潘 斌 ，東 博

（1.國家電投黃河上游水電開發(fā)有限責(zé)任公司，青海 西寧 810008；2.中國電建集團(tuán)西北勘測設(shè)計(jì)研究院有限公司，陜西西安 710065）

0 引言

2020 年1 月1 日，最新修訂的《土地管理法》開始實(shí)施，這是土地法頒布以來經(jīng)歷的第四次修訂，見證了我國土地制度的不斷發(fā)展和完善。水電工程等工程建設(shè)活動(dòng)的土地征收和征用須遵從《土地管理法》的規(guī)定實(shí)施，所以《土地管理法》是我國征地移民政策體系中的重要指導(dǎo)法律。指導(dǎo)水電工程征地移民工作的另一部重要法律是《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》（以下簡稱《條例》）。2017 年5 月2 日國務(wù)院公布《國務(wù)院關(guān)于修改〈大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例〉的決定》，對《條例》做出第三次修訂?！稐l例》是我國水庫移民方面最主要的政策法規(guī)，它的不斷修訂完善伴隨著我國水利水電工程事業(yè)的蓬勃發(fā)展，見證了我國水庫移民政策體系的建立、發(fā)展到不斷完善的過程。

1 征地移民安置相關(guān)法律法規(guī)的沿革與發(fā)展

新中國成立伊始，中國政府就開始關(guān)注移民補(bǔ)償與安置工作，建立了一系列的政策法規(guī)。1953 年頒布的《關(guān)于國家建設(shè)用地征用土地辦法》中規(guī)定：“必須對土地被征用者的生產(chǎn)和生活有妥善的安置”，并就有關(guān)補(bǔ)償原則、對象及標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了具體規(guī)定。1958 年發(fā)布的《國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)征用土地辦法》，除進(jìn)一步明確有關(guān)補(bǔ)償規(guī)定外，對農(nóng)村移民安置提出就近及農(nóng)業(yè)安置的指導(dǎo)原則。1964 年國務(wù)院批轉(zhuǎn)了原水利電力部《關(guān)于認(rèn)真制訂水庫移民安置規(guī)劃，爭取及早完成安置任務(wù)的意見》，進(jìn)一步要求安置移民應(yīng)該從生產(chǎn)、扶持移民恢復(fù)和發(fā)展方面著手。改革開放后，隨著大中型水利水電工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展，征地移民工作逐漸成為項(xiàng)目建設(shè)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。1988 年頒布的《中華人民共和國土地管理法》（以下法律、法規(guī)、規(guī)章均用簡稱），規(guī)定了國家建設(shè)征用土地的補(bǔ)償和安置標(biāo)準(zhǔn)。1991 年國務(wù)院根據(jù)《土地管理法》和《水法》的有關(guān)規(guī)定，制定頒布了《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》，該條例作為我國水利水電工程移民的第一部專業(yè)法規(guī)，明確了移民安置基本指導(dǎo)思想和目標(biāo)，即國家提倡和支持開發(fā)性移民，采取前期補(bǔ)償補(bǔ)助與后期生產(chǎn)扶持的方法，逐步使移民生活達(dá)到或者超過原有水平。1998 年8月第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議，第二次修訂了《土地管理法》，修訂后的《土地管理法》將土地補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步提高：征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的6~10 倍；安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為4~6 倍。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30 倍。進(jìn)入21 世紀(jì)，市場經(jīng)濟(jì)在中國高速發(fā)展，同時(shí)移民安置和失地農(nóng)民利益問題受到全社會的極大關(guān)注，黨中央及時(shí)提出了以人為本、構(gòu)建和諧社會和可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略決策。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出了一系列重大舉措，以前所未有的廣度和深度踐行法治，形成全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略。

2 水利工程征地移民中的安置問題

在建設(shè)水利工程過程中，經(jīng)常需要占用施工地區(qū)以及周邊的用地，這些用地可能是居民住房或者農(nóng)業(yè)用地，若發(fā)生征用就必須使這些居民遷居別處，也就是工程征地移民。但是，水利工程征地移民與其他移民類型有所差異，這種征地移民形式具備一定的被動(dòng)性，是一種維護(hù)國家利益的征地移民形式。具體來看，我國水利工程多選取在位置偏遠(yuǎn)的地區(qū)興建，而這些地區(qū)大多是農(nóng)村地區(qū)，因此，一旦興建水利工程就必然涉及大范圍的人口遷移活動(dòng)。發(fā)生征地移民后，不僅要安置當(dāng)?shù)厝嗣瘢€要解決其住房、耕地等問題，這就導(dǎo)致我國水利工程征地移民面臨較大挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，出于為社會和人民謀福祉的角度，要求水利工程建設(shè)必須具備連貫性，當(dāng)?shù)鼐用駝?wù)必密切配合。但很多居民并非自愿移民，對于這種強(qiáng)制性的征地工作，當(dāng)?shù)鼐用裢鶗霈F(xiàn)抵觸情緒，甚至?xí)璧K水利工程建設(shè)。水利工程開始建設(shè)之前，必須做好征地工作，配備完善的征地材料，制訂科學(xué)合理的征地補(bǔ)償和移民安置方案，與當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行充分溝通，使居民理解水利工程建設(shè)的重要性，盡量獲取所有居民的認(rèn)同感，從而避免居民產(chǎn)生抵抗情緒。

