郭國謙 李文濤

摘 要： 權(quán)力失去監(jiān)督必然走向腐敗，檢察權(quán)也不例外。司法責任制改革進程中，檢察權(quán)制約監(jiān)督存在接受監(jiān)督自覺性不強、職能定位不清、規(guī)范性不夠、配套機制不完善等問題。應(yīng)以強化黨的政治領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督為引領(lǐng)，以嚴格落實檢察官權(quán)力清單的業(yè)務(wù)層級監(jiān)督為基礎(chǔ)，以統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的流程監(jiān)督為主線，以案件評查為主的業(yè)務(wù)監(jiān)督為標準，以檢務(wù)督察的內(nèi)部監(jiān)督為保障，形成多層次、全覆蓋的嚴密監(jiān)督體系，為檢察權(quán)科學(xué)優(yōu)化協(xié)同高效運行提供制約監(jiān)督機制保障。

關(guān)鍵詞：司法責任制 檢察權(quán) 內(nèi)部制約監(jiān)督

黨的十九屆四中全會要求強化對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督;2020年政法領(lǐng)域全面深化改革推進會提出要加快構(gòu)建與新的執(zhí)法司法權(quán)運行模式相適應(yīng)的制約監(jiān)督體系;2021年發(fā)布的《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》第14條提出，要完善檢察權(quán)運行制約監(jiān)督機制，建立健全廉政風險防控體系。檢察機關(guān)應(yīng)當按照中央要求，順應(yīng)時代和改革的發(fā)展方向，探索完善內(nèi)部制約監(jiān)督機制，確保檢察權(quán)依法公正高效運行。

一、檢察機關(guān)內(nèi)部制約監(jiān)督機制的基本內(nèi)涵

（一）檢察機關(guān)內(nèi)部制約監(jiān)督機制是自律性監(jiān)督

內(nèi)因是事物發(fā)展變化的根本原因，因此內(nèi)部制約監(jiān)督是監(jiān)督體系中最為根本有效的監(jiān)督方式。各級檢察機關(guān)基本上建立了覆蓋檢察權(quán)運行全程的內(nèi)部監(jiān)督體系。與紀檢監(jiān)察監(jiān)督、人大監(jiān)督、輿論監(jiān)督等外部監(jiān)督相比，檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督模式在遵守法律法規(guī)及上級檢察院規(guī)定的基礎(chǔ)上，可以根據(jù)實際情況因地制宜地制定各項自我監(jiān)督制度，建立一套嚴密完整的內(nèi)部制約監(jiān)督機制，嚴格規(guī)范各種檢察職能地履行，有效提升法律監(jiān)督功能實效和檢察工作效率，樹立起檢察機關(guān)文明公正廉潔的良好形象，增強司法公信力。

（二）檢察機關(guān)內(nèi)部制約監(jiān)督機制是復(fù)合性監(jiān)督

根據(jù)《人民檢察院組織法》、刑事訴訟法等有關(guān)法律規(guī)定，檢察機關(guān)對內(nèi)部的檢察人員和執(zhí)法辦案進行監(jiān)督，包括檢察權(quán)行使是否合法合理、是否符合實體正義和程序正義，檢察人員有無徇私舞弊、違規(guī)違法等。對于執(zhí)法辦案主要通過案件質(zhì)量評查、規(guī)范司法行為專項整治活動和績效考核通報等進行實體監(jiān)督，通過統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)、案件信息公開等來進行程序監(jiān)督。而對檢察人員的內(nèi)部監(jiān)督主要看其是否遵守黨紀法規(guī)、工作紀律和作風等情形，確保檢察人員認真履職、廉潔自律。

（三）檢察機關(guān)內(nèi)部制約監(jiān)督機制是職業(yè)化監(jiān)督

檢察官職業(yè)化建設(shè)要求加強同級內(nèi)部專業(yè)監(jiān)督，同時對監(jiān)督者提出監(jiān)督職業(yè)化的要求，由勝任監(jiān)督職責的專業(yè)的檢察官在辦案過程中監(jiān)督另一個專業(yè)的檢察官，防患于未然就顯得十分必要。由于檢察工作需要對法律適用、證據(jù)采信、出庭支持公訴、提出（請）抗訴、發(fā)出檢察建議等作出專業(yè)性極強的決定，對檢察工作的內(nèi)部監(jiān)督特別是執(zhí)法辦案的監(jiān)督成為極具專業(yè)性、發(fā)展最完善的一種職業(yè)化監(jiān)督。根據(jù)最高人民檢察（以下簡稱“高檢院”）規(guī)定和實踐中的做法，檢察機關(guān)設(shè)立檢務(wù)督察部門對檢察官司法辦案開展督察;同時，在司法責任制背景下，強化檢察長、部門負責人等在部分案件辦理中的監(jiān)督職責，是對檢察官辦案責任進行補強。

