邢永恒 周 杰

2020年6月，交通運(yùn)輸部新聞辦公室發(fā)布了《2019年中國(guó)船員發(fā)展報(bào)告》，報(bào)告顯示，截至2019年底，三副持證人數(shù)同比下降18.0%，三管輪持證人數(shù)同比下降19.0%，而三副活躍人數(shù)同比下降 20.7% ，三管輪活躍人數(shù)同比下降23.3%。受新冠肺炎疫情因素疊加影響，許多航運(yùn)企業(yè)反映船員招聘難，特別是操作級(jí)船員，人力資源缺口較大，用工成本快速增加且居高不下，而隨著我國(guó)與越來(lái)越多的國(guó)家簽訂了海員證書(shū)互認(rèn)協(xié)議，航運(yùn)企業(yè)開(kāi)始考慮雇用外國(guó)籍船員到中國(guó)籍船舶上任職，以降低企業(yè)人力資源成本。但據(jù)了解，因?yàn)楫?dāng)前面臨承認(rèn)簽證和就業(yè)許可等問(wèn)題，目前尚無(wú)外國(guó)籍船員在中國(guó)籍船舶上任職，本文就雇用外國(guó)籍船員的承認(rèn)簽證和就業(yè)許可展開(kāi)探討。

一、STCW公約有關(guān)承認(rèn)簽證的規(guī)定

經(jīng)修正的《1978年海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際公約》（STCW公約）規(guī)定了海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，以增進(jìn)海上人命與財(cái)產(chǎn)的安全和保護(hù)海洋環(huán)境。為了促進(jìn)海員流動(dòng)和公約得到有效履行，公約采取了以下措施：

（一）設(shè)置了承認(rèn)簽證制度

STCW公約附則和STCW規(guī)則設(shè)置了承認(rèn)簽證制度，其目的是為了使海員提供國(guó)不但要符合STCW公約的要求，船旗國(guó)也要切實(shí)履行STCW公約義務(wù)，確保其所雇用的海員符合公約要求。

STCW公約附則第Ⅰ/2條“證書(shū)和簽證”規(guī)定，主管機(jī)關(guān)根據(jù)STCW公約附則第Ⅰ/10條承認(rèn)適任證書(shū)或根據(jù)STCW公約附則第Ⅴ/1-1條及第Ⅴ/1-2條的規(guī)定簽發(fā)給船長(zhǎng)及高級(jí)船員的培訓(xùn)合格證書(shū)，僅應(yīng)在確保證書(shū)的真實(shí)性及有效性之后對(duì)該證書(shū)進(jìn)行簽證，以證明其認(rèn)可。簽證僅應(yīng)在公約全部的要求得到遵守的情況下簽發(fā)，并規(guī)定了簽證所使用的格式。

STCW公約附則第Ⅰ/10條規(guī)定，主管機(jī)關(guān)簽發(fā)承認(rèn)簽證，應(yīng)通過(guò)對(duì)該締約國(guó)的評(píng)價(jià)，其中可包括對(duì)設(shè)施和程序的檢查，確認(rèn)該公約有關(guān)適任標(biāo)準(zhǔn)、培訓(xùn)發(fā)證以及質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的要求得以完全遵守；并且與有關(guān)締約國(guó)約定，承諾迅速通知為遵守該公約而提供的培訓(xùn)和發(fā)證安排中的任何重大變化。特別指出對(duì)申請(qǐng)管理級(jí)承認(rèn)簽證的海員，主管機(jī)關(guān)應(yīng)采取措施確保其具有與允許其履行的職能有關(guān)的、主管機(jī)關(guān)海事法規(guī)的適當(dāng)知識(shí)。主管機(jī)關(guān)對(duì)承認(rèn)簽證安排要履行向IMO報(bào)送相關(guān)資料和約定措施的義務(wù)，明確對(duì)非締約國(guó)簽發(fā)或授權(quán)簽發(fā)的證書(shū)不予承認(rèn)，一主管機(jī)關(guān)的承認(rèn)簽證不能再由另一主管機(jī)關(guān)進(jìn)行承認(rèn)簽證。

