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摘要：通過對構(gòu)成串通投標(biāo)罪的812個(gè)樣本案例的分析可知，在我國，串通投標(biāo)犯罪具有行為方式的復(fù)雜性、行為實(shí)施的隱蔽性、行為手段的腐敗性和行為后果的嚴(yán)重性等突出特點(diǎn)。究其原因，主要有市場經(jīng)營中經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動、招標(biāo)投標(biāo)制度不健全、刑法對串通投標(biāo)犯罪懲治不力，以及社會管理型治理模式顧此失彼等。為有效預(yù)防與懲治串通投標(biāo)犯罪，應(yīng)適應(yīng)正在轉(zhuǎn)型的社會治理型治理模式，針對如此犯罪現(xiàn)象的特點(diǎn)及成因，將刑法相應(yīng)規(guī)制納入整個(gè)社會治理體系和法治體系中，進(jìn)行串通投標(biāo)犯罪現(xiàn)象的體系化治理。具體而言，應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)合和創(chuàng)新刑法參與社會治理的理念、政策、立法、司法和運(yùn)行機(jī)制的基礎(chǔ)上，及時(shí)完善現(xiàn)行《刑法》有關(guān)串通投標(biāo)犯罪的立法規(guī)定，并在寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的指導(dǎo)下，完善刑法治理所依賴的司法機(jī)制，以優(yōu)化刑法的內(nèi)部治理機(jī)制;通過推行標(biāo)底公開制度、取消資格預(yù)審程序及完善招標(biāo)方式、評標(biāo)機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制，以強(qiáng)化其他措施的治理功能。

關(guān)鍵詞：串通投標(biāo)犯罪;刑法治理;社會治理;法治體系;體系化治理

中圖分類號：D924.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1008-5831（2021）06-0191-14

串通投標(biāo)，是投標(biāo)人之間相互勾結(jié)抬高或壓低標(biāo)價(jià)，及投標(biāo)人與招標(biāo)人等串通以排擠競爭者的行為的統(tǒng)稱，包括圍標(biāo)、陪標(biāo)①及其他出于不當(dāng)招投標(biāo)而實(shí)施的勾結(jié)行為。自1997年刑法將串通投標(biāo)行為納入其治理范圍以來，已有20多年時(shí)間②

。然而，綜觀當(dāng)前愈演愈烈的串通投標(biāo)犯罪③

，刑法的這個(gè)治理顯得有些力不從心。究其原因，這一方面是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來串通投標(biāo)犯罪現(xiàn)象不斷復(fù)雜化，另一方面是刑法對包括串通投標(biāo)犯罪在內(nèi)的治理對策存在結(jié)構(gòu)性缺陷，即在當(dāng)前“社會管理”式犯罪治理模式下，刑法的社會治理功能沒能較好地融入社會治理體系和法治體系中，從而使刑法的犯罪治理與整個(gè)社會治理體系和法治體系相脫節(jié)。本文試立足于社會治理模式從“社會管理”式向“社會治理”式的時(shí)代轉(zhuǎn)型，基于社會治理的基本原理，對串通投標(biāo)犯罪的治理問題進(jìn)行探究

實(shí)際上，本探究在很大程度上也適用于其他犯罪的治理。，以就教于理論與實(shí)務(wù)界同仁。

一、串通投標(biāo)犯罪的行為特點(diǎn)

在“北大法寶”以“串通投標(biāo)”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，截至2020年12月31日，共檢索到相關(guān)一審刑事判決書2 142份

這其中包括了因串通投標(biāo)而滋生的行賄、受賄、單位行賄等案件。。再從中選取不同區(qū)域、不同經(jīng)濟(jì)水平省份的812份判決書

包括北京17份、天津5份、寧夏2份、青海16份、山西17份、陜西15份、遼寧14份、吉林40份、重慶41份、河南80份、山東24份、云南46份、新疆11份、江西226份、廣東105份、湖南153份。并結(jié)合媒體報(bào)道情況進(jìn)行考察，發(fā)現(xiàn)串通投標(biāo)犯罪行為具有如下顯著特點(diǎn)。

（一）行為方式的復(fù)雜性

在立法上，《刑法》第223條規(guī)定，串通投標(biāo)犯罪的行為方式有橫向串標(biāo)（投標(biāo)人之間串通）和縱向串標(biāo)（投標(biāo)人與招標(biāo)人串通）兩種

《刑法》第223條第1款規(guī)定的“投標(biāo)人相互串通投標(biāo)報(bào)價(jià)，損害招標(biāo)人或者其他投標(biāo)人利益，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或單處罰金”，即為橫向串標(biāo);第2款規(guī)定的“投標(biāo)人與招標(biāo)人串通投標(biāo)，損害國家、集體、公民的合法利益的，依照前款的規(guī)定處罰”，即為縱向串標(biāo)。。但樣本顯示，實(shí)踐中串通投標(biāo)行為方式較為復(fù)雜，除包括橫向串標(biāo)與縱向串標(biāo)外，還包括更為復(fù)雜的混合串標(biāo)（投標(biāo)人與投標(biāo)人、招標(biāo)人、評審委員等相互串通）。

1.橫向串標(biāo)是串標(biāo)犯罪的主要方式

在前述檢索的812起案件中，有547起屬于橫向串標(biāo)，占案件總數(shù)的67.3%。這里的橫向串標(biāo)主要有兩種表現(xiàn)形式：一是協(xié)商性串標(biāo)，是橫向串標(biāo)的主要形式，又包括一人性圍標(biāo)和多人性圍標(biāo)。其中，一人性圍標(biāo)通常表現(xiàn)為某一投標(biāo)人通過給予其他投標(biāo)人“好處費(fèi)”等方式邀請其他投標(biāo)人陪標(biāo)或退出投標(biāo)

參見廣東省陽江市江城區(qū)人民法院“（2015）陽城法刑初字88號”刑事判決書;吉林省遼源市西安區(qū)人民法院“（2017）吉0403刑初37號”刑事判決書;重慶市長壽區(qū)人民法院“（2014）長法刑初字00121號”刑事判決書;江西省南昌高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)人民法院“（2016）贛0191刑初13號”刑事判決書;河南省洛陽市澗西區(qū)人民法院“（2020）豫0305刑初513號”刑事判決書;廣東省中山市第一人民法院“（2019）粵2071刑初1294號”刑事判決書

。;或通過掛靠方式取得多家公司的實(shí)際競價(jià)權(quán)

參見廣州市白云區(qū)人民法院“（2015）穗云法刑初字2717號”刑事判決書;河南省汝陽縣人民法院“（2017）豫0326刑初233號”刑事判決書;山東省臨沭縣人民法院“（2016）魯1329刑初561號”刑事判決書;重慶市渝中區(qū)人民法院“（2019）渝0103刑初942號”刑事判決書;江西省信封縣人民法院“（2020）贛0722刑初143號”刑事判決書。;或通過偽造其他公司授權(quán)委托書等手段，掩蓋同一主體投標(biāo)的事實(shí)進(jìn)行投標(biāo)

參見湖南省綏寧縣人民法院“（2017）湘0527刑初95號”刑事判決書;天津市濱海新區(qū)人民法院“（2018）津0116刑初20101號”刑事判決書;天津?qū)幒訁^(qū)人民法院“（2020）津0117刑初13號”刑事判決書;山東省濟(jì)南市歷域區(qū)人民法院“（2019）魯0112刑初887號”刑事判決書。。以上情形中，表面上看，存在多個(gè)投標(biāo)人參與投標(biāo)，實(shí)則完全由一個(gè)投標(biāo)人操控;除圍標(biāo)人對陪標(biāo)人進(jìn)行補(bǔ)償外，圍標(biāo)人與陪標(biāo)人之間不存在其他利益關(guān)系。多人性圍標(biāo)通常表現(xiàn)為多個(gè)投標(biāo)人多次配合圍標(biāo)，共謀非法利益參見江西省德安縣人民法院“（2014）德刑初字74號”刑事判決書;江西省分宜縣人民法院“（2016）贛0521刑初36號”刑事判決書;江西省寧都縣人民法院“（2020）贛刑初161號”刑事判決書。;或在多標(biāo)段、多次招標(biāo)項(xiàng)目中，多個(gè)投標(biāo)人相互配合圍標(biāo)，以保證各方依次成為中標(biāo)人，也即為輪流坐莊型的集團(tuán)性多人圍標(biāo)

參見湖南省華容縣人民法院“（2018）湘0623刑初7號”刑事判決書;山西省太谷縣人民法院“（2019）晉0726刑初45號”刑事判決書。。二是威脅性串標(biāo)。即威脅他人不得參與或退出投標(biāo)的情形。如帶“打手”到投標(biāo)現(xiàn)場造勢，威脅他人不得參與投標(biāo)

參見廣東省佛山市順德區(qū)人民法院“（2015）佛順法刑初字1135號”刑事判決書;廣東省佛山市順德區(qū)人民法院“（2014）佛順法刑初字1877號”刑事判書。;以要挾給“喝茶費(fèi)”的方式，迫使他人退出投標(biāo)

參見廣東省肇慶市鼎湖區(qū)人民法院“（2019）粵1203刑初9號”刑事判決書;廣東省東莞市第二人民法院“（2017）粵1972刑初1296號”刑事判決書;廣東省佛山市順德區(qū)人民法院“（2015）佛順法刑初字1135號”刑事判決書。。本來，“串通”作為“暗中勾結(jié)，使彼此言語行動相互配合”[1]203的行為，不可能存在“威脅性”的情形，但因?qū)嵺`中有將其認(rèn)定為“串通投標(biāo)”的情形而姑且統(tǒng)計(jì)為“橫向串標(biāo)”。實(shí)踐中，這種情形往往與協(xié)商性串標(biāo)結(jié)合使用