二、檢察權(quán)內(nèi)部制約監(jiān)督機制現(xiàn)存不足

（一）監(jiān)督與接受監(jiān)督的自覺性不強

檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督人員往往存在監(jiān)督意識不強，礙于情面不愿主動監(jiān)督，也有擔心報復(fù)而不敢監(jiān)督，導(dǎo)致監(jiān)督強度不夠，甚至流于形式。有些檢察人員內(nèi)心對被監(jiān)督有抵觸情緒，認為被監(jiān)督是對其業(yè)務(wù)能力和個人品德的不信任，沒有形成自覺接受監(jiān)督的氛圍，不利于監(jiān)督機制的順利施行。

（二）監(jiān)督部門和人員的職能定位不清

實踐中，設(shè)區(qū)的市級及以上檢察院設(shè)立有檢務(wù)督察部門和案件管理部門，但是基層檢察院沒有統(tǒng)一的監(jiān)督部門，監(jiān)督職責不清。檢務(wù)督察職責有的由政工部門負責，有的由辦公室負責。案件管理部門及紀檢監(jiān)察部門都可以對司法行為的實體和程序開展監(jiān)督，存在職責劃分不清現(xiàn)象。員額制改革后，檢察長、部門負責人對個案監(jiān)督的范圍有限，監(jiān)督乏力。

（三）內(nèi)部監(jiān)督規(guī)范不夠精細

雖然最高檢制定了《關(guān)于加強檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督工作的意見》，但是各級檢察機關(guān)對內(nèi)部監(jiān)督仍然需要進一步細化實施細則，方能落實好內(nèi)部制約監(jiān)督的各項要求，達到應(yīng)有效果。實踐中部分基層檢察院也能夠結(jié)合司法辦案、工作紀律等方面的規(guī)定形成本地在監(jiān)督方面的規(guī)范性文件，但是往往可操作性不強，存在真空地帶，如對關(guān)鍵少數(shù)、員額檢察官監(jiān)督相對更嚴更細，而對檢察官助理、書記員等的監(jiān)督失之于寬泛;對重大案件緊盯不放，而對一般案件的處理主要依靠檢察官的自覺。

（四）監(jiān)督能力和監(jiān)督模式不能完全適應(yīng)改革新需要

檢察機關(guān)傳統(tǒng)的內(nèi)部制約監(jiān)督是通過行政層級案件審核、聽取匯報、案件評查、檢務(wù)督察等方式發(fā)現(xiàn)司法辦案及遵守法紀方面的問題。在司法責任制改革進程中，檢察官獨立辦案，對內(nèi)部監(jiān)督提出了更高的要求，既不能單純依靠行政手段控制司法辦案活動，又不能完全放手不管，這就要積極探索通過司法模式、智能化業(yè)務(wù)系統(tǒng)和輔助系統(tǒng)等新措施來改變監(jiān)督模式，從而形成適應(yīng)法治新需要的新時代監(jiān)督模式。

三、構(gòu)建檢察權(quán)運行的內(nèi)部制約監(jiān)督體系

針對檢察機關(guān)內(nèi)部制約監(jiān)督機制存在的問題，探索健全檢察權(quán)運行內(nèi)部制約監(jiān)督機制，形成多層次、全方位、全覆蓋的嚴密監(jiān)督網(wǎng)，為檢察權(quán)科學(xué)優(yōu)化高效運行提供制約監(jiān)督機制保障。

（一）以強化黨的監(jiān)督為引領(lǐng)，確保檢察權(quán)運行正確政治方向

要牢牢把握黨對檢察工作絕對領(lǐng)導(dǎo)這一最高原則，不斷健全黨領(lǐng)導(dǎo)新時代檢察工作的運行體系，確保黨對檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)更加全面、更加科學(xué)、更加有力。

1.強化“兩個維護”自覺。認真落實《政法工作條例》，嚴格執(zhí)行重大事項請示報告制度，將本級檢察院黨組有關(guān)“三重一大”事項、重點工作部署以及貫徹落實情況按規(guī)定及時規(guī)范向當?shù)攸h委、政法委和上級檢察院黨組請示報告，自覺接受領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督指導(dǎo)，切實增強做到“兩個維護”的思想自覺和行動自覺。

