江君琴 韓德軍 甘華軍

[摘? ? 要] 近年來(lái)，隨著生態(tài)環(huán)境的惡化，自然資源資產(chǎn)管理與核算在國(guó)際上的理論與實(shí)踐研究進(jìn)程加快。本研究通過(guò)比較中外發(fā)達(dá)國(guó)家自然資源管理與自然資源核算，找出我國(guó)與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家之間的差距。研究發(fā)現(xiàn)，在自然資源資產(chǎn)管理方面，我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)各部門之間的合作，完善自然資源的產(chǎn)權(quán)管理，把握自然資源資產(chǎn)管理與核算的關(guān)系;在自然資源資產(chǎn)核算方面，實(shí)物量核算分階段、核算有側(cè)重并且細(xì)分資源，編制反映資源與環(huán)境的賬戶;建立自然資源資產(chǎn)核算的評(píng)價(jià)體系。

[關(guān)鍵詞] 中外;自然資源資產(chǎn)管理;自然資源資產(chǎn)核算;比較;啟示

0? ? ? 引? ? 言

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化，對(duì)GDP指標(biāo)核算產(chǎn)生越來(lái)越多的質(zhì)疑，自然資源資產(chǎn)的管理與核算越來(lái)越受到國(guó)際社會(huì)的重視，自然資源資產(chǎn)管理與核算被提升到一定的高度。20世紀(jì)初，國(guó)際上逐漸形成一定的自然資源資產(chǎn)管理體系，到了20世紀(jì)中期，自然資源資產(chǎn)核算在國(guó)際上逐漸展開。國(guó)外許多發(fā)達(dá)國(guó)家都進(jìn)行了自然資源資產(chǎn)管理改革與自然資源核算，相較我國(guó)進(jìn)行得較早。因此，本文分析國(guó)內(nèi)外主要發(fā)達(dá)國(guó)家的自然資源資產(chǎn)管理與核算，分析國(guó)際上自然資源資產(chǎn)管理的機(jī)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)管理狀況、管理特征。自然資源資產(chǎn)核算則分析核算主體、核算賬戶及計(jì)量方法、核算特征。通過(guò)比較國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家自然資源管理與自然資源核算的情況，發(fā)現(xiàn)我國(guó)在這方面的不足，從而為我國(guó)的自然資源資產(chǎn)管理與核算提供一定的理論基礎(chǔ)。

1? ? ? 中外自然資源資產(chǎn)管理

自然資源資產(chǎn)被認(rèn)為是加以限定的自然資源，是稀有的、有價(jià)值以及產(chǎn)權(quán)可以明確的自然資源。任何管理都具有特定的主體對(duì)象，因此，自然資源資產(chǎn)管理是指由特定的管理主體對(duì)自然資源資產(chǎn)實(shí)施的一系列管理活動(dòng)，從而表現(xiàn)出一定的管理特性。因此，本文結(jié)合中外發(fā)達(dá)國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)狀況、管理特征進(jìn)行中外比較分析。

1.1? ?管理機(jī)構(gòu)

自然資源最基礎(chǔ)的性質(zhì)為資源性，自然資源資產(chǎn)管理，以資源屬性為基礎(chǔ)，以資產(chǎn)屬性和資本屬性為依托[1]。由于全球化生態(tài)危機(jī)加重，各國(guó)逐漸開始進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)大部制改革[2]，大部制的改革，使得自然資源資產(chǎn)管理得到整合。美國(guó)、日本、加拿大等國(guó)家進(jìn)行自然資源資產(chǎn)管理體制改革較早，自然資源資產(chǎn)逐漸由統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)管理。類似的國(guó)家還有我國(guó)。日本與俄羅斯的自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)較為復(fù)雜，分別由多個(gè)部門進(jìn)行管理。實(shí)際上，國(guó)內(nèi)外自然資源資產(chǎn)管理都由指定的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，不管是由統(tǒng)一部門管理還是由多個(gè)部門管理，國(guó)內(nèi)外的自然資源資產(chǎn)管理都趨向于分類化的綜合管理模式。如美國(guó)雖然由內(nèi)政部管理自然資源資產(chǎn)，但是僅靠美國(guó)內(nèi)政部并不能實(shí)現(xiàn)對(duì)自然資源的完全管理，美國(guó)森林、礦產(chǎn)、水利、漁業(yè)方面還需要其他部門的合作，如農(nóng)業(yè)部、美國(guó)陸軍工程兵團(tuán)、國(guó)家海洋漁業(yè)服務(wù)部門的合作[3]。我國(guó)雖然大部分的自然資源由自然資源部管理，但是仍需協(xié)調(diào)其他部門進(jìn)行管理，如水資源仍需水利部門管理。較于其他國(guó)家，我國(guó)自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)改革較晚，對(duì)自然資源資產(chǎn)整合管理相對(duì)較晚，也在一定程度上導(dǎo)致了我國(guó)自然資源核算在實(shí)踐研究后面比國(guó)外落后。

