李德國 甘巧婷 蔡晶晶
摘 要:隨著行為經(jīng)濟學在公共政策、公共管理領域的廣泛運用,構建一門行為公共管理學學科的聲音日漸強烈。行為公共管理學不能泛化為公共管理的心理途徑,它在假設、理論、方法和準則有著獨特的科學屬性,主要是使用與理性假設不同的心理假設去開展研究,去解釋和預測真實世界中的行為,并嘗試提供新的政策方案。歐美的經(jīng)驗表明,行為公共管理學的實踐轉(zhuǎn)化具有獨特的歷史資源和文化支撐,是對傳統(tǒng)家長主義的現(xiàn)代化改造。中國獨特的文化傳統(tǒng)、認知結構和日常生活,構成了異常豐富的本土資源,為建立本土化的行為公共管理學提供了有利條件。要基于科學化與本土化的雙重建構,發(fā)展中國場景下的行為公共管理學,為開創(chuàng)“中國之治”提供新的智慧和力量。
關鍵詞:行為公共管理學;理論溯源;實踐議題;本土展望
一、問題的提出
在西方公共管理學歷經(jīng)百余年的發(fā)展歷程之后,“身份危機”“學科范式”“學科邊界”的爭論硝煙仍未散盡,行為經(jīng)濟學、心理學的“攻勢”已然展開。行為經(jīng)濟學家已經(jīng)在世界范圍掀起了一場聲勢相當浩大的公共政策“行為透視”(behavioural insights)運動。對此,公共管理學者已經(jīng)發(fā)出呼吁:推動公共管理與心理學之間的直接對話,構建一個行為公共管理學的次級學科領域[1]。
關于行為公共管理學的界定,有學者認為:“行為公共管理學是公共管理學與心理學的交叉學科,采用科學方法對公共管理現(xiàn)象與心理過程的共有部分進行研究”[2]。筆者認為,這種界定是一種外延式的思路,難以反映行為公共管理學的作為一種新“科學范式”的內(nèi)在實質(zhì)。實際上,與其說行為公共管理學是政治學與心理學之間對話——政治心理學或者行為主義政治學——的繼續(xù),不如說它是行為經(jīng)濟學的公共管理版本。它不是舊瓶裝新酒,而是嘗試以一個全新的心理微觀基礎假設來建構新的理論體系和實踐框架。
正因如此,行為公共管理學的本土化問題就尤其值得注意。畢竟,西方脈絡中的行為公共管理學,或隱或現(xiàn)地建立以新教為基礎的心理文化假設之上。但是,中國人的心理和行為是以儒家文化為基地的,近代以來獨特的歷史遭遇、政治歷程和社會變遷,賦予了我們一種相對不同的心理底層構建。傳統(tǒng)的地位倫理、人情與面子、親親原則等心理文化,構成了富裕的本土資源,可以為行為公共管理學的中國化提供與西方所不同的底層支撐。
綜上,本文嘗試回答以下問題:第一,行為公共管理學從何而來?它的理論根基是什么?第二,行為公共管理學從理論通往實踐的轉(zhuǎn)化邏輯是什么?第三,行為公共管理學在我國的實踐是否有相應的本土資源支撐?我國學者應該如何開展本土化研究,達到“本土性契合”的狀態(tài)或境界?
