鄭愛翔

摘 要 職業(yè)技能是農(nóng)民工就業(yè)和職業(yè)成長的基礎(chǔ)。基于我國國家層面發(fā)布的23個有關(guān)農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)的政策文本，構(gòu)建農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)雙維政策工具分析框架，采用內(nèi)容分析法對我國農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)政策內(nèi)容進(jìn)行量化分析和評價。研究發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)的政策性體系已經(jīng)基本構(gòu)建完成，但就業(yè)型技能開發(fā)政策工具分布不夠均衡，發(fā)展型技能開發(fā)政策工具尚不完整。根據(jù)研究結(jié)論提出如下政策建議：要進(jìn)行政策的結(jié)構(gòu)性和內(nèi)容性優(yōu)化，重視政策內(nèi)容創(chuàng)新，構(gòu)建終身職業(yè)技能開發(fā)政策體系。

關(guān)鍵詞 職業(yè)技能開發(fā);農(nóng)民工;政策工具;政策文本;內(nèi)容分析

一、問題提出

黨的十九大報告指出，要通過“大規(guī)模開展職業(yè)技能培訓(xùn)”來提高就業(yè)質(zhì)量。當(dāng)前，在我國的勞動者大軍中，農(nóng)民工總量達(dá)2.88億人。由于職業(yè)技能培訓(xùn)與農(nóng)民工的“高質(zhì)量和更充分就業(yè)”以及“市民化”的關(guān)系密切，因此如何開發(fā)和提升農(nóng)民工的職業(yè)技能成為政府高度關(guān)注的問題。

為促進(jìn)農(nóng)民工的職業(yè)技能開發(fā)，近20年來我國政府相繼出臺了一系列政策文件。整體而言，政策文件的出臺促進(jìn)了我國農(nóng)民工職業(yè)技能的開發(fā)工作，對推動農(nóng)民工就業(yè)、發(fā)展乃至市民化具有積極意義。但需要指出的是，任何政策均不可能一蹴而就，政策是政策環(huán)境和政策目標(biāo)互動的產(chǎn)物，在政策環(huán)境和政策目標(biāo)的影響下，政策需要不斷地完善和創(chuàng)新。從現(xiàn)實來看，一方面，我國農(nóng)民工長期在勞動密集型行業(yè)從業(yè)，多從事技術(shù)含量較低的工作崗位。隨著我國進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整力度不斷加大，加之當(dāng)前第四次工業(yè)革命的疊加影響，傳統(tǒng)勞動密集型行業(yè)和相關(guān)低技術(shù)含量崗位正遭受巨大沖擊。另一方面，隨著我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)入新階段，我國農(nóng)民工工作的政策目標(biāo)正逐步由早期促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工向促進(jìn)農(nóng)民工的社會融入轉(zhuǎn)變[1][2]。石偉平等認(rèn)為，如果農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中缺乏必要的職業(yè)技能，未來會存在生活和職業(yè)隱憂，市民化更無從談起[3]。簡而言之，“農(nóng)民”由“農(nóng)民工”向“新市民”的遷移過程并非是無需任何推力就可以實現(xiàn)的“自然過程”，這一過程與農(nóng)民工的職業(yè)技能開發(fā)機制密切相關(guān)[4]。目前，上述政策環(huán)境和政策目標(biāo)的變化對我國農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)政策的完善和創(chuàng)新提出了新的要求。

從理論研究的角度看，當(dāng)前該領(lǐng)域研究多為農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)的對策研究，而對國家層面的農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)政策分析則相對較少。根據(jù)公共政策學(xué)的理論觀點，圍繞特定政策領(lǐng)域進(jìn)行政策體系的系統(tǒng)性研究更有助于找出政策盲點、鎖定政策短板，進(jìn)而對政策進(jìn)行完善[5]。鑒于此，本研究將以近20年來我國在該領(lǐng)域的相關(guān)政策文本為基礎(chǔ)，借助政策工具框架，分析農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)的政策分布、趨勢和結(jié)構(gòu)，指出未來該領(lǐng)域政策供給和創(chuàng)新的方向和路徑。