1.2? ?產(chǎn)權(quán)管理狀況

產(chǎn)權(quán)以所有制為核心，自然資源所有制具有差異，產(chǎn)權(quán)管理也具有差異。綜合來(lái)看，國(guó)內(nèi)外的所有制分為三種所有制，分別是國(guó)家、集體和私人的三種所有制。美國(guó)、加拿大自然資源劃分為國(guó)家所有和私人所有的二級(jí)所有制，日本、俄羅斯等國(guó)家屬于國(guó)家、集體和私人所有的三級(jí)所有制。我國(guó)自然資源由于歷史改革原因，所有制分為國(guó)家和集體所有。美國(guó)、加拿大所有制劃分清晰，對(duì)于私人所有的自然資源如土地不加干涉，產(chǎn)權(quán)明晰。日本建立了相對(duì)比較完整的自然資源物權(quán)制度對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)高效管理。相比之下，我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)比較模糊，比如部分國(guó)家所有和集體所有的土地行政界限不清晰，集體范圍內(nèi)又包含國(guó)家所有的自然資源，對(duì)于這部分資源界限不清;國(guó)家所有權(quán)以及中央政府委托地方政府代理的處置權(quán)、企業(yè)的使用權(quán)等存在交叉重疊;資源與環(huán)境產(chǎn)權(quán)模糊。

1.3? ?管理特征

不同國(guó)家，由于受到經(jīng)濟(jì)以及不同的國(guó)情影響，自然資源資產(chǎn)管理特征存在一定的差異。美國(guó)市場(chǎng)機(jī)制較完善，一級(jí)市場(chǎng)主要負(fù)責(zé)對(duì)土地、海洋能源、國(guó)家公園管理、魚類和野生動(dòng)物的監(jiān)管，二級(jí)市場(chǎng)負(fù)責(zé)征收、收購(gòu)、出售、出租等[3]。 加拿大十分重視自然資源的投資經(jīng)營(yíng)，在公共管理部門設(shè)置專門的公司對(duì)土地、石油等國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行有效管理、經(jīng)營(yíng)[4]。日本資源緊張，國(guó)內(nèi)資源能源主要依靠進(jìn)口，因此日本更加注重對(duì)國(guó)內(nèi)僅有的自然資源規(guī)劃，日本針對(duì)海洋、能源、環(huán)境制定了各種短期、長(zhǎng)期的戰(zhàn)略規(guī)劃，并對(duì)這些規(guī)劃做出適時(shí)調(diào)整[5]。俄羅斯形成了專門的市場(chǎng)化機(jī)制即聯(lián)邦局代表資源所有者，向資源開發(fā)使用者收取利益作為財(cái)政，聯(lián)邦署對(duì)生態(tài)、環(huán)境實(shí)行一體化管理[6]。從國(guó)外自然資源資產(chǎn)管理特征來(lái)看，由于生態(tài)環(huán)境惡化，各國(guó)都逐漸重視自然資源資產(chǎn)與生態(tài)的同步協(xié)調(diào)管理。

2018年我國(guó)自然資源部建立以來(lái)，自然資源資產(chǎn)規(guī)劃管理逐漸得到重視，也注重對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，但自然資源資產(chǎn)的市場(chǎng)化管理相對(duì)缺乏。例如，我國(guó)土地市場(chǎng)相對(duì)完整，土地市場(chǎng)分為一級(jí)與二級(jí)市場(chǎng)，但是我國(guó)的其他資源市場(chǎng)化程度不高。各類自然資源的有償使用制度的建立不到位、產(chǎn)權(quán)主體界定不清晰與監(jiān)管不到位等導(dǎo)致我國(guó)自然資源資產(chǎn)的市場(chǎng)化程度相對(duì)較低。

2? ? ? 中外自然資源資產(chǎn)核算

自然資源資產(chǎn)具有特殊的價(jià)值，不同于一般的資源。本文主要分析三個(gè)部分，分別是核算主體、核算賬戶及計(jì)量方法、核算特征。國(guó)際上，挪威較早開始自然資源資產(chǎn)核算，此外，德國(guó)、加拿大、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的自然資源資產(chǎn)核算也具有較大的借鑒意義。