二、行為公共管理學的理論溯源
行為經(jīng)濟學、行為公共管理學的先后興起并非無源之水,而是有其歷史根源,它實際上是歷史上一個影響深遠的問題——人性問題——的繼續(xù)。正如休謨所說的,任何科學都離不開人性,作為研究結合在社會里并相互依存的人類的政治學、經(jīng)濟學與心理學,更是與人性有密切關系的學科[3]。在橫亙千年的西方政治學研究歷程中,“政治”與“人性”的關系是一個永恒的主題。在古希臘時期,亞里士多德、柏拉圖等就從人性的角度探討國家的起源和目的,探索如何構建政治與人性之間的橋梁。17世紀以后西方啟蒙思想家對人性的討論,既為人類擺脫對上帝的依賴提供了科學基礎,又為世俗社會樹立了一套全新的思想規(guī)范。休謨肯定了人類“為私”一面的客觀存在,他的學生亞當·斯密更是將這種“為私”心態(tài)視為社會進步的動力,促成了至今盛行的資本主義價值觀。
20世紀初,英國政治學者沃拉斯提出要重新檢查政治中的沖動和本能,提出要按照政治與人性的關系來研究政治。在他看來,過去時代的思想家,從柏拉圖、邊沁到密爾,都對人性有獨到的看法,并把那些看法作為思考政治的基礎,而現(xiàn)代政治學已經(jīng)將人性簡化、默認為功利主義,將研究的重點放在體制而非人本身上,是時候反思政治中的理性主義了[4]。
20世紀30年代,曾被譽為“20世紀社會科學最具創(chuàng)見的六位學者之一”的拉斯韋爾(Harold Lasswell)開創(chuàng)了政治心理學。他在精神分析之父弗洛伊德(Sigmund Freud)的得意門生——芮克(Theodor Reik)的幫助下,撰寫了《精神病理學與政治》(Psychopathology and Politics),開創(chuàng)性地把臨床心理學的一系列概念應用于政治人物的分析,開啟了政治學的人格研究時期。此后,在阿爾蒙德(Gabriel Abraham Almond)、凱伊(Valdimer Orlando Key Jr.)、普利齊特(C.Herman Pritchett)、伊斯頓(David Easton)等政治學家的推動下,政治學領域的“行為革命”發(fā)軔并流行開來,并在20世紀70年代達至登峰造極之境。但是,物極必反,行為主義政治學過度追求的“科學主義”“實證主義”“價值中立”亦導致其在20世紀70年代快速衰落。
20世紀50年代,心理學領域開始孕育了一場“認知革命”,給政治學、經(jīng)濟學、公共管理學等社會科學創(chuàng)造了新的研究路徑。1956年前后是“認知革命”的關鍵時間節(jié)點,其間涌現(xiàn)了多篇認知心理學的扛鼎之作,包括:米勒(George Armitage Miller)在其“神奇的數(shù)字7:加2或減2”一文中指出了人類信息加工能力的局限;布魯納(Jerome S.Bruner)等人提出了人類思維的策略性和目的驅(qū)動性特征;西蒙等人把大腦視為類似于計算機的信息加工系統(tǒng),提出了“有限理性”和“滿意行為”理論。在其后的60多年間,心理學家、認知科學家不斷致力于開拓“有限理性”的圖譜,分析人類行為的系統(tǒng)性偏差。
如果說“行為革命”是從心理學視角去關注人性、態(tài)度和價值觀,那么“認知革命”就是從一個更加高級的心理過程,如大腦信息的搜尋、儲存和獲取機制,以及感知、意象、記憶、推理、語言等信息加工過程,去分析這些機制或過程到底會在日常決策乃至政治經(jīng)濟生活中生成何種表征或行為。相對來說,前者將人類的行為視為是靜態(tài)、可觀察和可衡量的,是特定環(huán)境的“鏡像”,后者卻認為行為是動態(tài)、具象和可激活的,是大腦、身體與環(huán)境交互作用的產(chǎn)物。
認知科學家發(fā)現(xiàn),人類信息加工的方式具有兩個典型的特征——“樸素科學家”和“認知吝嗇鬼”。所謂的“樸素科學家”,對應的是歸因理論,是指人類的認知能力是有限的,通常并不重視基礎信息或統(tǒng)計概率,而是以一種相對粗心的方式進行歸因,利用捷徑或啟發(fā)式(heuristic)手段去進行推理和決策。所謂的“認知吝嗇鬼”,對應的是圖式(schema)理論,是指我們并非致力于尋求原因和結果,而是用儲存在記憶中的一般概念、規(guī)則、經(jīng)驗和刻板印象,去“類比”地處理每一種新信息,從而起到節(jié)約認知的效果。
