黃梅波,段秋韻

(1.上海對外經(jīng)貿(mào)大學 國際發(fā)展合作研究院,上海 200235；2.上海對外經(jīng)貿(mào)大學 國際經(jīng)貿(mào)學院，上海 200235)

21世紀以來，國際公共衛(wèi)生緊急事件已經(jīng)數(shù)次在國際社會暴發(fā)。每次疫情的暴發(fā)對疫情發(fā)生國人民的健康生命以及經(jīng)濟的沖擊是巨大的。在這種情況下，往往會有大量的國際人道主義援助涌入疫情國，以解短期燃眉之急。但是，疫情不僅短期內(nèi)會對感染人員的健康及生命帶來影響，而且會對一國的公共衛(wèi)生及經(jīng)濟社會發(fā)展帶來負面的影響。要在根本上解決疫情對一國經(jīng)濟社會帶來的沖擊，從本質(zhì)上提高一國的抗疫能力，需要幫助該國建立公共防疫體系，扶持實體經(jīng)濟的發(fā)展。開發(fā)性金融機構(gòu)，如世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、中國國家開發(fā)銀行等，是在政府支持下，以實現(xiàn)公共政策目標為使命的一類金融機構(gòu)，完全可以在支持一國衛(wèi)生防疫體系的建設、維護市場穩(wěn)定、恢復經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮重要作用。

一、開發(fā)性金融及其準公共產(chǎn)品特性

開發(fā)性金融機構(gòu)興起于20世紀40年代，至20世紀90年代才發(fā)展成一種固定模式[1]。這些機構(gòu)往往由政府出資，向商業(yè)銀行無法提供貸款的領域展開貸款服務，以提高社會福利。國內(nèi)關于開發(fā)性金融的定義最早由白欽先在2002年提出的開發(fā)性政策金融理論中予以界定，其認為開發(fā)性金融分為開發(fā)性政策金融和開發(fā)性商業(yè)金融，服務于社會發(fā)展的特定領域[2]。國開行報告則指出，開發(fā)性金融是單一國家或國家聯(lián)合體通過建立具有國家信用的金融機構(gòu)，為特定需求者提供中長期信用，同時用健全制度和建設市場的方式，加快經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)長期經(jīng)濟增長以及其他政府目標的一種金融形式[3]。王紹宏認為，開發(fā)性金融是政策性金融的高級階段，其擁有國家信用的金融機構(gòu)，是以市場業(yè)績?yōu)橹е?，通過融資推動制度建設和市場建設以實現(xiàn)政府特定經(jīng)濟和社會發(fā)展目標的資金融通方式[4]。

開發(fā)性金融與一般商業(yè)性金融的區(qū)別主要體現(xiàn)在主體及其資金來源、所提供服務的公共產(chǎn)品性質(zhì)以及機構(gòu)的運作模式上。

首先，開發(fā)性金融的主體一般是主權(quán)國家或國家聯(lián)合體。目前開發(fā)性金融的主體包括國別開發(fā)性金融機構(gòu)和國際多邊開發(fā)性金融機構(gòu)兩大類。其中國別開發(fā)性金融機構(gòu)包括德國復興信貸銀行、巴西開發(fā)銀行等。1994年，具有中國特色的國別開發(fā)性金融機構(gòu)——國家開發(fā)銀行誕生，其依托強大的國家信用，通過市場化的運作方式為存在市場失靈卻關系國計民生的重點領域提供集中、大額的、長期的信用支持，同時以健全制度和建設市場的方式實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展目標[5]。國際性的多邊金融機構(gòu)包括世界銀行、非洲開發(fā)銀行、亞洲開發(fā)銀行、歐洲復興開發(fā)銀行等。2015年，中國倡導成立的亞洲基礎設施投資銀行及新開發(fā)銀行也屬于多邊開發(fā)性金融機構(gòu)。

開發(fā)性金融機構(gòu)的資金來源主要為資本金來源和負債資金來源。作為政策性金融的衍生，國別開發(fā)性金融機構(gòu)由于其服務于國家政策，其資本金來源一般為國家政府全額出資，其負債資金主要來源于依靠國家信用發(fā)行的金融債券融資，這些金融債券屬于政府機構(gòu)債券。國別開發(fā)性金融機構(gòu)無論是資本金抑或是負債資金均屬于政府財政的一部分，因此具有公共性。

其次，開發(fā)性金融機構(gòu)提供的服務具有準公共產(chǎn)品特性。公共產(chǎn)品是具有非排他性和非競爭性的物品。所謂非排他性就是任何人不需要付出任何代價即可消費該產(chǎn)品，非競爭性則指一人對該產(chǎn)品的消費不妨礙他人對其的消費。處于公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間的產(chǎn)品被稱為準公共產(chǎn)品。開發(fā)性金融秉持著政府的政策目標或國際發(fā)展目標，其對公共事業(yè)或是基礎設施的信貸支持都是對公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品的融資。開發(fā)性金融的另一作用是改善信貸市場的市場缺陷及制度缺失問題，而市場環(huán)境與制度均屬于經(jīng)濟社會公共產(chǎn)品。因此，開發(fā)性金融業(yè)務內(nèi)容無不體現(xiàn)了準公共性[6]，其提供的資金使用期限長、利率低，部分資金甚至是贈款，是無償提供的，可視為援助資金。

最后，開發(fā)性金融與商業(yè)性金融最大的不同在于市場運作方式。開發(fā)性金融與商業(yè)性金融的目的完全不同，開發(fā)性金融不以盈利為目的，主要配合國家政策或國際發(fā)展目標。陳元認為開發(fā)性金融是政策性金融的發(fā)展，和商業(yè)銀行相比，其針對的目標和涉及的范圍完全不同，主要領域為基礎設施、基礎產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)[7]。國外有學者認為當金融市場出現(xiàn)信息不對稱造成市場失靈時，開發(fā)性金融就成為市場干預最好的方式[8]。開發(fā)性金融主動進入市場還可以引導更多的商業(yè)性金融進入，但是開發(fā)性金融與政策性金融也存在差異。政策性金融機構(gòu)往往通過政府補貼等方式支持其運營，開發(fā)性金融機構(gòu)則需要盈虧自負，通過市場運作，將市場和政府連接，放大政府信用的杠桿作用，從而增加服務國家戰(zhàn)略的主動性和作用力[9]。

二、開發(fā)性金融機構(gòu)的發(fā)展理念及融資領域

開發(fā)性金融的“開發(fā)”，在英文中即development，也可以翻譯為“發(fā)展”。各重要開發(fā)性金融機構(gòu)的融資領域與其宗旨和職能直接相關，而其宗旨和職能則受其持有的發(fā)展理念的影響。所謂發(fā)展理念一般包含三個層次的內(nèi)容，即什么是發(fā)展、要實現(xiàn)什么樣的發(fā)展、怎樣實現(xiàn)發(fā)展。開發(fā)性金融機構(gòu)的宗旨和職能決定了其準公共產(chǎn)品性質(zhì)，也決定了其融資的領域。二戰(zhàn)后多邊開發(fā)性金融機構(gòu)融資領域的變化反映了其所秉持的國際發(fā)展理念的演進。而國別開發(fā)性金融機構(gòu)的融資領域則受其國別發(fā)展階段及國別發(fā)展目標的影響。

