張進(jìn)德，黃 可

(上海政法學(xué)院 法律學(xué)院，上海 201701)

2014年10月20日，中國共產(chǎn)黨召開十八屆四中全會，于《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中提到“完善司法體制，推動實行審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點”。2019年2月27日，最高人民法院于《人民法院第五個五年改革綱要(2019—2023)》中提出“深入推進(jìn)審執(zhí)分離體制改革，優(yōu)化執(zhí)行權(quán)配置”[1]。2020年5月25日，在最高人民法院工作報告中，院長周強(qiáng)同志提出要鞏固“基本解決執(zhí)行難”成果，保持執(zhí)行工作高水平運行。當(dāng)下，隨著司法體制改革的日益推進(jìn)，已實現(xiàn)省一級法院人財物統(tǒng)管，我國民事執(zhí)行制度改革可謂有了充足的契機(jī)。國內(nèi)部分法院結(jié)合地區(qū)特色，為破解“執(zhí)行難”問題進(jìn)行了各種模式的探索與創(chuàng)新，但在全國范圍內(nèi)尚未能統(tǒng)一施行。同時，學(xué)界也從理論視角提出了多套改革方案，雖具有一定的價值及借鑒意義，但由于對我國司法實踐狀況深入考察的缺失，致使大多數(shù)研究都停留在“紙上談兵”的層面，缺乏可操作性[2]。因此，民事執(zhí)行模式問題仍是我國執(zhí)行領(lǐng)域研究的重點。

一、現(xiàn)狀：我國民事執(zhí)行面臨的問題

根據(jù)我國民事執(zhí)行權(quán)配置的發(fā)展沿革，自中華人民共和國成立以來，先后經(jīng)歷了“審執(zhí)混同”“執(zhí)行庭”“執(zhí)行局”三個階段，現(xiàn)階段我國除了少部分執(zhí)行體制改革試點地區(qū)，大部分地區(qū)民事執(zhí)行權(quán)仍歸于執(zhí)行局行使。為契合社會發(fā)展與改革需要、促進(jìn)執(zhí)行問題的解決，“審執(zhí)分離”在我國已基本實現(xiàn)，經(jīng)過數(shù)十年的實踐探索，我國執(zhí)行工作確實取得了長足進(jìn)步，但經(jīng)深入考察，在民事執(zhí)行模式方面仍然存在不可忽視的弊端。

(一)公正方面

公正乃是民事審判與執(zhí)行的最高價值。民事執(zhí)行的目的在于實現(xiàn)生效債權(quán)文書，維護(hù)司法公正，但隨著執(zhí)行案件數(shù)量的不斷增加，“執(zhí)行亂”已經(jīng)嚴(yán)重影響到了我國民事執(zhí)行工作的公正性。最高人民法院針對近年來全國所受理的執(zhí)行監(jiān)督與執(zhí)行協(xié)調(diào)案件情況進(jìn)行了統(tǒng)計，其中涉及執(zhí)行人員、執(zhí)行單位不遵守執(zhí)行程序的“執(zhí)行亂”問題案件占比約72%。具體而言，問題突出表現(xiàn)在以下幾個方面：(1)執(zhí)行違法問題。除了未在法定期間內(nèi)受理執(zhí)行申請、非法占有執(zhí)行款項、未經(jīng)通知當(dāng)事人徑行采取執(zhí)行措施等直接違法行為，更有“巧妙的”間接違法行為，如為追求“執(zhí)結(jié)率”，在年終先以“無財產(chǎn)可供執(zhí)行”為由撤銷案件，來年再以“新發(fā)現(xiàn)財產(chǎn)”為由重新啟動案件[3]。2019年8月，我國《民事強(qiáng)制執(zhí)行法》已正式列入立法計劃，但至今并未出臺單獨的民事執(zhí)行法典，民事執(zhí)行程序仍規(guī)定于《民事訴訟法》中。諸多違法問題的顯現(xiàn)其實也受制于我國民事執(zhí)行程序規(guī)則缺失、必要分權(quán)和有效監(jiān)督欠缺等因素。(2)參與執(zhí)行人員紀(jì)律作風(fēng)問題。2016年至2018年，全國檢察機(jī)關(guān)共受理法院職務(wù)違法犯罪案件895件，其中涉執(zhí)行人員案件量789件，占比約88%。構(gòu)成犯罪的尚有如此之多，更不論情節(jié)輕微的違法亂紀(jì)行為，足以可見問題的嚴(yán)重性。根據(jù)對相關(guān)資料的收集，結(jié)合對法官、執(zhí)行人員的訪談，此類違法違紀(jì)行為主要表現(xiàn)為“惡意索要收受當(dāng)事人財物”“擅自挪用公款”等情形。(3)執(zhí)行不作為問題。執(zhí)行機(jī)構(gòu)對于依法應(yīng)予以執(zhí)行的案件不予執(zhí)行即為執(zhí)行不作為。如明知被申請人存在不當(dāng)財產(chǎn)轉(zhuǎn)移行為卻采取消極放任態(tài)度，保全財產(chǎn)已符合解封條件卻不予解封等。由于缺乏行之有效的執(zhí)行監(jiān)督制約機(jī)制，針對此類情形，申請執(zhí)行人只能付出更多的時間和精力代價。