從這兩個典型特征出發(fā),認知科學家通過科學實驗的方式驗證了大量與理性人假設相違背的人類判斷與決策“捷思”(heuristic)。這其中,最有標志性的進展就是1979年心理學家卡尼曼(Daniel Kahneman)和特維斯基(Amos Tversky)在其前景理論提出的參照點依賴(reference dependence)、損失厭惡(loss aversion)和敏感性遞減(diminishing sensitivity)。在此后三十年里,認知科學家識別了大量不同情境中的捷思、圖式及其所可能導致的偏誤(bias),如圖1所示。
近年來,蓬勃發(fā)展的行為經(jīng)濟學使用了與傳統(tǒng)理性假設所不同的微觀假設——有限理性、有限注意力和有限執(zhí)行力——來開展研究,去解釋和預測真實世界中的行為,并嘗試提供新的政策方案。受行為經(jīng)濟學的影響,政治心理學的學者也逐漸使用所謂的H&B(Heuristic and Bias)途徑,分析政治過程中的認知偏差因素及其所導致的次優(yōu)決策現(xiàn)象。例如,美國學者拉烏(Richard R.Lau)等指出,選民常常用某種“節(jié)約認知”的捷思,如黨派、意識形態(tài)、民調(diào)結果甚至外貌等方面的不完整信息或偏見,來參與到選舉過程[5]。認知路徑——強調(diào)人的認知結構塑造決策和行為的視角——亦逐漸成為政治心理學中最有影響的路徑之一[6]。
可以看出,政治心理學中認知途徑的研究進路,與行為經(jīng)濟學的進路是一致的。從這個意義上,筆者認為行為公共管理學應該從這一發(fā)展路徑來加以界定,其本質(zhì)都是嘗試對人類的信息加工與決策方式進行不同維度和領域的探究,而不能簡單理解為是行為主義政治學的繼續(xù),或者是“公共管理心理學”,正如行為經(jīng)濟學也不應該等同于“經(jīng)濟心理學”一樣。我們認為,行為公共管理學有別于行為經(jīng)濟學和政治心理學的地方是,它不著重解釋“是什么”,而是致力于“應如何”,即從“捷思”和“偏誤”出發(fā),探討改善個體或集體福利的機制設計。實際上,有關“捷思”和“偏誤”的概念網(wǎng)絡更多是一種描述性理論,并沒有提供預見性或政策干預方面的知識。行為公共管理學關心的是,“捷思”和“偏誤”是在什么情境中做出的,能否對之具象化、精準化和顯著化。如果上述思路可行,那就意味著通過對人類決策的情境進行微調(diào)或重新架構,我們就可以引導或改變?nèi)祟惖男袨椤?/p>
我們認為行為公共管理學的出現(xiàn),意味著公共管理學,乃至更廣泛的社會科學對人性問題探討的繼續(xù)和深入。早在70多年前,達爾不無深刻地指出公共管理學的人性假設危機,“公共行政學中許多假定的規(guī)律以及建立一個公共行政科學的訴求都是從一個目前極少站得住腳的人性假設中推導出來的”。行為公共管理學正在嘗試構建一個獨立的人性假設立場,將人視為一個復雜的“心理人”,不再被動去接收關于“人性本質(zhì)”的結論,而是開始將自身視為一個有著獨特關切和價值判斷的領域,構建屬于自身的微觀基礎。
在過去的許多年里,基于“經(jīng)濟人”的理性選擇模型成為西方社會制度結構和政策體系中根深蒂固的微觀基礎,把行動者都視為自私自利的群體并以一種可以預測的方式對刺激和約束作出回應,這正是發(fā)達國家眾多改革策略遭遇困境的原因[7]。行為公共管理學的出現(xiàn),意味著我們可以從一個不同于“理性人”的人性本質(zhì)假設出發(fā),在公共管理領域使用新的解釋框架或者政策工具,這正是其“科學革命”的內(nèi)核,也是其近年來日益受到理論界和實踐界青睞的根本原因。
三、行為公共管理學的實踐議題