(一)國際發(fā)展理念與多邊開發(fā)性金融機構(gòu)的融資領域

隨著世界政治經(jīng)濟的演變，各主要開發(fā)性金融機構(gòu)的發(fā)展理念也經(jīng)歷了較大的變化。由于現(xiàn)有各主要開發(fā)性金融機構(gòu)的主導權(quán)均掌握在發(fā)達國家手中，因此其發(fā)展理念也主要受西方傳統(tǒng)發(fā)展觀的影響。對發(fā)展內(nèi)涵的不同理解從根本上影響著發(fā)展目標的確立和發(fā)展戰(zhàn)略的選擇，進而將各國導向不同的發(fā)展道路，產(chǎn)生大相徑庭的結(jié)果。二戰(zhàn)后，隨著國際發(fā)展理論的興起與發(fā)展，發(fā)展的內(nèi)涵也不斷豐富，從最初單純的經(jīng)濟增長延伸到包括政治、經(jīng)濟、社會、資源和環(huán)境等各個領域的內(nèi)容。伴隨著發(fā)展內(nèi)涵的不斷擴展，西方傳統(tǒng)援助的發(fā)展目標也經(jīng)歷了巨大的變化，這直接影響了開發(fā)性金融機構(gòu)特別是多邊開發(fā)性金融機構(gòu)的融資重點和支持領域。

基于不同發(fā)展階段的發(fā)展中國家甚至是發(fā)達國家的情況，不同時代的國際發(fā)展學不斷提出新的發(fā)展概念。在早期的發(fā)展經(jīng)濟學中，發(fā)展的核心含義是經(jīng)濟增長。20世紀50年代，發(fā)展經(jīng)濟學提出現(xiàn)代化理論，嘗試改變發(fā)展經(jīng)濟學只注重經(jīng)濟的缺陷，試圖從社會和政治的角度探討發(fā)展中國家的發(fā)展問題。至此，發(fā)展學對發(fā)展的理解開始包括政治和社會的現(xiàn)代化等內(nèi)容。20世紀60年代，依附理論逐漸發(fā)展，該理論認為邊緣國家欠發(fā)達的原因在很大程度上是因為由西方國家主導的全球結(jié)構(gòu)，因此發(fā)展中國家要取得發(fā)展需要通過整個國家實力的積累，擺脫對發(fā)達國家的依附。20世紀70年代，發(fā)展的內(nèi)涵進一步從經(jīng)濟轉(zhuǎn)向社會，強調(diào)社會和社區(qū)的發(fā)展。20世紀80年代至90年代，發(fā)展的內(nèi)涵從社會逐漸轉(zhuǎn)向人，以人為中心的發(fā)展思想興起，發(fā)展的含義在于賦權(quán)，即增加人民選擇的機會。2000年之后，發(fā)展的內(nèi)涵擴展到經(jīng)濟、社會、自然和人四者的相互關系上，其中最具代表性的理論是可持續(xù)發(fā)展觀。2015年可持續(xù)發(fā)展目標的引入，使得國際援助開始關注經(jīng)濟、社會、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展問題。

二戰(zhàn)后全球各區(qū)域及主權(quán)國家相繼建立了多邊及國別開發(fā)性金融機構(gòu)，這些開發(fā)性金融機構(gòu)都具有明確的宗旨及職能，其宗旨和職能隨著國際發(fā)展理念及國際發(fā)展目標的變化也在不斷調(diào)整。21世紀以來，多邊開發(fā)性金融機構(gòu)的宗旨均集中在減貧和促進發(fā)展、促進區(qū)域發(fā)展和融合、促進私人部門參與度的提高以及促進可持續(xù)發(fā)展這四個領域。從世界銀行和主要活躍于亞洲地區(qū)的非洲開發(fā)銀行(AFDB)的融資分布可以發(fā)現(xiàn)，主要融資重點是與當今國際發(fā)展目標直接相關的基礎設施、衛(wèi)生、教育以及公共部門治理等全球公共產(chǎn)品領域。

1.世界銀行融資領域分布情況

世界銀行是一個全球性多邊開發(fā)性金融機構(gòu)，與其全球性MDB的定位、宗旨和職能相對應的是，世界銀行的發(fā)展融資領域分布較為廣泛，當前，世界銀行的宗旨為減少貧困和弱勢人群；推動全球采取共同行動，為世界經(jīng)濟增長創(chuàng)造條件；同時加強治理，為今后危機做好準備，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。從2013—2019財年世界銀行承諾貸款的部門分布來看，世界銀行投入農(nóng)業(yè)、工業(yè)及金融等的比重約占24 %。在基礎設施領域，世界銀行的主要融資領域出現(xiàn)一個傾向，就是越來越重視“軟件基礎設施”(又稱“社會基礎設施”)而不是“硬件基礎設施”(又稱“經(jīng)濟基礎設施”)，而且，近年來，世行投入軟件基礎設施的比例還在上升，反映了其秉持的國際發(fā)展理念的傾向和變化。2019年其在醫(yī)療衛(wèi)生領域投入占比7.22%，并自2015年開始，占比增長趨勢明顯[10]。

2.非洲開發(fā)銀行(AfDB)融資領域分布情況

與世界銀行不同的是，非洲開發(fā)銀行主要業(yè)務覆蓋范圍為非洲地區(qū)，其宗旨為向成員國的經(jīng)濟和社會發(fā)展提供資金，協(xié)助非洲大陸制定總體發(fā)展戰(zhàn)略，協(xié)調(diào)各國發(fā)展計劃，以便逐步實現(xiàn)“非洲經(jīng)濟一體化”。由于非洲基礎設施建設嚴重制約經(jīng)濟發(fā)展，非洲開發(fā)銀行更加注重基礎設施“硬實力”的建設與提高。2012至2018年其在基礎設施領域投資高達總貸款的50%，在金融領域的貸款約占總貸款的17.3%。近年來，非洲疫情頻發(fā)。非洲開發(fā)銀行逐漸重視非洲醫(yī)療衛(wèi)生的基礎設施建設，并將公共衛(wèi)生納入了其五項優(yōu)先發(fā)展項目之一的“提升非洲人民生活質(zhì)量”項目當中，并取得一定成效。根據(jù)非洲開發(fā)銀行2018年報， 2018年其在衛(wèi)生醫(yī)療領域投資共752920000美元，約占總投資的10%，項目數(shù)量達到29個，投資較2012年272470000美元增加了176%，項目數(shù)增加了10個，除去2016年，2012年至2018年，非洲開發(fā)銀行在衛(wèi)生醫(yī)療領域的投資逐年上升，這說明了非洲開發(fā)銀行對衛(wèi)生醫(yī)療領域的逐漸重視[11]。

(二)國家經(jīng)濟發(fā)展階段及國別性開發(fā)金融機構(gòu)的融資重點

國別開發(fā)性金融機構(gòu)既不是國家政府部門機構(gòu)，也不是商業(yè)性金融機構(gòu)，而是兼具兩者特性的開發(fā)性金融機構(gòu)。這些國別性開發(fā)金融機構(gòu)在國民經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著獨特的作用：一方面由政府出資并由國家信用為擔保，不以盈利最大化為經(jīng)營目標并配合國家政策進行投資決策；另一方面與商業(yè)性銀行一同參與市場競爭，自負盈虧。不同于多邊開發(fā)性金融機構(gòu)，國別開發(fā)性金融機構(gòu)更多以基礎設施建設和開發(fā)項目為主要的融資投資對象，重點關注各國的國民經(jīng)濟建設。以德國、中國與南非三國的國家開發(fā)銀行——德國復興信貸銀行、中國國家開發(fā)銀行、南非開發(fā)銀行為例，可以發(fā)現(xiàn)由于三國在經(jīng)濟發(fā)展階段、發(fā)展經(jīng)驗以及未來經(jīng)濟發(fā)展目標等方面的不同，三國的國家開發(fā)銀行的融資領域與對象也不盡相同。從總體上來看三國的開發(fā)性金融機構(gòu)在衛(wèi)生防疫方面的融資占比并不高。國別開發(fā)性金融機構(gòu)更注重國民經(jīng)濟的發(fā)展，對于衛(wèi)生醫(yī)療等軟實力方面的建設相對忽略。

