■池步云

人民政協(xié)的創(chuàng)立及初步運(yùn)行，從主體和載體兩方面賦予民主協(xié)商以穩(wěn)定有效的組織依托，構(gòu)建起政協(xié)委員會(huì)綜合性協(xié)商、政協(xié)工作組經(jīng)常性協(xié)商、多方參與專(zhuān)題性協(xié)商、面向基層群眾開(kāi)放性協(xié)商的多元制度架構(gòu)。圍繞新政權(quán)的建立與鞏固、社會(huì)主義改造與階級(jí)關(guān)系調(diào)整、國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)創(chuàng)立和發(fā)展，人民政協(xié)形成了共識(shí)決策、認(rèn)同建構(gòu)、意見(jiàn)交流、政策輸出四類(lèi)協(xié)商路徑。人民政協(xié)成立初期的民主協(xié)商，初步建立起國(guó)家層面民主協(xié)商的運(yùn)行制度，推進(jìn)協(xié)商政治廣泛、多層次發(fā)展，促進(jìn)協(xié)商與選舉兩種民主形式協(xié)同發(fā)展，形成人民政協(xié)民主協(xié)商的基本經(jīng)驗(yàn)，為新時(shí)代社會(huì)主義協(xié)商民主的概念闡釋和體系建構(gòu)奠定了基礎(chǔ)。

民主協(xié)商是中國(guó)共產(chǎn)黨同各民主黨派、無(wú)黨派人士及社會(huì)各政治團(tuán)體，主要就政治性議題，開(kāi)展平等、理性、有序交流，以達(dá)成共識(shí)、實(shí)現(xiàn)團(tuán)結(jié)、推動(dòng)發(fā)展的民主形式。半殖民地半封建的舊中國(guó)社會(huì)，內(nèi)無(wú)民主政治制度，外無(wú)國(guó)家民族獨(dú)立。中國(guó)共產(chǎn)黨為獲得參與國(guó)是的權(quán)利，提出“幾個(gè)革命階級(jí)聯(lián)合專(zhuān)政”的主張和長(zhǎng)期與黨外人士合作的思想。協(xié)商作為一種實(shí)現(xiàn)民主的方式應(yīng)運(yùn)而生，并貫穿于此后中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)革命、建設(shè)和改革的歷史進(jìn)程。

抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的“三三制”民主政權(quán)建設(shè)，使中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)民主協(xié)商的原則與方法等有了初步認(rèn)識(shí)。1946年重慶政治協(xié)商會(huì)議，由民主協(xié)商塑造的政治認(rèn)同成為中國(guó)共產(chǎn)黨獲得信任和支持的重要源泉。中華人民共和國(guó)成立前夕，中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派、無(wú)黨派人士及各革命團(tuán)體協(xié)商建國(guó)，使民主協(xié)商從統(tǒng)一戰(zhàn)線的工作方法上升為國(guó)家政治生活的運(yùn)行方式。經(jīng)歷改革開(kāi)放前后的頓挫與恢復(fù)，民主協(xié)商在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代實(shí)現(xiàn)了新發(fā)展。突破以黨際協(xié)商和政治協(xié)商為主的傳統(tǒng)范疇，形成社會(huì)主義協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展的新格局，成為中國(guó)共產(chǎn)黨在新的歷史條件下推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略選擇。

1949至1956年，是中華人民共和國(guó)從成立到社會(huì)主義制度基本建立的歷史時(shí)期，也是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的民主協(xié)商在國(guó)家層面正式確立的關(guān)鍵階段。人民政協(xié)的創(chuàng)立和初步運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)了民主協(xié)商由實(shí)踐探索到制度創(chuàng)設(shè)的跨越，并為其由制度創(chuàng)設(shè)到理論總結(jié)，由理論總結(jié)引領(lǐng)實(shí)踐與制度發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)主義協(xié)商民主的概念提出和體系建構(gòu)奠定了重要基礎(chǔ)。目前學(xué)界關(guān)于人民政協(xié)成立初期民主協(xié)商的研究多為節(jié)點(diǎn)分析與思想闡釋?zhuān)瑳](méi)有展現(xiàn)該時(shí)期人民政協(xié)民主協(xié)商的全景。①基于此，本文嘗試?yán)霉俜轿墨I(xiàn)、主要報(bào)刊、回憶錄、地方檔案等歷史資料，從體制創(chuàng)設(shè)、實(shí)現(xiàn)路徑、價(jià)值啟示的角度，考察中華人民共和國(guó)成立后七年（1949至1956年）中人民政協(xié)民主協(xié)商的內(nèi)涵與意義。

一、人民政協(xié)民主協(xié)商的體制創(chuàng)設(shè)

（一）協(xié)商組織結(jié)構(gòu)的建立

穩(wěn)定的組織依托是人民政協(xié)開(kāi)展民主協(xié)商的基礎(chǔ)和優(yōu)勢(shì)。從第一屆政協(xié)創(chuàng)立到第二屆政協(xié)召開(kāi)，是人民政協(xié)界別和委員兩個(gè)層次協(xié)商主體的形成時(shí)期，也是協(xié)商組織載體從初步建立到基本定型的過(guò)渡階段。