考慮到簽證辦理時(shí)限問(wèn)題，STCW公約附則第Ⅰ/10條規(guī)定主管機(jī)關(guān)在需要時(shí)，可以允許持有另一締約國(guó)簽發(fā)證書(shū)而尚未經(jīng)過(guò)承認(rèn)簽證的海員在懸掛主管機(jī)關(guān)國(guó)旗的船上的服務(wù)為期不超過(guò)3個(gè)月，但應(yīng)能隨時(shí)提供已向該主管機(jī)關(guān)提交簽證申請(qǐng)的證明文件。

（二）建立了監(jiān)督機(jī)制

STCW公約通過(guò)建立兩種途徑對(duì)承認(rèn)簽證進(jìn)行監(jiān)督：一是STCW規(guī)則中新增加了符合性驗(yàn)證規(guī)定，每一締約國(guó)均須接受?chē)?guó)際海事組織按照審核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的定期審核，以對(duì)符合和實(shí)施該公約進(jìn)行驗(yàn)證；二是STCW公約附則第Ⅰ/4條“監(jiān)督程序”規(guī)定，港口國(guó)監(jiān)督官員按照《港口國(guó)監(jiān)督程序》核實(shí)所有在船服務(wù)的海員是否持有了適當(dāng)?shù)淖C書(shū)或簽證，或者根據(jù)STCW公約附則第Ⅰ/10條規(guī)定向主管機(jī)關(guān)提供了文件證明已提交簽證申請(qǐng)。通過(guò)上述措施，確保船旗國(guó)落實(shí)STCW公約規(guī)定的義務(wù)。

二、我國(guó)相關(guān)法規(guī)對(duì)外國(guó)籍船員簽發(fā)承認(rèn)簽證的規(guī)定

為履約STCW公約，我國(guó)相關(guān)法規(guī)中對(duì)外國(guó)籍船員任職需要取得的承認(rèn)簽證進(jìn)行了規(guī)定，主要相關(guān)法規(guī)如下：

1.《船員條例》

《船員條例》第八條規(guī)定，中國(guó)籍船舶的船長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)由中國(guó)籍船員擔(dān)任；確需外國(guó)籍船員擔(dān)任高級(jí)船員的，應(yīng)當(dāng)報(bào)國(guó)家海事管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。本條規(guī)定對(duì)外國(guó)籍船員到中國(guó)籍船舶上擔(dān)任普通船員沒(méi)有限制，沒(méi)有限制就是允許的。因工作的特殊需要，外國(guó)籍船員可以有條件地到中國(guó)籍船舶上擔(dān)任高級(jí)船員，由航運(yùn)公司向海事管理機(jī)構(gòu)提交申請(qǐng)，國(guó)家海事管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后即取得承認(rèn)簽證?！洞瑔T條例》第十五條還規(guī)定，在中國(guó)籍船舶上工作的外國(guó)籍船員，應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)和國(guó)家其他有關(guān)規(guī)定取得就業(yè)許可，并持有國(guó)務(wù)院交通主管部門(mén)規(guī)定的相應(yīng)證書(shū)和其所屬?lài)?guó)政府簽發(fā)的相關(guān)身份證件。對(duì)中國(guó)籍船舶擅自招用外國(guó)籍船員擔(dān)任船長(zhǎng)或者高級(jí)船員的，《船員條例》還規(guī)定由海事管理機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，對(duì)船員用人單位、船舶所有人處3萬(wàn)元以上15萬(wàn)元以下罰款。

2.《中華人民共和國(guó)船舶登記條例》

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕5號(hào)），2014年我國(guó)取消了《中華人民共和國(guó)船舶登記條例》（國(guó)務(wù)院令第155號(hào)）中關(guān)于雇用外國(guó)籍船員在中國(guó)籍船舶上任職的審批許可，僅規(guī)定中國(guó)籍船舶上應(yīng)持適任證書(shū)的船員，必須持有相應(yīng)的中華人民共和國(guó)船員適任證書(shū)。因此，外國(guó)籍船員到中國(guó)籍船上任職的，應(yīng)取得中華人民共和國(guó)船員適任證書(shū)即承認(rèn)簽證。

