黃素梅

(湖南科技大學(xué) 法學(xué)與公共管理學(xué)院,湖南 湘潭 411021)

2015年巴黎氣候大會(huì)把所有《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》(以下稱“《公約》”)締約方納入氣候治理的同一軌道，通過(guò)了《巴黎協(xié)定》，明確了“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”方案，這種“自下而上”的治理模式為各國(guó)靈活安排本國(guó)的減排活動(dòng)提供了有益的引導(dǎo)，為應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)際合作提供了新的法律框架。在國(guó)際氣候變化法的發(fā)展歷程中，《巴黎協(xié)定》無(wú)疑具有里程碑式的意義，它開(kāi)啟了以國(guó)家自主貢獻(xiàn)為基礎(chǔ)，配合全球總結(jié)機(jī)制的“自下而上”的全新氣候治理模式。2020年《巴黎協(xié)定》的實(shí)施，將對(duì)該“自下而上”治理模式進(jìn)行考驗(yàn)，其本身固有的一些不足之處，也有待完善。

一、“自下而上”治理模式的優(yōu)勢(shì)及其作用

(一) “自下而上”治理模式的優(yōu)勢(shì)

1.將所有締約國(guó)納入強(qiáng)制減排行列中有利于減緩氣候變化

《巴黎協(xié)定》的出臺(tái)標(biāo)志著德班大會(huì)預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，即達(dá)成一個(gè)涵蓋所有締約方的、同時(shí)具有法律約束力的國(guó)際氣候協(xié)議。由于《公約》本身只規(guī)定了發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)承擔(dān)減排義務(wù)，并應(yīng)當(dāng)為發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化提供資金援助和技術(shù)支持，發(fā)展中國(guó)家根據(jù)這部分支持，在結(jié)合本國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上自愿實(shí)施減排行動(dòng)；而《巴黎協(xié)定》所確定的“自下而上”的治理模式涉及減緩、適應(yīng)、資金、技術(shù)以及能力建設(shè)等各個(gè)領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)各締約方需要采取的行動(dòng)，同時(shí)明確了相應(yīng)的減排目標(biāo)、通報(bào)進(jìn)展和審議規(guī)則，同時(shí)，每個(gè)締約方所受到的外部強(qiáng)制力和懲罰性也得到了一定程度的削弱。

一方面，根據(jù)《巴黎協(xié)定》第四條第四款的規(guī)定，發(fā)達(dá)國(guó)家締約方應(yīng)繼續(xù)帶頭實(shí)現(xiàn)全面經(jīng)濟(jì)范圍的絕對(duì)減排目標(biāo)，發(fā)展中國(guó)家應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)減緩努力，根據(jù)不同國(guó)情，逐漸實(shí)現(xiàn)絕對(duì)減排或限排目標(biāo)。由此可知，締約國(guó)都要承擔(dān)減排義務(wù)，僅僅在行動(dòng)力度上稍有不同。這意味著以往發(fā)展中國(guó)家只需享受全球溫室氣體減排成果而無(wú)需履行減排義務(wù)的時(shí)代已成為過(guò)去式。另一方面，這種行動(dòng)是強(qiáng)制性的。首先，與此前歷屆氣候大會(huì)通過(guò)的決議、議定書(shū)等法律文件不同，《巴黎協(xié)定》是具有法律約束力的國(guó)際氣候協(xié)議，締約國(guó)若有違反其規(guī)定的行為，將承擔(dān)國(guó)際法責(zé)任。其次，《巴黎協(xié)定》第三條規(guī)定，所有締約方的努力都應(yīng)隨時(shí)間的推移而逐漸增加，故發(fā)展中國(guó)家的減排義務(wù)也是強(qiáng)制性的，所有締約方的減排都應(yīng)當(dāng)隨時(shí)間推移而增加，而非《京都議定書(shū)》規(guī)定的“非附件(一)國(guó)家”可自愿參與減排活動(dòng)。

2.國(guó)家自主貢獻(xiàn)有利于各國(guó)主動(dòng)積極采取減排措施

《巴黎協(xié)定》將世界各國(guó)納入到統(tǒng)一的減排隊(duì)伍當(dāng)中，并設(shè)置了一個(gè)相對(duì)來(lái)說(shuō)較為松散，但仍然具有一定頂層管控力度的減排義務(wù)分配體系。“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”允許每個(gè)締約國(guó)基于自身國(guó)情和能力實(shí)施氣候減緩、適應(yīng)等行動(dòng)，它以締約國(guó)“自行領(lǐng)取”減排義務(wù)的方式，取代了原本先設(shè)定總量減排目標(biāo)的頂層設(shè)計(jì)路徑。《巴黎協(xié)定》第三條和第四條的諸多條款都明確規(guī)定，將把國(guó)家自主貢獻(xiàn)作為實(shí)現(xiàn) 2℃目標(biāo)的主要方式。由此，國(guó)家自主貢獻(xiàn)在共同減排的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)“區(qū)別”，因而不同于“自上而下”治理模式在有區(qū)別的基礎(chǔ)上模糊地提出“共同責(zé)任”。這也是在當(dāng)前固有觀念和國(guó)家利益沖突的情況下所能實(shí)現(xiàn)的最優(yōu)結(jié)果。

