魏治勛

內容摘要：黨內法規(guī)是黨的規(guī)章制度中規(guī)范化程度最高的制度形態(tài)，具有較高位階，是管黨治黨最為核心的制度形式。黨內法規(guī)與國家法律一起構成了中國特色社會主義法治國家建設的規(guī)范基礎，它具有正式社會規(guī)范的一般特征，同時又因地位與功能的優(yōu)越性而有其獨特特征，從而呈現(xiàn)出特征的多元向度，具體體現(xiàn)為突出的“黨性”、形式屬性的雙層次多向度、創(chuàng)制功能與效力范圍的特定性以及效力保障機制的多重性。正是黨內法規(guī)具有的這些特征，使得它能夠成為中國特色社會主義法治國家建設強有力的規(guī)范基礎。

關鍵詞：黨內法規(guī) 多向度特征 黨性 形式規(guī)范性 效力 保障機制

中圖分類號：DF0 文獻標識碼：A 文章編號：1674-4039-（2021）01-0128-138

黨內法規(guī)是中國共產(chǎn)黨管黨治黨的重要依據(jù)，是中國特色社會主義法治體系的重要構成部分， 〔1 〕與國家法律一起構成了“法治中國”建設的規(guī)范基礎，為“法治中國”建設提供了有力的保障。黨內法規(guī)作為中國法治體系的重要組成部分，必然具有正式社會規(guī)范的一般特征，同時又因自身地位與功能的優(yōu)越性而有其獨特特征。

一、黨內法規(guī)以“黨性”為其根本特征

黨內法規(guī)作為中國共產(chǎn)黨管黨治黨的規(guī)范體系，必然具有突出的政治性。政治性是黨內法規(guī)的“魂”，“政治性是黨內法規(guī)的根本屬性”， 〔2 〕而黨內法規(guī)的政治性集中體現(xiàn)為突出的“黨性”。所謂黨性，是指內化于內心、外化于行為的，黨員在思想上、政治上、組織上所具有的，反映黨的固有性質的獨特個性氣質。黨性要求體現(xiàn)為“四堅”：堅定理想信念、堅定政治立場、堅定宗旨意識、堅決貫徹執(zhí)行黨的理論和路線方針政策。〔3 〕作為黨內法規(guī)制定主體的中國共產(chǎn)黨在中國政治生活中具有突出的優(yōu)越地位，正如黨的十九大報告所指出的，中國特色社會主義最本質的特征是中國共產(chǎn)黨領導，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領導?！? 〕因而，黨內法規(guī)所具有的“黨性”特征，也就必然使得它在中國具有不同于其他任何一般社會組織規(guī)范的突出優(yōu)越地位。

黨內法規(guī)的“黨性”，首先體現(xiàn)在黨內法規(guī)必須姓“黨”，必須堅持正確的政治方向。中國共產(chǎn)黨是具有鮮明政治性的無產(chǎn)階級政黨，黨內法規(guī)作為黨的意志的體現(xiàn)，表達了執(zhí)政黨的價值、理念、性質和目標追求，因而它必須姓“黨”。黨內法規(guī)是中國共產(chǎn)黨的內部組織規(guī)范，黨內法規(guī)因而必然因黨而立、因黨而興，是黨的意志的集中統(tǒng)一體現(xiàn)，也是黨對自身的組織和成員予以法治化治理的基本依據(jù)。黨內法規(guī)的“黨性”不同于國家法律所具有的“國性”。〔5 〕國家法律是以國家意志的形式體現(xiàn)的人民意志，而黨內法規(guī)則是以黨的意志的形式集中統(tǒng)一地體現(xiàn)人民意志，二者在根本上是統(tǒng)一的。但二者在國家制度中的功能和地位卻有明顯的不同：憲法法律無差別地規(guī)范所有公民的行為，因而是整個國家的最具一般性的統(tǒng)一的規(guī)則體系;黨內法規(guī)雖然只是針對黨組織和黨員行為的黨內規(guī)范體系，但卻在整個國家制度體系中居于政治領導地位。因而，堅持中國共產(chǎn)黨的領導，就必須堅持把黨內法規(guī)視為國家治理體系的不可缺乏的必要組成部分，它與法律一起共同構成中國特色社會主義法治體系的規(guī)范基礎?！? 〕

黨內法規(guī)的“黨性”，還體現(xiàn)在黨內法規(guī)的制定主體只能是有黨內法規(guī)制定權的黨組織。任何社會規(guī)范都有特定的制定主體，黨內法規(guī)的有效制定主體只能是擁有黨內法規(guī)制定權的黨的各級組織。按照《黨內法規(guī)制定條例》的規(guī)定，黨內法規(guī)的制定主體包括黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委;同時，中共中央印發(fā)的《關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》提出探索賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風建設等方面的黨內法規(guī)制定權，則地方黨內法規(guī)制定主體還應進一步包括副省級城市和省會城市的黨委。以上各級黨組織都是合法有效的黨內法規(guī)制定主體。各級黨內法規(guī)是黨的各級組織在不同領域、不同層級貫徹執(zhí)行黨的意志在規(guī)范形式上的體現(xiàn)。改革開放以來，中國共產(chǎn)黨確立了統(tǒng)分結合、以上率下的黨內法規(guī)制定體制，整個黨內法規(guī)制度建設上下貫通、一體推進。其中，起著統(tǒng)率作用的就是集中體現(xiàn)黨的意志的“黨內大法”——《中國共產(chǎn)黨章程》（以下簡稱黨章），它不僅賦予整個黨內法規(guī)以顯著的體系性，還為它注入了強大的“靈魂”——黨性，從而使得黨內法規(guī)無論在形式上還是實質上都能夠成為一個有“靈魂”的集中統(tǒng)一的整體。