3.《中華人民共和國(guó)海船船員適任考試和發(fā)證規(guī)則》

《中華人民共和國(guó)海船船員適任考試和發(fā)證規(guī)則》（交通運(yùn)輸部令2020年第11號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“20規(guī)則”）第五章承認(rèn)簽證規(guī)定，持有STCW公約締約國(guó)簽發(fā)的外國(guó)船長(zhǎng)和高級(jí)船員適任證書(shū)的船員在中國(guó)籍船舶上任職的，應(yīng)當(dāng)取得由海事管理機(jī)構(gòu)簽發(fā)的外國(guó)船員適任證書(shū)的承認(rèn)簽證。船員持有與我國(guó)簽署船員證書(shū)互認(rèn)協(xié)議的締約國(guó)所簽發(fā)的船員證書(shū)，方可向我國(guó)申請(qǐng)承認(rèn)簽證。簽發(fā)船長(zhǎng)、大副、輪機(jī)長(zhǎng)、大管輪適任證書(shū)承認(rèn)簽證前，申請(qǐng)人還應(yīng)當(dāng)參加與申請(qǐng)職務(wù)相應(yīng)的海上交通安全、環(huán)境保護(hù)等方面的培訓(xùn)，并經(jīng)海事管理機(jī)構(gòu)考核合格。

4.《中華人民共和國(guó)船舶最低安全配員規(guī)則》

《中華人民共和國(guó)船舶最低安全配員規(guī)則》（交通運(yùn)輸部令2014年第10號(hào)）第十條規(guī)定，在中國(guó)籍船舶上工作的外國(guó)籍船員，應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)和國(guó)家其他有關(guān)規(guī)定取得就業(yè)許可，持有合格的船員證書(shū)，且所持船員證書(shū)的簽發(fā)國(guó)與我國(guó)簽訂了船員證書(shū)認(rèn)可協(xié)議；雇用外國(guó)籍船員的航運(yùn)公司已承諾承擔(dān)船員權(quán)益維護(hù)的責(zé)任。

三、我國(guó)法律法規(guī)對(duì)外國(guó)人取得就業(yè)許可的規(guī)定

因中國(guó)籍船舶屬于特殊的“中國(guó)境內(nèi)”，適用我國(guó)法律法規(guī)，外國(guó)籍船員作為外國(guó)人范疇的一種職業(yè)類(lèi)型，同樣適用我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)外國(guó)人在中國(guó)境內(nèi)就業(yè)管理的規(guī)定。

1.《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》

《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》第四十一條規(guī)定，外國(guó)人在中國(guó)境內(nèi)工作，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定取得工作許可和工作類(lèi)居留證件。任何單位和個(gè)人不得聘用未取得工作許可和工作類(lèi)居留證件的外國(guó)人。法律對(duì)外國(guó)人“非法就業(yè)”作出明確規(guī)定，外國(guó)人未按照規(guī)定取得工作許可和工作類(lèi)居留證件在中國(guó)境內(nèi)工作的屬于非法就業(yè)。

2.《外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)管理規(guī)定》

為了加強(qiáng)外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)的管理，規(guī)范與此相關(guān)的就業(yè)和聘用行為，1996年勞動(dòng)部、公安部、外交部、對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部聯(lián)合制定了《外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)管理規(guī)定》（勞部發(fā)〔1996〕29號(hào)），后經(jīng)2010年和2017年兩次修訂。根據(jù)該規(guī)定，外國(guó)人就業(yè)就是指沒(méi)有取得定居權(quán)的外國(guó)人在中國(guó)境內(nèi)依法從事社會(huì)勞動(dòng)并獲取勞動(dòng)報(bào)酬的行為。用人單位聘用外國(guó)人須為該外國(guó)人申請(qǐng)就業(yè)許可，經(jīng)獲準(zhǔn)并取得“中華人民共和國(guó)外國(guó)人就業(yè)許可證書(shū)”后方可聘用。

