楊奕,智靜，李艷萍，張昕，趙亞洲，張青玲

中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院清潔生產(chǎn)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)研究中心

自20世紀(jì)90年代引入清潔生產(chǎn)理念后，我國(guó)先后經(jīng)歷了以企業(yè)層面清潔生產(chǎn)審核示范為主的宣傳推廣階段、以清潔生產(chǎn)政策示范等項(xiàng)目為代表的政策研究和建立階段以及以《中華人民共和國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》(以下簡(jiǎn)稱《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》)頒布為標(biāo)志的全面推進(jìn)階段[1]，逐步形成以專門法為引領(lǐng)，部門和地方規(guī)章為支撐的法規(guī)政策體系以及自上而下的政策推動(dòng)模式。經(jīng)過(guò)近30年的發(fā)展，我國(guó)清潔生產(chǎn)推進(jìn)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人才培養(yǎng)、市場(chǎng)培育、工具開(kāi)發(fā)、審核推進(jìn)和技術(shù)提升方面做了大量工作[2]，取得了令人矚目的成就[3-4]。

《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》自頒布實(shí)施以來(lái)，學(xué)術(shù)界對(duì)法律實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題研究持續(xù)不斷[5-6]，有效推動(dòng)了法律的修正。2012年修正后的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》對(duì)部門權(quán)責(zé)分工、清潔生產(chǎn)審核范圍等進(jìn)行規(guī)定，但是依然存在可操作性不強(qiáng)、激勵(lì)措施不到位等問(wèn)題[7-8]。特別是黨的十八大以來(lái)，綠色發(fā)展成為新時(shí)期國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，環(huán)境管理從總量控制轉(zhuǎn)向質(zhì)量改善，十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“要加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)”，并明確將壯大清潔生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)作為推進(jìn)綠色發(fā)展的重要任務(wù)之一，全社會(huì)對(duì)清潔生產(chǎn)推行的廣度和深度有了更高的需求，對(duì)《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》修訂的呼聲逐漸升高。

清潔生產(chǎn)實(shí)施能夠帶來(lái)社會(huì)[9-10]、經(jīng)濟(jì)[11]和環(huán)境[12]多方面的效益，并且可以弱化末端污染治理的不經(jīng)濟(jì)性[13-14]。但是，對(duì)清潔生產(chǎn)的概念與方法缺少必要的、全面的認(rèn)識(shí)，對(duì)清潔生產(chǎn)技術(shù)和支持資金缺乏穩(wěn)定的來(lái)源和渠道，嚴(yán)重影響企業(yè)實(shí)施清潔生產(chǎn)的意愿和主動(dòng)性[15-16]，很大程度上制約了清潔生產(chǎn)在我國(guó)的推行。如何克服清潔生產(chǎn)實(shí)施過(guò)程中的障礙，營(yíng)造有利于調(diào)動(dòng)企業(yè)和社會(huì)各界主動(dòng)實(shí)施清潔生產(chǎn)的外部環(huán)境，是清潔生產(chǎn)法規(guī)政策建立的根本動(dòng)機(jī)，也是進(jìn)一步修訂《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》應(yīng)當(dāng)解決的重點(diǎn)問(wèn)題。筆者從清潔生產(chǎn)定義及內(nèi)涵演變?nèi)胧?，基于“源頭—過(guò)程—末端”協(xié)同優(yōu)化的全過(guò)程控制思想，分析突出強(qiáng)調(diào)“源頭削減”對(duì)清潔生產(chǎn)推行所產(chǎn)生的影響，剖析清潔生產(chǎn)審核和激勵(lì)機(jī)制2項(xiàng)核心制度存在的主要問(wèn)題，并提出進(jìn)一步完善的路徑，旨在增加《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》對(duì)企業(yè)實(shí)施清潔生產(chǎn)的推動(dòng)作用。