二、研究方法與過程

（一）政策文本收集與選取

本研究的政策文本均來自于國家層面，包括國務(wù)院頒布的各類行政法規(guī)以及人力資源和社會保障部、教育部、財政部等國務(wù)院各機構(gòu)印發(fā)的部門性規(guī)章、辦法和意見等。為了最大限度獲得政策文本，本研究主要通過“北大法寶—法律信息數(shù)據(jù)庫”進(jìn)行政策文本搜集和梳理。第一輪搜集共檢索到36個政策文本。但部分政策文本對農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)的針對性不強，涉及內(nèi)容較少，因此對檢索到的文本進(jìn)行了篩選和精簡，最終確定23個核心政策文本作為研究樣本，見表1。

（二）研究方法

本文采用內(nèi)容分析法對農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)的政策文本進(jìn)行研究。內(nèi)容分析法具有結(jié)構(gòu)化的研究流程，通常包括明確研究問題、甄選研究樣本、建立研究框架、定義分析單元、設(shè)置分析類目、文本編碼及分析等環(huán)節(jié)[6]。內(nèi)容分析法的核心是通過文本內(nèi)容量化方法來挖掘和揭示現(xiàn)有政策文本中的顯性和隱性信息。在研究目標(biāo)上，通過內(nèi)容分析法可以分析特定領(lǐng)域的政策現(xiàn)狀、趨勢，梳理政策弱項和空白，最終對該領(lǐng)域未來的政策供給和創(chuàng)新進(jìn)行預(yù)測。

常見的文本編碼有兩種形式：第一種是確定研究主題后設(shè)定編碼節(jié)點，并據(jù)此構(gòu)建研究框架，其間通過對節(jié)點的分析形成系統(tǒng)化的編碼體系;第二種是根據(jù)扎根理論三級編碼思路，通過開放編碼、主軸編碼和選擇編碼的流程進(jìn)行理論體系構(gòu)建[7]。政策文本雖具有結(jié)構(gòu)化形態(tài)，但不具有開放式的內(nèi)容體系，因此本研究并不希冀通過上述扎根理論重新構(gòu)建理論[8]，而是試圖通過第一種文本編碼方式先確定研究主題，再進(jìn)行政策文本回溯和歸納，借助對文本內(nèi)容的量化分析，挖掘現(xiàn)有政策文本中的深層次信息。

（三）研究過程

1.確定分析框架

（1）X維度：三類政策工具

政策工具是政策科學(xué)和公共管理領(lǐng)域的重要分析工具，是研究政策制定、執(zhí)行以及整體政策機制的重要手段[9]。在政策工具的分類上，Lowi認(rèn)為，政策工具包括分配、監(jiān)管、建制和再分配[10];Hood認(rèn)為，政策工具包括建議、法律、補助貸款、提供服務(wù)、調(diào)查、登記、咨詢和統(tǒng)計[11];McDonnell指出，政策工具包括命令、激勵、職能拓展、權(quán)威重組和勸告利誘五個方面[12];Rothwell和Zegveld則指出，政策工具具有供給型、需求型和環(huán)境型三種結(jié)構(gòu)形態(tài)[13]。整體而言，當(dāng)前學(xué)術(shù)界對政策工具分類的觀點眾多，尚未形成定論。不過Rothwell和Zegveld提出的政策工具框架與人力資源開發(fā)政策的內(nèi)在邏輯相近，因此成為當(dāng)前人力資源開發(fā)政策文本研究中能被多數(shù)學(xué)者所接受和采納的政策工具類型。鑒于此，本研究將借鑒這一政策工具分類方式，對我國農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)的政策進(jìn)行研究。

在Rothwell和Zegveld的政策工具框架中，供給型政策工具具有政策保障作用，是促進(jìn)我國農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)的保障。政府通過該工具在服務(wù)、經(jīng)費、人員和平臺建設(shè)等方面進(jìn)行投入，改善農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)中的要素資源供給，為促進(jìn)農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)提供資源保障。該工具包括資金支持、科技支持、公共服務(wù)、平臺建設(shè)以及人員培養(yǎng)等主要手段。環(huán)境型政策工具具有影響和滲透功能，可以通過營造良好的政策環(huán)境為農(nóng)民工職業(yè)技能發(fā)展提供政策支持。該工具包括金融支持、稅收優(yōu)惠及補貼、目標(biāo)規(guī)劃、策略性措施和法規(guī)管制等主要手段。需求型政策工具通過為農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)創(chuàng)造新機會，來消除或弱化外部環(huán)境對農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)的干擾和消極影響。該工具能夠為政策實施注入活力，通常包括鼓勵引導(dǎo)、政府購買等主要手段。與供給型和環(huán)境型政策工具相比，需求型政策工具的彈性更為直接和快捷[14]。