3.《就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定》

根據(jù)《就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定》（人力資源社會(huì)保障部2018年第三次修訂）第23條規(guī)定，用人單位招用外國(guó)人，應(yīng)當(dāng)在外國(guó)人入境前，按有關(guān)規(guī)定到當(dāng)?shù)貏趧?dòng)保障行政部門(mén)為其申請(qǐng)就業(yè)許可，經(jīng)批準(zhǔn)并獲得“中華人民共和國(guó)外國(guó)人就業(yè)許可證書(shū)”后方可招用。用人單位招用外國(guó)人的崗位必須是有特殊技能要求、國(guó)內(nèi)暫無(wú)適當(dāng)人選的崗位，并且不違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定。

4.《關(guān)于全面實(shí)施外國(guó)人來(lái)華工作許可制度的通知》

2015年12月31日，國(guó)務(wù)院審改辦決定將“外國(guó)人入境就業(yè)許可”和“外國(guó)專(zhuān)家來(lái)華工作許可”整合為“外國(guó)人來(lái)華工作許可”，國(guó)家外國(guó)專(zhuān)家局、人力資源社會(huì)保障部、外交部、公安部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施外國(guó)人來(lái)華工作許可制度的通知》（外專(zhuān)發(fā)〔2017〕40 號(hào)），2017 年 4 月 1 日起在全國(guó)實(shí)施外國(guó)人來(lái)華工作許可制度，來(lái)華工作外國(guó)人憑“外國(guó)人工作許可通知”和“外國(guó)人工作許可證”辦理相關(guān)簽證和居留手續(xù)。為實(shí)行來(lái)華工作外國(guó)人統(tǒng)一管理，制定了《外國(guó)人來(lái)華工作分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，將來(lái)華工作外國(guó)人分為 A、B、C 三類(lèi)，按標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行分類(lèi)管理。

四、中國(guó)籍船舶雇用外國(guó)籍船員存在的困難

外國(guó)籍船員是一種特殊用工類(lèi)型，不需用登陸工作，而是在適用我國(guó)法律法規(guī)的船舶上任職。航運(yùn)企業(yè)在雇用外國(guó)籍船員任職時(shí)，會(huì)面臨以下困難：

1.承認(rèn)簽證范圍受到一定限制

截至2020年底，我國(guó)已與27個(gè)國(guó)家（地區(qū)）簽署互相承認(rèn)或單方承認(rèn)中國(guó)海員適任證書(shū)協(xié)議（見(jiàn)表1），對(duì)我國(guó)海員開(kāi)拓海外就業(yè)市場(chǎng)、促進(jìn)海員隊(duì)伍走出去起到了積極作用。但是按照“20規(guī)則”規(guī)定，船員須持有與我國(guó)簽署船員證書(shū)互認(rèn)協(xié)議的締約國(guó)所簽發(fā)的船員證書(shū)，方可向我國(guó)申請(qǐng)承認(rèn)簽證。目前與我國(guó)簽訂互認(rèn)協(xié)議的國(guó)家僅有8個(gè)，而且大都是海員需求國(guó)家，海員難以輸出，且工資待遇并不比我國(guó)低，航運(yùn)公司想從降低人力資源成本角度雇用外國(guó)籍船員的目的難以實(shí)現(xiàn)，而海員資源豐富的其他國(guó)家，我國(guó)又難以與其簽訂船員證書(shū)互認(rèn)協(xié)議。