黨內法規(guī)的“黨性”，同時也體現(xiàn)在對黨的 “民主集中制”組織原則的規(guī)定和貫徹上。民主集中制是中國共產(chǎn)黨的根本組織原則。黨章“總綱”把“堅持民主集中制”規(guī)定為黨的建設必須堅決貫徹的五項基本要求之一。從內容上看，黨的民主集中制包括以下重要準則： 〔7 〕堅持集體領導制度，任何組織和個人在任何情況下不得違反此項制度;重大問題黨委集體討論，少數(shù)服從多數(shù);落實黨委常委會議事規(guī)則和決策程序，健全常委會向全委會定期報告工作并接受工作制度，堅決反對和防止獨斷專行或各自為政;黨內主要負責同志必須發(fā)揚民主、善于集中，嚴格按程序決策、按規(guī)矩辦事，不得搞“一言堂”甚至“家長制”;領導班子成員必須堅決執(zhí)行黨組織決定。民主集中制的基本要義是“民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合”，因而是民主和集中的有機統(tǒng)一，“集中”要以“充分發(fā)揮黨內民主”為基礎和前提，“民主”要以“維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導，保障全黨團結統(tǒng)一和行動一致，保障黨的決定得到貫徹執(zhí)行為旨歸”;兩者的辯證統(tǒng)一則直指“黨性”原則，以實現(xiàn)“健全黨的民主生活，維護黨的集中統(tǒng)一” 〔8 〕這一核心目標。當然，黨的民主集中制原則并非僵死的教條，而是隨著形勢和時代改變而靈活運用的“活的法寶”，誠如有學者所指出的那樣，“組織運行的民主集中制包括民主是一種可控而不泛濫無序的民主、集中是一種充滿活力而不僵死獨斷的集中、民主集中制的度由黨面臨的形勢任務決定”?！? 〕在新的歷史時期，社會利益更加分化，思想觀念趨向多元，網(wǎng)絡和自媒體的發(fā)展進一步助推個人生活方式選擇的自主化傾向，黨如何更加靈活地運用好民主集中制這一組織優(yōu)勢，讓“民主”更加多樣化和深入人心，使得“集中”更加合理和高效率，必將深刻影響黨的組織范式的變革與進化。

二、黨內法規(guī)形式規(guī)范性的特征

黨內法規(guī)的形式規(guī)范性是指：“黨內法規(guī)必須采用固定的形式加以表現(xiàn)，以保證其文本意義的確定性，在體系結構、規(guī)范的邏輯結構、規(guī)范形式與效力等級的對應關系等方面具備相應的形式規(guī)范屬性。” 其作用在于，“形式規(guī)范性的實現(xiàn)與否決定了黨內法規(guī)自身能否成為一個統(tǒng)一、明確的規(guī)范體系，更決定著其能否成為中國特色社會主義法治體系的有機組成部分”?！?0 〕黨內法規(guī)是社會規(guī)范體系的一個類型，“規(guī)范性是黨內法規(guī)的基本屬性”?！?1 〕社會規(guī)范體系有很多類型，法律、道德、倫理、社會組織規(guī)范、社會習俗都屬于社會規(guī)范體系的范疇。一般而言，一個政黨的黨內法規(guī)屬于社會組織（黨團組織）規(guī)范，這種規(guī)范在形式上就表現(xiàn)出雙重特性：一方面它具有現(xiàn)代社會規(guī)范體系應有的形式規(guī)范性方面的一般特征，如面向規(guī)范對象的公開性、普遍性，規(guī)范意義的確定性，規(guī)范體系的統(tǒng)一性、穩(wěn)定性，以及規(guī)范效力的非溯及性等;另一方面，它又有其形式規(guī)范性方面的特殊性，作為在中國法治體系中具有特殊優(yōu)越地位的執(zhí)政黨規(guī)范，黨內法規(guī)在規(guī)范名稱、框架結構、邏輯層次等方面，都形成了自己的獨特特點。具體來看，黨內法規(guī)在以下多個層次的多個向度展現(xiàn)了自己的形式規(guī)范性特征。

（一）黨內法規(guī)具有一般社會規(guī)范的形式特征

黨內法規(guī)具有現(xiàn)代社會規(guī)范體系一般應有的形式規(guī)范性，這也是黨內法規(guī)能夠成為適格的現(xiàn)代社會組織規(guī)范體系的基本形式條件。它又包括如下三個方面的基本向度：

面向規(guī)范對象的公開性與普遍性是黨內法規(guī)必須具備的形式特征。黨內法規(guī)是中國共產(chǎn)黨黨內普遍適用的、統(tǒng)一的規(guī)范體系，是當代中國法治體系的組成部分，因而必然具備現(xiàn)代制度規(guī)范所應有的一般特征，即它是面向其規(guī)范對象的公開的、普遍適用的規(guī)范體系。黨內法規(guī)普遍性包含多方面的含義，其一是指作為一種制度規(guī)范所具有的抽象性，即它是一種將行為方式類型化并予以針對性調整的規(guī)范體系;其二是指黨內法現(xiàn)作為黨的統(tǒng)一意志的體現(xiàn)，應當?shù)玫狡湟?guī)范對象的普遍遵行，不得有例外;其三是指黨內法現(xiàn)具有反復適用性，同樣情形同等對待，因而規(guī)范對象或行為主體之間據(jù)此能夠建立起合理的“期待可能性”——可以這樣闡釋“期待可能性”：“每個人都必須能夠期待所有人會遵守有效的規(guī)范。有效的規(guī)范要能夠代表可期待的東西，他們必須能夠在事實上針對違反規(guī)范的行為而強制實施”。〔12 〕而公開性則是指黨內法規(guī)的制定程序和內容向全黨公開，未能公開的規(guī)范不可能得到規(guī)范對象的有效遵守，公開性是黨內法規(guī)得以遵循和實施的基本前提?！?3 〕只不過，黨內法規(guī)的規(guī)范對象不是一般的社會對象，而主要是黨員和黨組織，因此黨內法規(guī)的公開性與普遍性也是特定的，是對特定社會對象的公開和普遍適用;黨內法規(guī)的公開性也主要是面向全黨的公開，而不是面向社會全體成員的公開，這與法律面向全體社會成員的公開性與普遍性有效性明顯不同。