2.1? ?核算主體

自然資源核算最基本的目的是為了摸清自然資源現(xiàn)狀，自然資源核算主體不同，影響著自然資源的實(shí)際統(tǒng)計(jì)情況。在國(guó)外，發(fā)達(dá)國(guó)家如德國(guó)、加拿大、挪威以國(guó)家統(tǒng)計(jì)局核算為主體，美國(guó)則是以聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)分析局為核算主體。而我國(guó)，根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)的會(huì)議指示，由于進(jìn)行自然資源資產(chǎn)核算也是為了要發(fā)揮對(duì)政府工作的審計(jì)監(jiān)督，因此，我國(guó)的自然資源核算主體主要是中央政府和地方政府。國(guó)外先進(jìn)發(fā)達(dá)國(guó)家核算主要是核算公有部分的自然資源資產(chǎn)，我國(guó)包括了國(guó)家、集體所有的自然資源資產(chǎn)核算。相比之下， 我國(guó)自然資源核算主體核算的對(duì)象較為多元化。

2.2? ?核算賬戶及計(jì)量方法

美國(guó)、德國(guó)、挪威、加拿大都建立了官方的核算賬戶，我國(guó)官方的自然資源資產(chǎn)賬戶缺乏。美國(guó)在1992年建立了官方核算賬戶，賬戶分為資產(chǎn)類賬戶、生產(chǎn)類賬戶[7]。美國(guó)是經(jīng)濟(jì)大國(guó)，主要側(cè)重對(duì)石油、天然氣的核算。德國(guó)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)核算體系由三部分組成，環(huán)境壓力、環(huán)境狀態(tài)、環(huán)境反應(yīng)[8]。由于德國(guó)的資源較少，主要是對(duì)土地和森林的核算。挪威主要由物質(zhì)資源賬戶、環(huán)境資源賬戶構(gòu)成，核算側(cè)重于森林、漁業(yè)、礦產(chǎn)、能源[9]。加拿大核算分為自然資源存量核算、物質(zhì)能源流量、環(huán)境保護(hù)支出核算，主要核算林木、土地、能源等。加拿大賬戶核算，尤其是林木核算十分詳細(xì)，建立了林木核算實(shí)物賬戶，統(tǒng)計(jì)林木的數(shù)量、層次、構(gòu)成以及地區(qū)[10]。到目前，我國(guó)仍然沒(méi)有公布官方自然資源核算賬戶，各類自然資源資產(chǎn)的核算包括存量、流量、價(jià)值量核算至今沒(méi)有統(tǒng)一，處于不斷的探討與試點(diǎn)階段。

從核算賬戶上分析，國(guó)外自然資源資產(chǎn)核算側(cè)重本國(guó)國(guó)內(nèi)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有較大關(guān)聯(lián)的自然資源。從核算方法上分析，國(guó)內(nèi)的學(xué)者孔含笑總結(jié)了國(guó)際普遍采用的方法，即市場(chǎng)法、收益法和成本法[11]，各個(gè)國(guó)家仍然側(cè)重不同的方法。美國(guó)市場(chǎng)機(jī)制完善，多采用市場(chǎng)價(jià)值法進(jìn)行核算。加拿大高度重視自然資源資產(chǎn)核算，對(duì)各類自然資源資產(chǎn)的核算方法較有針對(duì)性。挪威和德國(guó)，基于投入產(chǎn)出這一經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)關(guān)系，分析自然資源資產(chǎn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的聯(lián)動(dòng)變化，這也是自然資源資產(chǎn)核算的目的——納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系，對(duì)我國(guó)具有較大的參考價(jià)值。我國(guó)也采用市場(chǎng)法、成本法、收益法等方法核算，但我國(guó)由于市場(chǎng)機(jī)制不健全，國(guó)內(nèi)較多采用收益法核算。嚴(yán)金明把自然資源資產(chǎn)核算方法分為兩大類：一類是權(quán)利清晰、市場(chǎng)成熟的核算方法;另一類是權(quán)利不清晰、市場(chǎng)不成熟采用的核算方法[12]?？傊?，國(guó)內(nèi)目前并沒(méi)有形成統(tǒng)一的核算方法，可以借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)各類資源的特性，制定適應(yīng)本國(guó)國(guó)情的合理的核算方法。