該模式的優(yōu)勢(shì)在于，首先，國(guó)家自主貢獻(xiàn)是一種“自下而上”的機(jī)制安排，各國(guó)都能從自身能力出發(fā)制定和實(shí)施減排方案，從而避免了傳統(tǒng)“自上而下”模式可能導(dǎo)致的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。其次，國(guó)家自主貢獻(xiàn)讓發(fā)展中國(guó)家能夠更加靈活地實(shí)施減排行動(dòng)，這種將發(fā)展中國(guó)家納入全球減排行列的做法，大大增加了2020年以后降低全球溫室氣體排放的可能性。如《巴黎協(xié)定》第四條第三款規(guī)定，根據(jù)不同國(guó)情，各締約方的國(guó)家自主貢獻(xiàn)應(yīng)在其當(dāng)前水平的基礎(chǔ)上逐漸增加，并反映盡可能大的力度；第六條第八款規(guī)定，在可持續(xù)發(fā)展和消除貧困方面，必須以協(xié)調(diào)有效的方式向一些締約方提供綜合、整體和平衡的非市場(chǎng)方法，來(lái)協(xié)助啟動(dòng)他們國(guó)家自主貢獻(xiàn)的運(yùn)行。

3.國(guó)情基礎(chǔ)上的自主貢獻(xiàn)打破氣候談判僵局

自1992年《公約》通過(guò)以來(lái)，國(guó)際氣候變化協(xié)議的法律性一直是談判的難點(diǎn)。[1]92-104《公約》在未給締約國(guó)設(shè)置具體減排任務(wù)的前提下才得以出臺(tái)。《京都議定書(shū)》要求發(fā)達(dá)國(guó)家承擔(dān)強(qiáng)制減排義務(wù)，美國(guó)也因此在簽署后又拒絕批準(zhǔn)加入，2011年加拿大也宣布退出。這些都可能使控制全球氣候變暖的所有努力付之東流。從2009年哥本哈根會(huì)議開(kāi)始，各屆氣候大會(huì)逐漸將注意力集中到形成具有法律約束力的國(guó)際氣候協(xié)議上來(lái)，為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，各國(guó)從政要到學(xué)者，乃至民間社會(huì)組織都進(jìn)行了廣泛而深刻的制度創(chuàng)新與努力?！白韵露稀钡娜驓夂蛑卫砟Ｊ阶鹬馗鲊?guó)國(guó)情，強(qiáng)調(diào)自主貢獻(xiàn)，各國(guó)提交的溫室氣體減排承諾具有較大的差異性，各締約方所提交的國(guó)家自主貢獻(xiàn)在量化目標(biāo)、執(zhí)行年限、減排方法以及削減的溫室氣體種類等內(nèi)容上各不相同，避免了發(fā)展中國(guó)家產(chǎn)生減排壓力，也就更有利于最終目標(biāo)的順利達(dá)成，為自1992年以來(lái)的國(guó)際氣候變化博弈與自2001年美國(guó)拒絕批準(zhǔn)《京都議定書(shū)》以來(lái)的全球氣候談判僵局打開(kāi)了新的局面。

這一新局面實(shí)現(xiàn)了從《京都議定書(shū)》的“自上而下”、只為發(fā)達(dá)國(guó)家設(shè)置強(qiáng)制性量化減排目標(biāo)，向“自下而上”、包括發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在內(nèi)、基于自愿的國(guó)家自主貢獻(xiàn)模式的轉(zhuǎn)變?！栋屠鑵f(xié)定》首次將所有締約國(guó)都納入到統(tǒng)一的制度框架內(nèi)，有區(qū)別地承擔(dān)各自的減排義務(wù)、做出各自的貢獻(xiàn)，這是對(duì)各國(guó)更加積極地制定應(yīng)對(duì)氣候變化的規(guī)劃方案、廣泛參與全球氣候治理行動(dòng)的極大鼓勵(lì)。從全球氣候治理的角度來(lái)看，以全球目標(biāo)為導(dǎo)向，以各國(guó)基本國(guó)情為出發(fā)點(diǎn)，以目標(biāo)提出、進(jìn)展評(píng)估、全球盤(pán)點(diǎn)、促進(jìn)實(shí)施規(guī)則為行動(dòng)規(guī)范，以資金、技術(shù)和能力建設(shè)為保障的新型全球治理模式，[2]61-67一方面能夠廣泛吸引各國(guó)積極參與，另一方面也在一定程度上增強(qiáng)了應(yīng)對(duì)氣候變化的行動(dòng)力度，為2020年后的全球減排行動(dòng)奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