2.獲取管理級(jí)船員承認(rèn)簽證的法規(guī)培訓(xùn)和考核標(biāo)準(zhǔn)不明確

按照“20規(guī)則”規(guī)定，申請(qǐng)簽發(fā)船長(zhǎng)、大副、輪機(jī)長(zhǎng)、大管輪適任證書(shū)承認(rèn)簽證前，申請(qǐng)人還應(yīng)當(dāng)參加與申請(qǐng)職務(wù)相應(yīng)的海上交通安全、環(huán)境保護(hù)等方面的培訓(xùn)，并經(jīng)海事管理機(jī)構(gòu)考核合格。目前，現(xiàn)有船員培訓(xùn)大綱中涉及海上交通安全、環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容較多且分散在不同職務(wù)培訓(xùn)大綱中，海事管理機(jī)構(gòu)尚未對(duì)外公布專(zhuān)門(mén)法規(guī)培訓(xùn)大綱，如何針對(duì)性培訓(xùn)、哪些機(jī)構(gòu)可以開(kāi)展培訓(xùn)尚不清楚，如申請(qǐng)人數(shù)較少，培訓(xùn)組織也難以開(kāi)展。對(duì)于海事管理機(jī)構(gòu)考核，采用考核語(yǔ)言如果是中文，對(duì)外國(guó)人來(lái)說(shuō)也是一大挑戰(zhàn)，獲取承認(rèn)簽證面臨語(yǔ)言難題。因此，即使是簽訂了互認(rèn)協(xié)議的其他國(guó)家船員，包括中國(guó)人持有外國(guó)主管機(jī)關(guān)簽發(fā)的適任證書(shū)，對(duì)如何完成培訓(xùn)和通過(guò)考核，在操作上也存在較多問(wèn)題。

3.獲得外國(guó)人來(lái)華工作許可難度較大

我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)外國(guó)人來(lái)華工作管理較為嚴(yán)格，對(duì)工作簽證采取了“鼓勵(lì)高端、控制一般、限制低端”的原則。按照《外國(guó)人來(lái)華工作分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》， A類(lèi)為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展急需的科學(xué)家、科技領(lǐng)軍人才、國(guó)際企業(yè)家、專(zhuān)門(mén)特殊人才等“高精尖缺”外國(guó)高端人才，B類(lèi)為持有國(guó)際通用職業(yè)技能資格證書(shū)或急需緊缺的技能型人才，C類(lèi)人才為滿(mǎn)足國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力市場(chǎng)需求、符合國(guó)家政策規(guī)定的其他外國(guó)人員。從分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，持有適任證書(shū)的船員似乎滿(mǎn)足B類(lèi)技能型人才，但是船員職業(yè)又未被納入外國(guó)人來(lái)華工作指導(dǎo)目錄和崗位需求之中，難以確定為B類(lèi)，按照C類(lèi)人才又不符合國(guó)家相關(guān)政策，難以參照C類(lèi)中實(shí)施配額制管理的人員如遠(yuǎn)洋捕撈等特殊領(lǐng)域工作的外國(guó)人辦理來(lái)華工作許可。因此，無(wú)論是不需要取得承認(rèn)簽證的外國(guó)普通船員，還是需要承認(rèn)簽證的船長(zhǎng)和高級(jí)船員，都難以取得外國(guó)人來(lái)華工作許可，而現(xiàn)有中國(guó)籍船舶任職船員中沒(méi)有外國(guó)人也證明了其工作許可不容易取得。

表1 與我國(guó)簽署海員適任證書(shū)互認(rèn)或單邊承認(rèn)協(xié)議的國(guó)家（地區(qū)）名單

五、便利中國(guó)船舶雇用外國(guó)籍船員的建議

1.進(jìn)一步明確培訓(xùn)和考核標(biāo)準(zhǔn)

為解決“20規(guī)則”所要求的海上交通安全、環(huán)境保護(hù)等方面的培訓(xùn)問(wèn)題，海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)公布具體的培訓(xùn)大綱，明確考核的具體要求，包括什么培訓(xùn)機(jī)構(gòu)可以承擔(dān)相應(yīng)培訓(xùn)，如何申請(qǐng)考核，考核的語(yǔ)言、形式以及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，這樣不但能夠明確外國(guó)籍船員申請(qǐng)程序和要求，而且可以滿(mǎn)足持有其他締約國(guó)主管機(jī)關(guān)簽發(fā)的適任證書(shū)的中國(guó)人申請(qǐng)國(guó)內(nèi)承認(rèn)簽證的需求。