1 對(duì)清潔生產(chǎn)的認(rèn)識(shí)尚不到位

20世紀(jì)70年代“消除造成污染的根源”思想在全球范圍內(nèi)達(dá)成共識(shí)，涌現(xiàn)出“污染預(yù)防、廢物最小化、零廢物生產(chǎn)”等概念[17]。1989年聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)在總結(jié)工業(yè)污染防治概念和實(shí)踐的基礎(chǔ)上提出了清潔生產(chǎn)的概念，并于1990年正式推出清潔生產(chǎn)的定義。1996年UNEP對(duì)定義進(jìn)行修改和完善，增加了整體預(yù)防和服務(wù)相關(guān)內(nèi)容，形成目前國(guó)際公認(rèn)的清潔生產(chǎn)定義——清潔生產(chǎn)是一種新的創(chuàng)造性思想，該思想將整體預(yù)防的環(huán)境戰(zhàn)略持續(xù)應(yīng)用于生產(chǎn)過(guò)程、產(chǎn)品和服務(wù)中，以增加生態(tài)效率和減少人類及環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)。

隨著世界范圍內(nèi)清潔生產(chǎn)理論研究和實(shí)踐活動(dòng)的深入，UNEP對(duì)清潔生產(chǎn)的內(nèi)涵進(jìn)行多次完善和擴(kuò)充(表1)。清潔生產(chǎn)從最初的降低或減少工藝和產(chǎn)品環(huán)節(jié)廢物數(shù)量和毒性，逐步成為一種對(duì)生產(chǎn)、服務(wù)和消費(fèi)系統(tǒng)在資源、能源、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)等方面的整體優(yōu)化策略，整體性、持續(xù)性和全過(guò)程成為清潔生產(chǎn)的核心思想和基本原則。

表1 國(guó)際上清潔生產(chǎn)概念和內(nèi)涵發(fā)展過(guò)程[18-19]

1.1 全過(guò)程控制思想下的清潔生產(chǎn)內(nèi)涵

從國(guó)際公認(rèn)的定義以及各國(guó)清潔生產(chǎn)實(shí)踐看，清潔生產(chǎn)的內(nèi)涵可以從狹義和廣義2個(gè)角度來(lái)理解。2個(gè)角度在清潔生產(chǎn)的范圍、方法和目標(biāo)等方面均存在明顯差異(表2)。從狹義角度，清潔生產(chǎn)作為生產(chǎn)過(guò)程中降低污染物數(shù)量或毒性的技術(shù)手段，主要包括原料替代和工藝優(yōu)化，如鎢行業(yè)中使用氫氧化鈉分解取代傳統(tǒng)的鹽酸浸出，使用離子交換技術(shù)替代溶劑萃取?；讵M義清潔生產(chǎn)的研究成果比較豐富，注重單個(gè)工藝/工序污染物產(chǎn)生及排放最小，通常不包括末端污染物排放和廢物處理處置環(huán)節(jié)，不考慮與環(huán)境影響相關(guān)的過(guò)程成本[20]。狹義定義在一定程度上弱化了清潔生產(chǎn)整體預(yù)防和系統(tǒng)優(yōu)化的涵義。

表2 狹義和廣義清潔生產(chǎn)定義的主要區(qū)別

清潔生產(chǎn)概念的提出源自對(duì)末端治理的批判，但并非是對(duì)末端治理的否定?，F(xiàn)代工業(yè)生產(chǎn)中，末端污染物處理處置如同動(dòng)力提供、設(shè)備維修等環(huán)節(jié)，已經(jīng)成為工業(yè)企業(yè)形成合格產(chǎn)品的必須環(huán)節(jié)。公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示[21]，大型鋼鐵企業(yè)環(huán)保成本可達(dá)到噸鋼總成本的5%～10%，且末端污染物處理處置同樣存在技術(shù)水平、管理水平等方面的差異，影響污染物處理效率、能耗、運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用等，具有清潔生產(chǎn)優(yōu)化的必要和潛力，屬于清潔生產(chǎn)優(yōu)化范圍。

因此，廣義清潔生產(chǎn)是對(duì)整個(gè)產(chǎn)品生命周期，包括污染物處理處置過(guò)程，進(jìn)行資源能源消耗、污染物產(chǎn)生和排放以及生產(chǎn)成本的系統(tǒng)集成和優(yōu)化方法，優(yōu)化目標(biāo)是綜合效益最優(yōu)。