參見河南省上蔡縣人民法院“（2017）豫1722刑初572號”刑事判決書;山東省臨沂市中級人民法院“（2017）魯13刑終414號”刑事判決書;廣東省廣州市荔灣區(qū)人民法院“（2019）粵0103號”刑事判決書。 。

2.縱向串標(biāo)是串標(biāo)犯罪的重要方式

在前述檢索的812起案件中，有51起屬于縱向串標(biāo)，占案件總數(shù)的6.3%。這種串標(biāo)行為在實(shí)踐中主要有兩種表現(xiàn)形式：一種是明招暗定型串標(biāo)。即招標(biāo)人或根據(jù)投標(biāo)人的資質(zhì)、條件“量身定做”招標(biāo)文書，或設(shè)置高額的投標(biāo)保證金、資質(zhì)要求

參見湖南省武岡市人民法院“（2016）武法刑初字第264號”刑事判決書;江西省南昌市西湖區(qū)人民法院“（2016）贛03刑初76號”刑事判決書;廣東省臺山市人民法院“（2019）粵0781刑初121號”刑事判決書。，或在資格預(yù)審中予以特殊關(guān)照

參見湖南省洪江人民法院“（2014）懷洪刑初字第16號”刑事判決書;湖南省洪江人民法院“（2015）懷洪刑初字43號”刑事判決書。，或?qū)Ρ緫?yīng)公開招標(biāo)的項(xiàng)目進(jìn)行邀請招標(biāo)

參見廣東省深圳市羅湖區(qū)人民法院“（2015）深南法刑初字第1280號”刑事判決書;廣東省佛山市順德區(qū)人民法院“（2017）粵0606刑初410號”刑事判決書。，甚至是先施工后招標(biāo)

參見湖南省寧鄉(xiāng)市人民法院“（2017）湘0124刑初588號”刑事判決書;湖南省鳳凰縣人民法院“（2019）湘3123刑初95號”刑事判決書。，使招投標(biāo)程序流于形式的情形。二是泄露信息型串標(biāo)。即招標(biāo)人向投標(biāo)人泄露標(biāo)底、預(yù)期中標(biāo)品牌、核心技術(shù)等影響中標(biāo)的關(guān)鍵信息，以提高投標(biāo)人中標(biāo)幾率

參見江西省九江縣人民法院“（2016）贛0421刑初127號”刑事判決書;湖南省平江縣人民法院“（2017）湘0626刑初285號”刑事判決書。的情形。本來，“投標(biāo)”在字面意義上是指“承包人或買主按照招標(biāo)公告的標(biāo)準(zhǔn)和條件提出價(jià)格，填寫標(biāo)書”[1]1321。這種發(fā)生于投標(biāo)人與招標(biāo)人間的串通行為，立法及司法解釋稱之為“串通投標(biāo)”

參見最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國刑法>確定罪名的規(guī)定》（法釋（1997）9號）。，是一種擴(kuò)大解釋性的界定。

3.混合串標(biāo)是比縱向串標(biāo)更為多見的串標(biāo)方式

在前述檢索的812起案件中，有214起屬于混合串標(biāo)，占案件總數(shù)的26.4%。這種串通行為在實(shí)踐中具體表現(xiàn)為三種形式：一是發(fā)生在投標(biāo)人與投標(biāo)人、招標(biāo)人之間串通情形。具體又包括投標(biāo)人主導(dǎo)型的混合串標(biāo)與招標(biāo)人主導(dǎo)型的混合串標(biāo)。前者在實(shí)踐中較為常見，主要是，投標(biāo)人在組織圍標(biāo)的同時(shí)又與招標(biāo)人串通，如請求招標(biāo)人都通過各圍標(biāo)單位的資格預(yù)審，以提高中標(biāo)率

參見湖南省洪江人民法院“（2014）懷洪刑初字16號”刑事判決書;湖南省株洲市天元區(qū)人民法院“（2016）湘0211刑初258號”刑事判決書;湖南省洪江人民法院“（2015）懷洪刑初字43號”刑事判決書;湖南省新田縣人民法院“（2016）湘1128刑初92號”刑事判決書;云南省會澤縣人民法院“（2020）云0326刑初63號”刑事判決書。;或投標(biāo)人與招標(biāo)人串通獲取標(biāo)底后，組織圍標(biāo)

參見廣東省佛山市順德區(qū)人民法院“（2015）佛順法刑初字3926號”刑事判決書;湖南省永州市零陵區(qū)人民法院“（2013）零刑初字167號”刑事判決書;山西省高平市人民法院“（2019）晉0581刑初312號”刑事判決書;云南省文山市人民法院“（2019）云2601刑初394號”刑事判決書。。后者主要是，在投標(biāo)人與招標(biāo)人串通中，招標(biāo)人授意投標(biāo)人找其他單位陪標(biāo)，并幫其辦理投標(biāo)手續(xù)、制作預(yù)算等

參見新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)哈密縣墾區(qū)人民法院“（2016）兵1202刑初42號”刑事判決書;廣東省肇慶市鼎湖區(qū)人民法院“（2020）粵1203刑初77號”刑事判決書。。二是發(fā)生在投標(biāo)人與投標(biāo)人、評審委員間的串通情形，如投標(biāo)人在圍標(biāo)的同時(shí)，又買通評審委員，讓其在評標(biāo)時(shí)給圍標(biāo)單位打高分，以謀取中標(biāo)

參見廣東省汕頭市金平區(qū)人民法院“（2017）粵0511刑初611號”刑事判決書;河南省濟(jì)源市人民法院“（2017）豫9001刑初179號”刑事判決書;江西省鷹潭市月湖區(qū)人民法院“（2015）月刑初字57號”刑事判決書;遼寧建昌縣人民法院“（2019）遼1422刑初149號”刑事判決書。。三是發(fā)生在投標(biāo)人與投標(biāo)人、招標(biāo)代理人間的串通情形。如投標(biāo)人在圍標(biāo)的同時(shí)，又與招標(biāo)代理人串通，要求在招標(biāo)公告中設(shè)置有利于投標(biāo)人的招標(biāo)條件參見江西省南昌市東湖區(qū)人民法院“（2015）東刑初字569號”刑事判決書;河南省漯河市源匯區(qū)人民法院“（2014）源刑初字124號”刑事判決書;江西省安?？h人民法院“（2020）贛0829刑初126號”刑事判決書。。

（二）行為后果的嚴(yán)重性

串通投標(biāo)行為之所以在立法上入刑為犯罪和追究刑事責(zé)任，是因?yàn)樵撔袨椤皣?yán)重?fù)p害了招標(biāo)人或者其他投標(biāo)人利益”或“損害了國家、集體、公民的合法利益”。綜觀樣本案件事實(shí)，這些利益損害的“行為后果”，主要表現(xiàn)在如下方面。

1.留下標(biāo)的物質(zhì)量隱患

綜觀招投標(biāo)實(shí)踐，串標(biāo)現(xiàn)象極其普遍。據(jù)媒體資料顯示，在公共資源交易領(lǐng)域，坊間有“十標(biāo)九圍”“十標(biāo)九串”之稱[2]?？蔁o論實(shí)施何種形式的串標(biāo)行為，串標(biāo)人都需要支付給陪標(biāo)人、被掛靠公司“陪標(biāo)費(fèi)”“好處費(fèi)”。這些費(fèi)用的支出會增加投標(biāo)成本，并與“盡可能攫取豐厚經(jīng)濟(jì)利益”的投標(biāo)目的相沖突，于是必然帶來以“偷工減料”等降低成本的手段來實(shí)現(xiàn)獲取相應(yīng)經(jīng)濟(jì)利益的目標(biāo)，進(jìn)而留下招投標(biāo)標(biāo)的物質(zhì)量隱患甚至造成嚴(yán)重后果。例如，在黃某、王某串通投標(biāo)案中，行為人通過圍標(biāo)謀取中標(biāo)后，為攫取經(jīng)濟(jì)利益，在施工中偷工減料，造成標(biāo)的物存在嚴(yán)重的質(zhì)量問題和消防隱患

參見廣東省佛山市順德區(qū)人民法院“（2017）粵0606刑初403號”刑事判決書。。另外，媒體報(bào)道的重慶綦江彩虹橋坍塌案

在重慶綦江大橋建設(shè)過程中，施工單位與項(xiàng)目負(fù)責(zé)人串通，在未按照規(guī)定進(jìn)行招投標(biāo)的情況下，取得該項(xiàng)目的施工權(quán)。在施工過程中，施工單位隨意更改設(shè)計(jì)，偷工減料，導(dǎo)致主拱承載力不能滿足相應(yīng)規(guī)范要求，后該橋垮塌，造成40人死亡，輕重傷14人。參見搜狐網(wǎng)《40人死亡！重慶綦江“彩虹橋”垮塌事件始末》（https：//www.sohu.com/a/231985973_221394）。、西安地鐵三號線“問題電纜”案

在西安地鐵三號工程線纜采購招投標(biāo)過程中，投標(biāo)人與招標(biāo)人串通，低價(jià)中標(biāo)。在施工中，投標(biāo)人為謀取非法利益，將線纜中間部分拉細(xì)，不僅增加了能耗，而且可能引發(fā)火災(zāi)。參見人民網(wǎng)《國辦通報(bào)西安地鐵“問題電纜”事件調(diào)查處理情》（http：//politics.people.com.cn/n1/2017/0626/c1001-29363613.html）。、陵水田仔水庫除險(xiǎn)加固工程大壩變形案