4.全球總結(jié)機(jī)制促使各國(guó)自主貢獻(xiàn)逐漸增加

全球總結(jié)即締約方會(huì)議應(yīng)定期總結(jié)《巴黎協(xié)定》的執(zhí)行情況，以評(píng)估實(shí)現(xiàn)協(xié)定宗旨和最終目標(biāo)的集體進(jìn)展情況。根據(jù)《巴黎協(xié)定》第十四條第二款的規(guī)定，2023年將進(jìn)行第一次全球總結(jié)，此后每5年總結(jié)一次，締約方會(huì)議另有決定的除外。毫無(wú)疑問(wèn)，應(yīng)對(duì)氣候變化的全球總結(jié)模式是《巴黎協(xié)定》在確立了“自下而上”的國(guó)家自主貢獻(xiàn)這一氣候治理模式后設(shè)立的，它在顧及科學(xué)和保證公平的前提下，更加全面地考慮到各國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的減緩和適應(yīng)等行動(dòng)，以保障協(xié)定的執(zhí)行，它將成為未來(lái)締約方會(huì)議在考慮加強(qiáng)溫室氣體減排和對(duì)氣候變化的適應(yīng)方面的累積性總結(jié)，并最終為建立健全全球應(yīng)對(duì)氣候變化的制度安排奠定基礎(chǔ)。

(二)“自下而上”模式對(duì)全球氣候治理的作用

《巴黎協(xié)定》之前，國(guó)際氣候變化治理皆采取“自上而下”模式，難以應(yīng)對(duì)全球氣候變暖的現(xiàn)實(shí)情況。從國(guó)際氣候談判的發(fā)展歷史來(lái)看，各締約方之間一直存在較為激烈的分歧與對(duì)立，難以達(dá)成行動(dòng)共識(shí)，全球氣候治理模式亟需做出新的改變和嘗試以解決此問(wèn)題。由此，“自下而上”的治理模式應(yīng)運(yùn)而生?！白韵露稀钡闹卫砟Ｊ綇?qiáng)調(diào)以尊重國(guó)家主權(quán)、非對(duì)抗和非懲罰的自主參與方式，共同完成全球溫室氣體減排目標(biāo)，從根本上推動(dòng)了應(yīng)對(duì)氣候變化共識(shí)的達(dá)成。[3]64-76

首先，尊重國(guó)家主權(quán)對(duì)于集中全球力量應(yīng)對(duì)氣候變化有著重要意義。國(guó)家主權(quán)是全球氣候治理領(lǐng)域的焦點(diǎn)問(wèn)題之一，在傳統(tǒng)“自上而下”的治理模式下，部分發(fā)達(dá)國(guó)家以應(yīng)對(duì)氣候變化為借口干涉別國(guó)內(nèi)政、破壞他國(guó)主權(quán)，因此遭到一些國(guó)家的指責(zé)。而“自下而上”模式賦予締約國(guó)以充分的自由，在尊重國(guó)家主權(quán)的基礎(chǔ)上自主決定減排，很大程度上緩解了某些國(guó)家以被干涉內(nèi)政為由消極履行減排義務(wù)的難題。

其次，對(duì)于全球氣候變化的應(yīng)對(duì)，不同國(guó)家從保障自身利益出發(fā)往往持有不同觀點(diǎn)，互相之間常常抱有敵意且以一種對(duì)抗的態(tài)度參與國(guó)際氣候談判與協(xié)商。而“自下而上”強(qiáng)調(diào)國(guó)際合作而非對(duì)抗，使立場(chǎng)不同的國(guó)家持平和、積極的態(tài)度參與氣候治理，對(duì)形成具有法律約束力的氣候協(xié)議發(fā)揮了積極作用。在進(jìn)行氣候談判以及后續(xù)的具體治理行動(dòng)中，“自上而下”的治理模式避免了各締約方的利益遭受不應(yīng)有的侵害，進(jìn)而促使各國(guó)主動(dòng)貢獻(xiàn)出自己的減排力量。

最后，“自下而上”的“非懲罰性”對(duì)于凝聚氣候變化共識(shí)具有重要意義。在進(jìn)行氣候談判的過(guò)程中，個(gè)別國(guó)家由于自身能力原因，拒絕參加溫室氣體的減排行動(dòng)，或參與減排行動(dòng)的積極性不高，而這些國(guó)家往往是需要資金或技術(shù)支持，而不是對(duì)其施加懲罰措施。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，發(fā)展中國(guó)家在技術(shù)與資金方面天然處于弱勢(shì)地位，以往的氣候談判更加注重結(jié)果，對(duì)具體國(guó)情的考慮不足，使得國(guó)家間分歧不斷擴(kuò)大。“自下而上”的治理模式更提倡鼓勵(lì)而非懲罰，由發(fā)達(dá)國(guó)家給予發(fā)展中國(guó)家資金和技術(shù)支持，讓更多國(guó)家有能力且更愿意主動(dòng)參與到氣候治理中，在盡可能減少爭(zhēng)議的基礎(chǔ)上，避免了過(guò)于嚴(yán)厲的懲罰機(jī)制以打擊國(guó)家參與氣候治理的積極性。