2.3? ?核算特征

各個(gè)國(guó)家根據(jù)本國(guó)的國(guó)情、國(guó)家的重視程度，核算具有不同的特點(diǎn)。美國(guó)的自然資源核算分為不同階段的核算，自然資源核算在本國(guó)內(nèi)同時(shí)采用了部門與行業(yè)核算，通過(guò)部門與行業(yè)核算[13]，相互調(diào)整、互為補(bǔ)充。挪威與德國(guó)側(cè)重實(shí)物量核算。加拿大對(duì)各類的資源核算側(cè)重不同的方法，對(duì)各類資源劃分較細(xì)、核算方法具有針對(duì)性。加拿大自然資源核算在國(guó)際上較為完整，值得我國(guó)借鑒。我國(guó)的自然資源資產(chǎn)核算處于理論探索階段，核算方法沒(méi)有達(dá)成共識(shí)，對(duì)自然資源核算主要是從資源大類劃分，如土地、森林、礦產(chǎn)等，核算相對(duì)粗略。我國(guó)可以借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家自然資源資產(chǎn)核算的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)本國(guó)國(guó)情，制定我國(guó)的自然資源資產(chǎn)賬戶。

3? ? ? 自然資源資產(chǎn)管理與自然資源資產(chǎn)核算的聯(lián)系

3.1? ?兩者從不同方面對(duì)自然資源資產(chǎn)實(shí)施保護(hù)與可持續(xù)利用管理

自然資源資產(chǎn)管理是基于宏觀方面對(duì)自然資源資產(chǎn)的管理，自然資源資產(chǎn)管理主要是負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(jì)方面的框架結(jié)構(gòu)，如建立自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)、自然資源資產(chǎn)法制管理、清晰界定自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)、完善市場(chǎng)機(jī)制。而自然資源資產(chǎn)核算側(cè)重于微觀方面對(duì)各類自然資源資產(chǎn)的核算。從二者的目的來(lái)看，最終的目的都是一致的，都是為了對(duì)自然資源進(jìn)行保護(hù)，實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)利用。

3.2? ?同時(shí)受到國(guó)內(nèi)資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)的制約與影響

各個(gè)國(guó)家的自然資源資產(chǎn)管理與核算，不是千篇一律，而是根據(jù)各國(guó)的情況不同，同時(shí)受到國(guó)內(nèi)資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等因素的影響產(chǎn)生了差異。如德國(guó)的自然資源由于相對(duì)匱乏，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得環(huán)境污染嚴(yán)重，因此，德國(guó)的自然資源資產(chǎn)管理重視資源的可持續(xù)利用管理與規(guī)劃管理，自然資產(chǎn)核算側(cè)重土地、森林、環(huán)境核算。

3.3? ?自然資源資產(chǎn)高效管理有助于核算的實(shí)施

自然資源資產(chǎn)管理是對(duì)自然資源結(jié)構(gòu)性的整體框架管理。資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的整合，使自然資源核算具有了明確的管理主體。自然資源的產(chǎn)權(quán)管理，尤其是自然資源所有權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等權(quán)利的管理有助于自然資源資產(chǎn)實(shí)物量、流量的核算?？傊?，自然資源資產(chǎn)管理從整體上為自然資源核算提供便利。

3.4? ?自然資源核算是自然資源資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)手段

核算最基礎(chǔ)的作用就是了解自然資源的現(xiàn)狀，自然資源資產(chǎn)核算為自然資源資產(chǎn)管理者提供較為詳細(xì)的自然資源狀況。有助于自然資源資產(chǎn)管理者了解到微觀方面的自然資源資產(chǎn)現(xiàn)狀，尤其是自然資源資產(chǎn)的價(jià)值、存量、流量變化，從而在宏觀方面制定科學(xué)合理的自然資源資產(chǎn)管理決策。因此，自然資源資產(chǎn)核算成為自然資源資產(chǎn)管理的一種必要而基礎(chǔ)的手段。

4? ? ? 對(duì)我國(guó)的啟示

4.1? ?自然資源資產(chǎn)管理應(yīng)加強(qiáng)各部門之間的合作

我國(guó)的自然資源資產(chǎn)管理起步較晚，雖然自然資源大部分整合到自然資源部管理，由自然資源部負(fù)責(zé)全民所有的自然資源資產(chǎn)管理，但是目前自然資源資產(chǎn)主要還是土地、礦產(chǎn)、海洋資源，其他的自然資源資產(chǎn)沒(méi)有完全整合，比如我國(guó)的水資源仍然是由水利部門負(fù)責(zé)，土地的部分仍由農(nóng)村農(nóng)業(yè)部門管理。我國(guó)可以借鑒美國(guó)、日本、俄羅斯的自然資源資產(chǎn)管理經(jīng)驗(yàn)，如日本的海洋管理沒(méi)有設(shè)立專門的部門，各個(gè)部門之間仍需要進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)管理。據(jù)各類資源的特性及人們的需求，加強(qiáng)部門之間的協(xié)作。