第一屆政協(xié)在組成上是一個(gè)代表全國(guó)人民力量的陣容。其中人民政協(xié)由各黨派、人民團(tuán)體、各民族、各界人士為具體劃分的組織形式得以延續(xù)和規(guī)范，并被賦予界別這一專(zhuān)有稱(chēng)謂，成為政協(xié)履行職能、開(kāi)展民主協(xié)商的基本單元。

首先，界別是人民政協(xié)組織的優(yōu)勢(shì)所在和生命力體現(xiàn)。周恩來(lái)指出，人民政協(xié)是各單位的集體?！拔覀円呀?jīng)把工、農(nóng)、婦、青組織起來(lái)。同樣，將上層政治活躍分子組織起來(lái)，有利于反映他們所在階級(jí)的意見(jiàn)，同時(shí)便于他們學(xué)習(xí)，在政治上也能夠更好的同我們配合和合作?！保?］(P31-32)譚平山認(rèn)為，以各民主黨派、人民團(tuán)體為基礎(chǔ)，保證革命階級(jí)聯(lián)盟的組織力量；同時(shí)在必要的時(shí)候?qū)⑷舾蓯?ài)國(guó)民主人士吸納進(jìn)來(lái)，有利于人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的鞏固和壯大。［2］(P63)

其次，界別體現(xiàn)了人民政協(xié)的政治標(biāo)準(zhǔn)。在新政協(xié)籌備過(guò)程中，主要通過(guò)對(duì)申請(qǐng)參會(huì)的黨派、團(tuán)體進(jìn)行慎重考察，保證人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的團(tuán)結(jié)與鞏固?！缎抡螀f(xié)商會(huì)議籌備會(huì)組織條例》規(guī)定，新政協(xié)的參加者是擁護(hù)新民主主義，同意推翻國(guó)民黨反動(dòng)統(tǒng)治，建立新國(guó)家的一切人民民主力量。［3］(P265)新政協(xié)籌備會(huì)依據(jù)上述規(guī)定，對(duì)來(lái)自孫文主義革命同盟、民社黨革新派等23份要求以黨派或團(tuán)體身份參會(huì)的書(shū)面申請(qǐng)進(jìn)行了具體研究和處理。［4］(P138)

第三，界別是人民政協(xié)中獨(dú)立的行為主體。人民政協(xié)各類(lèi)文件對(duì)界別的代表資格與行為方式進(jìn)行了清晰界定。如《新政治協(xié)商會(huì)議籌備會(huì)組織條例》規(guī)定，籌備會(huì)開(kāi)會(huì)表決時(shí)，每單位不論人數(shù)多少，均為一權(quán)。［3］(P267)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》規(guī)定，人民政協(xié)是以黨派、團(tuán)體等單位為基礎(chǔ)組成的，各單位有遵守政協(xié)相關(guān)決議的義務(wù)，同時(shí)也有保留意見(jiàn)的權(quán)利。［2］(P56-57)

在界別之下，代表和委員是人民政協(xié)另一類(lèi)協(xié)商主體，前者特指政協(xié)一屆全體會(huì)議與會(huì)代表，后者指歷屆政協(xié)全國(guó)委員會(huì)成員。上述代表和委員的產(chǎn)生，堅(jiān)持名額分配上突出代表性與人選確定上體現(xiàn)廣泛性相結(jié)合。②人民代表大會(huì)召開(kāi)后，政協(xié)得以專(zhuān)注于發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線功能。1954年產(chǎn)生的政協(xié)二屆全國(guó)委員會(huì)，不僅取消了區(qū)域和軍隊(duì)單位，且全部558名委員中，共產(chǎn)黨員只占四分之一多，兼任人大代表的不到四分之一，許多是第一次成為政協(xié)委員。［5］(P129)委員范圍基本囊括了當(dāng)時(shí)所有階層、群體、職業(yè)和方面的代表人物。

一屆政協(xié)的全國(guó)組織由三個(gè)層次構(gòu)成：政協(xié)全體會(huì)議在完成代行全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)的議程后，將國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)職權(quán)移交中央人民政府委員會(huì)行使。［2］(P78)政協(xié)全國(guó)委員會(huì)是各黨派團(tuán)體進(jìn)行政治協(xié)商的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。在政協(xié)全國(guó)委員會(huì)閉會(huì)期間設(shè)立常務(wù)委員會(huì)，主持日常工作。第二屆政協(xié)召開(kāi)后，原有的三個(gè)層次改為全國(guó)委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)兩個(gè)層次。地方組織方面，政協(xié)一屆全國(guó)委員會(huì)決定暫不設(shè)立政協(xié)地方委員會(huì)，由省、市各界人民代表會(huì)議協(xié)商委員會(huì)代行同級(jí)地方政協(xié)職權(quán)。［2］(P126)第二屆政協(xié)召開(kāi)后，各省、自治區(qū)、直轄市和省轄市的政協(xié)組織在原先各界人民代表會(huì)議協(xié)商委員會(huì)的基礎(chǔ)上建立起來(lái)。

在加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方面，新政協(xié)籌備會(huì)期間，中共中央專(zhuān)門(mén)成立了新政協(xié)籌備會(huì)黨組干事會(huì)。［6］一屆和二屆政協(xié)期間，政協(xié)全國(guó)委員會(huì)的每次會(huì)議均設(shè)立會(huì)議黨組，旨在協(xié)調(diào)統(tǒng)一黨內(nèi)立場(chǎng)，確保中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)政協(xié)工作的領(lǐng)導(dǎo)。

