王學(xué)夢

(華東理工大學(xué) 社會與公共管理學(xué)院，上海 200237)

一、 引 言

改革社會組織登記管理制度、大力培育社會組織，是黨的十八大以來黨中央賦予的歷史重任，也是完善公共服務(wù)體系、建設(shè)新型社會治理共同體、提升社會治理效能的“助推器”。受到國家治理傳統(tǒng)的影響，我國社會組織與政府之間存在著異常緊密的聯(lián)系，政府在推動、扶持和孵化社會組織的發(fā)展過程中發(fā)揮了巨大作用。同樣在學(xué)術(shù)界，這二者間復(fù)雜而微妙的聯(lián)系歷來也是社會學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科研究的焦點(diǎn)，取得了大量極富見地的研究成果。

就社會學(xué)的有關(guān)研究來看，關(guān)于政府與社會組織間關(guān)系的論述，主要沿著“單向支配論”與“雙向互動論”兩種脈絡(luò)展開。在“單向支配論”者看來，政府在與社會組織的關(guān)系中居于主導(dǎo)性地位，社會組織對政府具有較強(qiáng)的依附性。如康曉光率先提出政府為了自身利益，根據(jù)社會組織的挑戰(zhàn)能力和提供的公共物品的性質(zhì)差異，對不同類型的社會組織建立了一套分類控制體系，呈現(xiàn)出行政“吸納”社會的邏輯[1]。陶傳進(jìn)認(rèn)為，政府與社會組織間存在著一種既控制又支持的“雙軸”關(guān)系[2]，但其對支持性關(guān)系的強(qiáng)調(diào)本質(zhì)上并未改變國家的支配性地位。黃曉春則關(guān)注了基層政府對社會組織的控制機(jī)制，認(rèn)為在行政發(fā)包制下，基層政府開始邁向一種通過發(fā)展社會組織而重建自身靈活性和彈性的行政“借道”社會的現(xiàn)象[3]，政府購買服務(wù)繼而呈現(xiàn)出以體制內(nèi)需求為導(dǎo)向、就近圈內(nèi)購買以及懸浮于社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)等特征[4]。

持“雙向互動論”的觀點(diǎn)則認(rèn)為，國家與社會組織間是一種彼此支持、良性互動的政社關(guān)系。如鄧寧華的研究表明，沒有社會基礎(chǔ)的體制內(nèi)社會組織憑借國家的特殊合法性支持，能夠順利進(jìn)入到社會領(lǐng)域中汲取資源，從而適應(yīng)其對國家與社會的不同依賴，這便是“寄居蟹的藝術(shù)”[5]。紀(jì)鶯鶯認(rèn)為，社會組織在資源、合法性、制度支持方面嵌入于國家，而國家的意志與目標(biāo)卻嵌入于社會組織的運(yùn)作中，這種“雙向嵌入”的結(jié)構(gòu)使得國家與社會雙方的權(quán)力都得到了提升而形成“雙向賦權(quán)”[6]。段雪輝、李小紅則運(yùn)用“制度環(huán)境—行動策略—行動目標(biāo)—行動任務(wù)”的分析框架，指出社會組織通過“雙向汲取”的行動策略，能夠?qū)崿F(xiàn)行政性目標(biāo)與社會性目標(biāo)的雙重目標(biāo)達(dá)成[7]。在這類政社關(guān)系研究中，社會組織的主體性地位得到凸顯，政社關(guān)系較以往更加積極與靈動。

雖然“單向支配論”與“雙向互動論”在觀點(diǎn)上存在差異，但二者卻有一個共同的邏輯前提，即將政府與社會組織分別視作“國家”與“社會”的兩端，進(jìn)而在一個較為傳統(tǒng)的“國家—社會”二分的邏輯框架下研究兩者間的關(guān)系。但是，既有研究似乎忽略了這樣一種社會事實：1949年以來，我國社會組織在與國家的互動關(guān)系中逐步由“社會國家化”(1)“社會國家化”由韋克難、陳晶環(huán)于2019年提出，是指國家對社會的控制，國家壓倒社會，表現(xiàn)為國家全面浸入到社會各個領(lǐng)域中，國家全盤控制社會；整個國家就是一個行政單位，統(tǒng)一計劃、統(tǒng)一號令、統(tǒng)一行動。向“國家—社會共治”邁進(jìn)[8]。而隨著國家對共建共治共享社會治理格局的倡導(dǎo)與重視，近年來一大批新興社會組織開始由隱性蟄伏期邁向顯性釋放期[9]，多元主體參與社會治理活力迸發(fā)，社會組織新生概念層出不窮。如強(qiáng)調(diào)平臺孵化功能的樞紐型社會組織大量涌現(xiàn)，由企業(yè)、高校和慈善界等社會精英舉辦的專業(yè)性社會組織異軍突起，由社區(qū)能人發(fā)起的社區(qū)社會組織活力紛呈。這些新興社會力量在性能機(jī)制上，已很難將其理解為一種純粹的地方政府或社會力量的代表。譬如，樞紐型社會組織主要以政府代理人的身份履行行業(yè)管理職責(zé)，專業(yè)性社會組織充當(dāng)了行業(yè)倡導(dǎo)者和能力促進(jìn)者的角色，社區(qū)社會組織則起到了發(fā)展便民利民社區(qū)公益事業(yè)的作用，組織與組織之間雖有明顯的分化或分層但卻難以斷然掰開。

這就提示我們，單純地以“政社二分”的視角來理解政府的治理機(jī)制轉(zhuǎn)型和社會組織發(fā)展尚且不夠周全。各種新興社會組織在概念上的復(fù)雜性和功能上的多樣性，在客觀上提示我們必須切換研究視域，引入和聚焦更為微觀的社會組織類型化研究范式。概言之，本文的研究問題是：在行政“吸納”和“借道”社會之外，政社關(guān)系是否存在其他可能？新興社會組織又是以何種功能和姿態(tài)參與基層社會治理的？基于此，本文先提出新興社會組織的三種“理想型”，再以SC區(qū)為例對三種社會組織的現(xiàn)實圖景、功能定位、邏輯關(guān)系進(jìn)行探討，最后提出行政“圈層”社會的基本觀點(diǎn)。

二、 政社二分基礎(chǔ)上社會組織的三種“理想型”

國家與社會之間的關(guān)系一直是社會組織研究領(lǐng)域老生常談的話題，早期的研究重點(diǎn)圍繞市民社會與法團(tuán)主義兩個維度展開學(xué)術(shù)討論[10]。社會轉(zhuǎn)型期到來后，催生了國家與社會從“二分”轉(zhuǎn)向互動、從對立走向合作的社會治理格局，社會組織研究開始進(jìn)入國家與社會“二元對話”時代。有關(guān)“二元對話”的研究主要圍繞兩條線索展開：一是對政社關(guān)系進(jìn)行反思，二是對社會組織的發(fā)展進(jìn)行反思，并逐漸將兩者合并起來思考[8]。中國特定的社會歷史國情，決定了國家與社會既非傳統(tǒng)意義上市民社會與法團(tuán)主義的非此即彼，亦非純粹意義上國家與社會的互動合作，而存在著更為隱秘、彈性和復(fù)雜互動的可能。由是，本文遵循第二種研究理路，著重探討政社關(guān)系基礎(chǔ)上社會組織內(nèi)部的類型演化機(jī)制。