在陵水田仔水庫除險(xiǎn)加固項(xiàng)目建設(shè)過程中，投標(biāo)人通過圍標(biāo)中標(biāo)后，偷工減料，導(dǎo)致水庫除險(xiǎn)加固工程大壩嚴(yán)重變形。參見南海網(wǎng)《串通投標(biāo)偷工減料 10公司被列海南水務(wù)建設(shè)黑名單》（http：//hainan.sina.com.cn/news/hnyw/2015-10-11/detail-ifxirwnr6908675.shtml）。也都是這方面的例證。事實(shí)上，串通投標(biāo)帶來工程質(zhì)量隱患是全球性問題。據(jù)透明國際組織《2005年度全球腐敗報(bào)告》披露，“過去15年來因質(zhì)量低劣的建筑在地震中垮塌，導(dǎo)致25萬人死亡”，并將建筑質(zhì)量低劣歸咎于“腐敗承包商和腐敗質(zhì)監(jiān)官員的勾結(jié)”[3]。

2.損害招標(biāo)人利益

考察樣本案例可知，因串通投標(biāo)而損害招標(biāo)人利益的主要表現(xiàn)在“抬高報(bào)價(jià)”和“低中高結(jié)”兩種情形中。前者主要是投標(biāo)人為謀取非法利益，同時(shí)也為消解串通投標(biāo)帶來的成本增加問題，除“偷工減料”外，往往會選擇通過抬高報(bào)價(jià)的方式進(jìn)行串標(biāo)，其結(jié)果必然是損害招標(biāo)人的利益。例如，在樊某串通投標(biāo)案中，樊某與其他投標(biāo)人串通，抬高報(bào)價(jià)，給招標(biāo)人造成2 651多萬元的經(jīng)濟(jì)損失

參見山東省桓臺縣人民法院“（2015）桓刑初字第169號”刑事判決書。。后者主要是投標(biāo)人先通過串通低價(jià)中標(biāo)，再通過簽訂“黑白合同”或在協(xié)議執(zhí)行中變更設(shè)計(jì)等手段追加經(jīng)費(fèi)，以“低價(jià)中標(biāo)，高價(jià)結(jié)算”謀取非法利益。例如，在魏某串通投標(biāo)案中，魏某通過串標(biāo)，獲得某工程的施工權(quán)，為謀取非法利益，在工程竣工后，通過補(bǔ)充合同，虛增26萬元的工程量

參見江西省九江縣人民法院“（2017）贛0421刑初83號”刑事判決書。。再如，在王某串通投標(biāo)案中，王某與評審委員串通，先以低價(jià)中標(biāo)，在施工過程中，虛增近200萬元的工程量，損害招標(biāo)人利益

參見重慶市黔江區(qū)人民法院“（2017）渝0114刑初19號”刑事判決書。。司法解釋將給招標(biāo)人造成直接經(jīng)濟(jì)損失在50萬元以上的情形規(guī)定為串通投標(biāo)犯罪的立案標(biāo)準(zhǔn)之一

最高人民檢察院與公安部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（二）》第76條規(guī)定，“投標(biāo)人相互串通投標(biāo)報(bào)價(jià)，或者投標(biāo)人與招標(biāo)人串通投標(biāo)，涉嫌下列情形之一的，應(yīng)予立案追訴：（一）損害招標(biāo)人、投標(biāo)人或者國家、集體、公民的合法利益，造成直接經(jīng)濟(jì)損失數(shù)額在五十萬元以上的……”的原因就在于此。

3.破壞公平的競爭秩序

根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第1條的規(guī)定，招投標(biāo)活動的核心在于公平與自由競爭，其優(yōu)越性在于優(yōu)勝劣汰，以最佳配置的方式使用人、財(cái)、物，以實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)化配置、提高經(jīng)濟(jì)效益、保證項(xiàng)目質(zhì)量。無論是實(shí)施何種形式的串標(biāo)行為均會破壞公平的競爭秩序。例如，在周某串通投標(biāo)罪案中，周某為謀取中標(biāo)，借用了18家單位的資質(zhì)進(jìn)行圍標(biāo)

參見江西省撫州市臨川區(qū)人民法院“（2016）贛1002刑初214號”刑事判決書。，在這種橫向串標(biāo)的情形中，表面上是多個(gè)投標(biāo)人參與競標(biāo)，而實(shí)質(zhì)上完全是由行為人一人操縱，根本無法發(fā)揮招投標(biāo)制度競爭機(jī)制的作用。又如，在梁某串通投標(biāo)案中，梁某為謀取中標(biāo)，向評審委員行賄，請?jiān)u審委員打高分

參見廣東省開平市人民法院“（2018）粵0783刑初648號”刑事判決書。，在這種縱向串標(biāo)的情形中，表面上是公開招標(biāo)，實(shí)則是暗箱操作，違背公平、公正、公開原則，對其他投標(biāo)人而言，此時(shí)已不存在公平競爭條件。再如，在陳某彬、陳某榮串通投標(biāo)案中，陳某彬、陳某榮在組織圍標(biāo)的同時(shí)，又與評審委員串通，讓評審委員在評標(biāo)時(shí)給其打高分

參見廣東省汕頭市金平區(qū)人民法院“（2017）粵0511刑初611號”刑事判決書。，這種混合串標(biāo)行為同樣破壞了公平的競爭秩序。這也正是串通投標(biāo)罪被規(guī)定在擾亂市場經(jīng)濟(jì)秩序罪章中的原因。

正是基于以上表現(xiàn)，有學(xué)者指出：“招標(biāo)投標(biāo)以‘公開、公平、公正和誠實(shí)信用’為基本原則，卻不得不面對‘十標(biāo)九串’的現(xiàn)狀……招標(biāo)投標(biāo)以優(yōu)質(zhì)低價(jià)為目的，卻不得不面對價(jià)高質(zhì)次的結(jié)果;招標(biāo)投標(biāo)作為市場資源配置的一種有效方式，卻不得不面對糾紛不斷、效率低下的事實(shí)?！盵4]

（三）行為手段的腐敗性

考察樣本案例可知，實(shí)踐中串通投標(biāo)行為手段具有腐敗性。這除了表現(xiàn)為串通行為本身就是“腐敗”外，還表現(xiàn)為串通行為常伴有賄賂手段與借資掛靠手段。

1.串通投標(biāo)伴有賄賂手段

綜觀招投標(biāo)實(shí)踐，進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目一般為大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益與安全的、使用國有資金投資或融資的項(xiàng)目。這就決定了，招標(biāo)項(xiàng)目往往具有規(guī)模大、投資多、利潤高等特點(diǎn)，對投標(biāo)人很有誘惑力。特別是在政府采購項(xiàng)目中，由于招標(biāo)結(jié)果與招標(biāo)人無直接的利益關(guān)系，招標(biāo)人容易以權(quán)謀私。于是，不法投標(biāo)人為謀取非法利益大肆行賄，招標(biāo)人則利用權(quán)力干預(yù)招標(biāo)活動，從而實(shí)現(xiàn)“利益雙贏”，“個(gè)別地方甚至已經(jīng)到了無標(biāo)不腐的地步”[5]。有資料顯示，河南省從1995年至2011年間，先后就有四任交通廳廳長因工程貪腐“落馬”[6]。

與串通投標(biāo)相關(guān)的賄賂犯罪主要有：行賄罪與受賄罪，如投標(biāo)人為謀取競爭優(yōu)勢或不具有相應(yīng)資質(zhì)的投標(biāo)人為實(shí)現(xiàn)中標(biāo)目的而向招標(biāo)人行賄，招標(biāo)人因受賄而在招標(biāo)過程中給予投標(biāo)人特殊關(guān)照

參見長春市朝陽區(qū)人民法院“（2019）吉0104刑初920號”刑事判決書;云南省文山市人民法院“（2019）云2601刑初394號”刑事判決書;廣西壯族自治區(qū)浦北縣人民法院“（2014）浦刑初字第271號”刑事判決書;重慶市九龍坡區(qū)人民法院“（2015）九法刑初字00366號”刑事判決書;吉林省遼源市龍山區(qū)人民法院“（2017）吉0402刑初321號”刑事判決書;湖南省新化縣人民法院“（2020）湘1322刑初446號”刑事判決書。，其中也存在索賄的情形

參見湖南省岳陽市君山區(qū)人民法院“（2016）湘0611刑終27號”刑事判決書。;單位行賄罪，如投標(biāo)單位為謀取中標(biāo)而行賄

參見廣州市南沙區(qū)人民法院“（2017）粵0115刑初208號”刑事判決書;吉林省遼源市龍山區(qū)人民法院“（2017）吉0402刑初156號”刑事判決書;廣東省臺山市人民民法院“（2019）粵0781刑初197號”刑事判決書。;單位受賄罪，如招標(biāo)單位在招標(biāo)過程中非法收受投標(biāo)人財(cái)物或在為投標(biāo)人謀取中標(biāo)后，索要現(xiàn)金

參見河南省漯河市源匯區(qū)人民法院“（2014）源刑初字第106號”刑事判決書;云南省永善縣人民法院“（2019）云0625刑初82號”刑事判決書。;利用影響力受賄罪，如國家工作人員的近親屬在明知投標(biāo)人不具有相應(yīng)資質(zhì)的情形下，通過其他國家工作人員職務(wù)上的行為，為投標(biāo)人謀取中標(biāo)