(二)效率方面

民事執(zhí)行權(quán)的職能可分為執(zhí)行裁決權(quán)與執(zhí)行實施權(quán)，決定其兼具有司法權(quán)與行政權(quán)的雙重屬性，因此，效率價值也不可忽視。根據(jù)近年來的最高人民法院工作報告，申請民事執(zhí)行的案件量正在逐步增加，當(dāng)事人對原裁判的自覺履行度不高，也意味著原裁判的可接受度低，這必然會給執(zhí)行效率帶來影響。目前，我國民事執(zhí)行權(quán)配置的效率問題表現(xiàn)在以下兩方面：(1)難以高效地查找被執(zhí)行人財產(chǎn)。實踐中，被執(zhí)行人通過虛假訴訟、虛假離婚、設(shè)立關(guān)聯(lián)公司轉(zhuǎn)移財產(chǎn)等行為頻現(xiàn)。我國的誠信系統(tǒng)尚未完全建立，仍存在很多無法規(guī)制的“灰色地帶”，這就給惡意的被執(zhí)行人提供了可乘之機(jī)。在現(xiàn)有的條件下，執(zhí)行機(jī)關(guān)往往無法及時查清被執(zhí)行人所“隱藏”的財產(chǎn)，從而影響到債權(quán)人合法權(quán)益的實現(xiàn)。(2)地方保護(hù)主義因素。當(dāng)涉及異地執(zhí)行的問題時，多數(shù)情況下都需要外地法院或政府機(jī)關(guān)予以協(xié)助。但此類案件有時會涉及當(dāng)?shù)鼗虍?dāng)?shù)卣睦?，尤其是關(guān)系到一些大型企業(yè)的財產(chǎn)執(zhí)行，出于多方利益的考慮，當(dāng)?shù)貓?zhí)行機(jī)構(gòu)或政府部門常持消極態(tài)度，不愿予以協(xié)助甚至在暗中阻撓執(zhí)行，嚴(yán)重阻礙了執(zhí)行工作的正常進(jìn)行。

二、反思：我國既有民事執(zhí)行模式之明顯弊端

綜觀我國“執(zhí)行難”之具體表現(xiàn)，反思其形成原因，主要在于我國民事執(zhí)行模式本身存在弊端。筆者結(jié)合實證調(diào)研與理論分析，對“執(zhí)行難”產(chǎn)生的原因進(jìn)行深入分析。