1.2 我國(guó)清潔生產(chǎn)定義的缺陷

我國(guó)關(guān)于清潔生產(chǎn)的概念最早見(jiàn)于1994年《中國(guó)21世紀(jì)議程》?！肚鍧嵣a(chǎn)促進(jìn)法》將國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)當(dāng)時(shí)環(huán)境管理的實(shí)際相結(jié)合，規(guī)定“清潔生產(chǎn)是指不斷采取改進(jìn)設(shè)計(jì)、使用清潔的能源和原料、采用先進(jìn)的工藝技術(shù)與設(shè)備、改善管理、綜合利用等措施，從源頭削減污染，提高資源利用效率，減少或避免生產(chǎn)、服務(wù)和產(chǎn)品使用過(guò)程中污染物的產(chǎn)生與排放，以減輕或消除對(duì)人類健康和環(huán)境的危害”。此定義側(cè)重于對(duì)生產(chǎn)過(guò)程中清潔生產(chǎn)技術(shù)的解釋，突出強(qiáng)調(diào)“源頭削減”概念，可以認(rèn)為是狹義角度的清潔生產(chǎn)定義。作為部門和地方清潔生產(chǎn)法規(guī)政策制定的重要依據(jù)，這一定義逐漸顯露出一些缺陷和不足。

首先，定義對(duì)全過(guò)程控制思想體現(xiàn)不足。清潔生產(chǎn)技術(shù)和方法有不同的分類方法和角度[22]，按照作用對(duì)象劃分，可分為源頭削減技術(shù)、生產(chǎn)過(guò)程控制技術(shù)和資源回收利用技術(shù)等，源頭削減僅是清潔生產(chǎn)的重要技術(shù)方法之一，包括產(chǎn)品設(shè)計(jì)、無(wú)毒無(wú)害原料替代、清潔或可再生能源替代等。作為清潔生產(chǎn)專門法律，在定義上突出強(qiáng)調(diào)源頭削減，勢(shì)必影響全社會(huì)對(duì)清潔生產(chǎn)概念和內(nèi)涵的理解。

其次，清潔生產(chǎn)的系統(tǒng)性和經(jīng)濟(jì)性被弱化。從理論上講，在產(chǎn)品市場(chǎng)需求一定時(shí)，實(shí)施清潔生產(chǎn)可以減少企業(yè)的原材料、能源等消耗，降低污染物產(chǎn)生量和處理費(fèi)用，提高企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，降低企業(yè)將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和治理成本轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)的可能。忽視系統(tǒng)性和經(jīng)濟(jì)性將對(duì)清潔生產(chǎn)推廣和技術(shù)研發(fā)產(chǎn)生不良影響。

2 強(qiáng)制審核制度不符合現(xiàn)階段環(huán)境管理的要求

《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》規(guī)定了強(qiáng)制性和自愿性2類不同性質(zhì)的清潔生產(chǎn)審核。強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核制度的提出，基于20世紀(jì)末我國(guó)工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)及環(huán)境管理狀況，一方面，有相當(dāng)一部分企業(yè)未能實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放；另一方面，清潔生產(chǎn)在我國(guó)處于初級(jí)階段，廣大企業(yè)對(duì)清潔生產(chǎn)的認(rèn)識(shí)和覺(jué)悟還有待提高。通過(guò)強(qiáng)制形式對(duì)重點(diǎn)企業(yè)實(shí)施清潔生產(chǎn)審核，對(duì)工業(yè)企業(yè)污染物達(dá)標(biāo)排放起到了實(shí)質(zhì)性作用[23-24]。目前，我國(guó)環(huán)境管理和工業(yè)生產(chǎn)水平較20世紀(jì)末有了大幅度提升，逐步建立起以環(huán)評(píng)制度為主體的源頭預(yù)防體系和以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系。強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核制度在審核目標(biāo)、范圍以及驗(yàn)收程序等方面的規(guī)定，已經(jīng)不能適應(yīng)我國(guó)環(huán)境管理目標(biāo)的要求，不能有效支撐綠色發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略需求。

2.1 審核范圍和目標(biāo)降低清潔生產(chǎn)對(duì)節(jié)能減排的作用

2012年《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》修改決定實(shí)施后，強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核范圍包括超標(biāo)排放或超重點(diǎn)污染物排放總量指標(biāo)的“雙超”企業(yè)、使用有毒有害原料或排放有毒有害物質(zhì)的“雙有”企業(yè)以及超過(guò)單位產(chǎn)品能源消耗限額標(biāo)準(zhǔn)的“高能耗”企業(yè)。法律中并未對(duì)強(qiáng)制性審核目標(biāo)進(jìn)行明確規(guī)定，根據(jù)《重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)審核程序的規(guī)定》以及各地區(qū)的實(shí)施情況，一般情況是將污染物達(dá)標(biāo)排放作為審核目標(biāo)[25]。