參見山東省煙臺市福山區(qū)人民法院“（2016）魯0611刑初169號”刑事判決書;江西省九江縣人民法院“（2016）贛0421刑初127號”刑事判決書;湖南省長沙市開福區(qū)人民法院“（2019）湘0105刑初888號”刑事判決書;廣東省深圳市福田區(qū)人民法院“（2019）粵0304刑初1024號”刑事判決書。;對非國家工作人員行賄罪與非國家工作人員受賄罪，如投標(biāo)人為謀取中標(biāo)向非國家工作人員行賄，非國家工作人員幫助其中標(biāo)參見廣東省陽江市江城區(qū)人民法院“〔2014〕陽城法刑初116號刑事判決書;湖南省湘潭市岳塘區(qū)人民法院“〔2016〕湘0304刑初88號刑事判決書。。在檢索的812起案件中，有224起涉及賄賂犯罪問題，占案件總數(shù)的27.6%。

2.串通投標(biāo)常以借資掛靠為手段

據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》規(guī)定，投標(biāo)人應(yīng)具備相應(yīng)資質(zhì)。由此，那些不具有相應(yīng)資質(zhì)的單位或自然人往往會選擇向具有特定資質(zhì)的單位繳納相應(yīng)的“管理費(fèi)”（實(shí)為好處費(fèi)），繼而通過借資掛靠堂而皇之地獲得投標(biāo)資格，參與投標(biāo)

參見山東省武城縣人民法院“（2017）魯1428刑初127號”刑事判決書;重慶市長壽區(qū)人民法院

“（2017）渝0115刑初315號”刑事判決書;江西省信豐縣人民法院“（2020）贛0722刑初330號”刑事判決書;天津市寧河區(qū)人民法院“（2020）津0117刑初310號”刑事判決書。。如此做法，表面上看是法律法規(guī)規(guī)定的正常市場經(jīng)營行為，實(shí)則為“掩蓋無資質(zhì)”并破壞公平交易秩序和留下標(biāo)的物后患的“腐敗”行為。如此行為，已是招投標(biāo)實(shí)踐中一種嚴(yán)重的犯罪現(xiàn)象。在檢索的812起案件中，共292起案件涉及借資掛靠問題，占案件總數(shù)的36%。

除行賄與借資掛靠外，投標(biāo)人通過給予“好處費(fèi)”“喝茶費(fèi)”等方式利誘其他投標(biāo)人退出投標(biāo)的行為也具有一定的腐敗性。正基于此，有學(xué)者指出，我國招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域“盛行的不是市場競爭規(guī)則，而是尋租原則”[7]。

（四）行為實(shí)施的隱蔽性

串通投標(biāo)行為是一種具有高度隱秘性的行為。在現(xiàn)實(shí)中被喻為“密室中的犯罪行為”[8]。從現(xiàn)實(shí)中的案例看，如果不是某個(gè)“偶然因素”（如因?qū)＜掖蚍謫栴}被投訴、利益聯(lián)盟內(nèi)部的“窩里反”）而案發(fā)，這個(gè)“帶病采購”都會正常結(jié)束[9]。在前述檢索的812起案件中，僅有9起案件存在串標(biāo)人沒能順利中標(biāo)的情況

參見廣東省惠東縣人民法院“（2018）粵1323刑初282號”刑事判決書;重慶市梁平區(qū)人民法院“（2018）渝0155刑初137號刑”事判決書;江西省南昌市東湖區(qū)人民法院“（2014）東刑初535號”刑事判決書;江西省安遠(yuǎn)縣人民法院“（2018）贛0726刑初28號”刑事判決書;山西省侯馬市人民法院“（2014）侯刑初字第60號”刑事判決書;江西省石城縣人民法院“（2020）贛0735刑初127號”刑事判決書;江西省分宜縣人民法院“（2020）贛0521刑初143號”刑事判決書;遼寧省興城市人民法院“（2020）遼1481刑初34號”刑事判決書;江西省寧都縣人民法院“（2020）贛0730刑初161號”刑事判決書。。具體就串通投標(biāo)行為的隱蔽性而言，主要表現(xiàn)在如下方面。

1.橫向串標(biāo)行為的隱蔽性

在橫向串標(biāo)中，對于協(xié)商型串標(biāo)，因投標(biāo)人相互間串通通常在私下進(jìn)行而具有顯而易見的隱秘性

參見山東省壽光市人民法院“（2017）魯0783刑初970號”刑事判決書;江西省豐城市人民法院“（2017）贛0981刑初537號”刑事判決書。。對于威脅性串標(biāo)，雖然實(shí)踐中存在大鬧招投標(biāo)現(xiàn)場的極端情形，如在山西省平定縣XX鄉(xiāng)XX村舉行某標(biāo)段礬土礦招標(biāo)會時(shí)，行為人就進(jìn)入會場威脅其他投標(biāo)人

參見山西省平定縣人民法院“（2017）晉0321刑初41號”刑事判決書。，。但絕大多數(shù)威脅性串標(biāo)也還是通過私下威脅其他投標(biāo)人的方式施行，具有隱蔽性。

2.縱向串標(biāo)行為的隱蔽性

在縱向串標(biāo)中，對于明招暗定型串標(biāo)，如前述因招標(biāo)人事先根據(jù)投標(biāo)人的資質(zhì)條件“量身定做”了招標(biāo)文書并在過程中雙方嚴(yán)格依照招標(biāo)投標(biāo)的程序進(jìn)行，或因是通過簽訂陰陽合同等精心策劃、暗箱操作方式進(jìn)行表面上的公開招標(biāo)投標(biāo)，而使招投標(biāo)堂而皇之地表現(xiàn)為“合規(guī)公正”。對于泄露信息型串標(biāo)，因需規(guī)避懲處而往往會采取謹(jǐn)慎的泄露方式，這使得串標(biāo)行為通常變得非常私密。

3.混合串標(biāo)行為的隱蔽性

在混合串標(biāo)中，如前述此行為集橫向串標(biāo)與縱向串標(biāo)行為于一體，而無論是投標(biāo)人還是招標(biāo)人均是具有或應(yīng)具有相應(yīng)資質(zhì)、能力的單位或自然人，往往對現(xiàn)行制度及法律、法規(guī)較為熟悉。不法行為人則善于利用相關(guān)漏洞，其實(shí)施的行為自然具有很強(qiáng)隱蔽性與欺騙性。

二、串通投標(biāo)犯罪的成因剖析

（一）市場經(jīng)營中經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動

這是導(dǎo)致串通投標(biāo)犯罪的直接原因。如樣本所示，無論是橫向、縱向還是混合串標(biāo)，各參與人都有不同的利益追求在其中。雖然這里的主要利益獲取者是投標(biāo)人，但招標(biāo)人也會因其相應(yīng)角色獲取經(jīng)濟(jì)利益。例如，投標(biāo)人之所以能與招標(biāo)人進(jìn)行串通，是因?yàn)檎袠?biāo)人掌握著影響中標(biāo)的關(guān)鍵信息如標(biāo)底、預(yù)期中標(biāo)品牌等，與之串通可提高中標(biāo)幾率，同時(shí)，招標(biāo)人也可獲取高達(dá)幾百萬的“好處費(fèi)”

參見廣東省佛山市順德區(qū)人民法院“（2015）佛順法刑初3926號”刑事判決書。。又如，招標(biāo)代理人為獲得好的代理業(yè)績，也會實(shí)施更加“輕車熟路”的串通投標(biāo)行為，以招攬更多的業(yè)務(wù)和獲取更多的經(jīng)濟(jì)利益

參見河南省封丘縣人民法院“（2020）豫0727刑初451號”刑事判決書;新疆維吾爾自治區(qū)阿圖什市人民法院“（2020）新3001刑初87號”刑事判決書。。再如，被掛靠單位雖未實(shí)質(zhì)性地參與到招投標(biāo)活動中，但也可通過收取“管理費(fèi)”獲得一定的經(jīng)濟(jì)利益。這樣，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下，行為人難免會鋌而走險(xiǎn)，實(shí)施串通投標(biāo)犯罪。

（二）招標(biāo)投標(biāo)制度構(gòu)建不完善

健全的招投標(biāo)制度是規(guī)范招投標(biāo)行為，防范串通投標(biāo)犯罪的基礎(chǔ);但我國現(xiàn)行的招標(biāo)投標(biāo)制度并不完善，為串通投標(biāo)犯罪的發(fā)生提供了溫床。

一是招標(biāo)方式不健全。我國《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定了公開招標(biāo)與邀請招標(biāo)兩種招標(biāo)方式。公開招標(biāo)屬于競爭招標(biāo)的范疇，其廣泛適用可在一定程度上降低串通投標(biāo)行為的發(fā)生幾率;邀請招標(biāo)則不同，其實(shí)施過程不夠透明，給招標(biāo)人與投標(biāo)人串通創(chuàng)造了條件。從理論上說，限縮邀請招標(biāo)的適用范圍可在最大程度上壓縮暗箱操作的空間。盡管我國也將邀請招標(biāo)的適用范圍限定在了“由于技術(shù)復(fù)雜、受自然環(huán)境限制等原因，而不適宜公開招標(biāo)”等