規(guī)范含義的確定性是黨內法規(guī)作為現(xiàn)代規(guī)范體系的一個基本素質要求。黨內法規(guī)是用日常語言表述的規(guī)范系統(tǒng)，因而其使用的基本概念、一般用語和語法規(guī)則都符合現(xiàn)代漢語日常使用習慣。但黨內法規(guī)在語言表述方式上與現(xiàn)代法律存在明顯不同：有學者系統(tǒng)地將這種不同總結為，“黨言黨語”的政治性與“法言法語”的“中立性”，“黨言黨語”的通俗性與“法言法語”的專業(yè)性，“黨言黨語”的生動性與“法言法語”的莊重性，“黨言黨語”的豐富性與“法言法語”的平實性四個方面的區(qū)別?！?4 〕總體上看，法律表述方式追求用語“單調”、句式“刻板”，盡量避免使用修辭手段，以確保規(guī)范含義的嚴格統(tǒng)一; 〔15 〕而黨內法規(guī)制定用語的關鍵則是把握好“度”，宜粗則粗、宜細則細。體現(xiàn)在具體的語言表述上，就是要“寫意”與“寫實”相結合，對于高線要求可以“寫意”，但對于底線規(guī)定就必須“寫實”。〔16 〕就目前已頒布的黨內法規(guī)而言，黨章和準則重在規(guī)定高線要求，偏重“寫意”，語言相對生動活潑，適度使用修辭手段;條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則五類黨內法規(guī)重在劃定底線要求、細化行為規(guī)范，著力“寫實”，語言風格接近法律，相對“刻板”與“單調”。黨內法規(guī)“寫意”與“寫實”相結合的語言風格，有利于“抓大”與“執(zhí)小”不偏廢，既在“高線”充分表達了黨的宗旨與治理原則，又在“低線”確保了行為規(guī)范的清晰確定，恰恰是執(zhí)政黨嚴于自律在立規(guī)語言上的必然體現(xiàn)。當然，黨內法規(guī)也會出現(xiàn)含義模糊、籠統(tǒng)、歧義等現(xiàn)象，但有權主體通過解釋、修改等方式可以盡量消除上述問題，以確保規(guī)范含義的確定性和統(tǒng)一性。

規(guī)范體系的統(tǒng)一性與穩(wěn)定性是黨內法規(guī)獲得持久效力和權威的重要形式品質基礎。任何社會規(guī)范體系要得到有效的遵循和實施，都必須具備統(tǒng)一性和穩(wěn)定性，這是社會對其提出的基本素質要求。統(tǒng)一性是從體系性方面對黨內法規(guī)內在素質提出的規(guī)范性要求，是指黨內法規(guī)規(guī)范體系不能存在明顯的矛盾和沖突，不僅同一部黨內法規(guī)內部不能有明顯的矛盾和沖突，同一效力級別的黨內法規(guī)之間也不可出現(xiàn)明顯的矛盾和沖突，尤其是下位規(guī)范、效力位階低的法規(guī)不能與上位規(guī)范、效力位階高的法規(guī)相矛盾相沖突，所有的黨內法規(guī)都不得與黨章相矛盾相沖突，整個黨內法規(guī)體系就是在黨章統(tǒng)帥之下的內部和諧統(tǒng)一的整體?！?7 〕穩(wěn)定性則是從歷時性角度對黨內法規(guī)內在素質提出的規(guī)范性要求。穩(wěn)定性意味著黨內法規(guī)的制度安排的成熟性和定型化：“有實踐經(jīng)驗支撐，具有較強的適應性，可以在較長時間內維持不變、持續(xù)有效，據(jù)此維護黨務關系的穩(wěn)定性、連續(xù)性，避免出現(xiàn)短期行為和機會主義方式行事。” 〔18 〕具有統(tǒng)一性與穩(wěn)定性這些內在優(yōu)良品質的黨內法規(guī)，不僅易于獲得黨員與黨組織的認同，而且還是其葆有持久效力和權威的重要形式品質基礎。

（二）黨內法規(guī)形式規(guī)范性方面的特殊性

除了具有一般社會規(guī)范都共同具有的普遍性形式特征之外，黨內法規(guī)還在至少如下三個方面具有自己特定的形式規(guī)范屬性的特殊性：

不同層級的黨內法規(guī)必須使用特定的專屬名稱。制定黨內法規(guī)應當使用黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則七類專屬名稱，一般不使用決定、意見等規(guī)范性文件名稱;中央黨內法規(guī)可以視情使用相應名稱，部委和地方黨內法規(guī)只能使用后四類名稱?！?9 〕黨內法規(guī)的特定名稱與黨內法規(guī)的效力層級之間大部分已經(jīng)形成對應關系。黨內法規(guī)根據(jù)規(guī)范內容的重要性和適用范圍可以分為四個層級，分別對應特定的專屬名稱： 〔20 〕第一層級是“黨章”，是效力層級最高的黨內法規(guī)，對黨的性質和宗旨、路線和綱領、指導思想和奮斗目標、組織原則和組織機構、黨員義務和權利等作出根本性規(guī)定;第二層級為“準則”，對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規(guī)定，主要是中央制定的“基本黨內法規(guī)”;第三層級為“條例”，對黨的某一領域重要關系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定;第四層級為“規(guī)則”“規(guī)定”“辦法”“細則”，對黨的某一方面重要工作或者事項作出具體規(guī)定。第三與第四層級的黨內法規(guī)既包括“部委黨規(guī)”，也包括“地方黨規(guī)”，但此部分黨內法規(guī)尚未在其層次性與效力等級之間建立起嚴格的對應關系。黨內法規(guī)從縱向由高到低的效力位階看，依次是黨章、由黨中央制定的中央黨內法規(guī)，由中央紀委、中央各部門制定的部委黨內法規(guī)，由省級黨委制定的地方黨內法規(guī)，以及由黨中央授權的副省級城市和省會城市黨委制定的地方黨內法規(guī)?！?1 〕但需要指出的是，不能將黨內法規(guī)的層次性混同于其效力等級，后者是按照制定機關在中國共產(chǎn)黨組織體系中的地位對黨內法規(guī)的效力位階進行的劃分?！?2 〕