第一，執(zhí)行裁決權(quán)與執(zhí)行實施權(quán)相混同。目前，我國法院系統(tǒng)雖已實現(xiàn)“審執(zhí)分離”，即將審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)區(qū)分開來，分別由審判庭和執(zhí)行局行使，但對于執(zhí)行權(quán)卻并未進(jìn)行進(jìn)一步劃分，執(zhí)行裁決權(quán)和執(zhí)行實施權(quán)均由執(zhí)行局行使。首先，“裁執(zhí)混同”易導(dǎo)致濫用執(zhí)行權(quán)或執(zhí)行不作為。權(quán)力的過度集中，又缺乏明顯有效的監(jiān)督制約，極易導(dǎo)致民事執(zhí)行行為超出必要性、合理性之維度，違法執(zhí)行第三人財產(chǎn)、濫用強(qiáng)制執(zhí)行措施等行為十分常見。同時也可能出現(xiàn)執(zhí)行人員怠于行使執(zhí)行權(quán)的情況，這必然會影響執(zhí)行工作的效率和申請執(zhí)行人的合法權(quán)益。其次，“裁執(zhí)混同”更易滋生權(quán)力腐敗。當(dāng)前模式下，執(zhí)行局既負(fù)責(zé)對執(zhí)行過程中某些實體事項進(jìn)行裁決，又負(fù)責(zé)具體執(zhí)行工作，職權(quán)范圍之廣為收受、索要當(dāng)事人財物等不當(dāng)行為提供了“契機(jī)”，情況嚴(yán)重時甚至構(gòu)成犯罪，無疑對司法權(quán)威與公信力造成了沖擊。

第二，執(zhí)行資源配置不合理，執(zhí)行法官與執(zhí)行人員角色定位不明晰?！爸貙徟休p執(zhí)行”一直是我國司法實務(wù)中的潛在認(rèn)知。近年來，“案多人少”的矛盾也同樣體現(xiàn)在執(zhí)行案件中，申請執(zhí)行案件數(shù)量呈遞增趨勢，而執(zhí)行局在資源上仍處于匱乏狀態(tài)。資源的匱乏包括物力與人力兩方面，人力方面的主要問題在于執(zhí)行人員的數(shù)量與素質(zhì)明顯不足。2018年10月26日公布的《人民法院組織法》中刪去了“執(zhí)行員”的原有規(guī)定，關(guān)于執(zhí)行員的職業(yè)準(zhǔn)入條件、任免程序、職業(yè)待遇等問題均沒有法律予以明確，相對完善的執(zhí)行員制度在我國尚未建立起來。在執(zhí)行局“裁執(zhí)混同”的前提下，參與執(zhí)行人員既有已入員額的審判法官，也有普通的行政人員或司法警察。有些情況下，執(zhí)行局的執(zhí)行人員和審判庭的審判人員還可以互相調(diào)任。相比審判工作，執(zhí)行工作有其自身的特點，執(zhí)行人員除需具備法律專業(yè)知識外也需要具備一定的行政管理能力和經(jīng)驗，若將執(zhí)行人員與審判員的身份角色相混淆，不僅會影響到審判、執(zhí)行各自工作的開展，也不利于保持執(zhí)行人員與審判員隊伍的穩(wěn)定。

第三，執(zhí)行系統(tǒng)協(xié)助機(jī)制不健全。在跨區(qū)域執(zhí)行案件眾多的情況下，因并未真正落實執(zhí)行系統(tǒng)內(nèi)的協(xié)助機(jī)制，委托執(zhí)行的實踐率不高，嚴(yán)重影響了執(zhí)行工作績效。據(jù)統(tǒng)計，2012年至2015年，江蘇省某市中級及基層法院對外委托執(zhí)行案件與受委托執(zhí)行案件的執(zhí)結(jié)率分別為36.5%、35.2%。目前，法院與房管部門、商業(yè)銀行等協(xié)助執(zhí)行部門之間的合作相對較為普遍。但與諸如公安機(jī)關(guān)、人民銀行等部門的協(xié)作因為雙方之間只存在聯(lián)合發(fā)文、會議紀(jì)要等文件而并未規(guī)范化、常態(tài)化。而且，協(xié)助執(zhí)行主體范圍偏小，民事執(zhí)行常涉及的稅務(wù)機(jī)關(guān)、電信公司、保險公司等相關(guān)單位均未被納入?yún)f(xié)助執(zhí)行之主體范圍。除此之外，協(xié)助執(zhí)行主體的責(zé)任范圍未嚴(yán)格劃定，相對應(yīng)違反職責(zé)的制裁措施也未予以明確。