其中，作為發(fā)達國家之一的德國，德國復興信貸銀行以應對氣候變化、促進技術進步以及人口老齡化的挑戰(zhàn)為使命，更加強調(diào)軟實力的建設。德國復興信貸銀行在相較于其他兩國的開發(fā)性金融機構(gòu)來說，其對衛(wèi)生健康領域關注程度更高，2019年其總承諾額的38%用于在教育、衛(wèi)生、醫(yī)療等社會基礎設施的建設[12]。中國國家開發(fā)銀行則是目前世界上第一大開發(fā)銀行，其宗旨可以概述為增強國力、改善民生。作為最大的發(fā)展中國家與社會主義國家，在融資領域方面，中國國開行在國內(nèi)融資的主要領域為基礎設施建設與民生改善，在國外則助力推動“一帶一路”倡議。2018年國開行向國內(nèi)基礎設施領域的融資超過3萬億元人民幣，其中半數(shù)以上用于交通基礎設施領域，電力與公共基礎設施次之。在民生領域，國開行2018全年發(fā)放棚戶區(qū)改造貸款6980億元，占全年貸款發(fā)放額的28%。然而，國開行在教育、公共衛(wèi)生醫(yī)療領域投資較少，2018年，國開行健康領域貸款余額410億元，占比不到1.7%[13]。南非國家開發(fā)銀行在所有國家開發(fā)銀行中素以業(yè)務單一性著稱，其主要使命就是為南非以及南部非洲發(fā)展共同體(南共體)國家的基礎設施建設提供投融資服務。在融資領域方面，南非國開行在基礎設施建設投融資業(yè)務占比87%。2019年，為支持南非政府的“新增長路徑計劃”，南非國開行將業(yè)務重點轉(zhuǎn)移到能源與水利領域，在衛(wèi)生醫(yī)療領域的投資可忽略不計[14]。

三、開發(fā)性金融機構(gòu)與全球衛(wèi)生防疫治理

公共衛(wèi)生是一個關系到一國甚至全球人民健康的公共事業(yè)，具體包括重大疾病的預防、監(jiān)控及醫(yī)治，對食品、藥品、公共環(huán)境衛(wèi)生的監(jiān)督管制以及相關的衛(wèi)生宣傳、健康教育、免疫接種等。實現(xiàn)全民健康覆蓋除了保證人民身體健康，還有助于經(jīng)濟增長與就業(yè)。據(jù)OECD預測，全民健康覆蓋的實現(xiàn)至少可使中低收入國家的經(jīng)濟增長率提高2%[15]。但是公共衛(wèi)生作為一種成本低、效果好的公共產(chǎn)品，其社會效益回報周期相對較長，極少有商業(yè)性金融機構(gòu)愿意在公共衛(wèi)生領域發(fā)放貸款，因此開發(fā)性金融機構(gòu)對公共衛(wèi)生領域的支持就極為重要。以世界銀行為代表的多邊開發(fā)性金融組織以及以中國國家開發(fā)銀行為代表的主權(quán)開發(fā)性金融組織可以說明開發(fā)性金融機構(gòu)在全球及國別衛(wèi)生防疫工作中可發(fā)揮的重要作用。

(一)多邊開發(fā)性金融機構(gòu)與全球衛(wèi)生防疫治理

世界銀行的主要職能可以概括為促進世界長期發(fā)展和穩(wěn)定世界經(jīng)濟秩序兩個方面，其主要通過融資、咨詢服務、知識銀行服務等方式在世界公共衛(wèi)生工作中履行職能，發(fā)揮作用。世界銀行集團一直支持各國努力實現(xiàn)全民醫(yī)療保險，并通過降低與健康不良相關的金融風險，向所有人提供高質(zhì)量、負擔得起的醫(yī)療服務，幫助各國建設更健康、更公平的社會。

1.支持全球衛(wèi)生防疫體系的構(gòu)建和完善

首先，作為多邊開發(fā)性金融機構(gòu)代表的世界銀行一直在助力全球公共衛(wèi)生領域的建設發(fā)展。世界銀行的主要職能是通過向發(fā)展中國家提供長期低息貸款助力發(fā)展中國家的經(jīng)濟發(fā)展。在衛(wèi)生醫(yī)療等周期長、見效慢、風險高的領域，商業(yè)銀行往往不愿參與，世界銀行則由于其發(fā)展屬性積極投入到全球公共衛(wèi)生領域。另外，由于世界銀行項目貸款有著一定的導向型，其項目的種子作用、示范作用與催化作用可大大促進相關領域的融資[16]。

自2000年以來，全球衛(wèi)生治理發(fā)生了重大變化。世界衛(wèi)生組織(WHO)作為聯(lián)合國專門機構(gòu)無疑在全球衛(wèi)生治理中發(fā)揮著主導和協(xié)調(diào)作用，其宗旨是使全世界人民獲得盡可能高的健康水平，其職能主要包括促進流行病和地方病的防治，提供和改進公共衛(wèi)生、疾病醫(yī)療和有關事項的教學與訓練、推動制定生物制品的國際標準。從資金投入角度看，21世紀以來建立的三大基金會在全球衛(wèi)生免疫領域地位逐漸凸顯。2000年，比爾和梅琳達蓋茨基金會(Bill and Melinda Gates Foundation)成立，該基金會在全球衛(wèi)生方面主要投資領域為HIV防治。2000年，全球疫苗免疫聯(lián)(The Global Alliance for Vaccines and Immunization)成立，主要目標是在全球擴大兒童疫苗的接種覆蓋率。2002年，抗擊艾滋病、結(jié)核病和瘧疾全球基金會(Global Fund to Fight AIDS, Tuberculosis and Malaria)成立，該基金會致力于抗擊艾滋病、結(jié)核病和瘧疾。三大基金雖然在全球衛(wèi)生免疫領域作用巨大，但是仍然存在一定的缺陷，即它們關注的領域較為狹窄。

相比之下，世界銀行憑借其在全球衛(wèi)生領域中廣范圍的合作與投資脫穎而出。世界銀行從成立至今，從其在全球衛(wèi)生領域的工作進展，可以發(fā)現(xiàn)世界銀行對衛(wèi)生領域的投入從無到有，關注的主題也在不斷的擴展。

1968年世界銀行為特定疾病、營養(yǎng)和計劃生育項目提供了第一筆貸款[17]，這是它首次在衛(wèi)生領域的投資。1978年，在《阿拉木圖宣言》的呼吁下，世界銀行將公共衛(wèi)生領域的發(fā)展重點放在初級衛(wèi)生保健上。1979年，世界銀行健康、營養(yǎng)和人口部門(Health, Nutrition and Population, HNP)成立。2000年后，世界銀行將投資重點放在了通過與其他利益相關方的合作來達到千年發(fā)展目標，公共衛(wèi)生領域方面的目標主要包含降低兒童死亡率，改善產(chǎn)婦保健，與艾滋病、瘧疾和其他疾病斗爭[18]。在千年發(fā)展目標的指導下，世界銀行在2000年設立非洲多國艾滋項目(Multi-country AIDS Program)，并向其提供約10億美元貸款。世界銀行成為聯(lián)合國內(nèi)對艾滋病項目最大的資助者。 2015年，在聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標的指導下，世界銀行將開始關注全民健康覆蓋(Universal Health Coverage，UHC)與大流行病的監(jiān)測與控制。在UHC方面，世行與世界衛(wèi)生組織等多方平臺進一步推出UHC2030。2016年，世行與世衛(wèi)組織、日本國際協(xié)力機構(gòu)、全球基金以及非洲開發(fā)銀行為促進地區(qū)性UHC的發(fā)展在非洲啟動了非洲全民健康覆蓋行動框架(Universal Health Coverage in Africa: A Framework for Action)。2017年，世行發(fā)布了《追蹤全民健康覆蓋：2017年全球檢測報告》(Tracking Universal Health Coverage: 2017 Global Monitoring Report)[19]。