通常而言，在國家與社會二元解釋框架下，代表國家力量的地方政府與代表社會力量的社會組織是一種彼此獨(dú)立、水油分離的關(guān)系，各自按照自身的運(yùn)行規(guī)則展開內(nèi)外部互動。但實質(zhì)上，在某些情況下，國家與社會還可能表現(xiàn)為一種水乳交融、渾然一體的組織樣態(tài)。為了實現(xiàn)行政滲透和有機(jī)融合，國家并非直接與社會發(fā)生聯(lián)系，而是借助某些精心設(shè)計的組織界面和制度通道來進(jìn)行深度勾連，進(jìn)而消融國家與社會之間的區(qū)隔。這些常見的組織界面和制度通道主要涵括了兩種情形：第一種是社區(qū)居委會，學(xué)界通常將其視為國家與社會、行政與自治兼而有之的復(fù)合體，在國家與社會的統(tǒng)合面占據(jù)主導(dǎo)性地位(既有著述頗多，此處不再贅述)；第二種是社會組織，在國家和社會治理轉(zhuǎn)型的客觀情勢下，社會組織開始活躍于社會歷史舞臺，并被賦予了社區(qū)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型后主體補(bǔ)缺的角色期待[11]。但與總體上整齊劃一、正式嚴(yán)謹(jǐn)?shù)纳鐓^(qū)居委會相比，同樣作為政社聯(lián)結(jié)復(fù)合體象征的社會組織卻呈現(xiàn)出參差不齊、體系龐雜的面相。不同類型社會組織在結(jié)構(gòu)、功能、規(guī)模、使命等方面差異懸殊，以至于知識界在探討這一現(xiàn)象時，衍生出了種類繁多的劃分標(biāo)準(zhǔn)和類別。除了最為常見的在法律意義上將其分為基金會、社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位以外，學(xué)術(shù)界還從知識討論的角度展開了如下分類研究：

首先，基于合法性基礎(chǔ)的劃分。包括：高風(fēng)險高收益、高風(fēng)險低收益、低風(fēng)險高收益、低風(fēng)險低收益的社會組織[12]；正式注冊類、備案類、發(fā)育中的社會組織[13]；強(qiáng)制性、誘致性和自發(fā)性社會組織[14]；體制內(nèi)和外來專業(yè)性社會組織[15]等。其次，基于功能意義上的劃分。如：社會資源型、公益服務(wù)型、社會協(xié)調(diào)型、政策倡導(dǎo)型[16]；居民參與型與非居民參與型[17]；市場導(dǎo)向和共同體導(dǎo)向的社區(qū)組織[18]；治理型與非治理型社會組織[19]等。最后，基于權(quán)力關(guān)系的劃分。如：分類控制的功能性組織、社區(qū)性組織、宗教組織、NGO、非正式組織及政治反對組織[1]；分屬外生權(quán)力和內(nèi)生權(quán)力的社會組織[20]；獨(dú)立型、合作關(guān)聯(lián)型、依附型與隸屬型社會組織[21]；全面控制、控制性發(fā)展、選擇性發(fā)展和自由發(fā)展型社會組織[22]；依附型、自治型和合作型社會組織[23]等。

上述分類研究既表明轉(zhuǎn)型期中國社會組織發(fā)展尚未進(jìn)入到一種成熟定型階段，也說明了社會組織運(yùn)行機(jī)制的多樣性。比較而言，基于政社關(guān)系角度對社會組織內(nèi)部的邏輯關(guān)系和運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行的相關(guān)研究仍較為薄弱。而在多元主體共建共治共享理念不斷深入的今天，我國社會組織在發(fā)展數(shù)量、規(guī)模、結(jié)構(gòu)和功能上都有了新的嬗變和突破。在這一情境下，基于社會組織內(nèi)部的運(yùn)行機(jī)制和社會參與的視角，建構(gòu)一個由“行政性”發(fā)端，逐步向“社會性”發(fā)端過渡，并將二者加以橋接和延展的社會組織“理想型”尤為重要。鑒于“行政性”和“社會性”是兩個比較抽象的概念，為了更直觀地透視二者在不同類型社會組織中的滲透程度和消長關(guān)系，筆者將之概念化和操作化如下：“行政性”可以從韋伯的官僚制理論中尋求獲益，主要是參照科層管理的程序和標(biāo)準(zhǔn)，包括上級對下級人財物等資源的層級控制，下級對上級行政命令的絕對服從，來維系組織的日常運(yùn)作和管理，因而理性化、專門化、權(quán)力等級、規(guī)章制度等是其基本特質(zhì)；“社會性”可以從藤尼斯意義上的“共同體”角度來詮釋，是人們基于血緣、地緣、業(yè)緣、趣緣而建立起來的關(guān)系、情感和文化等社區(qū)公共生活共同體，因而情感性、平等、團(tuán)結(jié)、互助是其基本面向。

按照上述對于社會組織“行政性”和“社會性”的具體詮釋，我們發(fā)現(xiàn)，目前在基層社會治理領(lǐng)域，至少有三類社會組織大體分布于“行政性”和“社會性”的兩端并在其中發(fā)揮要用。其一是樞紐型社會組織(A)，又稱支持型社會組織，是指將同類別、同領(lǐng)域、同地域的社會組織聯(lián)合起來，通過服務(wù)和管理轄區(qū)內(nèi)眾多的其他社會組織，從而在政府及其主管部門、一般社會組織之間發(fā)揮橋梁和紐帶作用，形成一個有效、有序和暢通的有機(jī)整體的中間組織[24]，這類社會組織涵蓋了市、區(qū)(縣)、街(鎮(zhèn))等多個行政層級，如各級社會組織聯(lián)合會、社會組織服務(wù)中心、社區(qū)基金會、行業(yè)協(xié)會等。其二是專業(yè)性社會組織(B)，是指具有一定專業(yè)技術(shù)知識和相對規(guī)范的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，并由特定服務(wù)領(lǐng)域的社會精英主導(dǎo)，以市場化運(yùn)作為主，承擔(dān)社會組織服務(wù)能力促進(jìn)、社區(qū)公共空間托管、社會治理品牌創(chuàng)新和特殊人群服務(wù)的社會組織，如公益事業(yè)發(fā)展中心、評估中心、社工機(jī)構(gòu)等。其三是社區(qū)社會組織(C)，是指“由社區(qū)居民發(fā)起成立，在城鄉(xiāng)社區(qū)開展為民服務(wù)、公益慈善、鄰里互助、文體娛樂和農(nóng)村生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)等活動的社會組織”。(2)民政部門戶網(wǎng)站.民政部關(guān)于大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織的意見[EB/OL].[2017-12-27].http://www.mca.gov.cn/article/gk/wj/201801/20180115007214.shtml.

此三類社會組織在基層社會治理中位勢結(jié)構(gòu)的不同決定了其功能定位和治理資源的差異，進(jìn)而呈現(xiàn)出組織數(shù)量由少到多、行政層級自上而下的“扇形”圈層結(jié)構(gòu)。它們均以能動主體的角色參與到各種社會治理場域之中，并構(gòu)成了一組優(yōu)勢互補(bǔ)、不可分割的整體，成為在社區(qū)居委會之外勾連國家(行政)與社會的“三駕馬車”，筆者稱之為新型政社關(guān)系下社會組織的三種“理想型”(詳見圖1)。在這一“理想型”中，三類社會組織呈現(xiàn)出一種類似“扇形”的圈層結(jié)構(gòu)，即樞紐型社會組織位于核心層，數(shù)量最少；專業(yè)性社會組織位于中間層，數(shù)量次之；更具社會自治性特征的社區(qū)社會組織位于最外圍，數(shù)量最多(后文將以杭州市SC區(qū)社會組織培育發(fā)展的經(jīng)驗樣本予以佐證)。三者不僅存在位勢結(jié)構(gòu)的層級性，還暗含著組織系統(tǒng)的開放性，即在A→B→C方向，基于情感性、平等、團(tuán)結(jié)、互助的社會性目標(biāo)趨增，而基于理性化、專門化、權(quán)力等級、命令服從的行政性目標(biāo)遞減，反之亦然。A、B、C三者并非完全封閉獨(dú)立、各自為營，而是在一定時機(jī)和條件下會動態(tài)轉(zhuǎn)化、互惠共生。