第四，民事執(zhí)行權(quán)運行中相應(yīng)監(jiān)督制約機(jī)制缺位。在同一系統(tǒng)內(nèi)的分權(quán)對抗可謂“制約”，制約具有內(nèi)部性、雙向性和即時性，如執(zhí)行裁決權(quán)與執(zhí)行實施權(quán)[4]。一方面，執(zhí)行裁決權(quán)對執(zhí)行實施權(quán)的制約表現(xiàn)為執(zhí)行裁決權(quán)可對執(zhí)行過程中的實體和程序問題進(jìn)行裁決，這會反向約束執(zhí)行實施行為。但另一方面，對于執(zhí)行裁決權(quán)的結(jié)果執(zhí)行實施權(quán)必須予以實施，無法體現(xiàn)出足夠的制約。“監(jiān)督”指在不同系統(tǒng)內(nèi)，具有外部性、單向性和滯后性特點的權(quán)力。國家監(jiān)督與社會監(jiān)督均屬于外部監(jiān)督的范疇，國家監(jiān)督主要有上級法院、人大及其常委會、檢察院監(jiān)督等方式，社會監(jiān)督主要有個人或團(tuán)體監(jiān)督、社會輿論等方式。在諸多外部監(jiān)督方式中，只有檢察院能通過檢察建議或抗訴的方法對民事執(zhí)行工作進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)督，但我國檢察院作為司法機(jī)關(guān)兼法律監(jiān)督機(jī)關(guān)同樣也面臨著“案多人少”的問題，往往自顧不暇，且因顧及與同級法院的“合作關(guān)系”而盡量報以“寬容態(tài)度”，因此，外部監(jiān)督權(quán)可能只是停留于紙面上。

三、進(jìn)路：民事執(zhí)行模式的積極探索

(一)我國典型的民事執(zhí)行模式試點改革

為進(jìn)一步破解“執(zhí)行難”與“執(zhí)行亂”現(xiàn)象，黨的十八屆四中全會提出“完善司法體制，推動實行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點”，《人民法院第四個五年改革綱要(2014—2018)》也對深化執(zhí)行體制改革、推動實行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革作出重要部署。2020年5月25日，在最高人民法院工作報告中，院長周強(qiáng)同志表示在如期實現(xiàn)“基本解決執(zhí)行難”目標(biāo)之后，人民法院當(dāng)咬定青山不放松，不斷鞏固攻堅成果，繼續(xù)鞏固拓展綜合治理執(zhí)行難格局，健全長效機(jī)制，近年來，全國各地的實踐探索步伐從未停止[5]。除少部分試點地區(qū)，目前全國大多數(shù)法院均內(nèi)設(shè)執(zhí)行局，從整體上行使民事執(zhí)行權(quán)。執(zhí)行局內(nèi)部一般又劃分為綜合事務(wù)部門、執(zhí)行裁決監(jiān)督部門和具體實施部門，各部門各司其職又相互制約，共同完成執(zhí)行任務(wù)。同時，少部分地區(qū)為遵照黨中央與上級法院的改革精神，已經(jīng)開始進(jìn)行民事執(zhí)行權(quán)配置模式的試點性改革。在各試點地區(qū)對民事執(zhí)行分權(quán)改革的探索實踐中，雖具體方案相異，但大體上均采用“深化內(nèi)分”模式，是主要圍繞執(zhí)行裁決權(quán)與執(zhí)行實施權(quán)如何配置的自發(fā)實踐。各地區(qū)試點改革的探索為日后進(jìn)一步深化執(zhí)行體制改革、優(yōu)化執(zhí)行權(quán)配置提供了有益經(jīng)驗。

(1)上海第一中級人民法院設(shè)立專門解決執(zhí)行爭議、獨立于審判庭的執(zhí)行裁判庭，同時，純化執(zhí)行局執(zhí)行實施之權(quán)能。同時在執(zhí)行局增派司法警察序列，提高執(zhí)行實施的效率與威懾性。此外，為進(jìn)一步劃清執(zhí)行實施權(quán)與執(zhí)行裁決權(quán)的界限，上海執(zhí)行體制改革方案中明確了二權(quán)的具體權(quán)力清單，確定了47項執(zhí)行裁決權(quán)與61項執(zhí)行實施權(quán)。

(2)江蘇法院系統(tǒng)執(zhí)行體制改革由基層、中級、高級法院相互配合，以此來強(qiáng)化對執(zhí)行工作的管理與協(xié)調(diào)。中級和高級法院主要負(fù)責(zé)執(zhí)行案件的裁決、對下級執(zhí)行工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，而基層法院一般僅負(fù)責(zé)具體執(zhí)行行為的實施。