《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第8條第1款規(guī)定，“國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)公開招標(biāo);但有下列情形之一的，可以邀請招標(biāo)：（一）技術(shù)復(fù)雜、有特殊要求或者受自然環(huán)境限制，只有少量潛在投標(biāo)人可供選擇;（二）采用公開招標(biāo)方式的費(fèi)用占項(xiàng)目合同金額的比例過大”。情形中，但對何為“技術(shù)復(fù)雜”與“受環(huán)境限制”沒有統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，更沒有形成根據(jù)招標(biāo)項(xiàng)目的性質(zhì)及規(guī)模選擇適宜的招標(biāo)方式的細(xì)化制度，招標(biāo)人可自由選擇招標(biāo)方式。這就為實(shí)施變公開招標(biāo)為邀請招標(biāo)等行為留下了空間，為投標(biāo)人與招標(biāo)人串通打開了方便之門。

二是事后公開標(biāo)底制度的設(shè)置不科學(xué)。標(biāo)底一般被稱為估算成本，是影響中標(biāo)的重要因素，投標(biāo)人的報(bào)價(jià)越接近標(biāo)底，中標(biāo)概率越大?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第22條第2款規(guī)定，開標(biāo)前，標(biāo)底必須保密。這樣，若投標(biāo)人能在開標(biāo)前掌握標(biāo)底，便可根據(jù)標(biāo)底調(diào)整報(bào)價(jià)，提高中標(biāo)幾率。如前述，投標(biāo)人往往會選擇通過賄賂等手段與招標(biāo)人、招標(biāo)代理人串通，以獲取標(biāo)底，謀取中標(biāo)?？梢哉f，事后公開標(biāo)底制度的設(shè)置在一定程度上促成了投標(biāo)人與招標(biāo)人、招標(biāo)代理人的串標(biāo)行為。

三是資格審查制度不合理。《招標(biāo)投標(biāo)法》第18條規(guī)定，招標(biāo)人可以對潛在的投標(biāo)人進(jìn)行資格預(yù)審。這對于保障招標(biāo)項(xiàng)目質(zhì)量具有重要意義。但該規(guī)定并未賦予未通過資格預(yù)審的投標(biāo)人異議權(quán)。如此便意味著，招標(biāo)人享有很大的裁量權(quán)，從而為投標(biāo)人與招標(biāo)人串通提供了制度漏洞上的空間。

四是評標(biāo)方式存在弊端?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第41條規(guī)定了綜合評價(jià)與合理低價(jià)兩種評標(biāo)方式，但這兩種方式均存在一定的弊端。具體而言，綜合評價(jià)需要綜合價(jià)格、技術(shù)、業(yè)務(wù)能力等來進(jìn)行判斷，可操作空間過大，給尋租提供了便利條件。如前述，實(shí)踐中投標(biāo)人往往會與評審委員串通，以謀取中標(biāo)。與之相比，盡管合理低價(jià)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)簡單，也具有客觀性，但實(shí)踐中報(bào)價(jià)往往會成為決定能否中標(biāo)的關(guān)鍵因素。這樣，又會誘使投標(biāo)人與其他投標(biāo)人串通報(bào)價(jià)或與招標(biāo)人串通標(biāo)底。

五是監(jiān)管制度落實(shí)不到位。串通投標(biāo)行為具有隱蔽性，特別是當(dāng)串通投標(biāo)主體之間形成利益聯(lián)盟時(shí)，調(diào)查取證往往困難重重，這就應(yīng)該充分發(fā)揮監(jiān)管機(jī)關(guān)的作用;但我國對招投標(biāo)活動實(shí)行的是分部門監(jiān)管

根據(jù)《國務(wù)院辦公廳印發(fā)國務(wù)院有關(guān)部門實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)活動行政監(jiān)督的職責(zé)分工意見的通知》（國辦發(fā)（2000）34號），工業(yè)（含內(nèi)貿(mào)）、水利、交通、鐵道、民航、信息產(chǎn)業(yè)等行業(yè)和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的招投標(biāo)活動的監(jiān)督執(zhí)法，分別由經(jīng)貿(mào)、水利、交通、鐵道、民航、信息產(chǎn)業(yè)等行政主管部門負(fù)責(zé);各類房屋建筑及其附屬設(shè)施的建造和與其配套的線路、管道、設(shè)備的安裝項(xiàng)目和市政工程項(xiàng)目的招投標(biāo)活動的監(jiān)督執(zhí)法，由建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé);進(jìn)口機(jī)電設(shè)備采購項(xiàng)目的招投標(biāo)活動的監(jiān)督執(zhí)法，由外經(jīng)貿(mào)行政主管部門負(fù)責(zé)。，由此必然會帶來“誰都可以管，而誰都不管”、無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)串通投標(biāo)犯罪的問題。這就會助長行為人的投機(jī)心理，間接為犯罪的發(fā)生創(chuàng)造條件。如盡管《招標(biāo)投標(biāo)法》《建筑法》等均明確禁止借資掛靠，但由于監(jiān)管制度落實(shí)不到位，實(shí)踐中通過掛靠進(jìn)行串標(biāo)的行為比比皆是。

六是經(jīng)濟(jì)行政法規(guī)的規(guī)制作用有限。根據(jù)破窗理論

1982年3月，美國的威爾遜和凱林在《“破窗”——警察與鄰里安全》一文中首次提出“破窗”理論（Broken Windows' Theory）。即如果一個(gè)公共建筑物的一扇窗戶損壞了并且沒有及時(shí)得到修理，很快該建筑物的其他窗戶也會被損壞;因?yàn)閴牡拇皯舯砻鳑]有人關(guān)心它，那么損壞其他更多的窗戶也不會有什么不良的后果。該理論以“破窗”為喻，形象地說明了無序的環(huán)境與某些犯罪之間的關(guān)系。參見李本森《破窗理論與美國的犯罪控制》（《中國社會科學(xué)》，2010年第5期154-164頁）。，為避免引發(fā)更大的禍患，就應(yīng)當(dāng)及時(shí)修復(fù)第一扇“破窗”，并及時(shí)打擊第一個(gè)制造無序的“破窗者”。串通投標(biāo)違法行為就是引發(fā)串通投標(biāo)犯罪的第一扇“破窗”，因此為遏制串通投標(biāo)犯罪，就必須有效規(guī)制串通投標(biāo)違法行為;但我國現(xiàn)行立法并不能有效規(guī)制串通投標(biāo)違法行為。其中，經(jīng)濟(jì)制裁措施的威懾力弱，就是其突出表現(xiàn)。具體而言，犯罪的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析表明，經(jīng)濟(jì)上的違法犯罪“很大程度上是通過行為人預(yù)先的利弊權(quán)衡與理性計(jì)算后付諸實(shí)施的” [10]。鑒于串標(biāo)者的收益往往相當(dāng)可觀，因此為遏制貪欲，就應(yīng)當(dāng)加大對串標(biāo)者的行政處罰特別是罰款力度，提高違法成本;但《招標(biāo)投標(biāo)法》第53條針對串通投標(biāo)違法行為，僅規(guī)定了“中標(biāo)無效，對于行為人處中標(biāo)項(xiàng)目金額5‰以上10‰以下的罰款”這一法律后果。如此制裁措施及力度，就會給人以“串通投標(biāo)違法犯罪風(fēng)險(xiǎn)低”的心理暗示，并成為放縱他們鋌而走險(xiǎn)的重要源頭。

（三）刑法對串通投標(biāo)犯罪懲治不力

刑法作為預(yù)防與懲治串通投標(biāo)犯罪的重要手段，相關(guān)立法規(guī)定是否完善直接關(guān)系到能否有效遏制串通投標(biāo)犯罪。但現(xiàn)行《刑法》對串通投標(biāo)罪的規(guī)定并不完善，無法為犯罪的治理提供制度保障。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，對串通投標(biāo)罪罪狀描述不完善?！缎谭ā返?23條規(guī)定，串通投標(biāo)犯罪的主體為招標(biāo)人與投標(biāo)人。但如前述，實(shí)踐中實(shí)施串通投標(biāo)犯罪的主體并不限于此，招標(biāo)代理人、評審委員等與投標(biāo)人串通的情況時(shí)有發(fā)生。顯然，現(xiàn)行刑法規(guī)定不利于遏制串通投標(biāo)犯罪。實(shí)踐中“不符合串通投標(biāo)罪的主體要件”也成為招標(biāo)代理人等逃避懲罰的借口

參見河南省新蔡縣人民法院“（2017）豫1729刑初187號”刑事判決書;湖南省岳陽市云溪區(qū)人民法院“（2010）云刑初121號”刑事判決書;廣東省汕尾市城區(qū)人民法院“（2017）粵1502刑初83號”刑事判決書;江西省南昌縣人民法院“（2017）贛0121刑終406號”刑事判決書。。另一方面，對串通投標(biāo)犯罪行為方式規(guī)定不完善?！缎谭ā返?23條規(guī)定，串通投標(biāo)犯罪行為僅包括串通報(bào)價(jià)型橫向串標(biāo)及投標(biāo)人與招標(biāo)人串標(biāo)兩種方式。但如前述，實(shí)踐中以串通投標(biāo)罪進(jìn)行規(guī)制的行為并不限于此。在橫向串標(biāo)情形中，通過掛靠或偽造授權(quán)書的方式弄虛作假的行為與威脅、利誘他人退出投標(biāo)的行為就時(shí)有發(fā)生。也正因如此，有觀點(diǎn)主張擴(kuò)張“串通報(bào)價(jià)”的內(nèi)涵，以將通過掛靠、偽證文書等方式進(jìn)行串標(biāo)的行為也作為犯罪處理[11]。但根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第53條、第54條與《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第39條的規(guī)定，上述行為屬于與“串通報(bào)價(jià)”相并列的行為方式，絕非“串通報(bào)價(jià)”所能涵蓋的。據(jù)此，根據(jù)現(xiàn)行刑法規(guī)定，行為人通過掛靠等方式串標(biāo)的，不成立犯罪，這顯然不利于遏制犯罪。