總之，《巴黎協(xié)定》確認(rèn)的“自下而上”氣候治理新模式充分尊重國(guó)情和國(guó)家自主意愿，使締約國(guó)積極主動(dòng)參與氣候變化的全球應(yīng)對(duì)，結(jié)束了長(zhǎng)期以來(lái)氣候談判的混亂局面，全球氣候治理由此進(jìn)入新時(shí)代。

二、“自下而上”治理模式的實(shí)施困境

“自下而上”氣候治理模式具有自身的優(yōu)勢(shì)，為全球溫室氣體減排開(kāi)啟了新篇章，但實(shí)施中也面臨一些困境，亟待解決。

(一)制度安排較為松散，欠缺強(qiáng)制約束力

“自下而上”治理模式的推動(dòng)達(dá)成了全球氣候治理共識(shí)，促使全球氣候治理邁入了新的階段。但與此同時(shí)也在一定程度上削弱了《巴黎協(xié)定》的法律約束力。“自下而上”意味著各締約方自愿參與應(yīng)對(duì)氣候變化的各項(xiàng)行動(dòng)，自主設(shè)置減排目標(biāo)和具體行動(dòng)路線。這種模式強(qiáng)調(diào)各國(guó)的自主參與，不斷增強(qiáng)各國(guó)的減排決心，是最終通過(guò)《巴黎協(xié)定》和達(dá)成全球氣候治理共識(shí)的重要推動(dòng)力。然而，“自下而上”模式所具有的這些松散特質(zhì)，正是導(dǎo)致全球氣候變化應(yīng)對(duì)新問(wèn)題的主要原因。

首先，各締約國(guó)提交的國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)在內(nèi)容設(shè)計(jì)上存在一些缺陷。由于未來(lái)國(guó)際和國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展仍然存在不穩(wěn)定因素，大多數(shù)國(guó)家對(duì)于能否按時(shí)完成量化減排目標(biāo)仍有很大程度的不確定性。發(fā)展中國(guó)家由于受到自身能力限制，有些則利用國(guó)際機(jī)構(gòu)提供的資金來(lái)雇傭國(guó)外咨詢機(jī)構(gòu)幫助其制定目標(biāo)，在目標(biāo)制定之初就缺乏必要的參與感。另一方面，資金和技術(shù)問(wèn)題一直以來(lái)都是國(guó)際氣候談判的難點(diǎn)，同時(shí)也是導(dǎo)致國(guó)家利益分歧和對(duì)立的重要原因之一。對(duì)于發(fā)展中國(guó)家而言，國(guó)家自主貢獻(xiàn)的落實(shí)離不開(kāi)相應(yīng)的資金和技術(shù)支持，因此這些國(guó)家在執(zhí)行其減排目標(biāo)時(shí)也將面臨巨大挑戰(zhàn)。另外，針對(duì)各國(guó)自主貢獻(xiàn)目標(biāo)中減排量的計(jì)算方法、目標(biāo)設(shè)計(jì)等內(nèi)容，《巴黎協(xié)定》并未設(shè)置一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，如何在有限的時(shí)間內(nèi)保證國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)的有效達(dá)成是擺在國(guó)際社會(huì)面前的重要問(wèn)題。

其次，“自下而上”意味著締約國(guó)各自按照自主意愿參與氣候治理，自行設(shè)置行動(dòng)方案，只要求締約方就“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”的進(jìn)展情況定期匯報(bào)。在這種模式下，各方所實(shí)施的減排行動(dòng)大多出于主動(dòng)和自覺(jué)，各締約國(guó)也無(wú)需制定相應(yīng)的國(guó)內(nèi)法來(lái)保證自主貢獻(xiàn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。雖然《巴黎協(xié)定》要求締約方定期就減排目標(biāo)的執(zhí)行情況進(jìn)行全球總結(jié)，但具體的操作方法以及如何保證這種總結(jié)的有效性，還有待各方進(jìn)一步討論?！毒┒甲h定書(shū)》要求附件(一)國(guó)家必須承擔(dān)具有法律約束力的強(qiáng)制減排義務(wù)，因而遭到了發(fā)達(dá)國(guó)家的強(qiáng)烈反對(duì)，因此“自上而下”的氣候治理模式并未取得實(shí)質(zhì)效果。一直以來(lái)，氣候協(xié)議是否應(yīng)具有“法律約束力”也是國(guó)際氣候談判的焦點(diǎn)問(wèn)題之一。而《京都議定書(shū)》的失敗表明，即使具備很強(qiáng)的法律約束力，也并不一定能有效解決氣候變化問(wèn)題?！栋屠鑵f(xié)定》吸取了這一經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，采用“自下而上”的氣候治理模式，不再給締約國(guó)設(shè)置強(qiáng)制減排目標(biāo)，也正是因?yàn)檫@種非強(qiáng)制性，各國(guó)的自主貢獻(xiàn)隨時(shí)可能遭到推諉和拖延，滑向另一個(gè)極端。[4]1-11