(3)四川法院系統(tǒng)繼“審執(zhí)分離”后探索執(zhí)行權(quán)內(nèi)部的進(jìn)一步分權(quán)，將執(zhí)行實施權(quán)劃分為查找被執(zhí)行人及財產(chǎn)權(quán)和財產(chǎn)處分權(quán)，前者由執(zhí)行局負(fù)責(zé)，后者由技術(shù)室負(fù)責(zé)。將執(zhí)行裁決權(quán)分為執(zhí)行審查權(quán)、終本案件審批權(quán)和涉執(zhí)行訴訟裁決權(quán)，分別由審判監(jiān)督部門、執(zhí)行裁決部門和審判部門負(fù)責(zé)[6]。

(4)長沙法院撤銷原有執(zhí)行局，設(shè)立執(zhí)行工作局和執(zhí)行裁決監(jiān)督庭。執(zhí)行工作局負(fù)責(zé)執(zhí)行實施權(quán)的行使，而執(zhí)行裁決監(jiān)督庭負(fù)責(zé)執(zhí)行裁決權(quán)的行使。

(5)紹興法院實行基層與中級人民法院兩級分工配合的模式，由中院負(fù)責(zé)執(zhí)行監(jiān)督與相對復(fù)雜的執(zhí)行裁決案件，由基層法院負(fù)責(zé)執(zhí)行實施與相對簡單的執(zhí)行裁決事項。

(二)“審執(zhí)分離”背景下民事執(zhí)行模式對比

2019年2月27日，最高人民法院公開發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見》，即《人民法院第五個五年改革綱要(2019—2023)》，提出“深入推進(jìn)審執(zhí)分離體制改革，優(yōu)化執(zhí)行權(quán)配置”。核心在于通過確保民事執(zhí)行權(quán)與審判權(quán)相分離，以實現(xiàn)公正司法、提高司法公信力，但文件并未對如何實現(xiàn)“審執(zhí)分離”進(jìn)行具體化規(guī)定，關(guān)于民事執(zhí)行權(quán)當(dāng)如何配置這一問題，理論界大致提出三種模式[7]。

1.“外分”模式

“外分”模式是指民事執(zhí)行權(quán)整體上從法院抽離出來，而交由行政機(jī)關(guān)行使。采用此種模式的前提是將民事執(zhí)行權(quán)定位為行政權(quán)，支持者有賀衛(wèi)方教授、陳杭平副教授、前云南省高院院長孫小虹等。實行此種模式的典型國家為瑞典，其由行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一負(fù)責(zé)公共債務(wù)及私人債務(wù)的執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行員為國家公務(wù)員，可在調(diào)查員輔助下開展執(zhí)行工作[8]。筆者看來，民事執(zhí)行權(quán)既包括強(qiáng)制執(zhí)行方面，也包括判斷權(quán)方面。民事執(zhí)行行為具有強(qiáng)制性特點，如執(zhí)行過程中的查封、扣押、凍結(jié)、罰款、拘留等，均帶有行政性色彩。而在民事執(zhí)行過程若涉及裁判類事項，如變更或追加執(zhí)行當(dāng)事人、執(zhí)行擔(dān)保、執(zhí)行異議等，因其具有獨立性、中立性、被動性的特點，也符合司法權(quán)的特征。此外，我國由法院專屬行使民事執(zhí)行權(quán)歷史已久。因此，若將民事執(zhí)行權(quán)全部外放交由行政機(jī)關(guān)行使，當(dāng)前尚未具備足夠的理論與實踐基礎(chǔ)。