黨內法規(guī)文本一般都具有特定的板塊框架結構。黨內法規(guī)在文本結構上一般包括總則、分則、罰則、附則幾個板塊?？倓t與分則的關系是一般與特殊、抽象與具體、原則性規(guī)定與具體性規(guī)定的關系，總則指導分則，分則是總則所規(guī)定的原理、原則的具體體現(xiàn);罰則是分則的特殊部分，是對違犯總則和分則的規(guī)定給予黨紀制裁的具體規(guī)定，是違紀后果的具體體現(xiàn);附則則是關于授權制定單項實施規(guī)定或解釋權限及其時間效力的規(guī)范。黨內法規(guī)在框架結構方面的上述特征與法律有所類似但明顯區(qū)別于重在部署推動工作的規(guī)范性文件，后者一般包括闡明重大意義、明確指導思想、確定工作目標、提出政策舉措、加強組織保障等幾個部分。黨內法規(guī)在板塊框架結構上的這一特性及其穩(wěn)定呈現(xiàn)，使得其既能夠借鑒法律形式結構的長處以增強嚴謹性，又可以在內容與語言風格上有一定的靈活性，有助于黨內法規(guī)更好地表現(xiàn)其規(guī)范內涵。

黨內法規(guī)還具有特定的邏輯層次的設計?！包h內法規(guī)是黨的規(guī)章制度中規(guī)范化度最高的制度形態(tài)，具有較高位階，是管黨治黨最為核心的制度形式?！?〔23 〕黨內法規(guī)規(guī)范性在形式上的另一重要表現(xiàn)就是其邏輯層次的特定性。黨內法規(guī)作為一個相對完整統(tǒng)一的規(guī)范體系，在邏輯層次的設定上應當包含三個方面的內容：其一，從靜態(tài)的角度看，任何下位的黨內法規(guī)都必須有其上位規(guī)范依據(jù)，即使沒有直接的上位規(guī)范，也必須符合上位規(guī)范的基本精神和宗旨;其二，從動態(tài)的角度看，黨章是黨內法規(guī)的“根本大法”，其他黨內法規(guī)都是根據(jù)黨章制定，是黨章的具體化，由此形成一個上下等級分明的、統(tǒng)一的黨內法規(guī)體系;其三，從表述方式上看，黨內法規(guī)內容應當用條款形式表述，根據(jù)需要采用編、章、節(jié)、條、款、項、目七個邏輯層次，從而使黨內法規(guī)在表述形式上成為一個嚴整的、統(tǒng)一的整體，這明顯不同于一般采用段落形式表述的黨內規(guī)范性文件。加強黨內法規(guī)制度建設，必須重視黨內法規(guī)邏輯層次的設計，在注重表述方式科學化等技術層面提升的同時，必須更加注重黨內法規(guī)體系層次的設計，盡快實現(xiàn)“以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準則、條例等中央黨內法規(guī)為主干，由各領域各層級黨內法規(guī)制度組成的有機統(tǒng)一整體” 〔24 〕這樣一個黨內法規(guī)制度體系建設的基本目標。

三、黨內法規(guī)規(guī)范事項與效力范圍的特定性

（一）黨內法規(guī)的規(guī)范事項特定

黨內法規(guī)作為中國共產(chǎn)黨管黨治黨、治國理政的規(guī)則基礎，它首先必須具有對其規(guī)范對象賦權賦能的功能，才能使黨員和黨組織依規(guī)成為義務與權利、責任與權力相統(tǒng)一的能動主體，因而，黨內法規(guī)就在其規(guī)范事項方面展現(xiàn)出如下諸向度的特征：

創(chuàng)設黨組織職權職責是黨內法規(guī)的基礎功能，主要由其中的組織法規(guī)承擔。黨的組織法規(guī)制度是黨內法規(guī)制度體系的主要板塊，其功能就在于創(chuàng)設和配置黨組織的職權職責，旨在夯實管黨治黨、治國理政的組織制度基礎。黨章是創(chuàng)設黨組織職權職責的最高等級的黨內法規(guī)，它對黨的全國代表大會和黨的全國代表會議的職權作出了具體規(guī)定，對黨的中央委員會、中央政治局、中央政治局常務委員會、中央軍事委員會、中央書記處、中國人民解放軍黨組織和黨的地方組織的職權職責都作出了具體規(guī)定。在黨章之下，各級黨組織已經(jīng)制定了450多部組織法規(guī)，逐步實現(xiàn)了對各級黨組織的全覆蓋?？傮w上看，黨章按照權責統(tǒng)一的原則設立黨的組織架構，以黨的組織法規(guī)為主體輔以行為法規(guī)和監(jiān)督救濟法規(guī)對黨的中央組織、地方組織和基層組織的職權職責予以細化規(guī)定，最終形成權責一致的系統(tǒng)化的組織體制和運行機制?！?5 〕從職權的范圍類型看，黨內法規(guī)一方面要在憲法法律規(guī)定范圍內設定黨組織開展自身建設活動的權責，主要包括黨的思想建設、組織建設、作風建設、廉政建設、制度建設五位一體格局涉及的職權職責;另一方面，黨內法規(guī)要在憲法法律規(guī)定的基礎上設定黨組織的領導和執(zhí)政權責，憲法法律確立了黨的領導權和執(zhí)政地位，黨的領導和執(zhí)政活動對國家權力具有支配性，黨內法規(guī)的重要任務就在于銜接好憲法法律基礎上，科學合理地具體設定黨組織的領導和執(zhí)政權責，處理好黨政關系，為黨的領導和執(zhí)政確立妥當?shù)囊?guī)范基礎。