(二)主體參與的廣泛性與行動(dòng)力度之間難以協(xié)調(diào)

從氣候治理的歷史實(shí)踐看，各國(guó)為減緩氣候變化而進(jìn)行的國(guó)際合作需要在參與主體的全面性與減緩行動(dòng)的力度之間進(jìn)行權(quán)衡，在提高國(guó)家參與廣泛性的同時(shí)，也要保證減排行動(dòng)的實(shí)施力度。如果法律約束力過(guò)強(qiáng)，既定的減緩行動(dòng)力度又過(guò)高，就會(huì)打擊一些國(guó)家參與的積極性，例如，因?yàn)闊o(wú)力承擔(dān)不能完成量化減排目標(biāo)的法律后果，加拿大在2012年正式退出了《京都議定書(shū)》；如果只注重主體參與的廣泛性而忽視法律保障力度，就會(huì)導(dǎo)致各國(guó)自主提出的減緩承諾缺乏國(guó)際法律約束力，進(jìn)而可能無(wú)法完成既定的減排任務(wù)。從不同國(guó)家應(yīng)承擔(dān)的歷史責(zé)任看，《京都議定書(shū)》只給發(fā)達(dá)國(guó)家設(shè)定量化減排指標(biāo)的做法是相對(duì)公平的，這得到了所有發(fā)展中國(guó)家的支持，但這樣一來(lái)，全球減緩行動(dòng)的力度便得不到保證；相反，美國(guó)則認(rèn)為這種責(zé)任分配方式與公平原則相悖，因此拒絕批準(zhǔn)議定書(shū)?！栋屠鑵f(xié)定》在保證參與主體的廣泛性與減緩行動(dòng)的力度之間進(jìn)行權(quán)衡時(shí)選擇了前者；同時(shí)，在保障行動(dòng)力度方面，《巴黎協(xié)定》也做出了一定的努力，即通過(guò)建立全球總結(jié)機(jī)制，并依托透明度框架和遵約機(jī)制，鼓勵(lì)締約方自愿提高減緩力度，以開(kāi)放性、促進(jìn)性的多邊評(píng)議和委員會(huì)評(píng)審手段，試圖通過(guò)向締約國(guó)施加輿論壓力的方式，促使其增強(qiáng)行動(dòng)力度。

但有一點(diǎn)可以肯定，在《巴黎協(xié)定》這種國(guó)家自主貢獻(xiàn)的模式下，各國(guó)一般不會(huì)主動(dòng)做出強(qiáng)有力的減緩承諾。一方面，由于氣候應(yīng)對(duì)行動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響依然是一個(gè)未知數(shù)，各國(guó)在制定氣候決策時(shí)往往具有很強(qiáng)的保守性。發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面都存在較大差距，目前發(fā)展中國(guó)家仍處于發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善民生的關(guān)鍵階段，在這種階段應(yīng)如何在發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)環(huán)境、削減碳排放之間找到平衡點(diǎn)，是擺在發(fā)展中國(guó)家面前的一大難題。而發(fā)達(dá)國(guó)家沒(méi)有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)可以提供，任何國(guó)家都沒(méi)有成功的范例可供效仿，而且發(fā)展中國(guó)家在實(shí)施減緩行動(dòng)時(shí)普遍缺乏資金支持和技術(shù)保障。因此，氣候減緩行動(dòng)仍然只會(huì)被各國(guó)視為一種責(zé)任和負(fù)擔(dān)。另一方面，在開(kāi)展國(guó)際氣候談判和合作的過(guò)程中，各國(guó)都會(huì)試圖通過(guò)限制別人權(quán)利的方式來(lái)擴(kuò)大自己的利益范圍，因此當(dāng)需要調(diào)整行動(dòng)方案，尤其是向增強(qiáng)行動(dòng)力度的方向調(diào)整時(shí)，各締約國(guó)往往會(huì)先提出較容易完成的目標(biāo)，以便在將來(lái)應(yīng)對(duì)氣候變化的挑戰(zhàn)和壓力時(shí)留有余地，這最終將影響全球減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(三)與“自上而下”模式的過(guò)渡難題

