法》相抵觸或自行失效的有關(guān)檔案工作的法規(guī)，但法規(guī)與上位法、法規(guī)之間不統(tǒng)一和不協(xié)調(diào)的問題仍未徹底解決。例如上文所提到的《唐山市檔案工作管理辦法》等過時的檔案法規(guī)必須得到盡快的清理。過時檔案法規(guī)的定期清理是健全和完善檔案法規(guī)體系的前提所在，是發(fā)揮檔案法規(guī)體系作用的重要基礎(chǔ)，是提升檔案法規(guī)體系質(zhì)量的基本途徑，是增強新《檔案法》實施效果的必然舉措。

最后是檔案法規(guī)的備案審查。對檔案法規(guī)開展備案審查工作可以增強檔案法規(guī)立法的體系性。黨的十八屆四中全會提出應(yīng)“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍?！盵16]根據(jù)《立法法》第98條的規(guī)定，檔案法規(guī)的備案審查工作程序應(yīng)當(dāng)是：國家檔案局制定的《<檔案法>實施辦法》報國務(wù)院備案，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的檔案法規(guī)，報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案；設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的檔案法規(guī)，由省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案；自治州、自治縣的人民代表大會制定的關(guān)于檔案管理的自治條例和單行條例，由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案；關(guān)于檔案管理的自治條例、單行條例報相應(yīng)機關(guān)備案時，應(yīng)當(dāng)說明對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作出變通的情況。

4.3 凸顯檔案法規(guī)立法的地方特色

地方立法機關(guān)在檔案法規(guī)立法過程中應(yīng)當(dāng)廣泛聽取社會意見，關(guān)注地方特殊性。我國現(xiàn)行的檔案法規(guī)立法在內(nèi)容上基本大同小異，但我國幅員遼闊、民族眾多，各個地區(qū)存在著不同的風(fēng)土人情，因此檔案法規(guī)立法應(yīng)當(dāng)凸顯其地方特色，反對千篇一律。檔案法規(guī)的立法要能體現(xiàn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平、自然資源優(yōu)勢、人文歷史傳統(tǒng)、社會法治環(huán)境、地方風(fēng)俗民情等，應(yīng)當(dāng)符合本地實際情況。這樣的檔案法規(guī)在當(dāng)?shù)夭艜哂鞋F(xiàn)實針對性和可操作性，獲得更高的認可度，從而有利于法規(guī)的實施。因此，在新《檔案法》實施背景下，我國各地區(qū)在修訂檔案法規(guī)時，不能照搬照抄其他地區(qū)的法規(guī)文本，必須要契合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展情況，把握亟待解決的核心問題。例如，新疆、內(nèi)蒙古、廣西、寧夏、西藏等少數(shù)民族地區(qū)應(yīng)當(dāng)更多地關(guān)注民族檔案的管理問題；北京、南京、西安、蘇州、洛陽等歷史文化名城應(yīng)該更加重視歷史文化檔案的管理問題；上海、深圳、廈門等經(jīng)濟發(fā)達城市應(yīng)當(dāng)廣泛地搜集和整理經(jīng)濟發(fā)展檔案的管理問題等，從而凸顯檔案法規(guī)立法的地方特色。

5結(jié)語

當(dāng)前，中國特色社會主義進入了新時代，正在推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，全面依法治國的深入推進，檔案管理工作也需要進行信息化和法治化變革。正是在此背景下，我國對《檔案法》進行了全面修改。為了保障新《檔案法》的順利實施，與之相配套的檔案法規(guī)體系需要進一步的健全和完善。文章通過闡述新《檔案法》的主要亮點和實施意義，分析了新《檔案法》實施背景下檔案法規(guī)體系建設(shè)的現(xiàn)實困境，并從增強檔案法規(guī)立法的科學(xué)性、體系性和地方特色方面探討了檔案法規(guī)體系建設(shè)的優(yōu)化路徑。應(yīng)當(dāng)注意的是，檔案法規(guī)體系的建設(shè)不是一蹴而就的，它是一項具有綜合性、復(fù)雜性的巨大工程。因此，這一問題還值得學(xué)界進一步探討。

*本文系2019年度司法部國家法治與法學(xué)理論研究重點項目“內(nèi)在性視域下法治鄉(xiāng)村的建設(shè)路徑研究”（項目編號：19SFB1002）階段性研究成果。

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