世界銀行衛(wèi)生項目貸款占其貸款總額從1985—1989年的1%增加至2010—2015年的12%，表明其在衛(wèi)生領域的貸款優(yōu)先度在不斷上升。2015至2019年，世界銀行在衛(wèi)生醫(yī)療領域累計投資已達7.1億美元，截至2019年世界銀行已經(jīng)成為聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)在全球衛(wèi)生領域最大的資金提供者[20]。世界銀行通過向全球衛(wèi)生項目捐款、貸款，不斷引導更多資金流入衛(wèi)生領域，為衛(wèi)生領域發(fā)展提供力所能及的支持和便利。

2.發(fā)揮知識銀行作用

世界銀行等開發(fā)性金融組織不但是資金的銀行，更是知識的銀行，在為成員國提供發(fā)展融資的同時，還能夠提供專業(yè)的咨詢服務和能力建設培訓。

知識銀行的目標是為了把世界銀行打造成一個知識創(chuàng)造、分享和應用的知識銀行。世界銀行在全球擁有眾多辦事處，能夠第一時間收集到一手數(shù)據(jù)，并且其高水平的經(jīng)濟學家和各領域的高端人才團隊使其遠遠走在世界前沿。在公共衛(wèi)生領域，世界銀行專家具有全球最先進的衛(wèi)生領域治理經(jīng)驗，了解全球最完善的衛(wèi)生體系。世界銀行集團的海量研究成果與分析能力使得其有能力為成員國政府提供公共衛(wèi)生咨詢服務，幫助成員國政府建設更加合理與完善的公共衛(wèi)生體系，從而實現(xiàn)更大的經(jīng)濟增長與貧困減少。通過分析和咨詢服務，他們能根據(jù)自身經(jīng)驗更深入了解發(fā)展中國家面臨的問題[21]。

世界銀行的咨詢服務包括技術援助、可補償咨詢服務、經(jīng)濟和部門工作、商業(yè)咨詢和捐贈者援助協(xié)調(diào)?？裳a償咨詢服務于20世紀70年代推出，旨在為客戶提供有償定制化技術援助，目前已為70多個國家提供服務。經(jīng)濟和部門工作是世界銀行通過與國家或合作伙伴合作，收集并評估相關政府、經(jīng)濟體的數(shù)據(jù)，宏觀地檢測一個國家的經(jīng)濟前景以及公共衛(wèi)生行業(yè)的中的問題。分析結(jié)果通常構(gòu)成了援助戰(zhàn)略、投資計劃以及國際復興開發(fā)銀行和國際開發(fā)協(xié)會貸款與擔保項目的基礎。2003年，中國政府在醞釀《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》時，請求世界銀行就農(nóng)村衛(wèi)生領域的評價提供分析支持，幫助中國進行衛(wèi)生體制全面改革，農(nóng)村衛(wèi)生分析、咨詢活動項目(Analytic and Advisory Activities, AAA)一直持續(xù)至2007年。該項目幫助中國政府官員以及專家學者共同分析了農(nóng)村衛(wèi)生領域，并就改革方案進行了論證[22]。

能力建設是世界銀行知識分享的重要途徑。其目的在于提高發(fā)展中國家獲得和利用發(fā)展知識的能力。在衛(wèi)生領域，通過政策建議、衛(wèi)生部門發(fā)展知識整理、開放全球數(shù)據(jù)庫等方式，世界銀行幫助那些決心建設和完善公共衛(wèi)生體系但技術知識欠缺或能力薄弱的政府決策者提升相關能力，從而促進公共衛(wèi)生領域發(fā)展，促進經(jīng)濟增長。

(二)國別開發(fā)性銀行與國家衛(wèi)生防疫事業(yè)

國家開發(fā)銀行成立于1994年，以支持基礎設施、基礎產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)的中長期融資為使命。作為我國的主權(quán)開發(fā)性金融機構(gòu)，國開行的四大職能主要為基礎設施投資、反周期貸款、風險投資和使命導向型投資。在完善國家公共衛(wèi)生體系方面，國開行的主要作用是積極配合國家政策，助力推動醫(yī)療衛(wèi)生體系改革。在衛(wèi)生防疫工作中，國開行則主要致力于疫情期間及其之后的經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展[23]。

1.提供反周期貸款，維持經(jīng)濟穩(wěn)定

國別開發(fā)性金融機構(gòu)有重要的穩(wěn)定經(jīng)濟波動的職責。為避免經(jīng)濟的大起大落，政府通常通過“反周期”經(jīng)濟操作來盡量“熨平”經(jīng)濟波動，維持經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。但是，由于財政政策的擠壓效應、貨幣政策的時滯效應等的存在，傳統(tǒng)的反周期政策工具有明顯的局限性，而國別開發(fā)性金融機構(gòu)作為直接的市場主體，其調(diào)節(jié)作用更具有及時性、直接性和誘導性，可以有效彌補市場資金的不足[24]。首先與反周期財政政策抑或是貨幣政策操作的主體政府或央行不同，國別開發(fā)性金融機構(gòu)一頭連接著市場一頭連接著政府，這種特殊的體制使得其既能反映政府的宏觀調(diào)控政策又能直接作用于市場，大大減少了時滯性。其次，根據(jù)政府宏觀調(diào)控的需要，國別開發(fā)性金融機構(gòu)作為以國家信用為基礎的市場主體可通過增加或減少信貸規(guī)模來直接刺激經(jīng)濟復蘇。最后，在經(jīng)濟衰退時期，商業(yè)銀行由于市場大環(huán)境，通常采取緊縮信貸的措施，然而開發(fā)性金融機構(gòu)可以直接發(fā)出政府宏觀調(diào)控政策的意圖，對企業(yè)、領域投入大量的資金支持，促進投資與經(jīng)濟的正常化。各商業(yè)銀行收到了國開行釋放的政策信息，將會跟隨政策放寬信貸。

2020年，中國新型冠狀肺炎疫情后期，為配合國家宏觀經(jīng)濟政策穩(wěn)定經(jīng)濟波動，國開行發(fā)放千億專項疫情貸款，向?qū)嶓w企業(yè)與金融機構(gòu)注入流動性，有力地推動了企業(yè)復工復產(chǎn)，促使經(jīng)濟走向正常化[25]。

正因為國開行具有及時性、直接性和誘導性的特點，其可以通過反周期貸款的方式強有力地配合國家宏觀政策，穩(wěn)定經(jīng)濟波動。在面臨疫情等危機帶來的經(jīng)濟萎縮問題時，國開行快速及時地穩(wěn)定了經(jīng)濟，給市場注入了活力。