創(chuàng)設黨員的義務與權利是黨內法規(guī)的核心功能，并藉此將黨整合為一個現(xiàn)代化的組織體。與古代團體組織主要借助于宗教和領袖魅力等機制將分散的個體凝聚為一個統(tǒng)一體不同，任何一個現(xiàn)代黨團都是需要依靠權利/義務機制調整其內部成員關系的組織體，中國共產(chǎn)黨自然不能例外，有學者甚至將通過義務/權利機制調整黨員和黨組織的行為列為黨內法規(guī)這一范疇的基本構成要素之一?！?6 〕規(guī)定中共黨員權利義務的黨內法規(guī)主要是黨章，黨章規(guī)定了黨員的八項義務與八項權利。中國共產(chǎn)黨作為中國工人階級的先鋒隊，肩負著為民族復興和國家富強的任務，這就使得其與一般社會組織存在根本的不同，體現(xiàn)在黨章對黨員義務和權利的設定上，呈現(xiàn)出明顯的特殊性：第一，義務本位，義務優(yōu)先于權利。〔27 〕黨章對黨員義務的規(guī)定在邏輯上具有優(yōu)先地位，黨員要發(fā)揮先鋒模范作用，黨要保持自己的先進性和嚴明紀律，必須首先強調義務;履行義務是享有權利的前提，行使權利是履行義務的保證。第二，黨員的權利與義務是一個互相聯(lián)系、互為條件、互相促進、不可分割的整體，不能脫離義務去談權利，也不能脫離權利強調義務。黨章規(guī)定黨員義務在先、權利在后，有其內在合理根據(jù)。正如學者所指出的，“現(xiàn)行黨章規(guī)定了黨員的八項義務和八項權利，并把黨員義務規(guī)定在先，權利規(guī)定在后。黨章這種規(guī)定順序，正好與憲法規(guī)定公民權利先于公民義務相反，集中體現(xiàn)了我們黨的性質和宗旨，體現(xiàn)了黨員履行義務的自覺性和自愿性”?！?8 〕根本上，這一規(guī)定與黨的“先鋒隊”性質和歷史使命相關。黨章規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨是中國工人階級的先鋒隊，是中國各族人民利益的忠實代表，是中國社會主義事業(yè)的領導核心。”這是因為，工人階級的根本利益是同全體人民和整個民族的根本利益相一致的，工人階級的歷史命運也是同整個民族的歷史命運緊密聯(lián)系在一起的。中國共產(chǎn)黨為工人階級的利益而奮斗也就是為全體人民和整個民族而奮斗。中國共產(chǎn)黨之所以能保持無產(chǎn)階級先進性，正是因為它不僅深深扎根于工人階級之中，而且深深扎根于中國人民和中華民族之中，代表了中國最廣大人民群眾的根本利益，具有廣泛的群眾基礎?！?〔29 〕正是黨的“先鋒隊”性質，決定了黨必須首先設定黨員的義務，沖鋒在前，先有犧牲和付出，后談權利和享受。第三，黨章規(guī)定的黨員各項義務之間、各項權利之間，都存在相互關聯(lián)關系，并且具有嚴密的邏輯性，缺乏任何一點都會有損黨員義務權利體系的完整性，黨員只有同時自覺履行各項義務和享有各項權利，才能真正符合保持先進性的內在要求，這也是每位黨員不可推卸的政治責任。需要強調的是，黨章在義務與權利的排序上雖與法律不同，但同樣遵循權利與義務相對應、相均衡的基本原理，從而在根本上與憲法法律精神及其調整機制具有基本一致性。

創(chuàng)設黨的紀律是黨藉以規(guī)范黨員、維系黨組織合理運作和長遠發(fā)展的必要手段。黨的紀律涉及到黨內生活的各個方面，主要由黨章和《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等黨內法規(guī)予以規(guī)定。從內容上看，黨章規(guī)定了黨的建設必須實現(xiàn)“堅持黨的基本路線”“堅持解放思想、實事求是”“堅持全心全意為人民服務”“堅持民主集中制”“堅持從嚴管黨治黨”五項基本要求;黨章規(guī)定了黨的紀律主要包括政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律六項內容，并規(guī)定了“懲前毖后、治病救人，執(zhí)紀必嚴、違紀必究，抓早抓小、防微杜漸”的紀律處分原則;黨章明確規(guī)定了警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍五種對黨員的紀律處分措施，以及黨員紀律處分必須經(jīng)過的基本程序;《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》對新形勢下黨內政治生活的基本準則予以規(guī)范，提出了堅定理想信念、堅持黨的基本路線、堅決維護黨中央權威、嚴明黨的政治紀律等十二條重要準則，為廣大黨員、黨的干部特別是領導干部提出了更高的紀律標準和黨性要求;特別是，《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》按照黨章的原則、規(guī)定和要求，詳細規(guī)定了黨員違反黨紀行為的處分措施，開列了黨員行為的“負面清單”，具備了充分的明確性和操作性。有的學者認為，“此類規(guī)則，在黨內法規(guī)體系中功能獨特，意在規(guī)定黨員或黨組織在違反黨內法規(guī)時的相應紀律處分、提供黨員或黨組織權利被侵犯后的救濟等，具有‘兜底性的保障功能”?！?0 〕也正是此類規(guī)范，給廣大黨員干部行為劃出了明確紅線，成為一部黨內紀律治理的綜合性“法典”，“體現(xiàn)了對依規(guī)治黨規(guī)律認識的深化，實現(xiàn)了紀律建設的與時俱進”。〔31 〕以黨章為首的黨內法規(guī)創(chuàng)設的集先進性、統(tǒng)一性、強制性于一身的完善的黨紀規(guī)范體系，成為維護黨的統(tǒng)一、執(zhí)行黨的任務的根本保證。