《巴黎協(xié)定》對(duì)2020年后全球溫室氣體減排行動(dòng)做出了相應(yīng)的制度安排，而在此之前，全球氣候變化的應(yīng)對(duì)仍由《京都議定書(shū)》加以保障。由于涉及兩個(gè)不同的氣候治理模式，因此難免會(huì)產(chǎn)生沖突。一方面，是依據(jù)《京都議定書(shū)》做出的減排承諾如何與《巴黎協(xié)定》規(guī)定的國(guó)家自主貢獻(xiàn)進(jìn)行過(guò)渡和銜接的問(wèn)題。根據(jù)《巴黎協(xié)定》第六條的規(guī)定，締約方可以在自愿的基礎(chǔ)上展開(kāi)氣候合作，在征得參加方締約國(guó)同意后，可以利用國(guó)際轉(zhuǎn)讓的減緩成果來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家自主貢獻(xiàn)，并且應(yīng)使用穩(wěn)健的核算，依據(jù)締約方會(huì)議的指導(dǎo)避免雙重核算。由此可知，在《京都議定書(shū)》的指導(dǎo)下所產(chǎn)生的減排成果并不一定可以納入國(guó)家自主貢獻(xiàn)的內(nèi)容之中，而是需要一個(gè)協(xié)商過(guò)程來(lái)進(jìn)行過(guò)渡，這無(wú)疑為以往的氣候治理模式與國(guó)家自主貢獻(xiàn)之間的銜接帶來(lái)諸多不確定因素。另一方面，《巴黎協(xié)定》只規(guī)定了2020年以后全球應(yīng)對(duì)氣候變化的具體行動(dòng)，雖然聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)通過(guò)了《巴黎決議》，并對(duì)2020年之前的行動(dòng)做出了安排，但從內(nèi)容來(lái)看，該決議強(qiáng)調(diào)締約方應(yīng)當(dāng)在減緩、適應(yīng)及資金等方面盡可能地作出最大努力，并對(duì)減緩和適應(yīng)行動(dòng)進(jìn)行技術(shù)審查，因此更側(cè)重于發(fā)揮締約國(guó)的道義精神。2015-2020年間，氣候變化的應(yīng)對(duì)更多地取決于國(guó)家的自愿行為，而非強(qiáng)制行動(dòng)。在過(guò)渡期應(yīng)尋求兩種模式之間的平衡，進(jìn)而保證全球氣候治理的有效性。

三、“自下而上”治理模式的完善路徑

為了突破以上困境，將“自下而上”治理模式的優(yōu)勢(shì)予以最大的發(fā)揮，可以嘗試從以下方面進(jìn)行完善。

(一)為發(fā)展中國(guó)家實(shí)施減排行動(dòng)設(shè)置“過(guò)渡期”

實(shí)際上，《巴黎協(xié)定》所提出的“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”模式在一定程度上起到了“準(zhǔn)過(guò)渡期”的作用，它為各締約方承擔(dān)有法律約束力的減排義務(wù)提供了緩沖。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，要實(shí)現(xiàn)《公約》和《巴黎協(xié)定》確立的氣候變化目標(biāo)，單純依靠以“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”為主要內(nèi)容的“自下而上”的治理模式似乎還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要與“自上而下”的量化減排模式相結(jié)合，二者共同發(fā)揮作用。在未來(lái)氣候治理模式的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，尤其對(duì)于發(fā)展中國(guó)家而言，“過(guò)渡期”仍然擁有廣泛的適用空間。

與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，發(fā)展中國(guó)家在環(huán)境保護(hù)的歷史責(zé)任、溫室氣體的實(shí)際排放以及氣候變化的應(yīng)對(duì)能力方面明顯處于弱勢(shì)地位，要求其承擔(dān)與發(fā)達(dá)國(guó)家同樣的強(qiáng)制減排義務(wù)顯然是不公平的。因此，在“自下而上”與“自上而下”模式相結(jié)合的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)給發(fā)展中國(guó)家設(shè)置一個(gè)“過(guò)渡期”，以增強(qiáng)其履行強(qiáng)制減排義務(wù)的有效性。其實(shí)，在國(guó)際法發(fā)展歷史中，這種做法是有先例可循的，如世界貿(mào)易組織為發(fā)展中國(guó)家設(shè)置的不少于18年的過(guò)渡期，《蒙特利爾議定書(shū)》為發(fā)展中國(guó)家設(shè)置的10年過(guò)渡期。當(dāng)然，過(guò)渡期應(yīng)當(dāng)以滿足一定的條件為前提: 第一，不能影響《公約》和《巴黎協(xié)定》最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；第二，過(guò)渡期應(yīng)當(dāng)滿足《公約》第三條的規(guī)定，即“發(fā)達(dá)國(guó)家締約方應(yīng)當(dāng)率先應(yīng)對(duì)氣候變化及其不利影響”，也就是說(shuō)發(fā)達(dá)國(guó)家減排義務(wù)的有效履行是發(fā)展中國(guó)家承擔(dān)強(qiáng)制減排責(zé)任的前提和基礎(chǔ)；第三，關(guān)于過(guò)渡期的具體時(shí)限，要結(jié)合《巴黎協(xié)定》下發(fā)展中國(guó)家履行“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”的審議與評(píng)估情況來(lái)確定。[5]178-192