2.投資于衛(wèi)生防疫領域，并對醫(yī)療衛(wèi)生市場進行方向性引導

國別開發(fā)性銀行的主要領域是基礎設施、基礎產(chǎn)業(yè)及民生領域。國開行作為中國唯一的開發(fā)性銀行，一直積極服務“健康中國”戰(zhàn)略，深入探索醫(yī)療衛(wèi)生領域的融資模式。至2018年末，國開行在衛(wèi)生領域貸款余額已達410億元[26]。

國別醫(yī)療衛(wèi)生基礎設施的建設可為一國居民提供醫(yī)療衛(wèi)生不可缺少的物質(zhì)載體和基本條件，其建設狀況不僅直接影響國家醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展與防疫工作的開展，更是影響一國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展的重要因素之一[27]。公共醫(yī)療衛(wèi)生基礎設施屬于公共產(chǎn)品范疇，其不但有著公共產(chǎn)品自身的市場失靈缺陷，并且投資金額大、回收期限長、投資風險高[28]，以盈利為目的的商業(yè)銀行很少有能力進行投資，而醫(yī)療衛(wèi)生基礎設施建設所需的龐大資金光靠財政撥款也遠遠不夠。公共醫(yī)療衛(wèi)生產(chǎn)業(yè)作為公共產(chǎn)品，信息不對稱導致的市場失靈和投資收益較大的風險使得大部分私人部門無法認識到醫(yī)療衛(wèi)生創(chuàng)新所帶來的發(fā)展?jié)摿?，如傳染病監(jiān)測、疫苗快速組建等。使命導向型投資的目的在于創(chuàng)造新技術途徑和創(chuàng)新的解決方法來完成政府的使命[29]。國開行作為開發(fā)性金融機構(gòu)一方面憑借其擁有的多渠道融資方式可彌補公共醫(yī)療衛(wèi)生基礎設施投資的資金缺口。相比于城市地區(qū)，中國廣大農(nóng)村地區(qū)普遍缺乏配套的衛(wèi)生醫(yī)療設施。2005年起，國開行不斷增加對農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生的投資，僅2019年上半年，投資金額達到24.1億元[13]。另一方面，國開行大力開拓大健康相關領域，開發(fā)培育健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)等創(chuàng)新業(yè)務發(fā)展。2016年6月，國開行向首都醫(yī)療集團提供200億元金融信貸支持，旨在推動首都醫(yī)療集團在大健康領域的創(chuàng)新，助力醫(yī)療衛(wèi)生體系改革；2018年12月，國開行向新鄉(xiāng)平原示范區(qū)平原醫(yī)院PPP項目提供貸款9.5億元助力健康產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新與發(fā)展[30]。國開行積極資助醫(yī)療衛(wèi)生創(chuàng)新轉(zhuǎn)型項目，不但對該領域的公司創(chuàng)新起到積極的推動作用，同時還在向市場發(fā)出信號，為醫(yī)療衛(wèi)生市場指出新的發(fā)展方向，提供方向性的引導，創(chuàng)造并塑造市場，推動公共醫(yī)療衛(wèi)生產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新與發(fā)展。

(三)開發(fā)性金融機構(gòu)在歷次國際公共衛(wèi)生緊急事件中的貢獻

為了能在再次面對類似2003年的嚴重急性呼吸綜合征(Severe Acute Respiratory Syndrome, SARS)事件時采取更加及時有效的措施，WHO于2005年提出國際公共衛(wèi)生緊急事件(Procedures Concerning Public Health Emergencies of International Concern, PHEIC)這一衡量疫情嚴重性的標準。截至2020年3月，WHO共公布了6次國際公共衛(wèi)生緊急事件，分別為2009年甲型H1N1流感，2014年的脊髓灰質(zhì)炎疫情，2014年西非埃博拉疫情，2015年寨卡疫情，2018年的剛果(金)埃博拉疫情與2020年新型冠狀病毒COVID-19[31]。

1. 2003年嚴重急性呼吸綜合征(SARS)

2003年年底，中國廣東省出現(xiàn)了一些病因不明的非典型肺炎，其伴隨著嚴重的呼吸系統(tǒng)癥狀迅速在北京等地開始傳播。因傳染性強，致死率高，SARS引起了全世界的高度關注。在非典爆發(fā)初期，中國的公共衛(wèi)生機構(gòu)應急體系并不健全，缺乏傳染病防范體系，并無突發(fā)公共衛(wèi)生事件前預警監(jiān)測系統(tǒng)，應對疫情的控制措施執(zhí)行緩慢，失去了前期遏制疫情的大好時機。而且醫(yī)療機構(gòu)缺乏應有的危機意識和隔離措施，使得醫(yī)院醫(yī)護人員初期感染率較高。

在這場突如其來的重大大災難中，2003年7月7日，中國衛(wèi)生部、財政部和世界銀行等國際機構(gòu)在北京共同啟動了中國傳染性非典型肺炎及其他傳染病應對項目，旨在支持中國政府加強疫情防控。該項目資金來源于世界銀行優(yōu)惠貸款1150萬美元、英國國際發(fā)展部300萬英鎊贈款、加拿大國際發(fā)展署500萬加元贈款以及日本特別發(fā)展基金200萬美元捐贈。項目包括兩大部分內(nèi)容：一是檢測和評估非典相關風險，加強面對疫情擴散地區(qū)的應急反應能力，減少病患死亡率；二是在疫情暴發(fā)后兩年內(nèi)加強對傳染病的監(jiān)控預防能力，加強公共衛(wèi)生基礎設施建設，推動衛(wèi)生部門改革等[32]；亞洲開發(fā)銀行向中國提供的200萬美元技術援助贈款，用于防治疫情在西部和西北部地區(qū)繼續(xù)擴散[33]；聯(lián)合國開發(fā)計劃署提供5萬美元項目貸款用于北京市防治非典公共信息管理[34]。在這些開發(fā)性金融機構(gòu)的幫助下，非典事件后，中國的公共衛(wèi)生建設走上了快車道，無論是在機構(gòu)建設、設備配置還是人員配置上都有了質(zhì)的飛躍，對新發(fā)傳染病和不明原因等疾病的監(jiān)測和疫情控制能力得到提高，中國的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急機制得以完善。

2. 2009年甲型H1N1

2009年3月底，甲型H1N1開始在墨西哥和美國加利福尼亞州、德克薩斯州暴發(fā)并不斷蔓延。根據(jù)WHO報告，該流感持續(xù)了一年之久，涉及國家和地區(qū)達到了214個，約造成1.85萬人死亡。在美國次貸危機升級為全球性金融危機的背景下，甲流H1N1在全球的暴發(fā)加深了當時人們對全球經(jīng)濟的悲觀情緒[35]。

為緩解疫情相關國的壓力，世界銀行提供了針對性的貸款以幫助疫情相關國家防治甲流，提高監(jiān)測病毒能力[36]。

3. 2014年脊髓灰質(zhì)炎

在野生型脊髓灰質(zhì)炎將近根除的背景下，2014年5月，脊髓灰質(zhì)炎疫情再次在亞洲、非洲以及中東地區(qū)顯現(xiàn)且國際傳播病例陡增，研究人員發(fā)現(xiàn)全球范圍內(nèi)野生型脊髓灰質(zhì)炎病毒(WPV)感染病例激增達86%。盡管脊髓灰質(zhì)炎已有疫苗可預防，但此次疫情的再度暴發(fā)，對根除脊髓灰質(zhì)炎行動產(chǎn)生了威脅。在此情況下，WHO宣布脊髓灰質(zhì)炎疫情構(gòu)成PHEIC。為協(xié)助相關疫情國展開病毒根除行動，2015年4月，世界銀行通過國際開發(fā)協(xié)會向尼日利亞提供2億美元支援。2016年4月，世界銀行在巴基斯坦開展國家免疫支持項目，項目包括為1到23個月的兒童增加脊髓灰質(zhì)炎疫苗接種服務[37]。