2.嚴肅開展黨內(nèi)監(jiān)督。要持續(xù)開展嚴格執(zhí)行制度規(guī)定、嚴肅黨內(nèi)政治生活的政治監(jiān)督;定期開展劃定行為紅線、引導(dǎo)下級院細化履職指引的執(zhí)法監(jiān)督;不定期開展紀律作風督查巡查，實行經(jīng)常性明察暗訪、問題通報，嚴肅查處檢察干警有令不行、有禁不止的行為。在政治監(jiān)督和業(yè)務(wù)監(jiān)督的關(guān)系上，堅決做到堅持黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)，在講政治顧大局、自覺接受黨組政治監(jiān)督的基礎(chǔ)上，進一步細化本院的監(jiān)督規(guī)范，嚴格遵循檢察權(quán)運行的規(guī)律，運用好科學(xué)有效的檢察工作方法和充分激發(fā)積極性的管理方法，確保監(jiān)督不缺位，全覆蓋。

3.實施院黨組“三議”工作制度。強化檢察權(quán)運行內(nèi)部制約監(jiān)督，最根本的是強化黨的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督，最關(guān)鍵的是發(fā)揮各級檢察機關(guān)黨組的主體作用。要不斷強化院黨組在司法辦案中的領(lǐng)導(dǎo)作用，及時把黨的政治優(yōu)勢、理論優(yōu)勢、組織優(yōu)勢，轉(zhuǎn)化為破解檢察工作難題的強大力量，實現(xiàn)更高水平的司法辦案“三個效果”統(tǒng)一。

4.在司法辦案中建立政治指導(dǎo)制度。要把嚴守政治紀律和政治規(guī)矩的監(jiān)督始終擺在首位，推行辦案工作政治指導(dǎo)制度。以是否有利于服務(wù)大局穩(wěn)定、有利于辦案風險防控、有利于檢察形象提升、有利于向社會傳遞公平正義信號為標準，對辦理的案件進行事前政治評估、事中政治監(jiān)督、事后政治檢視，對承辦人員辦案活動進行監(jiān)督指導(dǎo)，增強檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督人員的監(jiān)督意識，提升監(jiān)督能力，確保辦案在實體、程序上符合講政治、顧大局的要求，切實把黨對檢察工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)到司法辦案的具體實踐和提升辦案質(zhì)效上。

（二）以嚴格落實檢察官權(quán)力清單的業(yè)務(wù)層級監(jiān)督為基礎(chǔ)，確保業(yè)務(wù)工作權(quán)責分明

對業(yè)務(wù)工作的制約監(jiān)督是檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機制體系中的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，必須把檢察長、部門負責人的業(yè)務(wù)監(jiān)督管理職責明晰細化，做到有序放權(quán)和有效監(jiān)管相統(tǒng)一，切實解決檢察長、部門負責人對個案監(jiān)督不力的問題。

1.規(guī)范各類檢察人員監(jiān)督職責和方式。司法責任制改革和人員分類管理后，推行扁平化管理要求遵循“誰辦案誰負責，誰決定誰負責”原則，變行政管理模式為司法管理模式。在改革初期要準確把握好有序放權(quán)與有效控權(quán)的關(guān)系，讓每類人員的職責不落空、更不架空，各司其職、各負其責，就必須強化檢察長和業(yè)務(wù)部門負責人在各自業(yè)務(wù)分工范圍的監(jiān)督管理職責，尤其是加強對部分特殊個案的監(jiān)督，確保承辦檢察官和業(yè)務(wù)部門負責人、檢察長在案件辦理過程中既能在權(quán)力范圍內(nèi)行使自己的職權(quán)，又能使權(quán)力得到有效和必要的監(jiān)督管理，實現(xiàn)重點案件得到有效監(jiān)督，一般案件能夠高效處理。檢察長和部門負責人在司法權(quán)力運行中對程序性事項依法審核、檢察業(yè)務(wù)工作綜合指導(dǎo)、法律適用標準統(tǒng)一把握、案件質(zhì)效全程監(jiān)管等檢察業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理職責權(quán)限，規(guī)范司法司法權(quán)力，提高案件質(zhì)量，防控廉政風險，確保檢察權(quán)在合法有效的監(jiān)督管理下依法公正行使，提高檢察機關(guān)維護國家政治安全能力、服務(wù)大局能力和法律監(jiān)督能力。