基于現(xiàn)階段的環(huán)境管理水平和目標(biāo)，“雙超”企業(yè)屬于少數(shù)違法企業(yè)。以上海市為例[26]，2018年強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核審企業(yè)96家，其中“雙超”企業(yè)3家，且均為偶發(fā)性超標(biāo)。對(duì)違法企業(yè)進(jìn)行以達(dá)標(biāo)排放為目標(biāo)的清潔生產(chǎn)審核，對(duì)污染物減排的作用十分有限?！半p有”企業(yè)是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控的重點(diǎn)，清潔生產(chǎn)審核的目的在于減少有毒有害原材料的使用或降低有毒有害廢物的毒性，進(jìn)行以污染物達(dá)標(biāo)排放為目標(biāo)的強(qiáng)制審核，覆蓋力度小，企業(yè)積極性差，并不能有效推動(dòng)“雙有”企業(yè)采取有效措施來(lái)降低環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)。

另外，部分不屬于強(qiáng)制性審核范圍的行業(yè)，如京津冀及周邊地區(qū)的建材、家具等行業(yè)，以及水資源匱乏區(qū)域超取水定額的企事業(yè)單位，通過(guò)清潔生產(chǎn)審核均可以達(dá)到顯著的節(jié)能減排效果，促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量改善?，F(xiàn)行強(qiáng)制性審核范圍對(duì)區(qū)域清潔生產(chǎn)推進(jìn)并未起到積極作用。

2.2 驗(yàn)收程序缺少規(guī)范性要求影響清潔生產(chǎn)實(shí)效

清潔生產(chǎn)工作的實(shí)效來(lái)自于清潔生產(chǎn)方案的落實(shí)[27]，而驗(yàn)收程序的規(guī)范性則是清潔生產(chǎn)效果的重要保障?！肚鍧嵣a(chǎn)促進(jìn)法》并未對(duì)驗(yàn)收程序進(jìn)行常態(tài)化要求，只規(guī)定“必要時(shí)可以組織對(duì)企業(yè)實(shí)施清潔生產(chǎn)的效果進(jìn)行評(píng)估驗(yàn)收”，導(dǎo)致部分開(kāi)展清潔生產(chǎn)審核的企業(yè)并未實(shí)施清潔生產(chǎn)方案?！吨攸c(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)審核程序的規(guī)定》中，明確強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核企業(yè)需進(jìn)行驗(yàn)收，但未明確強(qiáng)制審核期、強(qiáng)制審核間隔期等內(nèi)容，不同企業(yè)開(kāi)展一次審核歷時(shí)不等，可能出現(xiàn)無(wú)限拖延的情況。2013年各省(區(qū)、市)公布的強(qiáng)制性審核企業(yè)名單包括企業(yè)7 052家，實(shí)際開(kāi)展審核的企業(yè)6 326家，最終完成驗(yàn)收的企業(yè)僅3 610家[7]，也即約50%的企業(yè)“只看病不吃藥”，并未實(shí)施清潔生產(chǎn)方案，嚴(yán)重影響清潔生產(chǎn)的實(shí)效。

3 激勵(lì)措施無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的引導(dǎo)和刺激效果

企業(yè)進(jìn)行清潔生產(chǎn)的動(dòng)力，主要源自于法規(guī)、政策等外部約束力和自身的內(nèi)生動(dòng)力。目前，企業(yè)實(shí)施清潔生產(chǎn)的外部約束力，主要來(lái)自于《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》對(duì)強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核的規(guī)定，以及《環(huán)境保護(hù)法》《能源法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》等法律和部門頒布的相關(guān)政策對(duì)清潔生產(chǎn)的規(guī)定。