圖1 行政與社會二分基礎(chǔ)上社會組織的三種“理想型”

三、 社會組織三種類型的現(xiàn)實圖景

SC區(qū)地處長三角發(fā)達(dá)地區(qū)，下轄6個街道54個社區(qū)，常住人口35萬人，是國內(nèi)最早實現(xiàn)社區(qū)建制化的城區(qū)之一，有著優(yōu)良的社會組織發(fā)育土壤。近年來，SC區(qū)先后被評為全國社會組織建設(shè)創(chuàng)新示范區(qū)、中國社會治理創(chuàng)新獎“優(yōu)勝獎”、中國社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果等“國字號”榮譽(yù)，同時還是浙江省現(xiàn)代社會組織體制建設(shè)創(chuàng)新示范區(qū)和“三社聯(lián)動”示范觀察點(diǎn)。

黨的十八屆三中全會后，SC區(qū)積極響應(yīng)中央號召，按照“以社孵社、以社促社、以社助社”的“三社”建設(shè)思路，集中出臺了助推社會組織培育發(fā)展的“2+5”文件。(3)即2個綱領(lǐng)性文件：《SC區(qū)社會組織發(fā)展三年規(guī)劃(2013—2015)》《SC區(qū)關(guān)于加快推進(jìn)社會組織培育發(fā)展和規(guī)范管理的指導(dǎo)意見(試行)》；5個操作性文件：《SC區(qū)關(guān)于加強(qiáng)社會組織建設(shè)工作的行動計劃》《SC區(qū)社會組織登記備案管理辦法(試行)》《SC區(qū)關(guān)于政府購買社會組織服務(wù)和績效評估的實施意見(試行)》《SC區(qū)社區(qū)社會組織公益創(chuàng)投指導(dǎo)意見(試行)》《SC區(qū)社會組織發(fā)展扶持激勵辦法(試行)》。資料來源：該處及后文相關(guān)資料均為筆者在SC區(qū)民政局調(diào)研所得。通過創(chuàng)新性推出社會組織成長的本土戰(zhàn)略，對不同類別、不同層級的社會組織“量身定制”不同的扶持辦法，SC區(qū)初步建構(gòu)起了樞紐型社會組織、專業(yè)性社會組織和社區(qū)社會組織的三種“理想型”。截至2019年底，SC區(qū)共有各類社會組織1691家，每萬人擁有社會組織數(shù)量約48家。其中樞紐型社會組織63家(區(qū)級2家，街道級7家，社區(qū)級54家)，專業(yè)性社會組織277家，社區(qū)社會組織1251家(注冊類171家，備案類1080家)。相較于2013年，樞紐型社會組織新增45家，年增長率達(dá)23.22%；專業(yè)性社會組織新增97家，年增長率達(dá)9.35%；社區(qū)社會組織新增489家，年增長率達(dá)8.61%。三類社會組織均有不同程度的攀升，其中樞紐型社會組織增長率最高。

(一) 搭建樞紐型社會組織服務(wù)平臺

在政社分開、政府職能轉(zhuǎn)移的要求下，中央密集出臺《關(guān)于規(guī)范退(離)休領(lǐng)導(dǎo)干部在社會團(tuán)體兼職問題的通知》《行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》等政策文件，以加快政府職能、機(jī)構(gòu)、人員、財務(wù)、辦公場所等“五脫鉤”，著力破解政社不分、收費(fèi)不合理、干部兼職多、社團(tuán)能力弱等問題。但脫鉤并不意味著脫管。為了盡快填補(bǔ)黨政干部退場后社會組織行業(yè)監(jiān)管的“空白”，迫切需要催生一種既能代表國家力量行使管理職能，又能代表社會力量培育新興主體的“替身”。在此情境下，北京、上海等地陸續(xù)出臺支持樞紐型社會組織發(fā)展的地方政策，浙江省2016年出臺的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)社會組織建設(shè)的指導(dǎo)意見》提出：“在街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、城鄉(xiāng)社區(qū)大力推進(jìn)社區(qū)發(fā)展協(xié)會、社區(qū)社會組織聯(lián)合會、社區(qū)社會組織服務(wù)中心、社企共建理事會、鄉(xiāng)賢參事會、鄰坊中心、社區(qū)發(fā)展基金會等樞紐型、支持型社會組織建設(shè)”。在自上而下的政策刺激下，SC區(qū)按照以大帶小、以點(diǎn)帶面、上下聯(lián)動的培育方式，早在2014年便建起涵蓋區(qū)、街道、社區(qū)三級的“2+7+54”樞紐型社會組織框架體系，即1個區(qū)級社區(qū)發(fā)展基金會、1個區(qū)級社會組織服務(wù)中心、7個街道級社區(qū)社會組織服務(wù)中心和54個社區(qū)社會組織聯(lián)合會(后改稱“社區(qū)發(fā)展協(xié)會”)。

在總體功能上，三級平臺主要承擔(dān)管理、指導(dǎo)、孵化和兜底四大職責(zé)，但依照“分級負(fù)責(zé)，屬地管理”原則，在具體分工上又有細(xì)微差別。如社區(qū)發(fā)展基金會主要提供社區(qū)公益項目經(jīng)費(fèi)資助，區(qū)級社會組織服務(wù)中心集中行使社會組織黨建工作“雙覆蓋”、初創(chuàng)期社會組織孵化、業(yè)務(wù)咨詢、公益創(chuàng)投項目管理等職責(zé)；街道社區(qū)社會組織服務(wù)中心著重接管備案類社區(qū)社會組織，培育社區(qū)綜合環(huán)境改善類項目，并承擔(dān)社區(qū)需求反饋、社區(qū)自組織培育、公益項目日常監(jiān)管等任務(wù)；社區(qū)社會組織聯(lián)合會則集中挖掘民生需求，為在地專業(yè)性社會組織和社區(qū)社會組織鏈接場地、人力等資源，同時履行一定的服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測職責(zé)。借助三級社會組織管理體系，SC區(qū)彌補(bǔ)了管理和服務(wù)真空，充實了監(jiān)管力量。

在人員配置上，三級社會組織服務(wù)管理平臺各配備1—3名專(兼)職工作人員。具體而言，在區(qū)和街道級樞紐型社會組織的人員配置上，全部從現(xiàn)有的社區(qū)工作者中以“掛職社工”形式抽調(diào)填充。被抽調(diào)的社區(qū)工作者在原有身份、待遇不變的情況下，專職從事社會組織管理和協(xié)調(diào)工作。而對于社區(qū)層面的社區(qū)社會組織聯(lián)合會，則將權(quán)限下放到社區(qū)，由社區(qū)居委會和公共服務(wù)工作站安排社區(qū)工作者兼任，類似于政府條線工作的一部分。

在經(jīng)費(fèi)來源上，與一般社會組織不同，樞紐型社會組織極少以市場競爭形式參與到政府的項目委托或招投標(biāo)采購中來，即使偶爾承接了公共服務(wù)項目，也不允許以人員工資的形式出現(xiàn)，因為這部分人的工資已從既有的其他財政預(yù)算中列支(如SC區(qū)的專職社區(qū)工作者的人頭經(jīng)費(fèi)本身已由市、區(qū)兩級財政每年按各50%比例撥付)。凡是涉及教育培訓(xùn)、辦公用品、物資采購等資金使用，樞紐型社會組織不是遵照法人內(nèi)部治理規(guī)則，而是必須嚴(yán)格履行業(yè)務(wù)主管單位的行政審批手續(xù)。