（四）社會管理型治理模式顧此失彼

串通投標(biāo)犯罪的既有治理采用的是傳統(tǒng)的“社會管理”式社會治理模式。這種治理模式是一種單向度的以國家為本位和以政府為主體的政府超越于社會之上，并習(xí)慣于包攬一切社會事務(wù)的自上而下的命令式管控模式[12]2-3。這種模式下，必然會出現(xiàn)“頭疼醫(yī)頭腳疼醫(yī)腳”治標(biāo)不治本與顧此失彼的問題。這一治理模式反映在刑法治理上，就會出現(xiàn)當(dāng)前社會治理中的“刑法依賴綜合癥”及社會管理式犯罪治理、應(yīng)對日益突發(fā)的各類風(fēng)險(xiǎn)和回應(yīng)國民的“體感治安”的非理性甚至象征性刑法立法[13]、離脫法律體系和法治體系的法律理解與適用等問題。

就串通投標(biāo)犯罪的治理而言，以上治理模式的問題主要表現(xiàn)在刑法內(nèi)部治理的局部化與刑法外部治

理相割裂上。就前者而言，如上述主要表現(xiàn)為刑法對犯罪主體、行為方式的規(guī)定與犯罪現(xiàn)象不匹配

相關(guān)論述參見孫國祥《串通投標(biāo)罪若干疑難問題辨析》（《政治與法律》，2009年第3期48-52頁）;錢斌、馬作彪《串通投標(biāo)罪之主體認(rèn)定》（《人民司法》，2014年第10期53-57頁）;肖杰《串通投標(biāo)罪的主體、共犯及犯罪形態(tài)》（《人民司法》，2015年第18期99-100頁）;黃燕《行賄并串通投標(biāo)應(yīng)數(shù)罪并罰》（《人民司法》，2016年第26期66-69頁）。。后者主要表現(xiàn)為《刑法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定不相對接。如《招標(biāo)投標(biāo)法》第54條第1款規(guī)定，投標(biāo)人以他人名義投標(biāo)或以其他方式騙取中標(biāo)，“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。該規(guī)定的落實(shí)，依賴于刑法的具體規(guī)定。但《刑法》中并沒有與之相對應(yīng)的規(guī)定。據(jù)此，投標(biāo)人使用虛假證明投標(biāo)的，不構(gòu)成犯罪，這顯然不利于對串通投標(biāo)犯罪的遏制。

以上治理模式，“簡單地認(rèn)為刑法就是一種社會治理的工具”，“回避了‘刑法只是社會治理工具之一’的本質(zhì)”[14]，必然帶來“重打擊、輕預(yù)防”的管理式治理，導(dǎo)致長效治理機(jī)制的缺位與刑法治理的失靈。這一點(diǎn)可從近20年的串通投標(biāo)犯罪的刑法治理實(shí)踐得以佐證：早在2008年中共中央辦公廳就頒發(fā)了《關(guān)于開展工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)治理工作的意見》，明確指出要對串通投標(biāo)問題開展專項(xiàng)治理。隨后，各地也均開展了關(guān)于串通投標(biāo)犯罪的專項(xiàng)治理工作。由于缺乏相配套的措施，這種社會管理式的治理模式雖能在短時(shí)間內(nèi)取得突出成效，但其結(jié)果只能是治標(biāo)不治本，且具有間歇、反復(fù)的特點(diǎn)，不利于長效治理機(jī)制的構(gòu)建[15]。

三、串通投標(biāo)犯罪的治理對策

串通投標(biāo)犯罪的特點(diǎn)及其成因表明，串通投標(biāo)犯罪作為因復(fù)雜社會因素而滋生的社會現(xiàn)象，從社會治理上看，其治理對策不能唯刑法論。申言之，縱然需要刑法的治理，也應(yīng)將其納入社會治理體系中，進(jìn)行體系化的治理。

（一）基于社會治理的時(shí)代轉(zhuǎn)型，重置刑法的社會治理地位

傳統(tǒng)的“社會管理”型治理模式的失靈預(yù)示著應(yīng)創(chuàng)新治理思維，注重治理工具的協(xié)同運(yùn)用[16]，采用“社會治理”型的治理模式。所謂社會治理，就是政府、社會組織、企事業(yè)單位及個(gè)人等社會主體，基于平等合作型關(guān)系，依法規(guī)范與管理社會事務(wù)、組織和生活，以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的過程[17]。它是與社會管理有著根本不同的現(xiàn)代社會治理模式，在本質(zhì)上推崇政府、市場與社會三者的合作共治與三位一體[18]，以“法治”為基本實(shí)現(xiàn)方式，既強(qiáng)調(diào)依法辦事的過程又強(qiáng)調(diào)將法律作為整個(gè)社會治理體系中有機(jī)部分以發(fā)揮其作用的“方法論”[19]，具有治理主體多元、關(guān)系平等、過程合作的多元性、對話性、合作性、共識性等特點(diǎn)。在這種模式下，“社會”不是管理和實(shí)踐的對象

不能將“社會治理”扭曲為“治理社會”。，而是管理和實(shí)踐的主體;社會治理的目標(biāo)不只是為了維護(hù)穩(wěn)定

穩(wěn)定是社會治理變革的一個(gè)條件，穩(wěn)定的形成，不是靠堵，而是要疏;不是靠強(qiáng)力、壓制和打擊，而是靠協(xié)商、對話與合作。參見陳家剛《從社會管理走向社會治理》（《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》，2012年10月22日第006版）。，還是為了實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化[12]213。

基于以上治理理念，刑法參與社會治理的模式也應(yīng)隨著這個(gè)轉(zhuǎn)型而轉(zhuǎn)型：刑法不能再以功能擴(kuò)大化、修訂補(bǔ)丁化、借鑒西方化、理解局部化和適用碎片化等方式參與社會治理，而應(yīng)統(tǒng)合社會矛盾理論、社會結(jié)構(gòu)理論、社會治理政策理論、刑事一體化理論、保安處分理論等原理，將刑法放回社會治理的有機(jī)體系中并發(fā)揮其在社會治理體系和法治體系中的本位作用，并據(jù)此創(chuàng)新刑法參與社會治理的理念、政策、立法、司法和運(yùn)行機(jī)制。

在理念上，不能僅在“刑法內(nèi)”來適用和研究刑法，還要將刑法放在整個(gè)法治體系和社會治理體系中去考察、適用和研究，以實(shí)現(xiàn)刑法內(nèi)部與外部的有機(jī)統(tǒng)一;在政策上，堅(jiān)持“最好的社會政策即最好的刑事政策”，通過刑事政策的指引，真正將刑法的功能融入整個(gè)法治體系和社會治理體系中;在立法上，堅(jiān)持刑事政策指引下的刑事一體化下的科學(xué)立法，將犯罪現(xiàn)象的剖析、刑事政策的指引和過濾、刑事程序制度的對接、刑事執(zhí)行的社會治理效果等，納入法治體系和社會治理體系中論證后，再決定是否入刑和如何入刑;在司法上，基于“徒法不足以自行”原理，避免盲人摸象式和機(jī)械化適用刑法規(guī)定，將個(gè)案的刑法適用納入整個(gè)刑法體系、法治體系、社會治理體系中，在刑事政策指引下考量;在機(jī)制上，堅(jiān)持刑事政策指引下的刑事一體化，聚焦刑法社會治理功能并由此打通法律適用各環(huán)節(jié)的機(jī)械、片面適用刑法規(guī)定的運(yùn)行渠道。這就要求無論是立法、司法、執(zhí)法還是法律研究，都要明確刑法的適用不是為了適用而適用，而是為了實(shí)現(xiàn)包括社會治理在內(nèi)的刑法功能。刑法社會治理功能的有效實(shí)現(xiàn)，需要從法教義學(xué)的體系解釋角度去理解、適用，不能脫離刑法的社會治理功能機(jī)械地理解、適用和研究“刑法”的規(guī)定。而一旦夸大刑法的社會治理功能，刑法就被塑造成了“消防員”的角色，“演變成為利于‘抓早抓小’的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防系統(tǒng)”[20]，繼而“不可避免地導(dǎo)致不成比例的刑罰”[21]，最終導(dǎo)致刑罰邊際效應(yīng)遞減的顯現(xiàn)，損害刑法權(quán)威。

就串通投標(biāo)犯罪的治理而言，一方面要把串通投標(biāo)犯罪的刑法治理納入整個(gè)社會治理體系和法治體系中予以體系化考察，注重與刑法外部治理措施的對接;另一方面基于串通投標(biāo)犯罪的特點(diǎn)和原因以及體系化治理要求，構(gòu)建串通投標(biāo)的體系化犯罪治理體系，以注重刑法內(nèi)部治理的優(yōu)化。

（二）基于社會治理的時(shí)代轉(zhuǎn)型，優(yōu)化刑法的內(nèi)部治理機(jī)制

“嚴(yán)刑峻法”理念雖早已為刑法發(fā)展潮流摒棄，但這并不意味著對刑罰內(nèi)在剛性的放棄[22]?；诋?dāng)前刑法在應(yīng)對串通投標(biāo)犯罪上存在的問題，為有效懲治與預(yù)防串通投標(biāo)犯罪，應(yīng)當(dāng)立足于社會治理時(shí)代轉(zhuǎn)型的要求，及時(shí)完善相關(guān)立法規(guī)定與司法機(jī)制。