對(duì)于廣大已經(jīng)實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放的企業(yè)缺乏進(jìn)行清潔生產(chǎn)的動(dòng)力。特別是我國(guó)還存在大量生產(chǎn)工藝落后、資源能源消耗大、管理粗放，僅在環(huán)保壓力下配置污染處理設(shè)備滿足達(dá)標(biāo)排放的企業(yè)，清潔生產(chǎn)潛力巨大，需要通過(guò)鼓勵(lì)措施激發(fā)企業(yè)實(shí)施清潔生產(chǎn)的內(nèi)生動(dòng)力?！肚鍧嵣a(chǎn)促進(jìn)法》第七條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)制定有利于實(shí)施清潔生產(chǎn)的財(cái)政稅收政策”，第四章“鼓勵(lì)措施”規(guī)定了表彰獎(jiǎng)勵(lì)制度、財(cái)政支持、稅收優(yōu)惠等內(nèi)容，但是措施過(guò)于籠統(tǒng)，缺少具體的實(shí)施細(xì)則，相關(guān)部門也未出臺(tái)相應(yīng)的配套措施，無(wú)論是在表彰獎(jiǎng)勵(lì)、財(cái)稅政策，還是金融支持等方面都遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到推動(dòng)企業(yè)自發(fā)、自覺(jué)進(jìn)行清潔生產(chǎn)的作用。

3.1 稅收優(yōu)惠無(wú)配套政策支持

稅收優(yōu)惠政策通過(guò)價(jià)格成本機(jī)制，將資源消耗和環(huán)境污染的外部成本內(nèi)部化，是提高資源環(huán)境配置效率和公平的核心手段，對(duì)技術(shù)創(chuàng)新、提高資源利用效率和污染物減排具有顯著的激勵(lì)作用。清潔生產(chǎn)稅收優(yōu)惠，則是以稅收減免的方式讓企業(yè)獲得因?qū)嵤┣鍧嵣a(chǎn)而實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排的收益，以此激勵(lì)企業(yè)進(jìn)行清潔生產(chǎn)。近年來(lái)，我國(guó)在推動(dòng)能源節(jié)約和資源綜合利用方面出臺(tái)了專門的稅收優(yōu)惠政策措施，如表3所示。

但是，涉及清潔生產(chǎn)方面稅收優(yōu)惠政策相對(duì)較少，主要以2015年發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄的通知》(財(cái)稅〔2015〕78號(hào))和《關(guān)于印發(fā)節(jié)能節(jié)水和環(huán)境保護(hù)專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄(2017年版)的通知》(財(cái)稅〔2017〕71號(hào))為基礎(chǔ)，稅收優(yōu)惠內(nèi)容主要涉及生產(chǎn)資源綜合利用產(chǎn)品以及購(gòu)置并實(shí)際使用節(jié)能節(jié)水和環(huán)境保護(hù)專用設(shè)備等方面。從全過(guò)程控制和整體預(yù)防角度出發(fā)，現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策缺少鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)通過(guò)清潔生產(chǎn)，持續(xù)優(yōu)化生產(chǎn)全過(guò)程資源能源消耗、污染物產(chǎn)生和排放的稅收優(yōu)惠政策。

表3 能源節(jié)約、資源綜合利用稅收優(yōu)惠政策依據(jù)

3.2 缺少綠色金融扶持政策

清潔生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化和技術(shù)創(chuàng)新資金投入僅依靠各級(jí)財(cái)政是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。十九大報(bào)告指出，“要構(gòu)建市場(chǎng)導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系，發(fā)展綠色金融，壯大節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、清潔生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)、清潔能源產(chǎn)業(yè)”。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，金融是非常重要的市場(chǎng)化調(diào)控和引導(dǎo)手段，對(duì)經(jīng)濟(jì)主體的行為有重要的影響，應(yīng)當(dāng)充分利用金融這一市場(chǎng)化工具促進(jìn)清潔生產(chǎn)發(fā)展。由于《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》中并未對(duì)推動(dòng)清潔生產(chǎn)的金融支持提出要求和措施，清潔生產(chǎn)技術(shù)改造項(xiàng)目面臨項(xiàng)目周期較長(zhǎng)、融資渠道偏窄的困境，嚴(yán)重制約了清潔生產(chǎn)推動(dòng)綠色發(fā)展的效果。

4 《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》完善路徑

4.1 強(qiáng)化清潔生產(chǎn)全過(guò)程控制的理念

末端治理技術(shù)具有清潔生產(chǎn)潛力和需求，目前已經(jīng)受到國(guó)家和各部委的重視，陸續(xù)出臺(tái)了指導(dǎo)性和約束性文件，對(duì)末端治理技術(shù)、設(shè)備在技術(shù)水平、資源消耗等方面提出要求，如HJ 1094—2020《石油煉制工業(yè)廢氣治理工程技術(shù)規(guī)范》、GB 37484—2019《除塵器能效限定值及能效等級(jí)》等。建議完善清潔生產(chǎn)定義，強(qiáng)化全過(guò)程控制的理念，避免將清潔生產(chǎn)作為末端治理對(duì)應(yīng)的污染治理技術(shù)。