(二)采用復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)確定減排責(zé)任的分擔(dān)方法

長(zhǎng)期以來(lái)，如何分擔(dān)締約國(guó)的減排義務(wù)是國(guó)際氣候談判中最具爭(zhēng)議的焦點(diǎn)問(wèn)題?！豆s》和《京都議定書(shū)》所采取的“自上而下”的強(qiáng)制量化減排方式，是建立在發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家身份的二元?jiǎng)澐忠约鞍l(fā)達(dá)國(guó)家的歷史責(zé)任的基礎(chǔ)上，總體呈現(xiàn)出機(jī)械、靜態(tài)的特征。[6]76-86《巴黎協(xié)定》確立的“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”改變了以往減排責(zé)任的承擔(dān)方式，實(shí)現(xiàn)了氣候治理模式向“自下而上”的轉(zhuǎn)變，意味著締約國(guó)可以從國(guó)情出發(fā)，制定符合本國(guó)實(shí)際的減排目標(biāo)和行動(dòng)方案，具有復(fù)合性和動(dòng)態(tài)性的雙重特征。一方面，考慮到各國(guó)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、科技水平以及人口數(shù)量等方面存在明顯差異，因此國(guó)家自主貢獻(xiàn)采用了“復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)”；又因?yàn)樾枰扛粑迥赀M(jìn)行一次全球總結(jié)，并根據(jù)總結(jié)和評(píng)審結(jié)果調(diào)整行動(dòng)方案，這就使得減排責(zé)任的承擔(dān)更加具有動(dòng)態(tài)性。這種靈活的制度安排促進(jìn)了締約國(guó)對(duì)新的氣候協(xié)議的普遍認(rèn)可。不過(guò)，為了達(dá)成《公約》和《巴黎協(xié)定》中應(yīng)對(duì)氣候變化的最終目標(biāo)，“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”仍然需要加強(qiáng)它的行動(dòng)力度，氣候變化法的核心議題仍將是達(dá)成一個(gè)約束力更強(qiáng)的減排責(zé)任分擔(dān)方案。在此過(guò)程中，用以界定減排義務(wù)的動(dòng)態(tài)復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)需要更加明確，才能實(shí)現(xiàn)減排雄心和減排意愿兩者兼顧。動(dòng)態(tài)復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)采用在履行“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”過(guò)程中形成的、各國(guó)普遍達(dá)成共識(shí)的基本標(biāo)準(zhǔn)，如歷史排放量和現(xiàn)實(shí)排放量、累積排放和人均排放，同時(shí)也考慮體現(xiàn)能力原則的人類發(fā)展指數(shù)等標(biāo)準(zhǔn)，從而保證減排模式在向“自下而上”轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，能夠最大程度地得到締約國(guó)的普遍認(rèn)同和執(zhí)行。

(三)加強(qiáng)“自下而上”與“自上而下”模式的結(jié)合

“自上而下”的氣候治理模式是《公約》精神在應(yīng)對(duì)氣候變化初期的制度表現(xiàn)，其核心是在政府間氣候變化專門(mén)委員會(huì)(IPCC)發(fā)布?xì)夂驁?bào)告、國(guó)際社會(huì)開(kāi)始對(duì)氣候變化的事實(shí)以及后果有了基本認(rèn)知的前提下，確定氣候變化應(yīng)對(duì)的總體目標(biāo)和應(yīng)削減的溫室氣體總量，“自上而下”地為各締約國(guó)分配減排任務(wù)，通過(guò)各參與主體削減溫室氣體排放量的總和來(lái)實(shí)現(xiàn)預(yù)定的減排目標(biāo)。這一模式在《京都議定書(shū)》中得到正式確認(rèn)，其優(yōu)點(diǎn)在于能夠保證減排義務(wù)和減排模式的統(tǒng)一，確保實(shí)現(xiàn)最終減排目標(biāo)；缺點(diǎn)則在于欠缺對(duì)各締約國(guó)的減排成本、減排能力、減排意愿等具體細(xì)節(jié)的考慮，導(dǎo)致在具體的實(shí)施過(guò)程中始終舉步維艱。2014年的華沙氣候大會(huì)首次提出了“國(guó)家自主貢獻(xiàn)預(yù)案”，并在《巴黎協(xié)定》中得到了確立，由此推動(dòng)了“自上而下”的強(qiáng)制量化減排模式向“自下而上”氣候治理模式的最終轉(zhuǎn)變?！白韵露稀蹦Ｊ降膬?yōu)點(diǎn)主要在于能夠充分考慮各締約國(guó)的實(shí)際情況，各國(guó)從本國(guó)國(guó)情出發(fā)制定的“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”方案更容易得到落實(shí)，同時(shí)，締約國(guó)可以通過(guò)全球總結(jié)和審議，在實(shí)施減排方案的過(guò)程中適時(shí)作出調(diào)整；但另一方面，“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”在強(qiáng)調(diào)自主性和靈活性的同時(shí)也大大降低了其強(qiáng)制約束力，弱化了“自上而下”治理模式的強(qiáng)制減排義務(wù)和有力的遵約制度。由于約束力的弱化，各國(guó)提出的“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”往往達(dá)不到減排目標(biāo)的要求，容易導(dǎo)致減排模式逐漸與減排目標(biāo)相脫離。因此，需要盡快推動(dòng)“自下而上”與“自上而下”模式相結(jié)合，通過(guò)全球總結(jié)、評(píng)估和遵約機(jī)制的強(qiáng)化，在減排模式的靈活性與強(qiáng)制性之間尋求平衡，從而實(shí)現(xiàn)《公約》和《巴黎協(xié)定》所確定的最終減排目標(biāo)。