（二）協(xié)商制度載體的形成

伴隨組織設(shè)置及其職能安排日臻成熟，1949年至1956年期間，人民政協(xié)的民主協(xié)商得以在多層次、多渠道開(kāi)展，構(gòu)建起綜合性、經(jīng)常性、專(zhuān)題性、開(kāi)放性的協(xié)商制度架構(gòu)，并初步形成良性運(yùn)行機(jī)制。

第一，政協(xié)委員會(huì)的綜合性協(xié)商。依托定期召開(kāi)的政協(xié)委員會(huì)全體會(huì)議、常委會(huì)議，以及全體會(huì)議期間的提案工作，形成人民政協(xié)最重要的綜合性協(xié)商制度架構(gòu)。在全國(guó)人民代表大會(huì)召開(kāi)前，中共中央和中央政府每逢事關(guān)國(guó)家重大方針或統(tǒng)一戰(zhàn)線重大事項(xiàng)，均會(huì)提交政協(xié)全國(guó)委員會(huì)或其常委會(huì)討論。政協(xié)全國(guó)委員會(huì)或其常委會(huì)也可以向中央政府提出建議案。［7］(P104-105)從第二屆政協(xié)開(kāi)始，政協(xié)全國(guó)委員會(huì)全體會(huì)議和常委會(huì)議主要是為鞏固和發(fā)展統(tǒng)一戰(zhàn)線開(kāi)展工作。政協(xié)全國(guó)委員會(huì)全體會(huì)議通過(guò)的提案是建議性的，不具有法定約束力，其處理辦法一般是建議中央人民政府核辦或參考、注意。［8］各省、市協(xié)商委員會(huì)和地方政協(xié)均設(shè)有全體會(huì)議和常委會(huì)議，并參考政協(xié)全國(guó)委員會(huì)開(kāi)展提案工作。

第二，政協(xié)工作組的經(jīng)常性協(xié)商。政協(xié)委員會(huì)根據(jù)開(kāi)展經(jīng)常工作的需要，按照國(guó)家事務(wù)和統(tǒng)一戰(zhàn)線工作重要領(lǐng)域設(shè)置工作組。工作組成員大都與某一方面工作有關(guān)，既包括政協(xié)委員，也吸收了委員之外的代表性人士。通過(guò)對(duì)專(zhuān)門(mén)問(wèn)題交換意見(jiàn)，使政協(xié)協(xié)商議題拓展、人數(shù)增加、密度提高。成立之初，政協(xié)全國(guó)委員會(huì)工作組的工作偏重于審議法案。［9］到1952年底，由于必要的法規(guī)逐步制定，各工作組逐漸轉(zhuǎn)向以統(tǒng)一戰(zhàn)線事務(wù)為主要工作。［7］(P319)此外，政協(xié)工作組還持續(xù)與各界人士開(kāi)展協(xié)商聯(lián)絡(luò)。如天津市政協(xié)工作組采取邀請(qǐng)來(lái)會(huì)、個(gè)別訪問(wèn)、參觀學(xué)習(xí)、報(bào)告座談、文娛活動(dòng)等方式同政協(xié)委員，及非政協(xié)委員的各界民主人士保持接觸。［10］聯(lián)絡(luò)工作便于各界民主人士敞開(kāi)心扉，幫助他們解決一些政治思想、工作關(guān)系、個(gè)人生活方面的問(wèn)題。

第三，多方參與的專(zhuān)題性協(xié)商。政協(xié)全國(guó)委員會(huì)還通過(guò)其他會(huì)議形式進(jìn)行政治協(xié)商與民主監(jiān)督。一是定期召開(kāi)的雙周座談會(huì)。由各民主黨派中央負(fù)責(zé)人、無(wú)黨派民主人士代表、部分全國(guó)政協(xié)委員，就國(guó)家中心工作、國(guó)際問(wèn)題、統(tǒng)一戰(zhàn)線問(wèn)題進(jìn)行討論。二是政協(xié)全國(guó)委員會(huì)和各民主黨派、人民團(tuán)體、無(wú)黨派人士、地方協(xié)商機(jī)構(gòu)不定期召開(kāi)的協(xié)商會(huì)議。三是政協(xié)全國(guó)委員會(huì)與中央人民政府有關(guān)部門(mén)、全國(guó)人大常委會(huì)舉行的聯(lián)席會(huì)議。四是政協(xié)全國(guó)委員會(huì)和其下轄的學(xué)習(xí)委員會(huì)、學(xué)習(xí)座談會(huì)，就學(xué)術(shù)問(wèn)題及群眾普遍關(guān)心問(wèn)題舉辦的報(bào)告會(huì)。地方各級(jí)協(xié)商機(jī)構(gòu)也針對(duì)政府工作與時(shí)政熱點(diǎn)，不定期組織各界人士座談會(huì)與學(xué)習(xí)報(bào)告會(huì)。上述會(huì)議成為各界人士參政議政的重要渠道和政協(xié)委員學(xué)習(xí)的重要場(chǎng)所。