4.2 改革清潔生產(chǎn)審核制度

4.2.1以減量排放為目的，取消強(qiáng)制審核范圍

在《中國(guó)制造2025》《綠色制造工程實(shí)施指南(2016—2020年)》《工業(yè)綠色發(fā)展規(guī)劃(2016—2020)》《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》等重要指導(dǎo)性文件中，均將清潔生產(chǎn)作為工業(yè)行業(yè)在達(dá)標(biāo)排放基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提升綠色發(fā)展水平的重要舉措。

建議：1)將清潔生產(chǎn)審核作為達(dá)標(biāo)排放企業(yè)提升資源利用效率，降低污染物產(chǎn)生，進(jìn)一步減少環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的途徑和手段，規(guī)定清潔生產(chǎn)審核以減量排放為目標(biāo)；2)取消強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核范圍，各級(jí)政府和部門根據(jù)區(qū)域在綠色發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的工作重點(diǎn)，規(guī)定強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核范圍，明確清潔生產(chǎn)審核驗(yàn)收程序常態(tài)化，增強(qiáng)清潔生產(chǎn)在節(jié)能減排方面的實(shí)效。

4.2.2加強(qiáng)對(duì)清潔生產(chǎn)審核咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)指導(dǎo)

清潔生產(chǎn)審核是一項(xiàng)專業(yè)性、業(yè)務(wù)性非常強(qiáng)的技術(shù)工作，不僅需要了解不同行業(yè)、不同生產(chǎn)工藝的產(chǎn)排污特點(diǎn)，還要從細(xì)微處發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題，提升企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，對(duì)審核人員的知識(shí)儲(chǔ)備、能力水平、經(jīng)驗(yàn)積累等要求都非常高。目前，大多數(shù)企業(yè)的清潔生產(chǎn)審核工作由第三方協(xié)助完成，由于缺少對(duì)審核中介機(jī)構(gòu)和審核人員業(yè)務(wù)水平的評(píng)估和監(jiān)督管理機(jī)制，清潔生產(chǎn)領(lǐng)域第三方市場(chǎng)魚(yú)龍混雜，業(yè)務(wù)和專業(yè)水平參差不齊，直接造成清潔生產(chǎn)審核質(zhì)量不高的現(xiàn)象。建議國(guó)家清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門制定清潔生產(chǎn)審核報(bào)告、驗(yàn)收?qǐng)?bào)告編制的能力建設(shè)指南，加強(qiáng)對(duì)清潔生產(chǎn)審核咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，進(jìn)一步規(guī)范清潔生產(chǎn)審核行為，保障清潔生產(chǎn)審核質(zhì)量。

4.3 建立清潔生產(chǎn)區(qū)域協(xié)同推進(jìn)機(jī)制

建立清潔生產(chǎn)區(qū)域協(xié)同推進(jìn)機(jī)制，有助于整合重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)各自的生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)，在整體產(chǎn)業(yè)布局下，為行業(yè)、區(qū)域整體清潔生產(chǎn)水平提升提供指導(dǎo)方向、操作手段以及法律保障，為國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展重點(diǎn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)提供持續(xù)動(dòng)力。在區(qū)域協(xié)同方面，一些區(qū)域已經(jīng)進(jìn)行了嘗試，如《北京市2019年清潔生產(chǎn)促進(jìn)工作要點(diǎn)》中提出，“要以總部在北京、生產(chǎn)工廠(非獨(dú)立法人)在津冀地區(qū)的制造企業(yè)作為首批試點(diǎn)對(duì)象，探索建立京津冀清潔生產(chǎn)伙伴關(guān)系，在這方面將推進(jìn)1家單位開(kāi)展清潔生產(chǎn)審核”。

建議國(guó)家清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門建立清潔生產(chǎn)協(xié)同推進(jìn)機(jī)制，支持京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)等國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展重點(diǎn)區(qū)域開(kāi)展清潔生產(chǎn)技術(shù)、政策交流與互補(bǔ)。

4.4 完善清潔生產(chǎn)激勵(lì)措施

4.4.1發(fā)揮“領(lǐng)跑者”作用，樹(shù)立標(biāo)桿企業(yè)