（2）Y維度：兩類農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)方式

本質(zhì)上，農(nóng)民工在城市工作生活中的職業(yè)技能開發(fā)進(jìn)程與其市民化進(jìn)程是同步的。職業(yè)技能是支撐農(nóng)民工市民化進(jìn)程的基石，脫離了職業(yè)技能，農(nóng)民工的職業(yè)成長和社會融入將難以維系，甚至連基本就業(yè)也難以保障。在農(nóng)民工的市民化進(jìn)程中，隨著農(nóng)民工職業(yè)身份和社會身份的切換，其職業(yè)技能開發(fā)的內(nèi)涵也相應(yīng)發(fā)生變化[15]，見圖1。

其中，由農(nóng)民向農(nóng)民工的遷移階段屬于前市民化階段，是農(nóng)民工市民化進(jìn)程的第一階段[16]，這一階段既涉及職業(yè)遷移，也涉及工作地域遷移。對于即將或正在由“涉農(nóng)”向“非農(nóng)”職業(yè)身份轉(zhuǎn)換的農(nóng)民工而言，這一階段的首要目標(biāo)是實現(xiàn)城市就業(yè)和適應(yīng)城市生活。而通過就業(yè)型技能開發(fā)，則有助于獲得相應(yīng)的從業(yè)技能，這恰恰是從事“非農(nóng)”職業(yè)的基本條件。因此，圍繞“就業(yè)型技能開發(fā)”進(jìn)行相關(guān)政策文本的檢索和內(nèi)容分析，可以作為農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)政策研究的起點。由農(nóng)民工向新市民遷移的階段屬于農(nóng)民工市民化進(jìn)程的第二階段[17]，這一階段應(yīng)以農(nóng)民工城市融入為目標(biāo)。在農(nóng)民工的職業(yè)技能開發(fā)上，與該階段相對應(yīng)，應(yīng)以農(nóng)民工的發(fā)展型技能開發(fā)為核心，其目的是獲得職業(yè)成長和職業(yè)轉(zhuǎn)換能力，以適應(yīng)其市民化進(jìn)程中的職業(yè)發(fā)展和職業(yè)轉(zhuǎn)換常態(tài)。因此，圍繞“發(fā)展型技能開發(fā)”進(jìn)行政策文本檢索和內(nèi)容分析，可作為農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)政策研究的第二個研究支點。需要指出的是，從農(nóng)民工的職業(yè)發(fā)展進(jìn)程來看，上述兩個階段并非是割裂的階段，“前市民化”與“市民化”階段相互聯(lián)系、相互銜接，“先就業(yè)”和“后發(fā)展”符合職業(yè)主體成長的一般規(guī)律。根據(jù)以上分析，本研究將在農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)政策工具整體分析的基礎(chǔ)上，聚焦農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的“就業(yè)型技能開發(fā)”和“發(fā)展型技能開發(fā)”兩階段進(jìn)行政策文本分析。研究框架，見圖2。

2.構(gòu)建結(jié)構(gòu)樹和內(nèi)容分析

首先，根據(jù)Rothwell和Zegveld提出的政策工具框架，將供給型政策工具、環(huán)境型政策工具和需求型政策工具定為文本分析樹節(jié)點[18]。其次，在樹節(jié)點下，根據(jù)各政策工具類屬關(guān)系設(shè)定子節(jié)點，其中供給型政策工具下包括“資金支持”“科技支持”“公共服務(wù)”“平臺建設(shè)”“人員培養(yǎng)”五個子節(jié)點，環(huán)境型政策工具下包括“金融支持”“稅收優(yōu)惠及補貼”“法規(guī)管制”“目標(biāo)規(guī)劃”“策略性措施”五個子節(jié)點，需求型政策工具下包括“政府購買”和“鼓勵引導(dǎo)”兩個子節(jié)點。最后，借助NVivo12.0通過逐行編碼，將與農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)有關(guān)的詞句加以提取并作為參考點歸入各自的子節(jié)點中，最終形成由“樹節(jié)點—子節(jié)點—參考點”構(gòu)成的三級編碼結(jié)構(gòu)[19]。