(四)打破國(guó)家與區(qū)域利益的偏見(jiàn)，加強(qiáng)國(guó)際合作

自《巴黎協(xié)定》簽署后，全球溫室氣體減排行動(dòng)的效果并未達(dá)到人類預(yù)期。2019年，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)發(fā)布了一份《排放差距報(bào)告》，報(bào)告指出，在過(guò)去的十年間，全球溫室氣體濃度以每年1.5%的速度上升，2018年的溫室氣體排放總量更是達(dá)到了553億噸，成為歷史新高。同時(shí)，報(bào)告還指出，即使各締約國(guó)在《巴黎協(xié)定》中所做出的減排承諾均得到有效落實(shí)，全球氣溫仍會(huì)上升3.2℃左右；各國(guó)必須付出更大努力，將減排目標(biāo)提高至當(dāng)前水平的5倍以上，才有希望實(shí)現(xiàn)1.5℃的全球控溫目標(biāo)。[7]3而造成這種困境的主要原因之一，是發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間存在著巨大的利益分歧。發(fā)達(dá)國(guó)家參與全球氣候治理的意愿不斷下降，共識(shí)難以達(dá)成，尤其在2020年11月4日美國(guó)正式退出《巴黎協(xié)定》后，國(guó)際氣候合作陷入了更加不確定的狀態(tài)。如今氣候治理已經(jīng)迫在眉睫，各國(guó)唯有打破國(guó)家與區(qū)域利益的偏見(jiàn)，切實(shí)推進(jìn)國(guó)際氣候合作，方能實(shí)現(xiàn)構(gòu)建人類氣候命運(yùn)共同體這一宏偉目標(biāo)。

一方面，各國(guó)應(yīng)堅(jiān)持多邊主義立場(chǎng)，摒棄狹隘的國(guó)家利己主義。在國(guó)際關(guān)系中，國(guó)家利益無(wú)疑是主權(quán)國(guó)家的最高利益，但參與全球氣候治理并不意味著對(duì)國(guó)家利益的放棄。解決全球變暖問(wèn)題需要主權(quán)國(guó)家犧牲一些短期利益，而真正意義上的國(guó)家利益則是長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)的。正如習(xí)近平主席在領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會(huì)上指出的，國(guó)際社會(huì)正面臨全球環(huán)境治理這一前所未有的困難，各國(guó)應(yīng)勠力同心，勇于擔(dān)當(dāng)，共建人與自然生命共同體。[8]7-9美國(guó)總統(tǒng)拜登在就職當(dāng)天即宣布美國(guó)將重返《巴黎協(xié)定》，隨后推出了多項(xiàng)國(guó)內(nèi)和國(guó)際氣候政策，表示將回歸多邊主義，利用領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會(huì)等重要平臺(tái)，恢復(fù)與伙伴和盟友之間的氣候協(xié)商與溝通。[9]26-33另一方面，各國(guó)應(yīng)在總結(jié)以往氣候治理行動(dòng)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，對(duì)全球氣候治理協(xié)商與談判機(jī)制做出進(jìn)一步的調(diào)整。比如，《公約》規(guī)定只有在投票的與會(huì)國(guó)數(shù)量達(dá)到四分之三時(shí)，才能對(duì)《公約》條文進(jìn)行修改。這一規(guī)定大大降低了全球氣候治理行動(dòng)的靈活性，也使集體行動(dòng)的效率大打折扣，在這種情況下，國(guó)際氣候談判也屢屢受挫。同樣，“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”在劃分發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間的減排責(zé)任上是明確且合理的，但在2008年全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)以后，發(fā)達(dá)國(guó)家的態(tài)度產(chǎn)生了巨大變化，導(dǎo)致全球減排行動(dòng)一度陷入停滯狀態(tài)。為解決這些問(wèn)題，國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候協(xié)商與談判機(jī)制做出適時(shí)的調(diào)整，以適應(yīng)國(guó)際氣候合作的不斷發(fā)展。