2.明確責任追究情形。對于問題案件的承辦檢察官按照權(quán)力清單規(guī)定情形予以追責。對于應(yīng)當提請個案監(jiān)督管理的案件而未依照規(guī)定予以提請導(dǎo)致案件失去監(jiān)管，出現(xiàn)辦理錯誤并造成嚴重后果的，經(jīng)辦人比照承辦檢察官的責任追究予以適當問責。檢察長、部門負責人因故意或重大過失怠于行使或者不當行使監(jiān)督管理權(quán)，導(dǎo)致司法辦案工作出現(xiàn)嚴重錯誤的，應(yīng)當承擔相應(yīng)的責任。

3.加強案件質(zhì)效評價工作。建立健全以“案-件比”為核心的業(yè)務(wù)評價體系和覆蓋三類人員的考核評價體系，突出司法辦案和綜合服務(wù)保障的質(zhì)量效果，強化評價結(jié)果運用，科學(xué)運用案件質(zhì)量主要評價指標體系這一指揮棒，引領(lǐng)、促進檢察辦案工作不斷提質(zhì)增效，不斷推動檢察工作自身高質(zhì)量發(fā)展，更好服務(wù)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

（三）以流程監(jiān)控監(jiān)督為主線，確保案件辦理全程納入規(guī)范監(jiān)控

按照中央政法委和“兩高”聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強司法權(quán)力運行監(jiān)督管理的意見》要求，加強新時代檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督模式建設(shè)，對案件辦理中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要節(jié)點，分層次分類別進行內(nèi)部監(jiān)控。

1.集中統(tǒng)一監(jiān)管。加強案件管理部門對案件從入口到出口的監(jiān)管職能，通過流程監(jiān)控在案件辦理過程中及時發(fā)現(xiàn)超期或接近超期等情形，及時提醒辦案人員糾偏，對司法辦案全程同步動態(tài)監(jiān)督。對屬于事實認定、證據(jù)采信、法律適用等實體性事項，不在流程監(jiān)控范圍之內(nèi)，以防出現(xiàn)不當干預(yù)正常辦案，保證辦案人員的司法主體地位。

2.嚴密日常監(jiān)控。依托統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)等信息化手段對案件辦理的各環(huán)節(jié)進行全程監(jiān)控，每日由專職人員對新發(fā)現(xiàn)問題及時核查，重點監(jiān)控辦案期限、強制措施使用、訴訟權(quán)利保障等問題，一旦發(fā)現(xiàn)問題，立即截圖存檔，并發(fā)送給辦案檢察官整改。

3.嚴格分類監(jiān)控。依托流程監(jiān)控模塊，對即將到期案件及時發(fā)出預(yù)警提醒。每天對結(jié)案案件進行統(tǒng)計，對應(yīng)當公開的法律文書匯總后發(fā)送給檢察官郵箱，提醒檢察官及時公開。將統(tǒng)計審核過程中發(fā)現(xiàn)的案卡信息填錄不規(guī)范、不準確的問題予以歸納整理，不定期的組織檢察官進行學(xué)習，引以為戒。

（四）以案件評查為主的質(zhì)量監(jiān)督為標準，確保促進案件質(zhì)量提升

不斷提升監(jiān)督能力建設(shè)，通過案件評查方式督促辦案人員牢記對案件質(zhì)量終身負責，不辦錯案。

1.堅持上下聯(lián)動，強化案件質(zhì)量評查整體合力。統(tǒng)一規(guī)范評查工作。著力開展制度建設(shè)，除了出臺全院評查辦法外，業(yè)務(wù)部門也分別制定本條線的案件質(zhì)量專項評查辦法，實現(xiàn)了案件質(zhì)量評查的全方位覆蓋、網(wǎng)格化管理。統(tǒng)一案件質(zhì)量評查標準。各業(yè)務(wù)部門在充分征求基層院意見基礎(chǔ)上，深入細化研判，整理出各條線案件質(zhì)量統(tǒng)一評查標準。統(tǒng)一評查人員調(diào)配。注重一體化管理資源整合，在轄區(qū)范圍內(nèi)確定部分檢察官入選檢察機關(guān)案件質(zhì)量評查人才庫。對人才庫實行動態(tài)統(tǒng)籌管理，構(gòu)建起統(tǒng)一調(diào)配評查資源的橫向一體以及在各辦案條線設(shè)置評查員的縱向一體新機制。