可見，樞紐型社會組織遵循的是“科層控制”原則。從形式上看，樞紐型社會組織已經(jīng)與行政機(jī)關(guān)基本脫鉤，具有獨(dú)立的法人地位，但實際上無論是工作內(nèi)容還是人事安排抑或經(jīng)費(fèi)來源，這類社會組織都具有濃厚的官方控制色彩，難以從根本上擺脫“科層制”的束縛。

(二) 扶持專業(yè)性社會組織發(fā)展壯大

隨著社會治理體制改革邁入深水區(qū)，基層政府的職能重心從倚賴傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展“一條腿走路”轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)社會并重的“兩條腿走路”，各地創(chuàng)新社會治理的熱情空前高漲；而轉(zhuǎn)型期面臨的利益主體分化、社會流動性加大、價值取向多元化等諸多不確定性也在客觀上呼喚社會治理沿著專業(yè)化和精細(xì)化方向發(fā)展。在體制內(nèi)外多重力量的“上下夾擊”下，一批主要由社會精英與核心人物創(chuàng)辦并主推的專業(yè)性社會組織開始崛起。

出于對專業(yè)性社會組織參與社會治理的嶄新期待，SC區(qū)早在2014年即提出每年引進(jìn)和培育30家品牌社會組織，并多方位地優(yōu)化其生長環(huán)境。首先，加快專業(yè)性社會組織改革進(jìn)程。按照“降低門檻、簡化程序、突出寬進(jìn)、重在培育”的發(fā)展思路，SC區(qū)推動實施了直接登記制、減免開辦資金、放寬登記管理、明確產(chǎn)權(quán)所有權(quán)等六大促進(jìn)機(jī)制，確保專業(yè)性社會組織“引得進(jìn)、用得上、留得住”。其次，強(qiáng)化硬件投入。財政每年投入上千萬元，用于社會組織服務(wù)購買、能力建設(shè)、公益創(chuàng)投、績效評估等；同時設(shè)立We創(chuàng)客計劃、好鄰居基金、社區(qū)伙伴計劃、社會工作發(fā)展計劃等社會組織孵化載體，對初創(chuàng)期和中小型專業(yè)性社會組織提供動能支持；區(qū)、街道和社區(qū)分別配置不少于1000m2、2000m2和600m2辦公活動場地，免費(fèi)向社會組織開放共享。最后，培養(yǎng)專業(yè)人才。針對專業(yè)性社會組織人才匱乏、能力建設(shè)滯后的現(xiàn)狀，逐步建立起政社校三方合作、對口見學(xué)、特色課程開發(fā)、項目執(zhí)行督導(dǎo)等教培機(jī)制，以打造一支骨干人才隊伍。

政策“松綁”后，專業(yè)性社會組織如雨后春筍般涌現(xiàn)出來。這些社會組織的發(fā)起人大多活躍于政治、經(jīng)濟(jì)和文化領(lǐng)域，并具有企業(yè)、高校或基金會等工作背景，在專業(yè)技術(shù)、市場運(yùn)作和團(tuán)隊管理方面經(jīng)驗老道，社會動員和組織能力突出。如SC區(qū)新近幾年成立的明德公益事業(yè)發(fā)展中心、至善社會組織評估中心發(fā)起人具有資深的恩派工作背景；晴雨公益事業(yè)服務(wù)中心、家寶兔社區(qū)環(huán)保服務(wù)中心的創(chuàng)始人本身便是青年企業(yè)家；雨露社會工作室則由在地高校教師領(lǐng)辦。在社會精英的感召帶動下，專業(yè)性社會組織一般享有專業(yè)話語權(quán)，在區(qū)域社會治理中被賦予行業(yè)領(lǐng)跑者、品牌創(chuàng)新者、能力促進(jìn)者、社會動員者多重角色功能，因而代表了社會組織的高級形態(tài)和發(fā)展方向。

在經(jīng)費(fèi)來源上，專業(yè)性社會組織通常以公益創(chuàng)投、定向委托、公開招投標(biāo)等市場化機(jī)制參與到社區(qū)服務(wù)的總體策劃和項目承接中來，具有濃重的新公共管理主義傾向。如在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，SC區(qū)每年向養(yǎng)老類社會組織購買服務(wù)高達(dá)1000余萬元；一些經(jīng)?；钴S于社會治理前沿的專業(yè)性社會組織每年受到政府經(jīng)費(fèi)資助少則幾萬元，多則上百萬元。盡管政府會就服務(wù)項目的參與人群、活動頻次、經(jīng)費(fèi)使用、受眾滿意度等，以合約管理、指標(biāo)明示的形式進(jìn)行量化和明確，但對于組織內(nèi)部如何發(fā)展、人員如何分工、經(jīng)費(fèi)詳細(xì)使用等并不過度干預(yù)，而以年檢、審計、第三方評估等方式進(jìn)行外部督查。因而，與樞紐型社會組織相比，專業(yè)性社會組織的行政化色彩淡化了許多。

在人事安排上，相對于樞紐型社會組織，專業(yè)性社會組織亦享有充分的自主性，能夠依照市場競爭原則擇優(yōu)聘用學(xué)歷高、能力強(qiáng)、素質(zhì)佳的社會工作者。這一比較優(yōu)勢，使之成為三種社會組織中規(guī)模優(yōu)勢最突出的一種。如SC區(qū)目前的專業(yè)性社會組織少則幾人，多則幾十人，如在水一方養(yǎng)老服務(wù)集團(tuán)、護(hù)佰歲養(yǎng)老服務(wù)中心、親民社會工作服務(wù)中心的專職員工多達(dá)數(shù)十人，明顯多于“單槍匹馬”的樞紐型社會組織或兼職公益的社區(qū)社會組織。在上海、深圳、廣州等地，專業(yè)性社會組織的人員規(guī)模甚至動輒數(shù)百人，規(guī)?；卣饔l(fā)顯著。

總而言之，專業(yè)性社會組織遵循“優(yōu)勝劣汰”的市場競爭規(guī)則。專業(yè)性社會組織利用其在組織愿景、服務(wù)領(lǐng)域、人員聘用、發(fā)展策略等方面的自主性和靈活性，一方面能夠更加精準(zhǔn)地識別和對接基層的民生服務(wù)需求，但另一方面也要警惕其在“大魚吃小魚”的競爭過程中，侵占其他組織的社會參與空間，損害多元主體參與社會治理的良性生態(tài)。

(三) 引導(dǎo)社區(qū)社會組織參與社會治理

社區(qū)社會組織具有促進(jìn)居民有序參與、紓解社區(qū)矛盾、繁榮社區(qū)文化的基本功能。2017年民政部出臺《關(guān)于大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織的意見》后，各地緊跟其后，將社區(qū)社會組織作為加快政府職能轉(zhuǎn)移、提升社區(qū)服務(wù)品質(zhì)、再造社區(qū)善治氛圍的有力抓手，社區(qū)社會組織呈現(xiàn)出勃發(fā)之勢。