2.“內(nèi)外分權(quán)”模式

“內(nèi)外分權(quán)”模式是指民事執(zhí)行權(quán)劃分為執(zhí)行實施權(quán)、執(zhí)行裁判權(quán)和執(zhí)行監(jiān)督權(quán)，其中具有行政權(quán)性質(zhì)的執(zhí)行實施權(quán)由行政機(jī)關(guān)行使，而執(zhí)行裁判權(quán)與監(jiān)督權(quán)由法院行使。此種模式的支持者有江蘇省高院副院長褚紅軍、執(zhí)行局局長刁海峰、法官朱嶸等。德國、法國、英國均采用此種模式。德國民事執(zhí)行實行“內(nèi)外分權(quán)”模式，采執(zhí)達(dá)官制度，執(zhí)達(dá)官附設(shè)于地區(qū)法院并獨立從事執(zhí)行業(yè)務(wù)，主要負(fù)責(zé)特定事務(wù)。其余事務(wù)由法院司法輔助官實施，或由法院以作出命令的方式實現(xiàn)。在法國，大審法院負(fù)責(zé)對不動產(chǎn)的執(zhí)行，初審法院負(fù)責(zé)對工資收入的扣押，社會化的司法執(zhí)達(dá)員負(fù)責(zé)針對銀行賬戶、動產(chǎn)、債權(quán)及其他財產(chǎn)性權(quán)利的執(zhí)行。在英國，民事執(zhí)行權(quán)由執(zhí)行機(jī)構(gòu)與法院共同行使，其中，法院負(fù)責(zé)簽發(fā)令狀及對于重大執(zhí)行事項進(jìn)行監(jiān)督，而執(zhí)行機(jī)構(gòu)基于法院令狀授權(quán)進(jìn)行具體的執(zhí)行實施行為?！皟?nèi)外分權(quán)”模式在“審執(zhí)分離，裁執(zhí)分離”理念的基礎(chǔ)上，將民事執(zhí)行權(quán)同時交由法院與外部機(jī)關(guān)行使，于我國而言，相較“外分”模式，改革成本降低，但同樣存在著與第一種模式類似的弊端。

3.“內(nèi)分”模式

“內(nèi)分”模式在整體上仍將民事執(zhí)行權(quán)賦予法院，但要求在法院內(nèi)部進(jìn)一步分權(quán)，可概括為“兩步走”。第一步為基礎(chǔ)，即從執(zhí)行程序中剝離當(dāng)屬實體審判之事項，使審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)之邊界明晰化；第二步為深化，即從執(zhí)行程序中剝離爭議性裁決事項，使執(zhí)行實施權(quán)與執(zhí)行裁決權(quán)之邊界明晰化。此種模式的支持者有李衛(wèi)國教授、張利民博士、無錫市中級人民法院副院長王立新等。西班牙采用“內(nèi)分”模式，一般而言，由債權(quán)人申請而啟動執(zhí)行程序，關(guān)于爭議性事項的處理(如裁決權(quán))、發(fā)布執(zhí)行命令、制作及保管文書等均由法官負(fù)責(zé)，法院司法事務(wù)官可予以輔助，而具體的執(zhí)行實施行為(如查封、扣押、凍結(jié)、拍賣、變賣等)均由法院的法警負(fù)責(zé)，以此在法院內(nèi)部實現(xiàn)民事執(zhí)行權(quán)之分權(quán)，具有相當(dāng)?shù)暮侠硇訹9]。

四、藍(lán)圖：我國民事執(zhí)行模式的重構(gòu)

我國民事執(zhí)行制度改革已進(jìn)入“分水嶺”，筆者在公正與效率價值的指引之下，結(jié)合理論與實踐中的有益經(jīng)驗，為我國民事執(zhí)行權(quán)配置模式的重構(gòu)提出建議。

(一)構(gòu)造合理的民事執(zhí)行模式

通過對幾種民事執(zhí)行模式改革方向的分析比較，筆者認(rèn)為，民事執(zhí)行權(quán)的目的在于實現(xiàn)生效債權(quán)文書(主要是法院生效裁判)所確定的私法上的權(quán)益，民事執(zhí)行的正當(dāng)性主要來源于民事審判的正當(dāng)性，加之我國歷來由法院專屬行使民事執(zhí)行權(quán)，采用“內(nèi)分”模式是當(dāng)前比較穩(wěn)妥的選擇。《強(qiáng)制執(zhí)行法(草案)》(第六稿)第三條規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉?！钡诎藯l規(guī)定：“各級人民法院可以設(shè)立執(zhí)行局，執(zhí)行局根據(jù)需要可以設(shè)立執(zhí)行裁決機(jī)構(gòu)、執(zhí)行實施機(jī)構(gòu)和其他必要的機(jī)構(gòu)?！笨梢?，草案也持“深化內(nèi)分”觀點。