2.堅持“三化”標準，全面推進案件網(wǎng)上智能評查。充分運用案件質(zhì)量評查智能輔助系統(tǒng)，實現(xiàn)案件質(zhì)量評查的“標準化、智能化、規(guī)范化”。突出標準化。實現(xiàn)評查系統(tǒng)與統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的緊密對接，有效解決傳統(tǒng)案件評查系統(tǒng)和辦案系統(tǒng)“兩張皮”的難題，實現(xiàn)與案件電子卷宗系統(tǒng)的無縫對接，同步顯示案件偵查卷宗材料，有效解決傳統(tǒng)評查借卷難、送卷難、卷宗安全性問題。凸顯智能化。評查系統(tǒng)實現(xiàn)了對案卡填報問題自動抓取，對評查問題可以截圖保存，使得評查結(jié)果更有說服力;通過自動生成個案評查報告和綜合報告中的問題歸納，為評查活動節(jié)省了大量的事務(wù)性工作。實現(xiàn)規(guī)范化。評查員直接將評查問題以及問題截圖在系統(tǒng)內(nèi)反饋至辦案檢察官，評查系統(tǒng)自動生成個案問題清單和案件評查通知單送達被評查檢察官限期整改，更好地推進案件的評查結(jié)果的運用。

3.堅持三維覆蓋，提升案件質(zhì)量評查工作實效。盯緊重點評查這個“點”。將捕后不訴、撤回起訴、無罪判決及群眾反映強烈案件、涉檢信訪案件作為重點，發(fā)現(xiàn)一件評查一件?；鶎訖z察院定期將上季度重點評查案件的情況進行梳理、匯總后統(tǒng)一上報市級檢察院，杜絕待評查重點案件出現(xiàn)“積壓”現(xiàn)象。市級檢察院定期組織集中評查，對各基層院評查的重點案件抽查、復(fù)核，將評查結(jié)果在全市范圍內(nèi)通報。管好專項評查這條“線”。各業(yè)務(wù)部門將特定案件類型、特定辦案環(huán)節(jié)作為專項評查對象，進一步拓展評查的深度。指派專人對辦案部門執(zhí)行專項評查工作計劃及評查方案、評查結(jié)果備案情況進行執(zhí)行督辦，有效發(fā)揮案管部門在評查工作中的統(tǒng)籌管理、執(zhí)行督辦和全局把控作用，確保評查不走過場、不走形式。抓牢常規(guī)抽查這個“面”。以最高檢規(guī)定的抽查最低標準，實行高頻率、廣范圍的評查，覆蓋各業(yè)務(wù)條線，覆蓋到每名檢察官，基層檢察院匯總本院每季度常規(guī)評查情況，統(tǒng)一報送市級檢察院，嚴防年底“突擊”評查、“過場式”評查。

（五）以檢務(wù)督察監(jiān)督為保障，確保檢察官嚴守界限

基層院檢務(wù)督察工作應(yīng)統(tǒng)歸到政治處負責，積極采取各種督查督辦措施，大力扭轉(zhuǎn)檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督與接受監(jiān)督自覺性不強問題，形成自覺接受監(jiān)督的良好氛圍。

1.堅持常態(tài)化開展案件回訪。推介案件辦理“四訪兩談一追責”跟蹤問效機制。由檢務(wù)督察部門對辦結(jié)的案件當事人進行逐一回訪，通過電話、見面、書信或網(wǎng)絡(luò)形式，了解案件雙方當事人或其近親屬，對案件辦理結(jié)果是否滿意，檢察人員在案件辦理過程中是否存在不文明不廉潔問題。發(fā)現(xiàn)問題及時約談辦案人員，啟動問責程序，嚴肅追究責任。

2.加強與派駐紀檢監(jiān)察組溝通協(xié)作，增強監(jiān)督合力。院黨組與派駐紀檢監(jiān)察組同向發(fā)力、協(xié)作互動、形成合力，共同推進全面從嚴治黨向縱深發(fā)展。聯(lián)合采取通報、查閱會議記錄、學(xué)習記錄等，定期督促檢查全市檢察機關(guān)學(xué)習貫徹黨中央精神和習近平法治思想情況。組織干警學(xué)習“三個規(guī)定”相關(guān)文件，要求檢察人員遇有過問或干預(yù)、插手檢察辦案等重大事項行為做到“逢問必錄”。

3.堅持常態(tài)化紀律作風督察。對收到反映干警違紀違規(guī)問題的信訪舉報線索認真調(diào)查，按規(guī)定進行答復(fù)。對有關(guān)人員采取誡勉談話、提醒談話等形式，敲響警鐘。

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