第四，面向基層群眾的開(kāi)放性協(xié)商。接受與反映人民意見(jiàn)工作是在人民代表大會(huì)尚未召開(kāi)的情況下，以地方協(xié)商委員會(huì)為主開(kāi)展的協(xié)商活動(dòng)。政協(xié)全國(guó)委員會(huì)常委會(huì)于1951年7月要求省、市兩級(jí)協(xié)商委員會(huì)“負(fù)責(zé)并適當(dāng)處理人民提出的各類(lèi)詢問(wèn)、建議、要求、批評(píng)與申訴，使之有著落有交代”［1］(P240-241)。協(xié)商機(jī)構(gòu)接受人民意見(jiàn)的途徑，一是各類(lèi)會(huì)議，二是通訊聯(lián)系，三是設(shè)立信訪渠道，四是直接走訪與反饋。按人民意見(jiàn)的性質(zhì)自行處理，或交由政府或有關(guān)部門(mén)、民主黨派、人民團(tuán)體處理。［11］這一工作有助于中共黨委和政府密切與群眾的聯(lián)系，使政治協(xié)商的觸角由高層延伸至基層，由精英擴(kuò)展到大眾。

二、人民政協(xié)民主協(xié)商的實(shí)現(xiàn)路徑

在中華人民共和國(guó)成立后的七年中，各級(jí)協(xié)商機(jī)構(gòu)開(kāi)展廣泛而有針對(duì)性的協(xié)商活動(dòng)。在此過(guò)程中，逐漸形成了共識(shí)決策、認(rèn)同建構(gòu)、意見(jiàn)交流、政策輸出四類(lèi)協(xié)商路徑，它們?cè)趨f(xié)商議題、準(zhǔn)備、過(guò)程、目標(biāo)、結(jié)果等方面呈現(xiàn)不同特征，同時(shí)又在實(shí)踐中互為補(bǔ)充，呈現(xiàn)融合發(fā)展趨勢(shì)。

（一）新中國(guó)建立與統(tǒng)一戰(zhàn)線事務(wù)中的共識(shí)決策

共識(shí)決策協(xié)商是政協(xié)一屆全體會(huì)議就新中國(guó)成立的重要事宜，以及中華人民共和國(guó)成立后，各級(jí)協(xié)商機(jī)構(gòu)就統(tǒng)一戰(zhàn)線相關(guān)問(wèn)題開(kāi)展協(xié)商，達(dá)成一致，作出決策的協(xié)商類(lèi)型。目的在于通過(guò)協(xié)商過(guò)程，實(shí)現(xiàn)國(guó)家事務(wù)與統(tǒng)戰(zhàn)工作的決策民主。這類(lèi)協(xié)商活動(dòng)的結(jié)果即為決策結(jié)果，通過(guò)的有關(guān)決議與安排對(duì)政府部門(mén)和協(xié)商機(jī)構(gòu)的行為具有剛性約束力。

人民政協(xié)最早的共識(shí)決策協(xié)商源于政協(xié)一屆全體會(huì)議。此次會(huì)議代行全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)，通過(guò)《中央人民政府組織法》，選舉產(chǎn)生中央人民政府委員會(huì)，為中華人民共和國(guó)的建立和運(yùn)行提供了根本的法律依據(jù)、制度遵循和組織保證。在新政協(xié)籌備階段，中國(guó)共產(chǎn)黨不辭辛勞的統(tǒng)戰(zhàn)工作，對(duì)民主人士的高度重視和禮遇，都是為了達(dá)成協(xié)商、體現(xiàn)民主。政協(xié)一屆全體會(huì)議的許多議程雖未經(jīng)過(guò)選舉，但卻由各黨派、各界人士在會(huì)議前夕和召開(kāi)過(guò)程中廣泛協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成共識(shí)，從而保證了新政權(quán)的建立平穩(wěn)有序且不失民意。

由于代行全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)的政協(xié)全體會(huì)議僅召開(kāi)了一次，政協(xié)對(duì)于國(guó)家事務(wù)的決策協(xié)商未能延續(xù)。在新中國(guó)成立后，政協(xié)的共識(shí)決策協(xié)商僅限于統(tǒng)一戰(zhàn)線事務(wù)的處理上。在政協(xié)全國(guó)委員會(huì)的歷次全體會(huì)議、常委會(huì)議、工作會(huì)議中，有關(guān)統(tǒng)一戰(zhàn)線事務(wù)的協(xié)商討論一直占有重要比重。

注重平等溝通協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上達(dá)成一致，是共識(shí)決策協(xié)商的核心要素，而將協(xié)商與選舉（票決）相結(jié)合，則是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的有效方式。共識(shí)決策協(xié)商的目標(biāo)是使人民政協(xié)的一切工作和活動(dòng)都體現(xiàn)民主的程序、作風(fēng)和氛圍。共識(shí)決策協(xié)商集協(xié)商與選舉兩種民主形式之所長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)民主價(jià)值與民主手段的統(tǒng)一。

（二）新政權(quán)鞏固階段各政治運(yùn)動(dòng)中的認(rèn)同建構(gòu)

認(rèn)同建構(gòu)協(xié)商是以各協(xié)商主體思想認(rèn)識(shí)達(dá)成一致為主要目標(biāo)的協(xié)商類(lèi)型。它是中華人民共和國(guó)建立后的最初幾年中，各級(jí)協(xié)商機(jī)構(gòu)圍繞國(guó)家重大政治運(yùn)動(dòng)開(kāi)展的協(xié)商形態(tài)。此類(lèi)協(xié)商多發(fā)生在政治運(yùn)動(dòng)開(kāi)始之后，并伴隨運(yùn)動(dòng)發(fā)展的全過(guò)程，朝著既定目標(biāo)推進(jìn)。協(xié)商成為中共各級(jí)黨委和各級(jí)政府實(shí)行政治動(dòng)員的方式。