具體而言，針對現(xiàn)行《刑法》在串通投標(biāo)犯罪行為主體與方式規(guī)定上存在的問題，為避免處罰漏洞，應(yīng)當(dāng)將嚴(yán)重侵害招投標(biāo)市場秩序的行為主體和方式納入刑法規(guī)制范圍，如增加招標(biāo)代理人與評審委員為該罪的主體，這應(yīng)當(dāng)不存在疑問。問題在于，是通過解釋路徑還是立法路徑來應(yīng)對。對此，有觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)將《刑法》第223條中規(guī)定的“招標(biāo)人”“投標(biāo)人”解釋為“主管、負(fù)責(zé)、參與招投標(biāo)的人”，將招標(biāo)代理人等解釋為串通投標(biāo)罪的主體[23]。此觀點(diǎn)值得商榷。不可否認(rèn)，若僅從刑法內(nèi)部視角來審視，主張通過解釋路徑來應(yīng)對，并無不妥。但若將此問題放在串通投標(biāo)犯罪治理的整個(gè)法律體制中加以審視時(shí)，就會發(fā)現(xiàn)解釋路徑違背法秩序統(tǒng)一原則，并不可取。具體而言，《刑法》第223條中“招標(biāo)人”“投標(biāo)人”兩概念屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》中的規(guī)范表述，這便“意味著，應(yīng)該根據(jù)類似于法定犯空白罪狀的適用原理，援引《招投標(biāo)法》的規(guī)定確定投標(biāo)人和招標(biāo)人的內(nèi)涵與外延”[24]。而在《招標(biāo)投標(biāo)法》中，招標(biāo)人、投標(biāo)人、招標(biāo)代理人、評審委員屬于相互并列的主體，不能將“招標(biāo)代理人”等解釋進(jìn)“招標(biāo)人”“投標(biāo)人”概念中。由此可知，將《刑法》中“招標(biāo)代理人”等解釋進(jìn)“招標(biāo)人”“投標(biāo)人”中的做法行不通。因此，為解決現(xiàn)行《刑法》在串通投標(biāo)罪犯罪主體規(guī)定上的問題，必須通過立法路徑來應(yīng)對。

同時(shí)應(yīng)注意的是，在利益多元化的社會中，犯罪的有效治理，從來不是單純依賴于刑罰的剛性力量，而是要重視寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的落實(shí)，強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)厲打擊”與“從寬處理”的融合[25]。治理串通投標(biāo)犯罪，亦應(yīng)如此。若一律給予串標(biāo)人以嚴(yán)苛的懲罰，則可能會引發(fā)如公司關(guān)閉、大規(guī)模失業(yè)等社會問題。而寬免制度的推行正有利于實(shí)現(xiàn)串通投標(biāo)犯罪治理上的社會效果與法律效果的統(tǒng)一。因此，我國也應(yīng)當(dāng)重視寬免制度的推行。所謂寬免制度（Leniency Program），是1978年發(fā)端于美國司法部制定針對反托拉斯法行為的一種免除或減輕實(shí)施違法行為的壟斷企業(yè)或個(gè)人的罪責(zé)或罰金的刑事政策，是為對抗壟斷行為而設(shè)計(jì)的最好的調(diào)查工具，旨在通過啟動寬免程序來鼓勵違法者將本來未被查獲的壟斷陰謀大白于天下，從而動搖現(xiàn)有的壟斷組織的穩(wěn)定性和威懾訂立壟斷協(xié)議的意圖[26]。我國雖在《反壟斷法》和《工商行政管理機(jī)關(guān)查處壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位案件程序規(guī)定》中也對此作了規(guī)定

《反壟斷法》第46條第2款規(guī)定：“經(jīng)營者主動向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)報(bào)告達(dá)成壟斷協(xié)議的有關(guān)情況并提供重要證據(jù)的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以酌情減輕或者免除對該經(jīng)營者的處罰?！薄豆ど绦姓芾頇C(jī)關(guān)查處壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位案件程序規(guī)定》第20條規(guī)定：“工商行政管理機(jī)關(guān)對主動報(bào)告達(dá)成壟斷協(xié)議有關(guān)情況并提供重要證據(jù)的經(jīng)營者，可以酌情減輕或者免除處罰……對壟斷協(xié)議的組織者，不適用前款規(guī)定……重要證據(jù)應(yīng)當(dāng)是能夠啟動調(diào)查或者對認(rèn)定壟斷協(xié)議行為起到關(guān)鍵性作用的證據(jù)。”第21條規(guī)定：“經(jīng)營者能夠證明所達(dá)成的協(xié)議符合《反壟斷法》第15條規(guī)定情形的（即那些不會嚴(yán)重限制相關(guān)市場競爭特定情形），工商行政管理機(jī)關(guān)可以對有關(guān)行為予以豁免?！?，但在適用對象、適用條件、實(shí)施主體和寬免幅度等方面存在不足

如沒有對不同的主體制定不同的激勵政策;沒有明確規(guī)定經(jīng)營者報(bào)告壟斷協(xié)議應(yīng)達(dá)到什么條件，在經(jīng)營者報(bào)告壟斷協(xié)議之后是否需要在一定期限內(nèi)終止其參與行為，是否需要與執(zhí)法機(jī)構(gòu)在調(diào)查過程中全程配合;國務(wù)院設(shè)立的反壟斷委員會作為實(shí)施主體難以協(xié)調(diào)眾多的執(zhí)法主體;沒有對于不同次序的申請者給予完全不同的寬免待遇（第一位申請者應(yīng)獲得的寬免幅度最大）。參見李敏《國外反壟斷法中的寬免制度比較研究》（《中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》，2009年第6期45-48頁）。。由此，我國寬免制度需在增加寬免的確定性和可預(yù)期性以及給予第一序位主動報(bào)告的行為人以最大的罪責(zé)寬免等方面予以完善，包括結(jié)合量刑規(guī)范化改革、認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度改革的深化推進(jìn)以及《最高人民法院關(guān)于貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的若干意見》（法發(fā)（2010）9號）、《最高人民法院關(guān)于常見犯罪的量刑指導(dǎo)意見》》（法發(fā)（2017）7號）以及《中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度改革試點(diǎn)方案》（2016年7月22日）等的深入實(shí)施，通過刑法上的出罪機(jī)制及自首、坦白、中止犯等免刑、減刑、從輕處罰等刑罰制度，充分發(fā)揮寬免制度在破解串通投標(biāo)這一妨害競爭秩序行為上的作用。

（三）基于社會治理的時(shí)代轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化其他措施的治理功能

刑法雖是治理串通投標(biāo)犯罪的重要手段，但在治理串通投標(biāo)犯罪的法律體系中，只是其中的一個(gè)有機(jī)組成部分。這一方面表現(xiàn)為刑法在治理串投標(biāo)犯罪中的作用有限，不可作為主要的治理手段;另一方面刑法作為懲治串通投標(biāo)犯罪的最后手段，僅規(guī)制串通投標(biāo)“情節(jié)嚴(yán)重”的行為，情節(jié)輕微或顯著輕微的行為則應(yīng)當(dāng)由經(jīng)濟(jì)行政法規(guī)制，且二者之間不應(yīng)存在沖突，以形成相對接的法律體系。

刑法參與串通投標(biāo)犯罪治理的以上外部機(jī)制決定了為有效治理串通投標(biāo)犯罪，需基于這個(gè)治理體系處理好與刑法治理相對接的外部措施。根據(jù)串通投標(biāo)犯罪的特點(diǎn)及原因，具體完善如下內(nèi)容。

一是完善有關(guān)招標(biāo)方式的規(guī)定。包括：立法層面在《招標(biāo)投標(biāo)法》中增加標(biāo)的物質(zhì)量優(yōu)位、市場價(jià)格評估保障等招標(biāo)基本原則的規(guī)定，以防止低質(zhì)量標(biāo)的物被高價(jià)圍標(biāo)，而高質(zhì)量高成本標(biāo)的被排除在中標(biāo)之外等不良行徑的得逞;在應(yīng)用層面制定相應(yīng)實(shí)施細(xì)則以保障通過正當(dāng)市場價(jià)格招到高品質(zhì)標(biāo)的物。

二是推行標(biāo)底公開制度。即事前對擬招標(biāo)標(biāo)的物進(jìn)行與品質(zhì)相當(dāng)?shù)氖袌鰞r(jià)格評估，并在招標(biāo)前公開評估價(jià)格。在當(dāng)前的招投標(biāo)制度及其實(shí)踐中，推行無標(biāo)底招標(biāo)或事前保密標(biāo)底招標(biāo)本是為了尊重市場規(guī)律招到價(jià)格最低的標(biāo)的物，可是卻成為導(dǎo)致“抬高報(bào)價(jià)”和“低中高結(jié)”串標(biāo)等違法犯罪的重要原因。其實(shí)，招投標(biāo)的目標(biāo)最主要的不在于“物美價(jià)廉”

由此決定了現(xiàn)實(shí)中中標(biāo)的關(guān)鍵因素不是標(biāo)的物的質(zhì)量而是標(biāo)的物的價(jià)格，即誰的價(jià)格低誰中標(biāo)。，而在“物美價(jià)優(yōu)”，即用合理的價(jià)格招到滿足需求的優(yōu)質(zhì)標(biāo)的物。這意味著，以價(jià)格高低為決定中標(biāo)的主要因素背離了招投標(biāo)的初衷。實(shí)踐中，杭州、四川、陜西等地曾先后嘗試進(jìn)行無標(biāo)底招標(biāo)，甚至有地方要求在某一領(lǐng)域一律采用無標(biāo)底招標(biāo)