近年來,在英國、美國、法國、德國、澳大利亞以及世界銀行、經(jīng)濟與合作組織(OECD)、歐盟的公共政策制定過程中掀起了一股新的浪潮,紛紛成立專門的行為科學研究小組參與決策,其發(fā)展勢頭已經(jīng)超越了鼎盛時期的新公共管理運動[8]。這其中的標志性事件是:2008年,美國時任總統(tǒng)奧巴馬邀請法學家、行為科學家桑斯坦(Cass Sunstain)擔任白宮信息與規(guī)制事務辦公室(Office of Information of Regulatory Affairs,OIRA)主任,并協(xié)助在白宮成立社會與行為科學小組(Social and Behavioral Sciences Team,SBST)。英國時任首相卡梅?。―avid Cameron)則邀請行為科學家塞勒(Richard Thaler)在內(nèi)閣成立行為洞察小組(Behavioural Insights Team,BIT)。此后,行為科學與公共政策的結合在全球范圍被廣泛推動,在金融、健康、消費者保護、稅務、能源等領域粉墨登場(參見表1)。
盡管公共管理部門使用基于行為科學的政策工具仍然有限,但是各國實踐的不斷深入,這些政策工具日益標準化,可推廣性程度亦不斷提升。尤其是,行為科學正與未來的政府創(chuàng)新技術,包括大數(shù)據(jù)、人工智能、機器學習、虛擬學習,結合得日益緊密。在過去的10年里,世界上有數(shù)個智慧城市開始使用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、算法來“助推”民眾,以達到節(jié)約水電能源、健康生活、使用公共交通以及更加積極地參與地方事務的目的。例如,在波士頓,關于駕駛行為的實時電子反饋增加了道路安全;在埃因霍溫,燈光感應器的使用成功地減少了夜間犯罪和騷亂[9]。我們相信,行為公共管理學目前仍然處于初始的發(fā)展階段,但其未來前景不可小覷。
行為公共管理學實踐轉(zhuǎn)化的內(nèi)在邏輯是:正是由于“捷思”等各種認知缺陷、理性缺陷的存在,人們并不是總能夠?qū)崿F(xiàn)自身的最好利益。這就需要政府施以援手——如設置默認選項、簡化信息、提供決策冷靜期、施加原罪稅(sin tax)、提供社會激勵等方式——來改善幫助個體的福利。
我們可以認為,行為公共管理學的轉(zhuǎn)化邏輯是一種家長主義(paternalism)或經(jīng)過改造的新家長主義(new paternalism)。正如桑斯坦等所提出“助推”架構那樣,給家長主義施加工具性的限定,即在一定程度上保留個體的自主性和選擇自由,僅在符合個人目的基礎上施加非物質(zhì)性、非強制性的干預,使之按照預期的方向前進[10]。
實際上,西方國家的家長主義色彩,并不是我們想象中的那樣蒼白無力——盡管從密爾提出所謂的“無傷害原則”開始,家長主義理論曾經(jīng)備受攻擊。在歐洲的中世紀,封建制度之下領主(lord)、騎士(knights)、男爵(barons)、佃農(nóng)(villeins)之間的復雜關系就可以用家長主義來描繪①。英國都鐸時期的治安法官(Justices of the Peace)制度更是顯露了家長主義的風格:他們可以逮捕犯人,管制物價,監(jiān)督糧食生產(chǎn),甚至干預私人生活——如每天喝酒的數(shù)量,所穿的衣服等等,但又必須征收捐助,救濟窮人,安撫流民。19世紀中后期流行的費邊主義盡管沒有直接打著家長主義的旗號,但其所包含的社會福利思想,無疑具有濃厚的家長主義色彩。費邊主義主張政府提供更廣范圍的社會服務,推行更加積極的社會救助,普遍實施“國家最低生活標準”,這些思想構建了國家的“道德基礎”,亦為日后資本主義國家建立普遍性的社會福利體系提供了思想土壤。
20世紀中期以后,經(jīng)濟學家馬斯格雷夫所提出的“有益物品”(merit goods)思想,也在某種形式上延續(xù)了家長主義的爭論。在馬斯格雷夫看來,由于消費者本身的無知或短視,會導致一部分對社會整體有益的物品往往處于“低度消費”(underconsumed)的狀態(tài),這就需要比個人或家庭擁有更多信息的政府制定直接干預個人偏好的政策,如發(fā)放食品券、實施強制性義務教育、提供住房補貼,來促使“信息不足”(uninformed)的個體增加對此類物品的消費??梢姡坝幸嫖锲贰备拍钍窃诩议L主義設定的情景框架之下使用的——盡管馬斯格雷夫以及后續(xù)的經(jīng)濟學家并不情愿使用家長主義的術語來介入討論②。