（二）黨內法規(guī)的效力范圍特定

黨內法規(guī)效力范圍的特定性，是指黨內法規(guī)是特定范圍內有效的規(guī)范體系。任何社會規(guī)范體系，包括憲法法律，都有其特定的適用范圍。黨內法規(guī)作為中國共產(chǎn)黨確立和處理黨務關系的規(guī)范體系，也有其特定的適用范圍：中共各級黨組織、共青團和全體黨員?；邳h團組織的活動性特征，黨團組織法一般按照屬人原則確定其效力范圍。

黨內法規(guī)的直接效力范圍包括全體黨員和黨的各級各類組織。黨內法規(guī)的直接適用對象是中國共產(chǎn)黨黨員和各級黨組織，這包含兩層意思：一是黨內法規(guī)只適用于中國共產(chǎn)黨的黨員和各級黨組織，不適用于中國共產(chǎn)黨以外的個人和組織，從而堅持了黨內法規(guī)效力范圍的“黨內界限”;二是中國共產(chǎn)黨的黨員和黨組織不論是在國內還是國外，都受到中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)的規(guī)范和約束，從而堅持了黨內法規(guī)效力的“屬人原則”。

需要指出的是：第一，“各級各類組織”包括從中央到地方直至黨的基層黨組織，國有事業(yè)和企業(yè)黨組織，集體企業(yè)黨組織，股份制和私營企業(yè)、外資企業(yè)中的黨組織;第二，“各級各類組織”應當包括“共青團”，黨章中明確規(guī)定了“黨和共產(chǎn)主義青年團的關系”，強調黨的各級委員會對共青團的領導，2015年7月生效的《中共中央關于加強和改進黨的群團工作的意見》，將黨對共青團等群團組織的領導確認為黨治國理政的一項經(jīng)常性、基礎性工作; 〔32 〕第三，按照“黨指揮槍”的原則，黨對軍隊擁有絕對領導權，中國人民解放軍是黨內法規(guī)的直接適用對象。

黨內法規(guī)的間接效力或稱“溢出效力” 〔33 〕的范圍包括其他有關組織和個人：主要是國家機關、政協(xié)、社會組織和全體公務員。黨章規(guī)定，“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”?！包h必須按照總攬全局、協(xié)調各方的原則，在同級各種組織中發(fā)揮領導核心作用?！薄霸谥醒牒偷胤絿覚C關、人民團體、經(jīng)濟組織、文化組織和其他非黨組織的領導機關中，可以成立黨組。黨組發(fā)揮領導核心作用。”黨章還規(guī)定，“對下屬單位實行集中統(tǒng)一領導的國家工作部門可以建立黨委”，“企業(yè)、農(nóng)村、機關、學校、科研院所、街道社區(qū)、社會組織、人民解放軍連隊和其他基層單位，凡是有正式黨員三人以上的，都應當成立黨的基層組織”。憲法規(guī)定，“中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”，中國共產(chǎn)黨作為中國的執(zhí)政黨，黨通過國家機關、人民團體、企事業(yè)單位、社會組織中的黨組織貫徹實施黨內法規(guī)，對國家各項事業(yè)進行領導，從而黨內法規(guī)的效力通過黨組織的領導間接作用于上述對象。

四、黨內法規(guī)保障機制的多重性

鑒于中國共產(chǎn)黨在中國政治生活中的特殊地位，除了憲法法律對黨內法規(guī)效力的保障之外，黨內法規(guī)還在黨內具有多種特殊效力保障機制，從而建立完善了黨內法規(guī)效力保障的多重機制。

中央和地方黨內法規(guī)對自身效力作出了明確規(guī)定。黨章在總綱部分規(guī)定“堅持從嚴管黨治黨”，“要把嚴的標準、嚴的措施貫穿于管黨治黨全過程和各方面。堅持以規(guī)治黨，標本兼治，堅持把紀律挺在前面，加強組織紀律性，在黨的紀律面前人人平等”。這一規(guī)定表明，嚴格執(zhí)行黨內法規(guī)，堅持以規(guī)治黨，是黨章對全體黨員和黨組織提出的根本要求，任何人在黨規(guī)黨紀面前沒有特殊性，從而對黨內法規(guī)的效力作出了清晰明確的規(guī)定。黨章的這一原則精神貫穿于所有的黨內法規(guī)之中，“法規(guī)制度的生命力在于執(zhí)行”。2014年10月8日，習近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上講話指出，“紀律面前一律平等，黨內不允許有不受紀律約束的特殊黨員”?！吨袊伯a(chǎn)黨紀律處分條例》作為黨內法規(guī)體系的懲戒性部分，從黨紀制裁的角度對黨內法規(guī)的效力作出了明確闡述：“黨章是最根本的黨內法規(guī)，是管黨治黨的總規(guī)矩。黨的紀律是黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行為規(guī)則。黨組織和黨員必須牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，自覺遵守黨章，嚴格執(zhí)行和維護黨的紀律，自覺接受黨的紀律約束，模范遵守國家法律法規(guī)?！边@一規(guī)定不僅指明了黨章的最高效力，而且明確了黨紀對于全體黨員和各級黨組織的拘束力，是對黨內法規(guī)效力的具體闡述和重要補充，“黨的紀律是黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行為規(guī)則，加強紀律建設是全面從嚴治黨的治本之策”?！?4 〕關于不同層級黨內法規(guī)效力的判斷，《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定條例》規(guī)定，黨章在黨內法規(guī)中具有最高效力，其他任何黨內法規(guī)都不得同黨章相抵觸;中央黨內法規(guī)的效力高于中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內法規(guī)的效力;省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內法規(guī)不得同中央紀律檢查委員會、中央各部門制定的黨內法規(guī)相抵觸;同一機關制定的黨內法規(guī)，一般規(guī)定與特別規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定;舊的規(guī)定與新的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定;中央紀律檢查委員會、中央各部門制定的黨內法規(guī)對同一事項的規(guī)定不一致的，提請中央處理?？梢姡渣h章為首的黨內法規(guī)對全體黨員和各級黨組織的效力，是清晰的、明確的、層次分明的。