4.2? ?完善自然資源產(chǎn)權(quán)管理

我國(guó)自然資源部分產(chǎn)權(quán)管理不到位，相對(duì)國(guó)外比較模糊，首先是所有權(quán)主體界定，尤其是農(nóng)村集體所有權(quán)主體界定問(wèn)題，由于我國(guó)農(nóng)村基層組織的改革問(wèn)題，實(shí)際上難以找到確定的主體。其次是國(guó)家所有權(quán)與地方使用權(quán)的沖突，地方政府往往趨于各自利益最大化原則，大量占取自然資源資產(chǎn)的收益，加上資產(chǎn)監(jiān)管不到位，導(dǎo)致國(guó)家所有者的利益大量被剝奪。明晰的產(chǎn)權(quán)有助于市場(chǎng)管理，自然資源也只有經(jīng)歷市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變，才實(shí)現(xiàn)從資源到資產(chǎn)、資本的轉(zhuǎn)變，由于資本具有保值和增資的作用[12]，完善產(chǎn)權(quán)的管理變得更加緊迫。

4.3? ?把握自然資源資產(chǎn)管理與核算的關(guān)系

不管是自然資源資產(chǎn)管理還是核算，最終都是為了保護(hù)資源，實(shí)現(xiàn)對(duì)自然資源的可持續(xù)利用。自然資源資產(chǎn)管理從整體上制定自然資源資產(chǎn)保護(hù)的框架，而自然資源核算為自然資源資產(chǎn)管理者提供了決策的基礎(chǔ)信息。二者同時(shí)受到國(guó)內(nèi)能源、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的影響，我國(guó)應(yīng)該注重二者之間的聯(lián)系，結(jié)合國(guó)情，從自然資源資產(chǎn)管理部門劃分、產(chǎn)權(quán)建設(shè)、市場(chǎng)機(jī)制方面等方面為自然資源核算做好制度方面的規(guī)定，而自然資源核算作為了解自然資源狀況的基礎(chǔ)手段，也為自然資源資產(chǎn)管理提供決策信息，因此，自然資源資產(chǎn)管理與核算具有內(nèi)在的聯(lián)系，不管是哪一方面，我國(guó)都應(yīng)該深入研究。

4.4? ?實(shí)物量核算分階段、核算有側(cè)重并且細(xì)分資源

我國(guó)自然資源核算較晚，自然資源核算還沒(méi)有形成統(tǒng)一的技術(shù)、方法、體系。因此，我國(guó)可以借鑒德國(guó)以及挪威的方法，優(yōu)先開展實(shí)物量核算，價(jià)值量的核算逐步完善。我國(guó)資源豐富，短時(shí)間內(nèi)核算每一類資源都有難度，可以先核算對(duì)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等與人類生活緊密關(guān)聯(lián)的資源，如土地、礦產(chǎn)、水資源。此外，細(xì)致劃分我國(guó)的各類自然資源，對(duì)于林木、礦產(chǎn)、土地資源進(jìn)一步細(xì)分。林木依據(jù)是否具有重要價(jià)值劃分、生長(zhǎng)期的長(zhǎng)短劃分，礦產(chǎn)依據(jù)是否具有重要戰(zhàn)略價(jià)值劃分[13]。我國(guó)關(guān)于自然資源賬戶的理論探討則更多的是從各類資源進(jìn)行核算，缺乏各類資源子賬號(hào)編制，這相對(duì)國(guó)外先進(jìn)國(guó)家顯得有些粗略。

4.5? ?編制反映資源與環(huán)境的賬戶

美國(guó)、加拿大、挪威都參照聯(lián)合國(guó)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)核算體系，編制了同時(shí)反映資源與環(huán)境關(guān)聯(lián)的賬戶。編制資源與環(huán)境有關(guān)的賬戶，自然資源變化反應(yīng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，體現(xiàn)資源與環(huán)境的變化關(guān)系，從而制定適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的計(jì)劃方案。

4.6? ?建立自然資源資產(chǎn)核算的評(píng)價(jià)體系

目前，我國(guó)缺乏完善的自然資源資產(chǎn)管理評(píng)價(jià)體系。評(píng)價(jià)體系的實(shí)施有助于后續(xù)對(duì)自然資源核算工作的跟蹤與指導(dǎo)，我國(guó)可以借鑒美國(guó)、德國(guó)建立各類自然資源資產(chǎn)的增值以及可持續(xù)評(píng)價(jià)，有利于對(duì)自然資源核算的持續(xù)監(jiān)控。

主要參考文獻(xiàn)

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