SC區(qū)在社區(qū)社會組織培育發(fā)展中，樹立社區(qū)建設(shè)和社區(qū)社會組織建設(shè)“一盤棋”理念，提出每年培育百家社區(qū)能人(特色)工作室的發(fā)展目標(biāo)，并從三方面加以推進(jìn)：一是明確發(fā)展重心。該區(qū)分管領(lǐng)導(dǎo)在2017年中組部和民政部黨政領(lǐng)導(dǎo)培訓(xùn)班上發(fā)言時強(qiáng)調(diào)，“培育發(fā)展社會組織的重點(diǎn)要放在社區(qū)，因為社區(qū)是基層社會治理的重心，立足于社區(qū)成長起來的社會組織才會接地氣、有實效，社會才能真正轉(zhuǎn)起來?！倍峭怀觥拔⒆灾巍睂傩院头较?。SC區(qū)堅持社區(qū)需求發(fā)現(xiàn)和社區(qū)社會組織動能激發(fā)“雙輪驅(qū)動”，專設(shè)以倡導(dǎo)居民自治為目的的鄰里互助類和議事協(xié)商類“微自治”項目，以此吸納社區(qū)能人參與社區(qū)公共事務(wù)。三是靈活運(yùn)用政策考核“指揮棒”。SC區(qū)將社區(qū)社會組織培育列入到美好社區(qū)創(chuàng)建、部門年度工作目標(biāo)考核中，充分調(diào)動政府機(jī)構(gòu)的能量，助力社區(qū)社會組織發(fā)展。如在2017年社區(qū)工作評價辦法中，要求各單位“積極整合和協(xié)調(diào)社區(qū)公共服務(wù)資源，為社會組織開展服務(wù)提供場地、設(shè)施等支持，將社區(qū)事務(wù)性工作及居民自治活動以費(fèi)隨事轉(zhuǎn)方式交由社區(qū)社會組織或能人工作室承接完成”。

在人員構(gòu)成上，社區(qū)社會組織多由樂善好施的社區(qū)能人、離退休居民、志愿者和居民骨干等“土著人”發(fā)起，因而民間性、自發(fā)性和本土性成為其最大特色。理想情形下，由于內(nèi)嵌于特定的地方知識語境，熟悉當(dāng)?shù)氐娜饲?、民情和社情，社區(qū)社會組織能夠憑借其類似于傳統(tǒng)熟人社會的人緣、地緣和業(yè)緣優(yōu)勢，積極參與到社區(qū)的義務(wù)巡邏、文明勸導(dǎo)、家電維修、文體娛樂等便民利民服務(wù)中來，從而較好地對接和回應(yīng)居民的生活化需求，打通人性化服務(wù)的最后“一納米”。

但就經(jīng)費(fèi)來源而言，微小且不穩(wěn)定是其主要掣肘。由于社區(qū)社會組織在合法性依據(jù)上多以備案類社會組織形態(tài)存在，在職業(yè)性質(zhì)上主要是離退休人士或個別自由職業(yè)者兼任，因而組織結(jié)構(gòu)具有原子化、松散性和不規(guī)則性。受這些內(nèi)在約束影響，社區(qū)社會組織大多僅在社區(qū)內(nèi)部展開自助與互助服務(wù)。這也意味著一方面其對資金體量的總體需求不高，另一方面又難以得到常態(tài)化的運(yùn)營經(jīng)費(fèi)和專業(yè)支持。加之政府近年來對于公共服務(wù)項目從需求調(diào)研到方案設(shè)計，再到資金使用上不斷加緊規(guī)范化要求，這也使得不少本就缺乏“正式”身份的社區(qū)社會組織“望而卻步”。如SC區(qū)在社區(qū)社會組織培育中，堅持“微自治、微公益和微循環(huán)”原則，資助額度通常不超過3萬元。對于經(jīng)費(fèi)的具體使用，通常由所在街道的社區(qū)社會組織服務(wù)中心實報實銷，對臺賬資料的整理歸檔也由屬地街道協(xié)助打理。

簡言之，社區(qū)社會組織堅持能人自治原則，其終極使命在于構(gòu)建熟人社會的生活共同體，因而受到的行政化困擾最少。通過組織貼近群眾、貼近生活、貼近現(xiàn)實的公益性服務(wù)，社區(qū)社會組織確立了自身的權(quán)威基礎(chǔ)，增強(qiáng)了社會粘合度、信任度與親密度，而社會資本的豐富反過來又有助于降低社區(qū)服務(wù)提供的交易成本[15]。

四、 三種類型社會組織的基本比較

作為新興的社會組織形態(tài)，樞紐型社會組織、專業(yè)性社會組織和社區(qū)社會組織三種類型在發(fā)起背景、價值取向、角色功能、組織結(jié)構(gòu)、人事安排、運(yùn)作機(jī)制、資源依附、行業(yè)自主性等方面均有殊異。筆者重點(diǎn)從角色功能、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)作機(jī)制三個比較有代表性的維度橫向比較。

(一) 角色功能的差異性

由于不再允許黨政領(lǐng)導(dǎo)兼任社會組織負(fù)責(zé)人，但政府又不得不穩(wěn)妥應(yīng)對由此帶來的監(jiān)管“真空”和管理風(fēng)險，因此樞紐型社會組織是在官方的強(qiáng)勢推介下而被推上社會治理前臺的，在某種意義上成為黨政領(lǐng)導(dǎo)退場后的“替補(bǔ)品”和官辦社會組織的“代名詞”，相應(yīng)地亦成為銜接國家末梢與社會前端的一個中間結(jié)點(diǎn)和另類通道。出于行政管控和秩序維護(hù)的制度考量，樞紐型社會組織在成立之初即選派了更為可信的“自己人”，如社區(qū)工作者或臨聘人員作為管理人員。就其正面功能而言，專業(yè)性社會組織因被賦予了供需對接與跨界合作的平臺功能，專門提供政策咨詢、項目指導(dǎo)、信息交流、能力培訓(xùn)等服務(wù)，這一積極的角色定位補(bǔ)缺了行政體制改革后基層政府所面臨的人力、物力等治理資源的不足，并在與其他類型社會組織的互動中相對處于價值中立地位。就其消極功能而言，政府對于樞紐型社會組織的壟斷性授權(quán)又使之具備了超越常規(guī)意義上的組織權(quán)威性，而過于內(nèi)部化的操作方式極易使其深陷行政“借道”囹圄，產(chǎn)生“就近圈內(nèi)購買”和“權(quán)力尋租”現(xiàn)象。

與樞紐型社會組織受到行政力量驅(qū)使“被動”產(chǎn)生不同，專業(yè)性社會組織對社會政策具有天然的敏銳度和洞察力，它們善于捕捉外部政策環(huán)境信息據(jù)此順應(yīng)和調(diào)整組織發(fā)展戰(zhàn)略，以尋求組織外部品牌形象與政策導(dǎo)向的匹配度，因而兼具誘致性社會組織和外生型社會組織雙重特性。專業(yè)性社會組織并不滿足于在日常管理和服務(wù)中“原地打轉(zhuǎn)”，而是孜孜以求標(biāo)準(zhǔn)化、高品質(zhì)、創(chuàng)新性的社會公共服務(wù)，具有明顯的“專家治國傾向”[25]。就其正功能而言，樞紐型社會組織能夠利用其技術(shù)和話語優(yōu)勢，破解社會治理中的一些復(fù)雜社會問題，成為引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展和服務(wù)品質(zhì)的一個“風(fēng)向標(biāo)”。但就其負(fù)功能而言，專業(yè)性社會組織為了加快自身的發(fā)展壯大，亦有可能采取急功近利的、浮于表層的“專業(yè)實用主義”策略，以“創(chuàng)新”之名行“逐利”之實，成為基層政府“結(jié)對共謀”的目標(biāo)和對象。