在“深化內(nèi)分”理念之下，分兩步走以完成執(zhí)行體制改革。第一步為基礎(chǔ)，即從執(zhí)行程序中剝離當(dāng)屬實體審判之事項，使審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)之邊界明晰化；第二步為深化，即從執(zhí)行程序中剝離爭議性裁決事項，使執(zhí)行實施權(quán)與執(zhí)行裁決權(quán)之邊界明晰化。一方面，可在法院內(nèi)部設(shè)立獨立行使審判權(quán)及執(zhí)行裁決權(quán)的“執(zhí)行裁判庭”，其地位并列于普通審判庭，其職權(quán)范圍包括執(zhí)行異議之訴，執(zhí)行異議復(fù)議之裁決，變更追加執(zhí)行當(dāng)事人之裁決，對非訴行政行為、仲裁裁決、公證債權(quán)文書之執(zhí)行力審查等。另一方面，純化執(zhí)行局職能，使其專門行使執(zhí)行實施權(quán)。行政權(quán)具有追求高效率的自然屬性，作為具有行政性特點的執(zhí)行實施權(quán)之首要目的便在于高效、及時地將執(zhí)行名義所賦予的權(quán)利義務(wù)落到實處[10]。執(zhí)行局(或稱執(zhí)行事務(wù)局)專門行使執(zhí)行實施權(quán)，如搜查被執(zhí)行人財產(chǎn)、實施具體執(zhí)行措施等，在管理層面上，執(zhí)行局受同級人民法院及上級執(zhí)行局領(lǐng)導(dǎo)，本級法院的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在黨務(wù)、人事方面，上級行政局的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在執(zhí)行工作方面。

(二)明確相關(guān)人員組織體系

強(qiáng)化執(zhí)行法官、執(zhí)行員與司法警察的分類管理，實行相應(yīng)的人員管理機(jī)制。執(zhí)行裁判庭并列于普通審判庭，行使執(zhí)行裁決權(quán)的執(zhí)行法官同樣應(yīng)為員額法官，執(zhí)行裁決庭的法官員額數(shù)應(yīng)參照該庭的年均辦案量而確定，其任免、晉升機(jī)制一律按照員額法官處理。執(zhí)行事務(wù)局主要由執(zhí)行員和司法警察來行使執(zhí)行實施權(quán)，二者統(tǒng)稱為執(zhí)行人員。執(zhí)行人員的身份屬于國家公務(wù)員，按照《公務(wù)員法》進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整。作為執(zhí)行人員，應(yīng)當(dāng)具備一定的條件，良好的政治素養(yǎng)是首要條件，其次需具備一定的法律專業(yè)知識(已具備法律職業(yè)資格或執(zhí)行員資格)。此外，法院應(yīng)重視對執(zhí)行人員的職業(yè)技能培訓(xùn)，及時更新法律知識儲備，訓(xùn)練業(yè)務(wù)技能，并輔之以必要的專業(yè)考核，適時提升其福利待遇。人員分類精細(xì)化才能吸引更多的人才、提高執(zhí)行隊伍整體素質(zhì)，從而提高執(zhí)行效率，從長解決“執(zhí)行難”問題。

(三)推進(jìn)執(zhí)行信息化建設(shè)

保證案件流程進(jìn)展科學(xué)化、透明化的最重要方式就是推進(jìn)執(zhí)行信息化建設(shè)。首先，法院應(yīng)通過信息化方式進(jìn)一步健全執(zhí)行流程管理，并順暢銜接審判與執(zhí)行工作。在審判、立案階段，法院可對當(dāng)事人加強(qiáng)信息告知，提示保全申請與強(qiáng)制執(zhí)行的風(fēng)險，引導(dǎo)債權(quán)人在訴訟早期即關(guān)注債務(wù)人財產(chǎn)狀況，及時申請訴前、訴中財產(chǎn)保全，從源頭上控制執(zhí)行案件量，盡量降低債權(quán)人權(quán)利難以實現(xiàn)的風(fēng)險。其次，推動“透明執(zhí)行”，從執(zhí)行立案開始，財產(chǎn)查找、強(qiáng)制措施等各個環(huán)節(jié)的執(zhí)行信息都要透明公開，可供當(dāng)事人即時查詢，真正做到全程記錄、全程監(jiān)督。此外，目前全國法院已經(jīng)建立起統(tǒng)一的執(zhí)行案件信息管理系統(tǒng)，為便利協(xié)助執(zhí)行，可將房管、車管、稅務(wù)、銀行、工商等單位均納入統(tǒng)一的信息管理系統(tǒng)，完善社會信用體系，使執(zhí)行機(jī)構(gòu)能夠更高效、便利地查找被執(zhí)行人財產(chǎn)。執(zhí)行信息化作為法院信息化的重要組成部分之一，對于從源頭上遏制違法執(zhí)行、執(zhí)行不作為、違法違紀(jì)等不正當(dāng)行為具有重要作用，有利于有效改善“執(zhí)行難”現(xiàn)狀，提高執(zhí)行效率。