為保證編碼的信度，在政策文本編碼過程中采用研究小組成員背對背編碼的方式進(jìn)行編碼。在編碼過程中發(fā)現(xiàn)，“供給型政策工具”“環(huán)境型政策工具”和“需求型政策工具”中部分政策內(nèi)容重疊。例如“采取培訓(xùn)券補助方式的，基層財政部門或陽光工程辦公室直接將培訓(xùn)券發(fā)給受培訓(xùn)農(nóng)民，由農(nóng)民作為培訓(xùn)學(xué)費交到培訓(xùn)機構(gòu)”這一表述，既可以歸入到“鼓勵引導(dǎo)”，也可以歸入到“稅收優(yōu)惠及補貼”中，因此應(yīng)將此類原始信息重新放置到政策文本中進(jìn)行語境判斷。由于上述語句屬于2004年財政部農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)財政補助資金管理辦法》中的內(nèi)容，該政策的目標(biāo)為“進(jìn)一步加強和規(guī)范農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)財政補助資金管理，提高資金使用效益”，旨在提高政策執(zhí)行力，因而應(yīng)將這一參考點納入到“稅收優(yōu)惠及補貼”節(jié)點中。最終通過對全部政策文本的逐一閱讀和編碼，形成了包括三個樹節(jié)點和十二個二級子節(jié)點的農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)政策研究結(jié)構(gòu)。

三、政策文本量化分析

（一）政策文本的單維度描述性分析

1.基于X維度的描述性分析

通過對23個政策文本的內(nèi)容分析發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)政策中綜合運用了供給型、環(huán)境型和需求型三種政策工具。從政策工具的整體結(jié)構(gòu)性分布看，環(huán)境型政策工具在政策工具中占比最高，達(dá)到49.80%;供給型政策工具次之，占比41.90%;需求型政策工具占比最低，僅為8.30%，見圖3。

在農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)的供給型政策工具中，“人員培養(yǎng)”占比最高，達(dá)45.28%，其次是“平臺建設(shè)”，占28.30%，“資金支持”占11.32%，“科技支持”占8.49%，“公共服務(wù)”占6.60%。在環(huán)境型政策工具中，“策略性措施”占比最高，達(dá)53.17%，其次是“目標(biāo)規(guī)劃”占25.40%，“稅收優(yōu)惠及補貼”占14.29%，“法規(guī)管制”占5.56%，“金融服務(wù)”占1.59%。在需求型政策工具中，“鼓勵引導(dǎo)”占比最高，達(dá)95.45%，“政府購買”占4.55%。

2. 基于Y維度的描述性分析

職業(yè)技能是支撐農(nóng)民工就業(yè)、職業(yè)成長乃至市民化的基礎(chǔ)。在農(nóng)民工城市工作生活的不同階段，其職業(yè)技能開發(fā)的內(nèi)涵不斷變化。鑒于此，根據(jù)農(nóng)民工職業(yè)技能的不同呈現(xiàn)方式，進(jìn)行相關(guān)政策文本和參考點的梳理，是進(jìn)行后續(xù)政策工具深層次研究的前提。

為準(zhǔn)確鎖定相關(guān)政策文本，本研究首先圍繞“就業(yè)型技能開發(fā)”和“發(fā)展型技能開發(fā)”兩個主題進(jìn)行政策文本的初始?xì)w類，將《共青團(tuán)中央辦公廳關(guān)于開展“訂單培訓(xùn)助您就業(yè)——進(jìn)城青年農(nóng)民工技能培訓(xùn)月”活動的通知》（中青辦發(fā)[2010]9號）等20個政策文本初步歸為就業(yè)型技能開發(fā)政策文本類別，將《農(nóng)民工學(xué)歷與能力提升行動計劃——“求學(xué)圓夢行動”實施方案》（教職成函[2016]2號）等3個政策文本初步歸為發(fā)展型技能開發(fā)政策文本類別。

由于初始?xì)w類的政策文本中，部分政策文本中所涉內(nèi)容可同時歸入到兩個職業(yè)技能開發(fā)類別中，因此在完成前述工作的基礎(chǔ)上，為進(jìn)一步保證研究信度，需要對上述已完成初步歸類的政策文本進(jìn)行二次閱讀，并將其中可同時歸入到兩個類別的文本及語句，結(jié)合文本設(shè)定目標(biāo)以及具體政策文本內(nèi)容進(jìn)行二次歸類，對相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行政策工具歸屬的微調(diào)。最終歸入就業(yè)型技能開發(fā)的參考點有197個，占77.87%;歸入發(fā)展型技能開發(fā)的參考點有56個，占22.13%。