與樞紐型社會組織和專業(yè)性社會組織的正式化與刻板性相比，社區(qū)社會組織在成立背景上是民間自發(fā)的，其組織形態(tài)是非正式的?；钴S在社區(qū)中的一些小群體可能出于某些興趣愛好或利益訴求聚集到一起，在某(幾)位社區(qū)領(lǐng)袖的帶領(lǐng)下，在社區(qū)內(nèi)部從事一些自益性和互益性的公共活動。而隨著團(tuán)隊成員“滾雪球”式壯大，社區(qū)自組織的活動頻率愈來愈高，并進(jìn)入到居委會和基層政府的工作視線時，社區(qū)社會組織便以注冊或備案形式獲得了身份合法性。就正面意義而言，社區(qū)社會組織的自發(fā)性和本土性決定了其充分的在地資源優(yōu)勢，能夠憑借熟絡(luò)的社會關(guān)系網(wǎng)減少溝通障礙和活動成本，為屬地居民提供實實在在的服務(wù)。就其不利的一面而言，社區(qū)社會組織的非正式、非專業(yè)性意味著其不可能提供面廣量大的跨域服務(wù)，更不可能在社區(qū)的突出矛盾和問題上進(jìn)行深入系統(tǒng)的介入。

簡而言之，樞紐型社會組織具有“被動發(fā)起”色彩，專業(yè)性社會組織具有“政策誘致”色彩，社區(qū)社會組織則具有“本土自發(fā)”色彩，三者在角色功能上各有特點(diǎn)，各有側(cè)重。

(二) 組織結(jié)構(gòu)的差異性

從社會組織的結(jié)構(gòu)剖面來看，專業(yè)性社會組織在三類組織中處于“正態(tài)分布”的中間，與法律所要求的法人治理結(jié)構(gòu)最為接近，機(jī)構(gòu)的服務(wù)宗旨、業(yè)務(wù)范圍、法定責(zé)任、理事構(gòu)成、資產(chǎn)管理在組織章程中均受明確約束，組織框架通常涵蓋戰(zhàn)略規(guī)劃層(理事會)、執(zhí)行決策層(總干事制)、項目實施層多個治理層級和模式，并因循理性、契約精神規(guī)范治理。因而，在較大規(guī)模的專業(yè)性社會組織中，從業(yè)人員往往具有年齡結(jié)構(gòu)輕、學(xué)歷層次高、組織活力強(qiáng)等特性，組織內(nèi)部不同部門、不同成員之間分工也相對明確，權(quán)責(zé)關(guān)系清晰，類似于現(xiàn)代意義上的公司治理結(jié)構(gòu)。

比較而言，樞紐型社會組織和社區(qū)社會組織則位于“正態(tài)分布”的兩側(cè)。對于樞紐型社會組織而言，其內(nèi)部治理的規(guī)范化和專業(yè)化要求讓位于行政化和形式化要求。樞紐型社會組織的法人更像是一個形同虛設(shè)的“傀儡”，在事關(guān)組織發(fā)展、經(jīng)費(fèi)使用和人事安排等關(guān)鍵性決策上，因?qū)嵸|(zhì)上未被授予法律規(guī)定的話語權(quán)而處于缺位和失語狀態(tài)。盡管在用工性質(zhì)上已經(jīng)具備了職業(yè)化的要求，但由于受到政府的行政干涉，樞紐型社會組織的專業(yè)化和靈活性遠(yuǎn)低于專業(yè)性社會組織。權(quán)責(zé)利關(guān)系的非對稱性在一定程度上又決定了樞紐型社會組織的結(jié)構(gòu)規(guī)模不可能龐大和完備。

對于社區(qū)社會組織而言，非正式成分超越了其正式成分。盡管在政府的大力倡導(dǎo)下，具有公益服務(wù)能力和滿腔熱情的居民領(lǐng)袖按照相關(guān)法律條文，向?qū)俚孛裾块T提交了資質(zhì)證明、活動章程、業(yè)務(wù)范圍等相關(guān)材料，取得了正式授權(quán)。但這些居民大多為離退休人員或自由職業(yè)者，僅憑興趣愛好參與社區(qū)事務(wù)。如果缺乏持續(xù)深入的督導(dǎo)跟進(jìn)，他們大多停留于自娛自樂的社群性活動，或者僅僅滿足于做好眼下的公益性事務(wù)，而對于組織的使命愿景、功能定位、戰(zhàn)略規(guī)劃等缺乏清醒、深刻、明晰的自我認(rèn)識和反思。因而，社區(qū)社會組織的成員規(guī)?？赡茌^大，內(nèi)部結(jié)構(gòu)卻松散無章，活動內(nèi)容和形式亦是隨興而發(fā)，具有明顯的服務(wù)自助性和地域局限性特點(diǎn)。

(三) 運(yùn)作機(jī)制的差異性

由于三種社會組織產(chǎn)生的背景不同，它們分別遵循科層控制、市場競爭和能人自治的運(yùn)作邏輯。如前所述，樞紐型社會組織在人事聘用上選派了更能體現(xiàn)政府施政意愿和目標(biāo)的“自己人”，在經(jīng)費(fèi)來源上主要利用既有的財政預(yù)算進(jìn)行巧妙安排，在業(yè)務(wù)活動中凡事履行工作報告制和官員決策制，在目標(biāo)考核上也同樣對照行政任務(wù)來量化執(zhí)行。這雖然保證了樞紐型社會組織日常運(yùn)作的“衣食無憂”和持續(xù)穩(wěn)定性，但也意味著其對行政資源的高度依附，因而在三類社會組織中，其行動自主性和社會參與度最低。

與樞紐型社會組織相比，專業(yè)性社會組織的行動自主性和市場能動性得到了巨大釋放。專業(yè)性社會組織在服務(wù)宗旨、業(yè)務(wù)范圍、理事構(gòu)成、戰(zhàn)略規(guī)劃等方面基本不再受到行政控制和干擾。尤其在資源攝取和鏈接上，專業(yè)性社會組織利用自身的能力優(yōu)勢：一方面能夠多方攝取公共資源加快組織成長，如既可借助公益創(chuàng)投、定向委托、公開招投標(biāo)等行政途徑獲取政府資助，也可借助社區(qū)基金會、企業(yè)贊助、社企合作等市場手段獲取各種資源；另一方面能夠結(jié)成行業(yè)聯(lián)盟促成業(yè)界共識，如通過舉辦主題論壇、小組沙龍、義倉義集、項目路演等豐富多彩的公益活動，鏈接優(yōu)勢資源，擴(kuò)大社會參與，營造一種服務(wù)倡導(dǎo)和社區(qū)善治氛圍。

如果說專業(yè)性社會組織代表了市場化的發(fā)展方向，社區(qū)社會組織則代表了社會性的發(fā)展方向。與專業(yè)性社會組織的“虛張聲勢”相比，社區(qū)社會組織的服務(wù)更為親民、實在和集約。由于組織成員的兼職性和內(nèi)部結(jié)構(gòu)的松散化，社區(qū)社會組織既無需過度依賴政府獲取經(jīng)費(fèi)和行政支持，也不必顧慮優(yōu)勝劣汰的市場風(fēng)險，因而能夠?qū)Ｐ闹轮镜靥峁└呷饲槲?、親和力的社區(qū)共同體服務(wù)，真正弘揚(yáng)睦鄰互助、助人為樂的公益價值理想。

由是，社會組織三種類型分屬不同的位勢結(jié)構(gòu)，其中樞紐型社會組織是行政資源配置的主角，專業(yè)性社會組織是市場資源配置的主角，社區(qū)社會組織是社會性融入的主角。為了更清晰地呈現(xiàn)三者的內(nèi)在差異，筆者將其置于同一表格中加以比較(見表1)。