綜上所述,行為公共管理的新家長主義邏輯,意味著當代公共政策正在國家干預與個人自主之間謀求一種新的平衡,以更加積極管控的方式介入到個體的生活、消費與環(huán)境行為中來,如抽煙、喝酒、養(yǎng)老等。政府并非謀求回到一種“保姆國家”形態(tài),而是以盡可能小的代價——即不可避免但可以接受的個人自主權損失——來促進更大的社會福利[11]。
四、行為公共管理學的本土展望
在勾勒了歐美發(fā)達國家行為公共管理實踐的家長主義線索之后,一個自然產(chǎn)生的問題是——我們是否擁有可供使用的本土資源。實際上,相較于西方國家民眾對于家長主義的本能警惕與提防,我國一直是“一個家族結構式的國家”(馬克斯·韋伯語),民眾秉承“身家國天下”的觀念,社會的主要單元是家庭而不是個人。正如梁漱溟先生指出的,“團體與個人,在西洋儼然兩個實體,而家庭幾若為虛位。中國人卻從中間就家庭關系推廣發(fā)揮,而以倫理組織社會消融了個人與團體這兩端”[12]。在某種意義上,發(fā)端于家庭的倫理關系,構建了社會運行的法則和政治合法的基礎。如《大學》所說的,“為人君止于仁;為人臣止于敬;為人子止于孝;為人父止于慈;與國人交止于信?!?/p>
與西方的領主、治安法官所扮演的角色相近,但名譽、地位和作用更上一層樓的,就是士紳。士紳在中國履行了許多重要的社會職責,具有“中國式家長”的文化象征。費正清對士紳的作用曾進行過詳細的闡述[13]:
“他們?yōu)橹T如運河、堤堰、水壩、道路、橋梁、渡船之類的灌溉和交通設施進行籌款和主持修建。他們支持儒家的機構和倫理,創(chuàng)辦和維持學校、圣祠和當?shù)乜讖R……在承平時期,他們給公眾生活定下調(diào)子。在動亂時期,他們組織并統(tǒng)率民兵的防守力量?!薄?/p>
不僅士紳,中國古代的地方政府也同樣是“中國式家長”。例如,“清代州縣政府將一切有關公眾福祉之事——福利、風俗、道德、教育、農(nóng)業(yè)等——都視為自己職權范圍內(nèi)的事。在這些被中國人視為官府‘管理范圍的事情中,有許多在別的社會被視為民間社會的事”[14]。而州縣官,就是“一人政府”,對轄界的一切事情負有責任,“是法官、稅官和一般行政官”[15]。實際上,歷朝歷代的統(tǒng)治者既對庶民施加經(jīng)濟剝削和社會控制,也要求自身問民間疾苦,對子民負責,對孤獨、癃老、篤疾、貧窮等不能自存者進行優(yōu)撫、賑恤乃至收養(yǎng)??梢哉f,中國獨特的文化傳統(tǒng)、認知結構和日常生活,構成了異常豐富的本土資源,為建立本土化的行為公共管理學提供了有利條件。
首先,從文化傳統(tǒng)上,儒家文明與“兩希”文明(希臘文明與希伯來文明)一樣,在遠古時期就對人性問題有特別的關注。正如荀子所說的,“饑而欲食,寒而欲暖,勞而欲息,好利而惡害,是人之所生而有也,是無待而然者也,是禹、桀之所同也”。但是,與“兩希”文明及其隨后的西方文明把人視為帶有原罪的“人性惡”觀念——由此孕育了“政府是必要的惡”的政治不信任傳統(tǒng)——不同,儒家先賢大多認為“人性本善”,主張仁政建立在仁心的基礎之上,也由此孕育了崇尚賢能的政治文化。在這種文化傳統(tǒng)之下,民眾對執(zhí)政者、決策者擁有更高的信任度,相信他們能夠真正為社會、為民眾辦事。這也為實施建立在“集體理性”“仁心仁政”基礎上的干預建立了正當性和信任條件。
其次,從認知結構上,中國古代哲學遺產(chǎn)極為豐富,蘊含著大量關于“有限理性”的心理學思想。行為公共管理學建立在對人類信息加工過程中的“有限理性”的深刻認識基礎上,而中國古代哲學(尤其是儒家)恰恰把情感視為人之存在的基本性問題。有如管子所說的,心的形體本來是按照自身規(guī)律充盈、發(fā)生和成就,之所以有時不完美,是因為它由喜、怒、哀、樂、貪欲等情欲造成的(“凡心之刑,自充自盈,自生自成。其所以失之,必以憂樂喜怒欲利”)。梁漱溟更是直接判定“西洋人是用理智的,中國人是用直覺的——情感的”[16]。實際上,中國古代的許多認知思想,如敝帚自珍、小人之心度君子之腹、“見寢石以為伏虎也,見植林以為后人也”、失之東隅收之桑榆、葉公好龍、東施效顰等成語或典故,與當代行為科學所謂的稟賦效應、投射效應、錯覺效應、反向效應、認同效應高度對應,值得深入挖掘其現(xiàn)代意義。