在協(xié)商議題上，認(rèn)同建構(gòu)協(xié)商的對(duì)象主要是抗美援朝、土地改革、鎮(zhèn)壓反革命、“三反”、“五反”、保衛(wèi)世界和平等政治運(yùn)動(dòng)。在協(xié)商準(zhǔn)備上，通常伴有報(bào)告、參觀、學(xué)習(xí)等活動(dòng)，以加深協(xié)商主體對(duì)協(xié)商議題的認(rèn)知。在協(xié)商過(guò)程上，十分注重對(duì)協(xié)商進(jìn)程的引導(dǎo)。相關(guān)協(xié)商會(huì)議通常遵循比較嚴(yán)格的議程設(shè)置，中國(guó)共產(chǎn)黨在此過(guò)程中始終發(fā)揮著主導(dǎo)作用。

在協(xié)商結(jié)果及其運(yùn)用上，一般是通過(guò)決議、號(hào)召，或重要民主人士發(fā)表談話，媒體刊文等，旨在向特定群體或全社會(huì)進(jìn)行宣傳動(dòng)員，解疑釋惑，推動(dòng)政治運(yùn)動(dòng)更加深入地開(kāi)展。如民主人士黃炎培在結(jié)束半個(gè)多月的土改考察后，于1951年2月在政務(wù)院和政協(xié)全國(guó)委員會(huì)作了《訪查蘇南土地改革報(bào)告》，對(duì)土改運(yùn)動(dòng)給予總體肯定的評(píng)價(jià)。［12］(P50-57)認(rèn)同建構(gòu)協(xié)商為中國(guó)共產(chǎn)黨團(tuán)結(jié)社會(huì)各界人士，完成新中國(guó)成立初期政權(quán)鞏固的各項(xiàng)任務(wù)發(fā)揮了重要作用。

（三）社會(huì)主義改造階級(jí)關(guān)系調(diào)整中的意見(jiàn)交流

意見(jiàn)交流協(xié)商是以各協(xié)商主體意見(jiàn)的開(kāi)放性表達(dá)為主要特征的協(xié)商類(lèi)型。1953年以后，各級(jí)協(xié)商機(jī)構(gòu)的主要工作由開(kāi)展政治運(yùn)動(dòng)，轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)助政府推進(jìn)各項(xiàng)建設(shè)。意見(jiàn)交流協(xié)商通過(guò)協(xié)商發(fā)起者和參與者的雙向互動(dòng)，在闡明政府政策，溝通各界人士思想的同時(shí)，聽(tīng)取各方建議，改進(jìn)政府工作，上述兩方面目標(biāo)的達(dá)成具有共時(shí)性。

從協(xié)商議題看，意見(jiàn)交流協(xié)商的主題涉及經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、國(guó)際等各領(lǐng)域。第一、二屆政協(xié)期間，有關(guān)人民代表大會(huì)籌備與憲法制定，公私關(guān)系與工商業(yè)改造，農(nóng)業(yè)合作化，戰(zhàn)犯、戰(zhàn)俘和城市殘余反革命分子處理，知識(shí)分子問(wèn)題等的協(xié)商，基本都屬于意見(jiàn)交流協(xié)商的范疇。

從協(xié)商過(guò)程看，意見(jiàn)交流協(xié)商體現(xiàn)出三方面特征。首先，協(xié)商是對(duì)真實(shí)意見(jiàn)的表達(dá)，通過(guò)協(xié)商反映政府工作中存在的問(wèn)題。其次，協(xié)商包含對(duì)不同意見(jiàn)的闡釋?zhuān)瑓f(xié)商過(guò)程中既有與政府主張一致的聲音，也有不同的甚至反對(duì)的聲音。再次，協(xié)商激發(fā)了創(chuàng)造性意見(jiàn)的產(chǎn)生，調(diào)動(dòng)了協(xié)商主體的積極性。

從協(xié)商結(jié)果和影響看，一方面，協(xié)商協(xié)助政府及時(shí)收集各界人士的意見(jiàn)和要求；另一方面，協(xié)商加強(qiáng)了人民群眾與政府之間，協(xié)商委員與協(xié)商機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系。如在制定1954年憲法的過(guò)程中，政協(xié)全國(guó)委員會(huì)在全國(guó)各大城市組織各方面代表人物進(jìn)行討論。［13］先后有8000多人參與，形成不少修改意見(jiàn)，使社會(huì)各界“從討論憲法的工作中，受到最深刻的民主教育，增強(qiáng)了主人翁的責(zé)任感”［14］。意見(jiàn)交流協(xié)商充分體現(xiàn)了人民政協(xié)的性質(zhì)與優(yōu)勢(shì)，成為各級(jí)政協(xié)運(yùn)用最為廣泛的一類(lèi)協(xié)商模式。