（二）政策文本的雙維度交叉分析

供給型、環(huán)境型和需求型三種政策工具在三類職業(yè)技能開發(fā)政策文本中具有一定的分布差異，見表2。

從整體上看，當(dāng)前農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)政策工具主要集中于就業(yè)型技能開發(fā)政策文本中，而發(fā)展型技能開發(fā)政策文本中所涉政策工具的數(shù)量則相對較少。從各類政策工具在各類型職業(yè)技能開發(fā)中的比重來看，就業(yè)型技能開發(fā)中的環(huán)境型政策工具占比最高，發(fā)展型技能開發(fā)中的供給型政策工具占比最高。

1.就業(yè)型技能開發(fā)政策工具分析

我國就業(yè)型技能開發(fā)政策相對健全，政策制定參與部門較多，例如國務(wù)院、人力資源和社會保障部、教育部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、中央精神文明建設(shè)指導(dǎo)委員會、共青團(tuán)中央等。在此類政策文本中，環(huán)境型政策工具數(shù)量居于首位。其中，“策略性措施”政策供給量最高，諸如“組織管理”“監(jiān)督檢查”“培訓(xùn)效果評價”“考核管理”“質(zhì)量控制”等政策內(nèi)容的設(shè)定無疑增加了現(xiàn)有政策的可執(zhí)行性，這對提高我國農(nóng)民工就業(yè)型技能開發(fā)的效果大有裨益。不過需要指出的是，該類型政策文本的二級政策工具存在重復(fù)以及操作性不強的問題。例如，“組織管理”在農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)相關(guān)政策文本中出現(xiàn)頻度極高，但多數(shù)政策文本并未說明具體手段和側(cè)重點，僅將組織管理作為一般政策原則加以羅列。二級政策工具“目標(biāo)規(guī)劃”數(shù)量次之，主要覆蓋“培訓(xùn)人數(shù)目標(biāo)”“安全生產(chǎn)目標(biāo)”“資金使用效益目標(biāo)”“社會發(fā)展中長期規(guī)劃目標(biāo)”等層面，這說明當(dāng)前農(nóng)民工就業(yè)型技能開發(fā)短期、中期、長期目標(biāo)層層嵌套，政策的頂層設(shè)計規(guī)劃具有一定的系統(tǒng)性?！岸愂諆?yōu)惠及補貼”和“法規(guī)管制”數(shù)量居于其后，二者均屬于支持農(nóng)民工就業(yè)型技能開發(fā)的重要形式，其中“稅收優(yōu)惠及補貼”主要包括對企業(yè)相關(guān)培訓(xùn)費用的稅前抵扣，以及對企業(yè)和農(nóng)民工的補助補貼等。為激勵企業(yè)和農(nóng)民工參與就業(yè)培訓(xùn)，當(dāng)前政策條文從稅收抵扣的“范圍”“操作辦法”，以及培訓(xùn)補貼的“對象”“申報”“撥付和使用”“管理和監(jiān)督”等方面給予重點關(guān)注?！胺ㄒ?guī)管制”包括各類“培訓(xùn)考核制度”“培訓(xùn)檔案制度”等政策規(guī)制，在政策工具總量中已占有一定政策供給比例，這說明農(nóng)民工就業(yè)型技能開發(fā)的政策規(guī)制體系初步建立，這為農(nóng)民工就業(yè)技能有效開發(fā)提供了重要的制度性保障。相比之下，在環(huán)境型政策工具中，“金融支持”政策供給量偏少，主要形式是國家開發(fā)銀行提供的農(nóng)民工培訓(xùn)示范基地建設(shè)項目貸款支持，這說明在金融支持的政策供給方面還有較大的開發(fā)空間。