通過(guò)發(fā)揮“領(lǐng)跑者”作用，可以帶動(dòng)企業(yè)積極實(shí)施清潔生產(chǎn)，并提升所在行業(yè)清潔生產(chǎn)水平。建議篩選一批通過(guò)實(shí)施清潔生產(chǎn)方案，在清潔生產(chǎn)方面成效突出的企業(yè)，授予國(guó)家級(jí)清潔生產(chǎn)企業(yè)稱號(hào)。對(duì)認(rèn)定的國(guó)家級(jí)清潔生產(chǎn)企業(yè)，在項(xiàng)目審批、財(cái)政專項(xiàng)申報(bào)、政府采購(gòu)和招標(biāo)等方面予以重點(diǎn)支持，通過(guò)實(shí)施清潔生產(chǎn)方案而削減的污染物排放總量指標(biāo)，可以優(yōu)先考慮轉(zhuǎn)用于企業(yè)的擴(kuò)大再生產(chǎn)項(xiàng)目。使國(guó)家級(jí)清潔生產(chǎn)企業(yè)成為推動(dòng)清潔生產(chǎn)工作、壯大清潔生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)、支撐高質(zhì)量發(fā)展的鼓勵(lì)性政策。

4.4.2簡(jiǎn)化環(huán)評(píng)手續(xù)

清潔生產(chǎn)審核的目的是通過(guò)挖掘工藝過(guò)程和末端治理過(guò)程的清潔生產(chǎn)潛力，為企業(yè)提供節(jié)能、降耗、減污、增效的方案。這些方案中具有顯著效果的，絕大部分都涉及到工藝過(guò)程技術(shù)改造，屬于中高費(fèi)方案。投入大量資金進(jìn)行技術(shù)改造，又需要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)等審批手續(xù)，勢(shì)必影響企業(yè)進(jìn)行中高費(fèi)方案的積極性。通過(guò)簡(jiǎn)化環(huán)評(píng)手續(xù)等政策，在一定程度上能夠引導(dǎo)和鼓勵(lì)企業(yè)實(shí)施中高費(fèi)清潔生產(chǎn)方案。目前，廣東省[28]等地在通過(guò)清潔生產(chǎn)審核簡(jiǎn)化環(huán)評(píng)手續(xù)方面進(jìn)行了積極嘗試，提出符合相關(guān)規(guī)定的企業(yè)技術(shù)改造，可不另行辦理相關(guān)環(huán)評(píng)手續(xù)。

建議對(duì)實(shí)施清潔生產(chǎn)審核并完成驗(yàn)收的項(xiàng)目，在不改變項(xiàng)目性質(zhì)和生產(chǎn)規(guī)模、不增加污染物排放量和排放種類的情況下，簡(jiǎn)化環(huán)評(píng)手續(xù)，增加企業(yè)實(shí)施清潔生產(chǎn)，特別是實(shí)施中高費(fèi)方案的積極性。

4.4.3加強(qiáng)稅收和金融政策的引導(dǎo)

通過(guò)加強(qiáng)稅收和金融政策引導(dǎo)，鼓勵(lì)企業(yè)自覺(jué)開(kāi)展清潔生產(chǎn)。建議：1)依據(jù)《企業(yè)所得稅法》《環(huán)境保護(hù)稅法》等規(guī)定，逐步完善清潔生產(chǎn)稅收優(yōu)惠政策的認(rèn)定條件、稅收優(yōu)惠政策實(shí)施細(xì)則等配套政策，明確對(duì)通過(guò)實(shí)施清潔生產(chǎn)，并取得實(shí)效的企業(yè)采取減免稅收的優(yōu)惠政策，激勵(lì)企業(yè)通過(guò)原料替代、工藝改進(jìn)和末端治理來(lái)實(shí)現(xiàn)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)效益的最大化。2)增加金融信貸支持力度，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)對(duì)清潔生產(chǎn)重點(diǎn)項(xiàng)目給予包括信用貸款在內(nèi)的多元化信貸支持，創(chuàng)新信貸產(chǎn)品，拓寬抵押擔(dān)保范圍，完善擔(dān)保方式。有條件的地方政府和社會(huì)資本按市場(chǎng)化原則聯(lián)合設(shè)立清潔生產(chǎn)發(fā)展基金，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)投入清潔生產(chǎn)項(xiàng)目建設(shè)。