第三,從日常生活上,中國人與環(huán)境的互動方式是“社會取向”的,這為我們實施行為干預提供了有利條件。所謂的“社會取向”,“是指一種行為傾向,這種傾向使人易于表現(xiàn)出順從他人的行為、不得罪人的行為、符合社會期望的行為,以及憂慮別人意見的行為”[17]。具體表現(xiàn)為,中國人具有極強的家族主義榮譽感與責任感,強調(diào)關系互惠性,重視名譽并關注社會規(guī)范。當代行為科學在公共政策領域的使用,就非常強調(diào)對關系性、互惠性和社會性規(guī)范的使用。例如,美國的OPWER公司利用家庭能耗數(shù)據(jù)分析平臺,在給用戶發(fā)送的能源賬單中提供與相近區(qū)域內(nèi)最節(jié)能的前20%的用戶耗能數(shù)據(jù)比較信息,從而給用戶提供節(jié)電動機。中國人的“社會取向”特質(zhì),無疑是開展行為干預的有利條件。
上述有利條件,為我們構建本土化的行為公共管理學提供了可行性基礎。同時,當前我國改革發(fā)展過程中所遇到的新形勢、新情況與新問題,也迫切需要從“行為”層面來加以解決。這主要包括兩個方面:
一方面,政策與人性之間的匹配性迫切需要提高。公共政策既需要更好地洞察人性,適應人性之有限理性的特點,對政策對象的主動配合度提出了更高的要求。例如,我國出臺了大量惠農(nóng)支農(nóng)政策,但不少農(nóng)民限于自身的知識結構,對“政策話語”的消化理解明顯不足。又如,當前各地正在推行的垃圾分類政策,就需要居民積極參與、主動配合。另一方面,社會轉(zhuǎn)型過程中自我約束問題愈發(fā)嚴重。隨著我國物質(zhì)生活條件的不斷改善,新的生活方式、消費方式層出不窮,盲目追星、過度消費、不健康飲食、暴躁路怒等非理性行為亦日漸增多。成年人群中多種慢性病相關生活方式均健康的比例極低,僅有0.7%[18]。這些問題原本屬于政府“不干預”的個體生活范疇,但隨著問題的嚴重性程度不斷提升,日漸需要政府以更加有力但又不過度影響個人自主權的方式來介入。
總之,由于行為公共管理需要深入到國家特定的歷史、社會和文化遺傳體系以及民眾的思想、觀念、動機、情緒和行為中,這就迫切需要從本土化層面來加以構建,針對本地的實際現(xiàn)象來調(diào)整和創(chuàng)新,避免盲目套用或接受西方的概念、理論、方法和工具。為了推動中國場景下行為公共管理學由虛到實、由淺到深不斷提升,本文提出行為公共管理學的本土性契合問題。所謂的本土性契合,具體指“當?shù)刂芯空叩乃枷胗^念與當?shù)刂谎芯空叩男睦硇袨橹g的密切配合、貼合、接合與契合”[19]。從這個角度出發(fā),我們認為行為公共管理學的本土化重構需要從以下三個方面梯度上升:
第一,準確理解行為公共管理的科學內(nèi)涵,對之進行體系化、結構化加工,形成“外衍性行為公共管理學”。行為公共管理建立在人類認知局限性的基礎上,歐美知識體系中的“heuristic”,部分或因“人同此心,心同此理”而具有普適性,但需要放在歷史文化體系中去批判性地審視,將之轉(zhuǎn)化為本土化的認知概念。中國社會特有的心理與行為現(xiàn)象,如面子、人情、孝道、關系、緣分,只有使用基于本土知識的概念、理論和方法,采取縱貫的歷史分析立場,才能領會到其中的細微奧妙之處。我們建議要基于中國社會的歷史、文化和哲學脈絡,盡量準確地描述、分析、理解和預測中國人特有的心理和行為,構建本土性的“捷思”認識體系。
第二,分析西方行為公共管理學的實踐框架,開展實踐轉(zhuǎn)化試驗,形成“反應性行為公共管理學”。從本土性的“捷思”認識體系出發(fā),我們要積極開發(fā)適合中國場景的政策工具,為決策者提供易于理解、選擇和實施的體系性框架和指南。例如,李克強總理在2019年政府工作報告中提出了“政簡易從”,既蘊含著豐富的行為科學思想,又體現(xiàn)了中國“治大國如烹小鮮”的治國便民之傳統(tǒng),值得我們進一步開發(fā)更加具體的政策工具。要鼓勵有關決策部門聯(lián)合高校、智庫等專業(yè)研究機構,在“放管服”、扶貧扶智、信貸消費、垃圾分類、拆遷安置、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等熱點政策領域開展項目化實驗和效果評估活動。