（四）新中國(guó)各項(xiàng)事業(yè)創(chuàng)立和發(fā)展中的政策輸出

政策輸出協(xié)商是與政府政策出臺(tái)具有直接聯(lián)系的協(xié)商模式，主要存在于各級(jí)協(xié)商機(jī)構(gòu)圍繞國(guó)家和本地區(qū)各方面建設(shè)開(kāi)展的協(xié)商活動(dòng)中，協(xié)商主體智力優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮是其主要特點(diǎn)。政策輸出協(xié)商通常涉及財(cái)政經(jīng)濟(jì)、生產(chǎn)建設(shè)、文教科技、醫(yī)藥衛(wèi)生、社會(huì)民生等領(lǐng)域的具體問(wèn)題，協(xié)商的主要目的在于完善與監(jiān)督政府工作。在協(xié)商前，通常伴隨報(bào)告、調(diào)研、意見(jiàn)收集等活動(dòng)；在協(xié)商過(guò)程中，注重對(duì)問(wèn)題的呈現(xiàn)和解決方案的制定，協(xié)商結(jié)果直接導(dǎo)致政府出臺(tái)相關(guān)法案或具體政策。政策輸出協(xié)商曾對(duì)中華人民共和國(guó)成立初期國(guó)家與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)提供過(guò)寶貴支持。

結(jié)合北京市政協(xié)在1956年期間召開(kāi)的市政與民生問(wèn)題座談會(huì)為案例，對(duì)政策輸出協(xié)商的步驟與方法進(jìn)行分析?！氨本┦姓f(xié)結(jié)合本地情況，與有關(guān)委員和政府相關(guān)部門(mén)聯(lián)系，選擇確定座談會(huì)內(nèi)容。1956年七、八兩月份召開(kāi)十次座談會(huì)，討論了工商業(yè)、國(guó)畫(huà)、京劇、市政建設(shè)和聯(lián)合診所等問(wèn)題。這些問(wèn)題都是大家想談、愿談的。組織哪一方面的座談會(huì)，就以哪一方面的委員為主進(jìn)行籌劃，同時(shí)邀請(qǐng)熟悉實(shí)際情況的各界代表性人士參加有關(guān)座談會(huì)。這十次座談會(huì)，出席者共計(jì)232人，提出150多條意見(jiàn)。為使意見(jiàn)和建議得到切實(shí)解決，北京市政協(xié)采取了三種辦法：一是邀請(qǐng)政府有關(guān)部門(mén)人員列席會(huì)議，聽(tīng)取意見(jiàn)，并對(duì)一些問(wèn)題當(dāng)場(chǎng)作適當(dāng)?shù)恼f(shuō)明解釋?zhuān)欢窃趫?bào)紙上做必要的較為詳細(xì)的報(bào)道；三是認(rèn)真處理座談會(huì)上所提出的意見(jiàn)和建議，要做到有著落有交代。上述座談會(huì)召開(kāi)后，北京市政協(xié)及時(shí)將會(huì)議記錄整理后分轉(zhuǎn)有關(guān)部門(mén)，多數(shù)意見(jiàn)和建議得到解決?！保?5］以上四種協(xié)商路徑及特點(diǎn)，如表1所示。

表1 四種協(xié)商路徑及其特點(diǎn)比較

三、人民政協(xié)創(chuàng)立初期民主協(xié)商的當(dāng)代價(jià)值

人民政協(xié)在創(chuàng)立初期的民主協(xié)商，為社會(huì)主義協(xié)商民主的孕育和生成奠定了重要的實(shí)踐、制度和理論基礎(chǔ)，對(duì)當(dāng)今社會(huì)主義協(xié)商民主體系建設(shè)具有重要啟示和借鑒作用。

（一）初步建立國(guó)家層面民主協(xié)商的運(yùn)行制度

民主革命時(shí)期，統(tǒng)一戰(zhàn)線中的協(xié)商是時(shí)間不定、地方隨機(jī)，遇事協(xié)商、大事協(xié)商的非常態(tài)化、非制度化協(xié)商。人民政協(xié)的創(chuàng)立為民主協(xié)商搭建了穩(wěn)定、制度化的實(shí)踐平臺(tái)。人民政協(xié)相關(guān)文件對(duì)政協(xié)職能予以專(zhuān)門(mén)規(guī)定，各級(jí)協(xié)商機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中相繼形成委員會(huì)全體會(huì)議、常委會(huì)議、主席會(huì)議、專(zhuān)門(mén)委員會(huì)會(huì)議、專(zhuān)題座談會(huì)議等多種協(xié)商載體。經(jīng)過(guò)不斷發(fā)展和完善，構(gòu)成今天政治協(xié)商的主渠道。如始于政協(xié)十二屆全國(guó)委員會(huì)的雙周協(xié)商座談會(huì)，就是對(duì)人民政協(xié)成立初期召開(kāi)的雙周座談會(huì)的繼承與創(chuàng)新。［16］

中華人民共和國(guó)成立初期，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)重大問(wèn)題的決策是謹(jǐn)慎的?！罢矫嬖谕菩姓?wù)當(dāng)中發(fā)現(xiàn)有重大問(wèn)題，應(yīng)提交政協(xié)全國(guó)委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)協(xié)議。全國(guó)委員會(huì)委員，或各人民團(tuán)體、各黨派覺(jué)得某些重大問(wèn)題或措施需要成為決議送交政府采納實(shí)行，可以由全國(guó)委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)自行制成決議，提交政府?！保?］(P46)這實(shí)際上已經(jīng)初步提出把協(xié)商納入決策程序，為社會(huì)主義協(xié)商民主樹(shù)立了典范。