3 征地移民法律法規(guī)和規(guī)范性文件

3.1 新時(shí)代移民政策

進(jìn)入“十三五”后，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，開始從量向質(zhì)的轉(zhuǎn)變，同樣，水利水電行業(yè)經(jīng)過幾十年的高速發(fā)展，“十二五”末，我國水電裝機(jī)總規(guī)模已達(dá)到3.2 億kW，我國東部、中部的水電資源基本開發(fā)完畢，剩余資源集中在西部地區(qū)水利水電行業(yè)發(fā)展也需要從高速向深度發(fā)展轉(zhuǎn)變。水利水電開發(fā)將會放緩速度，巨型、大型水電站將會越來越少，同時(shí)由水利水電工程建設(shè)產(chǎn)生的水庫移民數(shù)量也將會相應(yīng)減少。在新時(shí)代經(jīng)濟(jì)和行業(yè)發(fā)展方向下，水庫移民政策也將做出必要的調(diào)整。2017 年5 月2日，國務(wù)院通過國務(wù)院令第679 號，公布《國務(wù)院關(guān)于修改〈大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例〉的決定》。主要修改內(nèi)容為大中型水利水電工程建設(shè)征收土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，實(shí)行與鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目用地同等補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照被征收土地所在省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。與471號令頒布時(shí)明確廢止74 號令版本移民條例不同，此次679 號令修訂并未廢止471 號令版本的條例，修改內(nèi)容主要是征地補(bǔ)償、零星樹木及青苗補(bǔ)償?shù)葮?biāo)準(zhǔn)的調(diào)整以及補(bǔ)充，移民條例的整體框架和其他內(nèi)容不做改變。此次移民條例的修訂顯示出我國移民政策框架已經(jīng)相對完整和固定，以后的發(fā)展方向?qū)⑹请S社會發(fā)展而產(chǎn)生的局部調(diào)整和改進(jìn)。

3.2 移民相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件

①土地管理類：《土地管理法》（中華人民共和國主席令第二十八號，2004 年修訂）、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》（國務(wù)院令第588號，2011 年）、《耕地占用稅法》（實(shí)施時(shí)間：2019 年 9 月）、《土地復(fù)墾條例》（國務(wù)院令第592 號，2011 年）、《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》（實(shí)施時(shí)間：2021 年9 月）等；②林地管理類：《森林法》（2019 年修訂版）、《森林法實(shí)施條例》（國務(wù)院令第666號修訂2016 年）（注：新條例還未出臺）；財(cái)政部、國家林業(yè)局關(guān)于印發(fā)《森林植被恢復(fù)費(fèi)征收使用管理暫行辦法》的通知（財(cái)綜〔2002〕73 號）等；③其他法律法規(guī)：《水法》（2016 年 7 月修訂）、《防洪法》（2016 年修正）、《文物保護(hù)法》（2017 年修正）、《礦產(chǎn)資源法》（2009 年修正）、《河道管理?xiàng)l例》（國務(wù)院令第698 號修訂，2018 年）等。

4 總結(jié)與展望

首先水電行業(yè)被征地農(nóng)民社會保障政策與其他行業(yè)被征地農(nóng)民社會保障政策的差異將會破除。水電行業(yè)被征地移民的保障政策長久以來低于其他行業(yè)而造成移民攀比、阻工等問題將會減少。失地農(nóng)民養(yǎng)老保障政策保障標(biāo)準(zhǔn)將得到提升，已有省份出臺失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障銜接城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策，失地農(nóng)民生活保障水平大幅提升?，F(xiàn)階段多數(shù)省份的基本養(yǎng)老保障政策規(guī)定資金來源為政府補(bǔ)貼部分、村集體繳存部分和個(gè)人繳存部分三部分組成，未來失地農(nóng)民個(gè)人繳存部分將進(jìn)一步降低，失地農(nóng)民個(gè)人繳款壓力降低。多種安置方式引入，市場化機(jī)制將成主流?，F(xiàn)階段水電行業(yè)主要的移民安置方式為基本養(yǎng)老保障安置結(jié)合貨幣安置，輔以農(nóng)業(yè)安置，這與《移民條例》提倡的農(nóng)業(yè)安置不符，因?yàn)楝F(xiàn)在農(nóng)村大部分為留守的老人與未成年人，壯年勞動(dòng)力大部分外出打工，以農(nóng)業(yè)安置方式去安置移民，常常不符合移民的意愿，而且農(nóng)業(yè)安置需要調(diào)劑土地，大部分省份土地確權(quán)后，調(diào)劑土地十分困難，農(nóng)業(yè)安置很難實(shí)現(xiàn)。所以，未來移民安置將會以社保安置為基礎(chǔ)，結(jié)合更自由的市場化安置方式，比如移民入股、成立移民安置基金動(dòng)態(tài)運(yùn)作、商業(yè)保險(xiǎn)等

5 結(jié)語

總而言之，水利工程是我國非常關(guān)鍵的民生工程，是我國政府和人民格外重視的工程之一，我國每年都會投入大量資金保障水利工程充分發(fā)揮其作用。在工程建設(shè)過程中，征地移民的安置工作也受到了國家和社會的廣泛關(guān)注，必須做好萬全的保障措施，避免因?yàn)樗こ探ㄔO(shè)而影響人們的正常生活。在建設(shè)水利工程之前，必須做好完善的移民安置工作，采取多樣化的安置方式，保障移民的權(quán)益，從根本上保障水利工程順利完成。