第三,基于現(xiàn)實中國社會的政治、經(jīng)濟和文化生活,推動當?shù)匮芯空咭员就粱难芯炕顒优c方式來探討當?shù)氐墓矝Q策場景,形成“本態(tài)性行為公共管理學”。這里主要包括兩個方面的內(nèi)涵:一是當?shù)匮芯空咭饾u擺脫西方的現(xiàn)成概念、理論和方法,“努力發(fā)掘中華民族幾千年來的偉大文化遺產(chǎn),如全局觀(系統(tǒng)思維和普遍聯(lián)系)、變化觀和對經(jīng)典文本的詮釋等傳統(tǒng)”[20],探索源于本土情境和地方文化的認識論與方法論,成為全球行為公共管理學體系中的重要知識生產(chǎn)者;二是要逐漸將研究的場域從微觀決策轉(zhuǎn)移至公共決策,形成與行為經(jīng)濟學“分庭抗禮”的場面。行為經(jīng)濟學的重心是微觀主體的非理性決策,行為公共管理學要將這種探索向宏觀決策領域延伸,在復雜的政治博弈過程中勾勒政府行為的軌跡,探索宏觀決策的“非理性”過程及其潛在影響。
此外,在新中國成立以來的70年間,黨和國家出臺了多項重大政策,留下了豐富、獨一無二的改革資源,為我們搭建本土化的行為公共管理學大廈奠定了基礎?!案母镩_放以來特別是黨的十八大以來,黨和政府領導中國人民解決了許多長期想解決而沒有解決的難題,辦成了許多過去想辦而沒有辦成的大事,黨和國家事業(yè)發(fā)生歷史性變革,使得黨和政府的權威得到加強、形象得到改善、公信力得到提升”[21]。 2018年度“愛德曼全球信任度調(diào)查報告”指出,中國普通民眾對政府的信任度達到84%,領先美國51個百分點,繼續(xù)蟬聯(lián)全球第一。桑斯坦的研究也指出,中國民眾是世界上為數(shù)不多的對默認規(guī)則(default rules)等助推機制具有“壓倒性支持”態(tài)度的群體[22]??梢哉f,行為公共管理學在中國具有巨大的發(fā)展?jié)摿Α?/p>
五、一個基本結論:科學化與本土化的結合
70年前,達爾在其《公共行政科學:三個問題》中不無深刻地指出,公共行政學科主要受到價值、個人個性和社會框架這三個基本問題的干擾。70年來,我們在公共行政的規(guī)范價值研究和比較研究上已經(jīng)有所斬獲,而所謂的“第二問題”——人性問題上的研究仍然處于艱難起步的階段。公共管理學在追求科學化的進程中,已經(jīng)或多或少簡化甚至拋棄了對人性問題的探討,或許是時候回歸人性了。正如休謨所說,“一切科學對于人性總是或多或少有些關系,任何學科不論似乎與人性離得多遠,它們總會通過這樣或那樣的途徑回到人性”[23]。興許,不再以僵化的、永恒的、絕對的研究假設為前提的行為公共管理學,將有助于公共管理學在人性問題上走得更加深遠,在當代知識生產(chǎn)的體系中占據(jù)更加重要的位置。
正是因為行為公共管理建立在對人性的深刻理解基礎上,它在中國情景下的發(fā)展需要科學化與本土化的有機結合:一方面,我們不排斥吸收利用西方行為經(jīng)濟學所建構的概念、理論和方法,尤其是現(xiàn)代腦科學、認知神經(jīng)科學的研究成果,對人類決策過程中的非理性缺陷進行深入挖掘,奠定行為公共管理學的科學基礎;另一方面,我們要盡量減少對西方現(xiàn)成概念、理論和方法的依賴,將中國人的本性思想、文化、價值觀和信仰作為一個底層的架構去開展問題界定、概念分析、方法設計、結果解釋和理論創(chuàng)造,形成適合我國本土情境的行為公共管理學。簡言之,我們既不能直接套用西方理論的模板,也不能簡單延續(xù)歷史文化的母版,而是要把科學理論與本土資源有效結合起來。
管子云:“心安是國安也,心治是國治也。”中國歷史上的國家治理強調(diào)治理社會(“治世”)、治理人心(“治心”)和治理自然(“治天”)的統(tǒng)一,“治天”的關鍵在于 “治心”“治世”,其中,“治世”又可以轉(zhuǎn)化為 “治心”,由“治心”可以達到對自然、社會的治理[24]。我們認為,建立在科學化和本土化基礎上的行為公共管理學將有助于我們更好地根據(jù)國民的心理活動規(guī)律,開展不同形式的行為干預,在個體層面打牢現(xiàn)代國家治理體系的根基。若相關研究之涓涓細流匯聚,逐日壯大,我國現(xiàn)實諸多的公共管理與公共政策問題,如消費者保護、精準扶貧、住房、健康管理、共享單車、環(huán)境治理、食品安全、簡政放權、養(yǎng)老計劃等,定會獲得新的理論解釋和政策創(chuàng)新途徑。