為避免招投標(biāo)工作中暗箱操作和腐敗的產(chǎn)生，2003年成都召開了全市招標(biāo)投標(biāo)工作大會，要求成都市依法必須招標(biāo)的政府投資項(xiàng)目，一律采用無標(biāo)底招標(biāo)。參見中國教育裝備采購網(wǎng)《成都政府投資項(xiàng)目一律采用無標(biāo)底招標(biāo)》（http：//www.cnaec.com.cn/Info/Show.asp？Code=1OD15C&ID=182841）。，通過對報(bào)價(jià)打分，以得分高低推薦中標(biāo)候選人和后備中標(biāo)候選人

為規(guī)范公路招投標(biāo)工作機(jī)制，陜西省要求招標(biāo)人在評審時(shí)，對投標(biāo)人的報(bào)價(jià)打分，以報(bào)價(jià)得分由高到低依次推薦中標(biāo)候選人和后備中標(biāo)候選人。參見秦風(fēng)網(wǎng)《陜西省在公路工程施工招標(biāo)中推行雙信封無標(biāo)底評標(biāo)辦法》（http：//www.qinfeng.gov.cn/info/1011/33034.htm）。。如此做法，必定會留下諸如“豆腐渣工程”“不好使用”甚至“無法正常使用”等后患。其實(shí)，一直沿用最低價(jià)中標(biāo)制度的日本，已對此制度實(shí)行改革，即為防止惡性的低價(jià)中標(biāo)，損害工程質(zhì)量，日本設(shè)置了最低價(jià)格限制，并對投標(biāo)價(jià)低于標(biāo)底的展開調(diào)查，對低于成本的則取消投標(biāo)資格[27]100。

三是取消資格預(yù)審程序。為防止招標(biāo)人在資格預(yù)審階段采取不正當(dāng)手段排擠潛在的投標(biāo)人，應(yīng)當(dāng)取消《招標(biāo)投標(biāo)法》第18條規(guī)定的資格預(yù)審程序，施行資格后審，并參照《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第54條第2款的規(guī)定，賦予投標(biāo)人異議權(quán)。

事實(shí)上，在國家發(fā)改委《關(guān)于深化公共資源交易平臺整合共享指導(dǎo)意見的通知》（國辦函（2019）41號）明確規(guī)定，“系統(tǒng)梳理公共資源交易流程，取消沒有法律法規(guī)依據(jù)的投標(biāo)報(bào)名、招標(biāo)文件審查、原件核對等事項(xiàng)以及能夠采用告知承諾制和事中事后監(jiān)管解決的前置審批或?qū)徍谁h(huán)節(jié)”的基礎(chǔ)上，不少省（市）已出臺政策要求取消投標(biāo)報(bào)名等，以嚴(yán)格限制資格預(yù)審的使用

例如，北京市發(fā)展改革委會同市規(guī)劃和自然資源委等部門發(fā)布的《關(guān)于深化招投標(biāo)領(lǐng)域“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境的通知》（京發(fā)改（2019）691號）中就明確規(guī)定：“在規(guī)范格式范本的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)招標(biāo)文件（資格預(yù)審文件）、投標(biāo)文件的電子化，符合招標(biāo)條件的企業(yè)均可以在線免費(fèi)下載招標(biāo)文件（資格預(yù)審文件）、自助在線提交投標(biāo)文件，相關(guān)電子文件加密流轉(zhuǎn)……取消社會投資項(xiàng)目的招標(biāo)文件（資格預(yù)審文件）審核備案。”。這也表明資格預(yù)審程序的取消將成為必然。

四是完善評標(biāo)機(jī)制。目前，在完善評標(biāo)機(jī)制的問題上，有觀點(diǎn)主張對綜合評價(jià)法進(jìn)行量化規(guī)定，以限制評審委員的裁量權(quán)[27]139。此主張的目的在于實(shí)現(xiàn)評標(biāo)制度的規(guī)范化，值得肯定;但若將規(guī)范化等同于量化，會造成評價(jià)機(jī)制的僵化。投標(biāo)人的投標(biāo)能否“最大限度地”滿足招標(biāo)要求，是一種價(jià)值判斷，需要有一定的自由裁量空間。這意味著，在評標(biāo)機(jī)制的完善上，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注如何通過完善的監(jiān)督制度防止評審委員不正當(dāng)?shù)匦惺共昧繖?quán)，而非剝奪其裁量權(quán)。在《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》已確立了隨機(jī)抽取評審委員等制度的基礎(chǔ)上，設(shè)置評標(biāo)理由公開制度與賦予投標(biāo)人異議權(quán)等，可在很大程度上防止評審委員濫用職權(quán)。

五是完善監(jiān)督機(jī)制。針對串通投標(biāo)犯罪行為的隱蔽性、復(fù)雜性及招標(biāo)監(jiān)督體系不健全的問題，為了強(qiáng)化對招投標(biāo)活動的監(jiān)督，確保招投標(biāo)事業(yè)有序、良性發(fā)展，主要可從如下兩方面著手改進(jìn)：一方面細(xì)化明確招投標(biāo)監(jiān)管主體。正如有學(xué)者指出，“同一功能的多個(gè)機(jī)構(gòu)與單一機(jī)構(gòu)相比，執(zhí)法成本高而效率低……即便兩個(gè)部門沒有管轄權(quán)的沖突，兩班人馬處理一個(gè)企業(yè)的違法行為也明顯存在執(zhí)法資源配置不當(dāng)?shù)膯栴}”[28]。對此，韓國的做法可供借鑒。據(jù)《獨(dú)占規(guī)制及公正交易法》規(guī)定，韓國設(shè)立了具有行政執(zhí)法權(quán)的“公正交易委員會”，統(tǒng)一執(zhí)行相應(yīng)管理事務(wù)

韓國《獨(dú)占規(guī)制及公正交易法》第35條規(guī)定：“為了獨(dú)立執(zhí)行本法規(guī)定的事務(wù)，在國務(wù)總理屬下設(shè)立公正交易委員會，公正交易委會作為《政府組織法》第2條規(guī)定的中央行政機(jī)關(guān)，執(zhí)行其管理事務(wù)?！惫灰孜瘑T會不僅可以接受違法行為的申告，而且在對違反本法行為開展必要調(diào)查時(shí)，還可以采取相應(yīng)的糾正措施、賦加課證金，并且根據(jù)案件的具體情況行使起訴權(quán)。由此，韓國公正交易委員會是一個(gè)具有部分司法權(quán)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。。我國當(dāng)前正在進(jìn)行行政機(jī)關(guān)改革，并于2018年3月17日組建了國家市場監(jiān)督管理總局。據(jù)此，完全可借此改革，由國家市場監(jiān)督管理總局及其各級部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)招投標(biāo)的監(jiān)管工作，以避免監(jiān)督主體過多帶來的監(jiān)督漏洞。另一方面，深入推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”新模式。在“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)對招投標(biāo)領(lǐng)域產(chǎn)生了重要影響，同時(shí)改變著招投標(biāo)的監(jiān)管模式。對此，國家發(fā)改委、工業(yè)和信息化部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、商務(wù)部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于扎實(shí)開展國家電子招投標(biāo)試點(diǎn)工作的通知》（發(fā)改法〔2015〕1544號），提出要深入貫徹實(shí)施《電子招投標(biāo)辦法》并在招投標(biāo)領(lǐng)域探索實(shí)行“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”模式這一要求，全國各?。ㄊ校┮泊罅Χ韧茝V電子招投標(biāo)工作，打造“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)督平臺。實(shí)踐證明，這不僅可以提高工作效率，而且可以實(shí)現(xiàn)招投標(biāo)行為全程留痕、可塑，還能全方位規(guī)范化網(wǎng)上備案、監(jiān)管工作[29]。據(jù)此，應(yīng)充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)思維和技術(shù)，推行“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”新模式，建立招投標(biāo)全程動態(tài)、透明的監(jiān)管機(jī)制，減少串通投標(biāo)率的發(fā)生。

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Abstract： Through the analysis of 318 sample cases that constitute the crime of collusive bidding， we can see that in China， collusive bidding has prominent features such as complicated behavior， concealed behavior， corrupt behavior and serious consequences. It is mainly due to the driving of economic interests in market operations， the imperfect bidding and tendering system， the ineffective punishment of criminal law and the improper governance of social management. In order to effectively prevent and punish the crime of collusive bidding， we should adapt to the social governance model being transformed. According to the characteristics and causes of such criminal phenomena， the corresponding regulation of criminal law should be incorporated into the whole social governance system and the rule of law system， and the systematic governance should be carried out. Specifically， on the basis of unifying and innovating the concept， policy， legislation， judicial and operational mechanism of criminal law participating in social governance， we should timely improve the legislative provisions of the current criminal law on collusive bidding crime， and improve the judicial mechanism which criminal law governance depends on under the guidance of the criminal policy of “temper justice with mercy”， so as to optimize the internal governance mechanism of criminal law. Meanwhile， we should carry out the system of opening the base bid price， cancel the pre-qualification procedure and improve the bidding method， evaluation mechanism and supervision mechanism， so as to strengthen the governance function of other measures.

Key words：? crime of collusive bidding; criminal law governance; social governance; the rule of law system; systematic governance

（責(zé)任編輯 胡志平）

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