4. 2014年西非埃博拉疫情

自1976年首次發(fā)現(xiàn)埃博拉病毒以來，2014年西非的疫情是埃博拉病毒最嚴重的一次暴發(fā)。此次疫情源于幾內(nèi)亞，逐漸轉(zhuǎn)移到塞拉利昂與利比里亞。至2014年底，全球累計感染病例高達19497例，其中7588人死亡。疫情的肆虐造成了西非國家重大經(jīng)濟損失[38]。

在這種情況下，多邊開發(fā)性金融機構(gòu)紛紛伸出援手。2014年9月世界銀行援助幾內(nèi)亞、利比里亞、塞拉利昂三國共4億美元，其中2.3億美元用于應急響應，1.7億美元用于中長期項目，主要用于加強醫(yī)療衛(wèi)生體系建設。除此之外，世界銀行還加大了對“完善區(qū)域疾病監(jiān)測系統(tǒng)計劃”的融資，旨在加強撒哈拉以南非洲的國家的綜合疾病監(jiān)測能力[39]。

5. 2015年寨卡疫情

寨卡病毒于1947年首次在非洲被發(fā)現(xiàn)，2015年10月，巴西報告寨卡病毒與小頭畸形之間存在一定關聯(lián)，隨后美洲、非洲和世界其他地區(qū)暴發(fā)了寨卡病毒的感染20%。寨卡病毒普通感染者僅表現(xiàn)出輕微癥狀，但若孕婦感染，胎兒可能會受其影響導致小頭癥甚至死亡。至2016年，巴西疑似病例超過19萬例，哥倫比亞有9.3萬疑似病例，而委內(nèi)瑞拉疑似病例同樣高達到5.6萬[40]。

為幫助受災國家，世界銀行于2016年2月向受災嚴重的拉丁美洲和加勒比地區(qū)提供1.5億美元資金援助。2016年12月，非洲開發(fā)銀行也捐款10萬美元以幫助受災國抗擊疫情[41]。

6. 2018年剛果(金)埃博拉疫情

自2014年西非埃博拉疫情爆發(fā)后，2018年5月，剛果(金)再次爆發(fā)新一輪埃博拉疫情，根據(jù)WHO報告顯示，截至2020年2月，疫情確診人數(shù)為3310人，死亡人數(shù)為2249人。剛果(金)的埃博拉病毒傳播來源確定為衛(wèi)生中心，注射給藥是引起感染的重要原因[42]。

在此次疫情中，世界銀行、非洲發(fā)展銀行聯(lián)手世界衛(wèi)生組織共同幫助剛果(金)展開防疫工作。2019年，世界銀行共向WHO捐贈3億美元，非洲開發(fā)銀行提供100萬美元的資金以幫助剛果(金)抗擊埃博拉病毒[43]。

7.新型冠狀肺炎疫情

2019年12月，中國湖北省武漢市陸續(xù)發(fā)現(xiàn)多起不明原因肺炎病例；2019年12月31日，武漢市衛(wèi)健委發(fā)布此次肺炎疫情的情況通報；2020年1月8日，國家衛(wèi)健委初步確認新冠病毒為此次疫情的病原；2020年1月20日，宣布新冠病毒存在人傳人現(xiàn)象；2020年1月30日，WHO宣布此次新型冠狀病毒疫情為PHEIC。截至2020年8月20日止，中國新冠病毒累計確診人數(shù)高達89980人，死亡人數(shù)達4712例，世界累計確認人數(shù)高達21989366人，死亡人數(shù)達775893人，根據(jù)目前數(shù)據(jù)，新冠病毒死亡率約為3.5%[44]。

在此次疫情中，多邊開發(fā)銀行和國家開發(fā)銀行均為抗疫采取了相應舉措。2020年2月7日，亞洲開發(fā)銀行向包括中國以內(nèi)的六國撥款共200萬美元[45]。3月4日，國際貨幣基金組織通過其快速支付的緊急融資設施為可能尋求支持的低收入和新興市場國家提供了約500億美元貸款，其中，最貧困成員可以通過快速信貸基金以零利率獲得100億美元的貸款[46]。世界銀行集團于3月17日批準增加140億美元的一攬子快速融資計劃用于協(xié)助各國預防、發(fā)現(xiàn)和應對新冠肺炎疫情蔓延。此外，世界銀行還以快速通道基金的方式幫助埃塞俄比亞、岡比亞、菲律賓、格魯吉亞等多國抗擊疫情[47]。3月19日，亞洲基礎設施投資銀行向中國發(fā)放貸款4億美元，新開發(fā)銀行發(fā)放貸款10億美元用于支持湖北、廣東、河南、北京、重慶等地疫情應對、疫后疾控醫(yī)療衛(wèi)生體系及能力建設等[48]。

隨著全國各地生產(chǎn)生活秩序加快恢復，國開行發(fā)揮開發(fā)性金融逆周期調(diào)節(jié)作用，加大對脫貧攻堅、春耕備耕、小微企業(yè)等民生重點領域融資需求的保障力度，助力企業(yè)復工復產(chǎn)，為推動全國經(jīng)濟社會發(fā)展全面步入正常軌道作出積極努力。截至2020年2月10日，累計完成疫情防控應急貸款授信350億元，實現(xiàn)發(fā)放204億元；截至3月11日，國開行2020年已向貧困地區(qū)發(fā)放貸款588億元，重點支持貧困地區(qū)扶貧龍頭企業(yè)復工復產(chǎn)、重點項目開工建設，以及春耕備耕工作順利開展等[49]。

四、開發(fā)性金融機構(gòu)參與全球衛(wèi)生防疫存在的問題

開發(fā)性金融機構(gòu)通過投資引導衛(wèi)生防疫體系建設，通過知識銀行和咨詢工作提供經(jīng)驗借鑒和能力建設、提供反周期貸款以穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟，為全球的衛(wèi)生防疫工作做出了重大的貢獻，但是開發(fā)性金融機構(gòu)在參與公共衛(wèi)生工作中仍存在一些問題，從而影響了其在工作中的效率與成效。

(一)結(jié)構(gòu)調(diào)整計劃對公共衛(wèi)生領域的沖擊

為滿足發(fā)展中國家增加融資的需求，國際貨幣基金組織(IMF)在20世紀70年代和80年代推出一系列針對結(jié)構(gòu)性改革的貸款方案。世界銀行在1980年開始引入結(jié)構(gòu)調(diào)整貸款。這些結(jié)構(gòu)調(diào)整貸款旨在對借款國(主要為中低收入國家)的政策計劃進行全面、持久的改革，推動發(fā)展中國家的市場化、私有化及自由化的改革[50]。2000年結(jié)構(gòu)調(diào)整貸款引起國際社會的廣泛爭議，IMF和世界銀行承諾加強該方案的扶貧導向[51]。2009年，歐洲主權(quán)債務爆發(fā)后，IMF和歐盟機構(gòu)合作的結(jié)構(gòu)調(diào)整計劃擴展到希臘、冰島等歐洲發(fā)達經(jīng)濟體中[52]。