(四)完善民事執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制

第一，將法院內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制落到實處。針對執(zhí)行事務(wù)局建立起“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制，上級法院執(zhí)行事務(wù)局有權(quán)對下級執(zhí)行工作進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，責(zé)令下級法院及時改正執(zhí)行中的不當(dāng)行為，若下級法院消極不作為，則構(gòu)成行政違法，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，同時，同級法院也可進(jìn)行必要的監(jiān)督。當(dāng)事人認(rèn)為執(zhí)行事務(wù)局的執(zhí)行行為有錯誤時，可向執(zhí)行裁決庭提出異議，由其對具體執(zhí)行行為展開調(diào)查并作出裁決，以有效監(jiān)督執(zhí)行實施權(quán)。不同于執(zhí)行事務(wù)局，執(zhí)行裁決庭實行的是審判監(jiān)督模式。若當(dāng)事人對執(zhí)行裁決結(jié)果有異議，可向上級法院申請復(fù)議，上級法院以審查、復(fù)議裁決結(jié)果的形式對下級法院執(zhí)行裁決工作進(jìn)行監(jiān)督。

第二，完善外部監(jiān)督制度。一方面，強(qiáng)化檢察監(jiān)督機(jī)制，檢察機(jī)關(guān)要發(fā)揮其作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能，充分行使好民訴法賦予其的民事檢察監(jiān)督權(quán)。較之權(quán)利對權(quán)力的監(jiān)督，權(quán)力對權(quán)力的監(jiān)督更為有效。目前，我國民事檢察監(jiān)督的方式包括抗訴和檢察建議，當(dāng)事人可以通過此兩種方式來申請對執(zhí)行客體進(jìn)行監(jiān)督。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的文書可稱為“民事執(zhí)行檢察監(jiān)督意見書”，以凸顯出執(zhí)行監(jiān)督區(qū)別于一般監(jiān)督的特征。另一方面，完善監(jiān)察監(jiān)督機(jī)制。我國《監(jiān)察法》第11條規(guī)定：“監(jiān)察委員會依照本法和有關(guān)法律規(guī)定履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)?！北O(jiān)察委員會有權(quán)對法院執(zhí)行工作的違法違紀(jì)情況進(jìn)行監(jiān)督，如貪污受賄、濫用職權(quán)、徇私舞弊、私用資金等。當(dāng)事人若發(fā)現(xiàn)存在類似于以上情況，可及時向監(jiān)察機(jī)關(guān)反映情況并提供必要線索，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對事實情況進(jìn)行調(diào)查核實，若情況屬實的應(yīng)對具體主體追究責(zé)任，構(gòu)成刑事犯罪的應(yīng)移交檢察機(jī)關(guān)提起公訴。

五、結(jié)語

任何一項改革都是不斷在理想與現(xiàn)實中尋找交匯點，是一個不斷試錯的過程。執(zhí)行體制改革是一個涉及很多方面的復(fù)雜問題，本文僅是在“審執(zhí)分離”語境下為我國民事執(zhí)行模式的重構(gòu)提出了初步建議，需要進(jìn)一步研究的理論、解決的難題還有很多。筆者相信，在黨中央的正確領(lǐng)導(dǎo)、實務(wù)界與理論界的共同努力之下，我國民事執(zhí)行制度改革將拉開新的帷幕。