注釋:
①在這個層級系統(tǒng)中,土地在領主、騎士和男爵之間逐層分封并最終由佃農(nóng)來承租,從而形成了一種領主與附庸之間的依附關系——附庸向領主分別提供軍事服務、糧食,領主也有保護附庸之生命、財產(chǎn)和聲譽的責任。
②假如“有益物品”的概念成立,那就意味著政府能夠以一種家長主義的立場來卷入公共服務的生產(chǎn)、提供和分配過程,這實際上與功利主義關于個體偏好優(yōu)先的基本經(jīng)濟原則相悖,這或是主流經(jīng)濟學排斥“有益物品”概念的一個原因。
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Abstract:With the widely use of behavioral economics in the field of public policy and public administration,the voice of constructing a discipline for behavioral public administration (BPA) has becoming increasingly higher.Behavioral public administration cannot be generalized as a psychological paradigm in public administration.It has its own unique science feature in assumptions,theories,methodologies and criterions.It mainly adopts psychological assumptions,which is different from the assumption of “rational economic man”.It explains and predicts behaviors in the real world,trying to provide new policy solutions.Those experience of America and Europe suggests that the transformation of practice in behavioral public administration has special historical resources and culture support.It is the modern reform of traditional paternalism.Chinas unique cultural tradition,cognitive structure and daily life (style) constitute the incredibly rich local resources——which provide a big advantage for the localization of behavioral public administration.Based on the dual construction of scientization and localization,the development of behavioral public management under the Chinese scene will provide new wisdom and power for the creation of Chinas “way of governance”.
Keywords:Behavioral Public Administration;Theoretical Origins;Practical Issues;Local Prospects.
(責任編輯 方 卿)