表1 社會組織三種類型的橫向比較

五、 政社關(guān)系視域下社會組織三種類型的邏輯關(guān)系

綜上，社會組織的三種類型既有其積極顯性的一面，也不可避免地存在某些內(nèi)生缺陷，但它們在本質(zhì)上卻代表了轉(zhuǎn)型期新型政社關(guān)系的不同向度，回應(yīng)了基層社會治理的不同需要，進(jìn)而彼此間構(gòu)成了一組有機(jī)聯(lián)系、互為借力的“連續(xù)統(tǒng)”。這一“連續(xù)統(tǒng)”突出地表現(xiàn)在以下三個維度。

(一) 位勢結(jié)構(gòu)的漸進(jìn)賦權(quán)關(guān)系

由社會組織的三種“理想型”可知，樞紐型社會組織、專業(yè)性社會組織和社區(qū)社會組織具有明顯的層級遞推性，這種層級遞推既包含了“分類控制”的組織意圖，更表明了不同社會組織間的權(quán)能程度和政社距離。在某種程度上，類似于費(fèi)孝通提出的“差序格局”概念，(4)費(fèi)孝通認(rèn)為，傳統(tǒng)中國在社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)上，表現(xiàn)為一種以“自我”為中心、逐圈向外遞推、公私界限模糊的“差序格局”，有別于西方國家“扎得很清楚的一捆捆柴”的社會團(tuán)體格局。參見：費(fèi)孝通.鄉(xiāng)土中國[M].北京：人民出版社，2008：25-34.即表現(xiàn)為一種以“行政性”為中心，逐層逐級向外遞推，行政性趨于淡薄，社會性趨于稠密，政社關(guān)系界限走向模糊難辨的“圈層”格局。

樞紐型社會組織是這一格局的中心，主要由地方政府控制，承擔(dān)包括專業(yè)性社會組織和社區(qū)社會組織在內(nèi)的行業(yè)監(jiān)管、綜合協(xié)調(diào)與服務(wù)指導(dǎo)，具有行政性最強(qiáng)、自主性最低、專業(yè)性較弱的特點(diǎn)，突出表現(xiàn)在基層政府對于樞紐型社會組織的人事控制和經(jīng)費(fèi)審批上，以及身份尷尬帶來的激勵不足問題。而這一特殊性又決定了樞紐型社會組織只能嚴(yán)格遵循政府意圖維系組織的生存和發(fā)展，而演化為行政體制改革后的一種“類科層”或“準(zhǔn)科層”組織。

與樞紐型社會組織相比，專業(yè)性社會組織的行政化程度銳減，自主性程度躍升，其自主權(quán)能的最大體現(xiàn)是基本實現(xiàn)了財務(wù)和人事自由。政府只對其購買的公共服務(wù)項目負(fù)責(zé)，通過評估、督查、審計等方式規(guī)范專業(yè)性社會組織的經(jīng)費(fèi)使用；對其使命愿景、業(yè)務(wù)范圍、理事構(gòu)成等，只在注冊登記時加以審查，而非頻繁地插手組織內(nèi)部事務(wù)。這種充分的決策自主權(quán)賦予了專業(yè)性社會組織前所未有的新動能，專業(yè)性社會組織的數(shù)量和規(guī)模近年來都得到了大幅增長。(5)參見：張超.風(fēng)險控制與治理績效：改革開放以來中國社會組織管理體制變遷的制度邏輯[J].浙江工商大學(xué)學(xué)報，2019(5)：120-127.

由于組織邊界的不清晰、組織規(guī)模的原子化和組織結(jié)構(gòu)的松散性，社區(qū)社會組織是三類社會組織中行政性最低、專業(yè)性最弱、社會化程度最高的一類，充分代表了在地居民的利益訴求。除了在登記備案環(huán)節(jié)和承接“微自治”項目時受到政府高度干預(yù)，需要與行政機(jī)關(guān)發(fā)生聯(lián)系外，多數(shù)情況下，社區(qū)社會組織能夠自主決定其會員規(guī)模、服務(wù)內(nèi)容、活動頻率、時間地點(diǎn)等。高度的自主性使得社區(qū)社會組織在社會粘合度與嵌入性方面擁有其他組織難以比擬的優(yōu)勢，而社區(qū)能人及其團(tuán)隊一旦接受了規(guī)范專業(yè)的能力訓(xùn)練，促成其參與意識、協(xié)作意識和規(guī)則意識的不斷強(qiáng)化，他們將對自身的使命愿景產(chǎn)生更加清晰的定位，并將公益熱情與專業(yè)服務(wù)有機(jī)結(jié)合，實現(xiàn)從松散的“原子化”狀態(tài)邁向緊密務(wù)實的社區(qū)集體行動。

因而，從位勢結(jié)構(gòu)來看，社會組織三種類型自上而下、自內(nèi)而外呈現(xiàn)出一種行政性遞減，社會性遞增，自主性權(quán)能隨之漸進(jìn)的格局。三者并非一種嚴(yán)格意義上的對稱性關(guān)系，而是通過波紋式的逐級遞推，構(gòu)成了一組權(quán)能漸進(jìn)的角色圖譜。

(二) 公共資源的雙向汲取關(guān)系

從層級上看，社會組織的三種類型分別隸屬不同的位勢，每一類社會組織都在其所屬的層級內(nèi)，按照自身的運(yùn)行規(guī)則發(fā)揮效能，具有明顯的分層效應(yīng)。但這并不意味著不同層級之間的界限牢不可破，組織與組織之間“勢不兩立”。實質(zhì)上，即使在每種社會組織“理想型”內(nèi)部，仍然存在多種分層分類與外部聯(lián)動的可能。如在內(nèi)部分層上，樞紐型社會組織同時涉及市、區(qū)、街道、社區(qū)甚至更多層級，專業(yè)性社會組織囊括了能力建設(shè)、民生服務(wù)、績效評估等多種專業(yè)支脈，社區(qū)社會組織內(nèi)部又衍生出注冊類社區(qū)社會組織、備案類社區(qū)社會組織、正在發(fā)育過程中的準(zhǔn)社區(qū)社會組織等；在外部合作上，三類社會組織時常以項目路演、公益嘉年華等形式組團(tuán)協(xié)作，以集合總體優(yōu)勢和實現(xiàn)多方共贏。

因而，社會組織三種類型之間，不同類型社會組織內(nèi)部之間，必然涉及多層級、多類別政社關(guān)系的復(fù)雜互動。而在這一復(fù)雜互動中，不同類型社會組織面臨諸多中間環(huán)節(jié)和發(fā)展變數(shù)。對于處于新型政社關(guān)系建構(gòu)中的社會組織而言，由于國家對不同類型社會組織采用了不同的資源傾斜力度，這就為各種社會組織的要素流通和相互轉(zhuǎn)化提供了可能(圖1用虛線來表示這一流動性)，這在專業(yè)性社會組織的培育策略上尤為突出。一方面，由于樞紐型社會組織過于僵化的管理模式和有限的專業(yè)指導(dǎo)能力，近年來開始出現(xiàn)了由樞紐型社會組織讓渡部分專業(yè)服務(wù)職能，如社會組織服務(wù)中心、黨群服務(wù)中心、鄰里服務(wù)中心等，轉(zhuǎn)由專業(yè)性社會組織承接運(yùn)營的現(xiàn)象；另一方面，專業(yè)性社會組織的創(chuàng)辦者往往具備強(qiáng)大的社會動員力和豐富的市場資源，代表了社會治理的走勢和動向，這種示范效應(yīng)將感召和輻射更多的社區(qū)社會組織提升專業(yè)水準(zhǔn)，加快社會治理的更新迭代。除此，國家公務(wù)員離開體制創(chuàng)辦專業(yè)性社會組織，專業(yè)性社會組織承接具有行業(yè)監(jiān)管功能的績效評估項目，社區(qū)社會組織轉(zhuǎn)型為精于某一領(lǐng)域特色服務(wù)的專業(yè)性社會組織，也都代表了不同類型社會組織的進(jìn)化方向與可能。