黨的各級組織通過嚴格的工作機制保障黨內法規(guī)的效力。黨的各級組織通過落實執(zhí)政責任、嚴格執(zhí)紀、黨內法規(guī)宣傳教育培訓等工作機制，為黨內法規(guī)的落實和具體實施提供工作機制保障。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，通過堅持和完善黨領導人民發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟、社會主義民主政治、社會主義先進文化、構建社會主義和諧社會、建設社會主義生態(tài)文明、對軍隊的政治領導等方面的黨內法規(guī)，以及通過完善黨委工作制度和黨組工作制度，落實各級黨組織的執(zhí)政責任，以責任規(guī)范權力，以責任落實黨內法規(guī)實施成為發(fā)揮黨內法規(guī)效力的重要保障機制;黨的各級紀檢組織按照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》嚴肅懲處各種違反黨規(guī)黨紀的行為，對于模范貫徹實施和遵守黨規(guī)黨紀的行為，則依規(guī)給予獎勵，黨內獎懲機制的建立和完善，使黨內法規(guī)成為黨內權力運行和政治生活的有效規(guī)范系統(tǒng)，保證了黨內法規(guī)的實踐效力;黨的各級組織建立健全黨內法規(guī)學習教育和宣傳制度，將黨內法規(guī)列入“普法宣傳”和《黨內基本法規(guī)學習讀本》教育內容，通過“兩學一做”學習教育和嚴重違法違紀案例的警示教育，對于全黨了解黨內法規(guī)、落實黨內法規(guī)效力起到了重要作用，提高了全體黨員和黨組織遵守黨內法規(guī)的自覺性。需要特別指出的是，“依法治國的關鍵環(huán)節(jié)在于依法治黨，而依法治黨的核心問題之一就是要求黨員領導干部心中有黨規(guī)黨紀;要用系統(tǒng)的黨規(guī)黨紀來對黨員領導干部進行規(guī)制”?！?5 〕更進一步講，中國共產(chǎn)黨作為無產(chǎn)階級的先鋒隊，任何黨員和黨組織都應當帶頭模范自覺地執(zhí)行黨規(guī)，“自覺”和“模范”才是黨內法規(guī)效力獲得保障的最重要的內在機制。

黨的監(jiān)督機構對黨內法規(guī)遵守情況的監(jiān)督檢查?！叭绾伟腰h員領導干部的權力關在黨內法規(guī)的籠子里，事關中國法治的成敗?！?〔36 〕黨的紀律檢查機關是對黨組織和黨員遵守黨的紀律尤其是依法依規(guī)行使權力的情況進行監(jiān)督、檢查，對違反黨的紀律的黨組織及其成員執(zhí)行紀律的職能機關，是黨內的執(zhí)法機關，對于黨內法規(guī)的維護執(zhí)行和效力落實起著強有力的保障作用。中央紀律檢查委員會是黨的主要監(jiān)督檢查機關，同時它還通過派駐機構、巡視機構，以及通過“獵狐行動”“天網(wǎng)行動”“紅色通輯令”等專項反腐行動，貫徹落實對黨組織和黨員的監(jiān)督、檢查、執(zhí)紀、問責職能。有學者指出，“加強權力監(jiān)督、克服腐敗現(xiàn)象是一個系統(tǒng)工程，需要從政治、經(jīng)濟、思想、文化、社會生活等多方面開展工作，需要全社會的共同努力才能完成。在這個系統(tǒng)工程中，加強制度建設，特別是加強黨的制度建設尤為重要”。〔37 〕其中特別重要的就是黨內法規(guī)遵守情況的監(jiān)督檢查制度的規(guī)范建設和嚴格執(zhí)行，“進一步健全黨和國家監(jiān)督制度，完善權力配置和運行制約機制，構建一體推進不敢腐、不能腐、不想腐體制機制，不斷增強監(jiān)督嚴肅性、協(xié)同性、有效性”?！?8 〕這些舉措的實施對于確保黨內法規(guī)的貫徹執(zhí)行，嚴肅黨的紀律，提高黨內法規(guī)的執(zhí)行力，確保黨內法規(guī)的效力發(fā)揮，都會起到不可替代的保障作用。

黨的其他幾大建設為黨內法規(guī)效力提供支撐。黨的建設是一項系統(tǒng)復雜的工程，完善黨內法規(guī)的效力和實施保障體系是一項艱巨的基礎性工作，必須依靠黨的建設的各個方面的共同實施來確保黨內法規(guī)的有效性。黨內法規(guī)建設和效力保障主要涉及紀律建設和制度建設，黨的政治建設、思想建設、組織建設和作風建設同時為黨內法規(guī)效力保障提供重要支撐。其中，政治建設的基本任務是確保黨在政治上的先進性?！包h的政治建設是黨的根本性建設”，“黨內法規(guī)建設堅持以黨的政治建設為統(tǒng)領”?！?9 〕只有建設一個政治上先進的無產(chǎn)階級政黨，才能引領各級黨組織和全體黨員自覺嚴格地執(zhí)行黨規(guī)黨紀，這是黨內法規(guī)效力保障的先決條件。黨的思想建設的任務在于以先進的理論、思想、信念、道德來教育和引導全體黨員和各級黨組織，通過將先進的精神價值轉化為良規(guī)善治，有助于從根本上提升黨內法規(guī)的治理效果，鍛造黨內法規(guī)效力的堅強基礎;黨的組織建設通過建立健全黨的各級組織體系，構建黨委統(tǒng)一領導、部門分工負責、各方面共同參與的工作格局，有助于形成黨內法規(guī)制度建設和執(zhí)行的合力，確保黨內法規(guī)的貫徹實施。黨的作風建設的目標在于端正黨組織和黨員的思想作風、工作作風和生活作風，“中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨、領導黨，領導干部在人群中是關鍵少數(shù)，他們的言行會產(chǎn)生區(qū)別于普通群眾的社會影響力，在社會生活中具有示范效應”。〔40 〕可見，在黨內樹立與黨的性質和宗旨相適應的良好風尚，對于嚴肅執(zhí)行黨內法規(guī)、強化黨的領導力意義非凡。黨的作風建設與黨內法規(guī)的目標和宗旨完全一致并形成相互支撐關系，改進黨的作風同時也就是黨組織和黨員嚴格執(zhí)行黨規(guī)黨紀的過程和結果，從而黨的作風建設必然與黨內法規(guī)建設和執(zhí)行形成共同推進、相互促進的格局，兩者之間的相互支撐與相互保障關系是顯而易見的。