2.適時(shí)擴(kuò)大適任證書(shū)互認(rèn)范圍

目前與我國(guó)簽訂互認(rèn)協(xié)議的國(guó)家只有8個(gè)。從行業(yè)管理角度來(lái)說(shuō)，雇用外國(guó)籍船員到中國(guó)籍船舶上任職，應(yīng)充分考慮到我國(guó)國(guó)內(nèi)船員隊(duì)伍現(xiàn)狀，以及引進(jìn)外國(guó)籍船員的目的。海事主管機(jī)關(guān)在與其他締約國(guó)主管機(jī)關(guān)簽訂適任證書(shū)互認(rèn)協(xié)議時(shí)，應(yīng)考慮到協(xié)議有利于加強(qiáng)兩國(guó)在海上交通安全、海上保安與防止船舶污染等海事領(lǐng)域的合作，促進(jìn)我國(guó)海員外派隊(duì)伍走出去，以及外國(guó)高素質(zhì)船員引進(jìn)來(lái)。在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)船員隊(duì)伍調(diào)研，在保護(hù)我國(guó)船員就業(yè)權(quán)益的同時(shí)，對(duì)需要鼓勵(lì)和扶持的如國(guó)際郵輪產(chǎn)業(yè)等，適時(shí)有針對(duì)性地?cái)U(kuò)大適任證書(shū)互認(rèn)國(guó)家范圍。

3.海事主管機(jī)關(guān)與人社部門(mén)共同推動(dòng)解決就業(yè)許可

按照《船員條例》第20條規(guī)定，用人單位獲得承認(rèn)簽證后，再到本單位所在地區(qū)的省、自治區(qū)、直轄市勞動(dòng)行政部門(mén)申請(qǐng)辦理中華人民共和國(guó)外國(guó)人就業(yè)許可證。勞動(dòng)行政部門(mén)根據(jù)國(guó)家海事管理機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)和勞動(dòng)力市場(chǎng)的需求狀況進(jìn)行核準(zhǔn)，并在核準(zhǔn)后向用人單位簽發(fā)許可證書(shū)。建議海事主管機(jī)關(guān)研究出臺(tái)產(chǎn)業(yè)扶持政策，特別是針對(duì)國(guó)際郵輪、特殊船舶人才需求，包括配合中資方便旗回歸等方面。可充分借鑒勞動(dòng)保障行政部門(mén)1998年授權(quán)中國(guó)海洋石油總公司負(fù)責(zé)辦理從事海上石油作業(yè)、不需登陸、有特殊技能的外籍勞務(wù)人員的就業(yè)手續(xù)并實(shí)施對(duì)此類(lèi)人員的勞動(dòng)管理職能的做法，有條件、針對(duì)性地出臺(tái)相關(guān)政策，協(xié)調(diào)人社部門(mén)解決就業(yè)許可問(wèn)題。

六、結(jié)語(yǔ)

盡管我國(guó)是船員大國(guó)，人力資源豐富，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，未來(lái)中國(guó)籍船舶雇用外籍船員的需求勢(shì)必會(huì)越來(lái)越迫切，特別是雇用有經(jīng)驗(yàn)的外國(guó)特殊船舶高素質(zhì)船員，以促進(jìn)我國(guó)郵輪、特殊船舶產(chǎn)業(yè)發(fā)展。而雇用外國(guó)籍船員除了面臨承認(rèn)簽證和就業(yè)許可入口關(guān)難題外，還存在培訓(xùn)和考核標(biāo)準(zhǔn)不明確等問(wèn)題，需要利益相關(guān)方及早加強(qiáng)研究，從行業(yè)政策、就業(yè)管理等方面提出改進(jìn)措施。