可見，專業(yè)性社會組織可從樞紐型社會組織身上汲取行政資源，樞紐型社會組織和社區(qū)社會組織也可從專業(yè)性社會組織身上攝取專業(yè)資源。隨著資源的雙向汲取和流動，社會組織三種類型之間表現(xiàn)為一種能上能下的自動伸縮系統(tǒng)，充滿了包容度和開放性。在地方政府的因勢利導(dǎo)下，不同類型社會組織通過資源的雙向汲取，實現(xiàn)了各自的“賦權(quán)式”發(fā)展[7]，達(dá)成了一種新型政社關(guān)系的默契與統(tǒng)合。

(三) 角色功能的互惠共生關(guān)系

總體而言，政府通過構(gòu)建制度化的參與平臺和溝通渠道，賦予了社會組織以社會矛盾調(diào)解、公共福利促進(jìn)、民眾利益代言等角色功能。但社會組織三種類型互動機(jī)制的復(fù)雜性和多樣性卻意味著其在功能定位和治理能力上的巨大差異，如樞紐型社會組織充當(dāng)了秩序維護(hù)的角色，政府對于組織內(nèi)部人事和財務(wù)的高度介入決定了其行政性面向遠(yuǎn)高于社會性面向；專業(yè)性社會組織具有話語引導(dǎo)的功能，充分的內(nèi)部治理權(quán)和自由裁量權(quán)使其能夠在市場競爭中脫穎而出，并在基層社會治理創(chuàng)新和疑難社會問題解決中占居要位；社區(qū)社會組織是在社區(qū)內(nèi)部生根發(fā)芽、土生土長的社會組織，遵循“居委會—居民積極分子—居民”的社區(qū)動員模式，具有社會黏合的功能，高度的社區(qū)嵌入性和行動自主性決定了社區(qū)社會組織的社會性面向遠(yuǎn)高于其行政性面向。

因而，社會組織三種類型的邏輯關(guān)系啟示我們：一方面，要注重發(fā)揮不同類型社會組織的比較優(yōu)勢。不同類型社會組織代表了不同的角色功能和社會參與度，對于樞紐型社會組織而言，應(yīng)凸顯其在社會組織結(jié)構(gòu)體系中的資源整合、組織孵化、價值中立和行業(yè)規(guī)范地位，避免因過度行政化和能力缺陷性喪失應(yīng)有的生命力。對于專業(yè)性社會組織而言，應(yīng)強(qiáng)調(diào)其在社會組織結(jié)構(gòu)體系中承上啟下的技術(shù)普及優(yōu)勢，要善用先進(jìn)的服務(wù)理念、專業(yè)的技術(shù)能力和豐富的治理經(jīng)驗，對上影響政府公共決策，把脈專業(yè)發(fā)展方向；對下攻克社會治理的疑難雜癥，引導(dǎo)社區(qū)社會組織邁向?qū)I(yè)化之路；對于社區(qū)社會組織而言，應(yīng)突出其在社會組織結(jié)構(gòu)體系中的親和性優(yōu)勢，通過學(xué)習(xí)掌握社區(qū)需求發(fā)現(xiàn)、資源鏈接和團(tuán)隊協(xié)作等實用技巧，承擔(dān)基層社會治理的一般性、基礎(chǔ)性任務(wù)，避免基于行政任務(wù)考核而產(chǎn)生大量徒有虛名的“僵尸型”組織。

另一方面，要強(qiáng)化政策杠桿的因勢利導(dǎo)。社會組織三種類型的結(jié)構(gòu)性差異，意味著地方政府要綜合政治風(fēng)險、社會效益和利益契合度等因素，利用“有形之手”有的放矢培育不同類型的社會組織，使其在新型政社關(guān)系建構(gòu)中達(dá)到均衡發(fā)展、質(zhì)優(yōu)量足和效能最佳。具體而言：要進(jìn)一步預(yù)見社會組織三種類型的發(fā)展態(tài)勢和角色功能，通過理順相互間的權(quán)責(zé)關(guān)系，優(yōu)化公共服務(wù)資源的配置結(jié)構(gòu)，以實現(xiàn)不同類型社會組織的歸位賦權(quán)；要在分立運(yùn)作的基礎(chǔ)上，策略性尋求能夠兼容不同類型社會組織使命愿景的“最大公約數(shù)”，建設(shè)一個彼此間能夠協(xié)同發(fā)展、互惠共生、相互增能的伙伴式關(guān)系和利益共同體。

六、 結(jié) 語

2013年以來，隨著國家行政和社會治理體制改革步伐的加快，社會組織在被賦予政治合法性的同時也得到了飛速發(fā)展，并在結(jié)構(gòu)功能上不斷進(jìn)化。一大批新興社會組織噴涌而出，樞紐型社會組織、專業(yè)性社會組織和社區(qū)社會組織便是其中的典型代表。它們分別遵循了科層控制、市場競爭和能人自治的運(yùn)作邏輯，蘊(yùn)含了國家、市場與社會有機(jī)統(tǒng)一、互為支撐的治理境界和功能設(shè)想。盡管三種社會組織內(nèi)外部特征千差萬別，但它們均服務(wù)并統(tǒng)合于新型政社關(guān)系的建構(gòu)之中，并或多或少地從屬于某一政社關(guān)系的“制度節(jié)點(diǎn)”，指引著未來社會治理的變遷方向，本質(zhì)上是國家對不同社會治理需求的策略性回應(yīng)。

這一策略性回應(yīng)表明，政社關(guān)系本身是一個動態(tài)、多元與開放的體系，必然涉及不同階段、不同層級、不同主體、不同面向的復(fù)雜互動，因而國家對社會的統(tǒng)合不只體現(xiàn)在政府與社會組織間的互動關(guān)系上，更多地還體現(xiàn)在政府對于社會組織內(nèi)部的制度設(shè)計和運(yùn)作機(jī)制的干預(yù)，以及不同類型社會組織間的互動關(guān)系上。為了更好地彌合“權(quán)威體制”與“靈活治理”之間的間罅，國家借助更為彈性、迂回、柔和的社會控制手段，對不同類型社會組織采取漸進(jìn)賦權(quán)、雙向汲取、互惠共生的差異化發(fā)展策略，構(gòu)筑了一個行政與社會之間利益表達(dá)和需求滿足的“緩沖帶”和“減壓閥”。

因而，本文的理論價值在于，通過對新興社會組織的類型化研究，提出行政“圈層”社會的主旨觀點(diǎn)。因為在這一“理想型”中，政社關(guān)系不再是純粹意義的對立或二分，而表現(xiàn)為不同社會組織在不同維度的結(jié)構(gòu)促動的交纏耦合。位勢結(jié)構(gòu)的不同，決定了社會組織使命愿景和治理權(quán)能的不同，進(jìn)而表現(xiàn)出行政性和社會性的此消彼長，在總體上形成了一組政社關(guān)系的復(fù)合體或連續(xù)統(tǒng)。這種連續(xù)統(tǒng)既非傳統(tǒng)意義上的行政“吸納”社會邏輯，也非純粹意義上的行政“借道”社會邏輯，而是一種介于“吸納”和“借道”之間的、類似于“圈層”卻又邊界模糊的政社關(guān)系圖譜。這一觀點(diǎn)既是對“單向支配論”的延展，也是對“雙向互動論”的深化，為讀者提供了一個重新透視政社關(guān)系的解釋框架。