（二）推進(jìn)協(xié)商政治廣泛、多層次發(fā)展

一屆政協(xié)期間，人民政協(xié)的民主協(xié)商實(shí)際上涵蓋了黨際協(xié)商、政府機(jī)關(guān)各部門(mén)之間協(xié)商、基層協(xié)商等多個(gè)領(lǐng)域，基本覆蓋了當(dāng)今社會(huì)主義協(xié)商民主的七種形式的范圍和框架。

關(guān)于政黨協(xié)商與人民團(tuán)體協(xié)商，人民政協(xié)是政黨協(xié)商和人民團(tuán)體協(xié)商的重要場(chǎng)所。圍繞各類(lèi)議題，各民主黨派、人民團(tuán)體在政協(xié)會(huì)議上經(jīng)過(guò)協(xié)商，與中國(guó)共產(chǎn)黨在思想和行動(dòng)上取得一致。關(guān)于人大協(xié)商與政府協(xié)商，圍繞人民政協(xié)一屆全體會(huì)議頒布的《中央人民政府組織法》和相關(guān)決議案的協(xié)商過(guò)程，本身就具有立法協(xié)商的性質(zhì)，成為人大協(xié)商的雛形。一屆政協(xié)期間，每年的政務(wù)院工作報(bào)告和一系列法律法規(guī)都會(huì)在政協(xié)全國(guó)委員會(huì)協(xié)商審議，后者還經(jīng)常就政府部門(mén)的工作提出建議，這些都兼具立法協(xié)商與政府協(xié)商雙重性質(zhì)。

人民政協(xié)圍繞1954年憲法進(jìn)行的協(xié)商活動(dòng)，則涵蓋以上各類(lèi)協(xié)商形式，并將基層協(xié)商納入其中。從憲法提出構(gòu)想到最終公布實(shí)行，經(jīng)歷了中國(guó)共產(chǎn)黨與黨外民主人士參與的制憲協(xié)商［17］，人民政協(xié)、人民團(tuán)體等組織內(nèi)開(kāi)展的草案協(xié)商，以及群眾參與，范圍遍及全國(guó)各城市基層單位、街道、企業(yè)、高校、機(jī)關(guān)的全民協(xié)商。［18］(P63-64)此外，基層協(xié)商還廣泛存在于地方協(xié)商委員會(huì)接受與反映人民意見(jiàn)工作的過(guò)程中。

（三）促進(jìn)協(xié)商與選舉兩種民主形式協(xié)同發(fā)展

在全國(guó)人民代表大會(huì)召開(kāi)前，人民政協(xié)同時(shí)具有國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的雙重性質(zhì)，開(kāi)創(chuàng)了社會(huì)主義民主協(xié)商與民主選舉良性互動(dòng)的歷程。在職能履行上，政協(xié)一屆全體會(huì)議不僅完成了黨派協(xié)商建國(guó)、各方共議立憲的使命，還充分行使了立法權(quán)、選舉權(quán)、審議權(quán)和決定權(quán)?？陀^上從國(guó)家政治層面將協(xié)商與選舉兩種民主形式密切聯(lián)系在一起。在代表構(gòu)成上，區(qū)域代表和軍隊(duì)代表體現(xiàn)出人民代表大會(huì)的選區(qū)制模式，基本上解決了在我國(guó)人口眾多、疆域遼闊的條件下實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的根本政治問(wèn)題。而黨派、團(tuán)體和特邀代表充分體現(xiàn)了以界別為視角的代表模式，促進(jìn)了精英參政與人民民主的結(jié)合。

以第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)的召開(kāi)為標(biāo)志，開(kāi)始確立人大民主選舉與政協(xié)民主協(xié)商協(xié)同發(fā)展的新格局。為推動(dòng)這兩個(gè)會(huì)議之間的有效互動(dòng)不斷發(fā)展，形成如今的“兩會(huì)”機(jī)制奠定了基礎(chǔ)。作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會(huì)，堅(jiān)持民主集中制的組織原則，通過(guò)民主選舉實(shí)現(xiàn)少數(shù)服從多數(shù)，最終形成統(tǒng)一意志。作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的人民政協(xié)，對(duì)各個(gè)階層群體的包容性決定其以民主協(xié)商作為活動(dòng)的基本方式，和而不同、求同存異。人大與政協(xié)相互補(bǔ)充，在國(guó)家與社會(huì)間構(gòu)建雙向、多維、暢通的政治傳輸渠道。通過(guò)民主選舉，確立了政權(quán)最廣泛的合法性，通過(guò)民主協(xié)商，最大程度增強(qiáng)了政權(quán)的包容性。

（四）形成人民政協(xié)民主協(xié)商的基本經(jīng)驗(yàn)

人民政協(xié)從建立到初步運(yùn)行，踐行了馬克思主義的民主觀與統(tǒng)一戰(zhàn)線理論。政協(xié)的協(xié)商活動(dòng)在實(shí)踐中也豐富和發(fā)展了協(xié)商民主理論。結(jié)合這一時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人有關(guān)民主協(xié)商與政協(xié)職能的論述，人民政協(xié)協(xié)商的基本經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)良傳統(tǒng)可以概括如下。