憲法、法律對黨內法規(guī)效力具有保障作用。黨內法規(guī)不屬于憲法和法律的范疇，但黨內法規(guī)與憲法法律都是中國法治體系的重要組成部分，并且兩者之間形成互相支持、互相保障的關系。憲法、法律對黨內法規(guī)效力的保障主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

其一，憲法對黨的執(zhí)政地位的保障。我國憲法確認了中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，確認了黨在政權結構中總攬全局、協(xié)調各方的核心地位，這是中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政的根本憲法依據(jù)，也是憲法法律對黨內法規(guī)效力保障的根本依據(jù)。

其二，黨內法規(guī)的“合憲性推定”效力。憲法對中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位和核心領導地位的確認包含著豐富的內涵，其中非常重要的一點就是可以由此推定中國共產(chǎn)黨制定和執(zhí)行的黨內法規(guī)的合憲性，黨團組織的合憲性與合法性必然包含著其內部組織與運行規(guī)則的合憲性與合法性。

其三，黨領導制定憲法和法律，并實施將黨的意志上升為憲法和法律規(guī)范，黨同時制定和實施黨內法規(guī)，“黨章和憲法均是中國共產(chǎn)黨法觀念影響下的產(chǎn)物”， 〔41 〕因而憲法、法律與黨內法規(guī)在本質上是一致的，只是在適用對象和具體功能上存在分野，因而憲法、法律與黨內法規(guī)的制定實施之間具有一定的協(xié)同性和互助性的關系，有利于黨內法規(guī)的效力落實。

其四，黨內法規(guī)是對憲法、法律的具體化，是法治體系的一部分。黨章規(guī)定，黨必須在憲法和法律范圍之內活動，這意味著作為黨的制度建設和紀律建設核心內容的黨內法規(guī)建設應當在憲法、法律之內開展。從而，黨制定和實施黨內法規(guī)的活動必須依照憲法、法律并與憲法、法律保持一致，黨內法規(guī)因而就是憲法、法律在黨的治理方面的具體化，受到憲法、法律的約束和保障。

其五，合憲性審查是維護憲法法律權威的有力之舉，同時也是使得被審查對象獲得合憲合法地位的重要途徑。黨的十九大報告提出，要積極推進合憲性審查工作，維護憲法權威。作為中國特色社會主義法治體系重要組成部分的黨內法規(guī)，將有可能被納入進來，根據(jù)憲法對黨的地位的確認以及黨章關于黨必須在憲法和法律范圍之內活動的規(guī)定，將黨內法規(guī)納入合憲性審查的范疇具有合理性，“黨內法規(guī)合憲性審查制度的建設既有利于維護憲法權威，也有利于促進黨內法規(guī)與國家法律的銜接與協(xié)調”。〔42 〕

小結：通過良規(guī)達致善治

黨內法規(guī)作為中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的重要依據(jù)，在中國的革命、建設和改革事業(yè)中發(fā)揮著重要的規(guī)范與指引作用?！叭魏我豁楛h內法規(guī)都內含著制度選擇和價值取向，只有良法才能達到善治。” 〔43 〕黨內法規(guī)雖然不是憲法和法律，但對當代中國的憲法和法律的制定和適用都發(fā)揮著重要影響，并與憲法和法律一起，構成了當代中國法治體系的規(guī)范基礎。同時，執(zhí)政黨嚴于律己，以法治思維和法治方法管黨治黨，則黨對人民的示范和帶動作用必若疾風勁草，法治建設的成效勢將大為提升，而黨的合法性地位亦是水到渠成，歷久彌新?？梢姡包h規(guī)與國法不僅是建設‘法治中國必須依賴的規(guī)范體系，而且構成黨的領導和執(zhí)政行為的正當性基礎。盡管黨規(guī)與國法具有諸多方面的差異，但黨規(guī)與國法在根本上乃‘互聯(lián)互通，黨規(guī)國法聯(lián)通的根基是黨章和憲法。黨章是黨規(guī)體系的基石，憲法是國法體系的基石，兩個基石在治國理政的根本問題和基本原理上是相通疊加的，由此決定了黨規(guī)和國法的本質共同、價值互補、功能相成”?！?4 〕有學者指出，“中華民族的命運同中國共產(chǎn)黨的命運緊密相連”， 〔45 〕黨內法規(guī)通過對中國共產(chǎn)黨各級黨組織、共青團和全體黨員的規(guī)范指引作用，為中國的革命、建設和改革事業(yè)培養(yǎng)了領導者和先鋒隊，從而統(tǒng)率和引領著整個國家的建設、改革和法治事業(yè)朝著正確的方向不斷挺進，為“法治中國”的實現(xiàn)和中華民族的崛起建立新的歷史功勛。