世界銀行與國際貨幣基金組織的結(jié)構(gòu)調(diào)整計劃在衛(wèi)生領域也引起激烈的討論，一些學者認為結(jié)構(gòu)調(diào)整計劃在財政改革、機構(gòu)改革和醫(yī)療衛(wèi)生私營化這三個方面侵犯了《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》中的醫(yī)療保健權(quán)利[53]。

首先，在宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定化和財政改革方面，IMF和世界銀行結(jié)構(gòu)調(diào)整計劃通過縮減衛(wèi)生保健設施和醫(yī)療用品的數(shù)量和質(zhì)量直接影響到衛(wèi)生健康權(quán)的實現(xiàn)[54]。一方面，IMF的貸款幾乎都包含要求政府達到總支出限額的一般政策條件，為獲得貸款，借款國只能接受公共部門工資上限方式削減工資，此舉極大地限制了借款國公共衛(wèi)生等減貧部門的就業(yè)并且阻礙了該部門的發(fā)展。另一方面，IMF和世界銀行會迫使受援政府通過削減社會支出來實現(xiàn)財政赤字目標，而削減的社會支出大多包括公共衛(wèi)生醫(yī)療方面的撥款[55]。

其次，在市場體制改革方面，結(jié)構(gòu)調(diào)整計劃中的體制改革限制了醫(yī)療保健的可獲得性與可負擔性。體制改革中常見的一個措施是引入醫(yī)療保健使用費制度[56]。使用費是指民眾在使用醫(yī)療機構(gòu)時需要向服務提供者支付一定額度的費用，世界銀行認為此類費用會比免費服務更有價值從而提高資源使用率[57]，但是其導致的高額費用往往限制了貧困人口對醫(yī)療衛(wèi)生服務的使用，損害了貧困人口的健康權(quán)。一個由20個非洲國家數(shù)據(jù)建立的模擬模型得出，取消使用費每年可以減少約233000名五歲以下兒童的死亡[58]。

最后，醫(yī)療衛(wèi)生地方化和私營化一定程度上會降低醫(yī)療衛(wèi)生服務的質(zhì)量。衛(wèi)生系統(tǒng)權(quán)利的地方化和私有化雖然會使得衛(wèi)生系統(tǒng)更加適合地區(qū)的需要，但是往往會造成治理問題，在全國性疾病暴發(fā)時，地方性及私有機構(gòu)往往沒有統(tǒng)領全局的能力。在此次新冠肺炎疫情中，國有醫(yī)療衛(wèi)生企業(yè)積極響應政府關于疫情防控工作部署，率先派遣醫(yī)療隊伍前往湖北疫區(qū)，在對本次中國新冠病毒疫情的緩解中發(fā)揮了重要作用。

(二)公共衛(wèi)生領域援助碎片化

世界銀行的獨立評估集團(IEG)對歷年世行援助項目的評估顯示，自2000年以來，75%左右的援助項目的最終評估結(jié)果都是滿意或者非常滿意，但是國際援助的宏觀經(jīng)濟效果卻乏善可陳。援助項目在宏觀和微觀效果上的巨大反差可以歸咎于援助碎片化產(chǎn)生的集體行動問題，即最優(yōu)的個體選擇有可能導致欠佳的集體結(jié)果。1960年，受援國收到的援助只能來自IMF和世界銀行，而到如今，根據(jù)不完全統(tǒng)計，援助來源已經(jīng)超過了28個機構(gòu)，其中包含多個開發(fā)性金融機構(gòu)[59]。然而多個開發(fā)性金融機構(gòu)的共同援助下，并沒有一個機構(gòu)可以全面主導并協(xié)調(diào)國際援助計劃，這使得多方的援助無法形成規(guī)模效應，并且缺乏連貫性。除此之外，援助的碎片化必將帶來管理的碎片化，從而會造成更高的管理成本。以非洲埃博拉疫情為例，在疫情暴發(fā)時，世界銀行、非洲開發(fā)銀行、IMF等多個機構(gòu)均向非洲地區(qū)提供援助以幫助建立最基本的醫(yī)療衛(wèi)生體系。為此，非洲政府需要面臨多個開發(fā)性金融機構(gòu)貸款，在協(xié)調(diào)各方項目時耗費了大量的人力資本，可以說，援助的碎片化給受援助政府帶來了很多額外的負擔。

(三)融資缺口阻礙公共衛(wèi)生領域發(fā)展

開發(fā)性金融機構(gòu)對推動發(fā)展中國家乃至全球衛(wèi)生防疫工作的貢獻是毋庸置疑的。盡管各開發(fā)性金融機構(gòu)對公共衛(wèi)生領域的投資逐年增加，但是相對于巨大的資金缺口，這些投資依然不夠，難以滿足全球?qū)残l(wèi)生產(chǎn)品的需求，急需采取其他方式譬如PPP模式向公共衛(wèi)生領域引入更多資金。除了開發(fā)性金融機構(gòu)的融資問題以外，受援國對公共衛(wèi)生領域建設的不重視是更為嚴重的問題。對于受援國來說，由于資本類項目的投資乘數(shù)效應相較公共衛(wèi)生來說更為明顯，其更愿意獲得資本類的投資項目。受援國對公共衛(wèi)生領域投資的忽視使得原本就問題重重的衛(wèi)生領域建設更是雪上加霜。

(四)國別開發(fā)性金融機構(gòu)總體偏向經(jīng)濟部門，對公共衛(wèi)生領域的關注需要加強

國別開發(fā)性金融機構(gòu)以國家政策為導向，其在經(jīng)濟部門的偏重較多，對公共衛(wèi)生領域建設則相對忽視，尤其是發(fā)展中國家。國家開發(fā)銀行2018年助力國家供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，其工作重點在實體經(jīng)濟建設，包括交通運輸、電力、水利建設，除此之外，國開行扶持綠色金融發(fā)展、精準扶貧與“一帶一路”相關建設，然而其對公共衛(wèi)生醫(yī)療領域的投資并不多， 2018年國開行在衛(wèi)生領域貸款410億元，占總貸款不到0.4%[12]。南非國家開發(fā)銀行也是更加注重其基礎設施的建設，尤其是其能源基礎設施。2019年南非國開行共發(fā)放貸款90億蘭特，其重點業(yè)務在能源以及水利基礎設施建設，在公共衛(wèi)生領域投資近乎為零[15]。

五、充分發(fā)揮開發(fā)性金融機構(gòu)在公共衛(wèi)生防疫中的作用

隨著全球化進程的不斷的推進，全球性問題也在不斷地增多。曾經(jīng)只是在一國范圍內(nèi)的問題不斷地擴大為全球的問題，例如這些全球經(jīng)歷的燃料危機、食品危機和金融危機。這些危機根植于相互依賴的國際體系，并且這些問題將會不斷地重復出現(xiàn)。在這個流動性極高的世界上，公共衛(wèi)生問題直接威脅著全球所有人的生命安全。這次的新型冠狀病毒肺炎所帶來的巨大損失也給世界敲響了警鐘，全球公共衛(wèi)生防疫工作不容忽視。開發(fā)性金融機構(gòu)憑借其準公共產(chǎn)品特性可以在公共衛(wèi)生防疫工作中做出重大貢獻。