一是共商國(guó)是，民主監(jiān)督。關(guān)于政協(xié)的職能，周恩來(lái)將政協(xié)譽(yù)為“政策大本營(yíng)的司令部”，它是經(jīng)常性的參謀機(jī)關(guān)，還可以策劃選舉。［1］(P32)毛澤東指出，政協(xié)會(huì)議是建議性質(zhì)的，然而政協(xié)會(huì)議上的決定“中央人民政府是當(dāng)然會(huì)采納并見(jiàn)之實(shí)行的”［2］(P121)。政協(xié)的職能除了民主協(xié)商外，還有民主監(jiān)督，實(shí)質(zhì)是提意見(jiàn)、作批評(píng)，有利于黨和政府集中正確的意見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化。

二是平等相待，增進(jìn)團(tuán)結(jié)。關(guān)于協(xié)商的主體和意義，毛澤東認(rèn)為，國(guó)是并非一黨一派的私事。共產(chǎn)黨員對(duì)黨外人士只有民主合作的義務(wù)，而無(wú)排斥他人、壟斷一切的權(quán)利。［18］(P809)“人大的代表性當(dāng)然很大，但它不能包括所有方面?！保?9］(P315)各黨派團(tuán)體、各民族的領(lǐng)導(dǎo)人物通過(guò)政協(xié)來(lái)商議新中國(guó)的大事十分重要。

三是事前協(xié)商，務(wù)求實(shí)效。關(guān)于協(xié)商程序，新民主的重要特點(diǎn)是將重大議案事先提出來(lái)或在各單位討論，而不是等到會(huì)場(chǎng)上才提出。［2］(P33)此外，協(xié)商必須有結(jié)果，有統(tǒng)一的決議，避免功能虛化。通過(guò)坦率的意見(jiàn)交換甚至爭(zhēng)論，達(dá)到辨明是非、心情舒暢的目標(biāo)。如此一來(lái)，“在進(jìn)行選舉和通過(guò)議案的時(shí)候，就自然而然地常常出現(xiàn)最大多數(shù)一致以至全體一致的贊同和決議”［20］(P222-223)。

四是求同存異，兼容并包。關(guān)于協(xié)商方法，應(yīng)該允許政協(xié)會(huì)議上提出不同意見(jiàn)，在共同的大前提下使各方觀點(diǎn)得以匯聚。“我們同黨外人士合作，就是不斷接受他們的好意見(jiàn)，從而豐富我們主張的過(guò)程?！保?0］(P19)在協(xié)商過(guò)程中要以理服人，爭(zhēng)取達(dá)成共識(shí)和理解。但又不是一味追求妥協(xié)，在原則問(wèn)題上應(yīng)進(jìn)行理性的交鋒，以斗爭(zhēng)求團(tuán)結(jié)。

四、結(jié)語(yǔ)

社會(huì)主義協(xié)商民主是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)民主的中國(guó)模式不懈追求的成果與創(chuàng)造。中共十八大概括了社會(huì)主義協(xié)商民主的基本要義，十九大明確了發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主的具體要求。與人民政協(xié)成立初期的民主協(xié)商相比，社會(huì)主義協(xié)商民主無(wú)論在內(nèi)容還是形式上，都極大地發(fā)展了社會(huì)主義民主政治。在參與主體上，不僅包括各黨派、各人民團(tuán)體和無(wú)黨派人士，還注重同廣大人民群眾的協(xié)商。在運(yùn)行平臺(tái)上，突破了黨際協(xié)商和政治協(xié)商的范疇，包含了當(dāng)前社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域中廣泛存在的一切宏觀和微觀協(xié)商形式。在價(jià)值追求上，不僅是社會(huì)主義民主政治的實(shí)現(xiàn)形式，更是中國(guó)共產(chǎn)黨在新的歷史條件下推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略選擇。

人民政協(xié)走過(guò)了70余年的光輝歷程，在社會(huì)主義民主政治建設(shè)中發(fā)揮了獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，獲得了廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)和廣闊的發(fā)展空間，成為社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)。新時(shí)代的政協(xié)協(xié)商，應(yīng)堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建和諧政黨關(guān)系；推進(jìn)公民有序政治參與，體現(xiàn)廣泛的人民民主；以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為目標(biāo)，堅(jiān)持共同政治與價(jià)值認(rèn)同；完善政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政三項(xiàng)職能，彰顯廣泛、有序、規(guī)范、民本的特點(diǎn)。

注釋?zhuān)?/p>

①“節(jié)點(diǎn)分析”主要指圍繞政協(xié)一屆全體會(huì)議的研究，如賴(lài)靜萍《包容性民主與政治共識(shí)——新中國(guó)成立初期中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)民主選舉的認(rèn)知》（《中共黨史研究》2012年第5期）?！八枷腙U釋”主要指關(guān)注這一時(shí)期中共領(lǐng)導(dǎo)人協(xié)商思想的研究，如胡曉青《新政協(xié)籌備期間周恩來(lái)對(duì)民主協(xié)商的思考和探索》（《黨的文獻(xiàn)》2018年第4期）。

②政協(xié)一屆全體會(huì)議代表包括黨派、區(qū)域、軍隊(duì)、團(tuán)體、特邀共46個(gè)單位662人。政協(xié)一屆全體會(huì)議選舉政協(xié)一屆全國(guó)委員會(huì)委員180人，至政協(xié)一屆全國(guó)委員會(huì)第二次會(huì)議時(shí)新增18人，共198人。參見(jiàn)湖北省中共黨史人物研究會(huì)《中國(guó)人民政協(xié)史》，武漢出版社1989年版，第88～89頁(yè)。