(一)對多邊開發(fā)性金融機構(gòu)的建議

開發(fā)性金融機構(gòu)在全球發(fā)展中做出了巨大貢獻，近年來在衛(wèi)生防疫領域也已經(jīng)開始了大量的工作。其中世界銀行作為全球性開發(fā)性金融機構(gòu)，在衛(wèi)生防疫領域已經(jīng)進行了數(shù)十年的耕耘，逐步建立了比較完整的全球公共衛(wèi)生防疫的支持體系。區(qū)域開發(fā)性金融機構(gòu)如非洲發(fā)展銀行、亞洲開發(fā)銀行等也開始逐步擴大其對衛(wèi)生防疫領域的支持，并在歷次的全球性疫情時期助力疫情國的衛(wèi)生防疫工作。但是開發(fā)性金融機構(gòu)在其項目成效方面還是有很大的提升空間。根據(jù)世界銀行獨立評估機構(gòu)報告，世界銀行近三分之一的項目被評估為“不滿意”，這部分的融資資金被認為是“無效”或“低效”[59]。如何提高其融資的效果，更有效地支持全球衛(wèi)生防疫工作，還需要多方面的努力。

1.優(yōu)化結(jié)構(gòu)調(diào)整計劃

在以提供貸款換取政策改革的過程中，IMF和世界銀行對全球有著重大的政策影響力。結(jié)構(gòu)調(diào)整貸款所附加條件在一定程度上保證了機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)，但是開發(fā)性金融機構(gòu)在執(zhí)行結(jié)構(gòu)調(diào)整計劃的同時，也應該認識到其對公共衛(wèi)生醫(yī)療領域的沖擊，應采取相應的措施，在財政緊縮的狀態(tài)下，保證衛(wèi)生部門的合理開支，提高衛(wèi)生部門的就業(yè)和服務覆蓋率，處理好衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)的私有化問題，提高公共產(chǎn)品供應的質(zhì)量標準，從而在一定程度上緩解其對公共衛(wèi)生領域建設的沖擊。

2.強化項目協(xié)調(diào)和管理

一國援助吸收能力由國家特殊性、制度約束、人力資本與基礎設施限制、社會和文化制約、行業(yè)部門差異等因素決定。開發(fā)性金融機構(gòu)需根據(jù)各國特點，設計更有針對性的融資計劃，在提供資金支持中應重視借款國的自主性和能動性，注意其“吸收能力”[59]，同時提高項目的可持續(xù)性。除此之外，多邊開發(fā)性金融機構(gòu)應加強協(xié)調(diào)，一方面可考慮通過共同融資提高融資利用的效率，避免不必要的雙方人力資本的浪費，另一方面要制定協(xié)調(diào)好的融資策略以應對碎片化的問題。最后，面對借款國更偏向于經(jīng)濟領域的現(xiàn)象，開發(fā)性金融組織可以采取激勵性措施鼓勵各國重視對公共衛(wèi)生等社會領域的建設。

3.重視能力建設、發(fā)揮知識銀行的作用

各開發(fā)性金融機構(gòu)在引進理念、創(chuàng)新和知識方面發(fā)揮的作用才是其最有價值的貢獻。和貸款相比，開發(fā)性金融機構(gòu)與受援國知識合作的溢出效應更為顯著。開發(fā)性金融機構(gòu)在全球范圍內(nèi)的眾多投資項目，使其在全球衛(wèi)生防疫領域擁有豐富的經(jīng)驗。在全球衛(wèi)生防疫體系的構(gòu)建中，開發(fā)性金融機構(gòu)應進一步以其豐富的發(fā)展知識與經(jīng)驗發(fā)揮傳授先進理念和搭建知識平臺與窗口的作用。

4.使用創(chuàng)新金融工具，引導私人資本進入公共衛(wèi)生領域

各開發(fā)性金融機構(gòu)可通過使用創(chuàng)新金融工具，如公私合作伙伴關系模式(PPP)、傳染病緊急融資形式(PEF)、結(jié)果導向型融資工具等，在一定程度上解決融資不足問題。PPP模式是一種政府和私人部門合作的模式，通過政府建立科學合理的利潤機制，引導私人部門參與PPP項目的投資運營，參與基礎設施建設，以有效縮減融資缺口。世界銀行集團下的國際金融公司(International Finance Centre, IFC)自2004年開始PPP模式后，已成功動員200億美元的私營部門投資。2014年，在IFC的支持下，印度賈坎德邦PPP項目建立了現(xiàn)代診斷中心網(wǎng)絡，為350萬居民提供放射學和病理診斷服務[60]。傳染病應急融資機制是一種衛(wèi)生保險機制，可及時為疫情國提供資金援助，以在早期遏制傳染病的更大范圍擴散。PEF通過利用再保險與債券市場的資金為傳染病爆發(fā)國提供一定額度的保險，保費由捐助者和私營部門投資者支付。PEF包括兩個財務機制，分別為保險窗口和現(xiàn)金窗口，保險窗口為嚴重的傳染病疫情提供一定額度的保險，現(xiàn)金窗口是小額度但更靈活的窗口，由捐助者提供資金，在危機時刻可比保險窗口更快地支付，支持抗疫工作。除此之外，還有眾多創(chuàng)新金融工具，如結(jié)果導向型融資工具，即貸款申請方需完成設定的指標目標值，經(jīng)第三方驗證合格后方能向世行申請獲得貸款。各開發(fā)性金融機構(gòu)應善用此類創(chuàng)新金融工具，從而更好地吸納更多資本進入公共衛(wèi)生領域，助力公共衛(wèi)生體系的完善與發(fā)展。

(二)對國別開發(fā)性金融機構(gòu)的建議

1.重視對衛(wèi)生防疫等社會領域的支持和投入

國別開發(fā)性金融機構(gòu)的主要職能是支持基礎設施、基礎產(chǎn)業(yè)，緩解疫情對經(jīng)濟的沖擊，穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展，近年來雖然也開始涉足本國的衛(wèi)生防疫領域，但總地來說，其對衛(wèi)生等社會領域的投資仍很少，相關的知識儲備和能力仍顯不足。中國作為發(fā)展中國家，其開發(fā)性金融機構(gòu)和主導的多邊開發(fā)性金融機構(gòu)主要支持的領域仍然是經(jīng)濟基礎設施，對衛(wèi)生、教育、社會等領域的支持不足，這與我國的經(jīng)濟發(fā)展階段有關，也與中國改革開放以來的發(fā)展經(jīng)驗有關。

然而，當前國際國內(nèi)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了變化，推動衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展、實施健康中國戰(zhàn)略是中國經(jīng)濟全面進入高質(zhì)量發(fā)展的一個重要標志。2015年聯(lián)合國為世界各國制定了經(jīng)濟社會環(huán)境全面發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展目標，2020年新冠病毒暴發(fā)對中國及全世界經(jīng)濟社會的巨大影響，都要求國別開發(fā)性金融機構(gòu)在關注經(jīng)濟發(fā)展的同時，加強對本國衛(wèi)生防疫體系的建設。

2.發(fā)揮開發(fā)性金融機構(gòu)的資金杠桿和導向作用

公共衛(wèi)生醫(yī)療產(chǎn)業(yè)由于其準公共產(chǎn)品的特質(zhì)，其融資缺口較大。若充分完善公共衛(wèi)生與防疫基礎設施、運營體系、人才培養(yǎng)等方面的投資與管理運營規(guī)劃，中國從中央到地方政府的資金短板高達2000億元至3000億人民幣[61]。開發(fā)性金融機構(gòu)對公共衛(wèi)生領域的投資可以發(fā)揮其杠桿作用，從三個方面發(fā)揮其導向作用：盡可能用股本投資撬動更多的債務融資；盡可能采取公私合營模式撬動更多私人部門投資；盡可能通過公共衛(wèi)生防疫基礎設施的投資撬動相關商業(yè)項目的投資。通過這三方面的作用，大大縮小融資缺口，助力公共衛(wèi)生防疫產(chǎn)業(yè)發(fā)展。