在供給型政策工具中，“人員培養(yǎng)”的使用數(shù)量居于首位，主要圍繞農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)中的“教材開發(fā)”“師資建設(shè)”等關(guān)鍵能力開發(fā)節(jié)點展開，具有較強的政策執(zhí)行性，例如“短期培訓(xùn)時間一般為15～90天”“建筑行業(yè)的農(nóng)民工首次崗前安全生產(chǎn)培訓(xùn)時間不得少于32學(xué)時，每年接受再培訓(xùn)時間不得少于20學(xué)時”等政策條文對就業(yè)型技能開發(fā)中的人員培養(yǎng)進(jìn)行了具體政策規(guī)定。在“平臺建設(shè)”方面，該類政策文本主要從硬件和軟件兩個方面進(jìn)行政策闡述。在硬件方面，以培訓(xùn)機構(gòu)和學(xué)校的設(shè)備設(shè)施建設(shè)為主;在軟件方面則包括政校企合作、協(xié)同平臺的建設(shè)，該類型政策供給數(shù)量同樣位居前列?！百Y金支持”涉及到就業(yè)技能培訓(xùn)資金的投入、使用，以及資金投入機制建設(shè)等方面，對資金的來源、方式、政策傾斜方向等方面也進(jìn)行了重點政策說明?！翱萍贾С帧敝饕ㄅc就業(yè)型技能開發(fā)相關(guān)的遠(yuǎn)程教育資源支持，而“公共服務(wù)”主要為“培訓(xùn)信息”的發(fā)布提供服務(wù)等?？傮w而言，當(dāng)前“資金支持”“科技支持”和“公共服務(wù)”等政策供給量較低，說明圍繞農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)的相應(yīng)配套性措施還有待強化。

在需求型政策工具方面，“鼓勵引導(dǎo)”包括當(dāng)前農(nóng)民工就業(yè)型技能開發(fā)中的各類激勵政策，既包括“典型人物事跡宣傳”等精神層面的引導(dǎo)，也包括對通過職業(yè)技能鑒定者的獎勵等物質(zhì)層面的鼓勵。從總體上看，當(dāng)前物質(zhì)獎勵和精神引導(dǎo)相結(jié)合的就業(yè)型技能開發(fā)激勵體系已基本形成。不過相比之下，“政府購買”政策供給偏少，且為一般性政策指引，并無具體的政策細(xì)節(jié)。

2.發(fā)展型技能開發(fā)政策工具分析

近年來，我國發(fā)展型技能開發(fā)政策主要由人力資源和社會保障部、教育部、中華全國總工會三部門參與制定。在農(nóng)民工發(fā)展型技能開發(fā)政策文本中，供給型政策工具的比重最高，其中“人員培養(yǎng)”的政策供給量較大，此類政策工具主要集中于面向發(fā)展型技能開發(fā)的各類專業(yè)、課程、培訓(xùn)設(shè)計等方面?！捌脚_建設(shè)”次之，在政策內(nèi)容上除了對單一教育培訓(xùn)主體平臺以及校企合作等雙元平臺建設(shè)進(jìn)行政策說明外，行業(yè)和企業(yè)建設(shè)的“農(nóng)民工繼續(xù)教育學(xué)習(xí)與實訓(xùn)中心”是政策亮點，這顯示政策制定部門已認(rèn)識到行業(yè)企業(yè)在農(nóng)民工發(fā)展型技能開發(fā)中的獨特作用，并開始以整合行業(yè)和企業(yè)資源進(jìn)行獨立的政策設(shè)計，然而“科技支持”“資金支持”和“公共服務(wù)”方面的政策供給相對較少。結(jié)合上一類型政策文本分析結(jié)果可知，與科技、資金以及服務(wù)相關(guān)的配套性政策措施不完善是當(dāng)前我國農(nóng)民工職業(yè)技能政策供給的普遍缺陷。其中，“資金支持”的主要政策內(nèi)容聚焦于農(nóng)民工發(fā)展型技能開發(fā)所涉財政資金的劃撥和管理等方面，“公共服務(wù)”主要為職業(yè)培訓(xùn)提供信息支持，“科技支持”則包括網(wǎng)絡(luò)課程、視頻公開課、微課等方面的支持，對移動學(xué)習(xí)的支持雖有出現(xiàn)，但總體數(shù)量偏少。

在環(huán)境型政策工具方面，“策略性措施”的政策供給相對較多，包括農(nóng)民工發(fā)展型技能開發(fā)過程中的質(zhì)量監(jiān)控、監(jiān)管、評估考核等?！岸愂諆?yōu)惠及補貼”次之，主要包括發(fā)展型技能開發(fā)過程中的補助補貼標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，目前在政策文本中已占一定比例，說明決策層意識到企業(yè)和農(nóng)民工參與教育與培訓(xùn)的積極性不高是農(nóng)民工發(fā)展型技能開發(fā)中的核心問題，并通過政策規(guī)定加以促進(jìn)。“目標(biāo)規(guī)劃”主要是農(nóng)民工發(fā)展型技能開發(fā)的數(shù)量和質(zhì)量目標(biāo)，如在崗位技能提升方面，要求“每年面向在崗農(nóng)民工開展政府補貼培訓(xùn)300萬人次，培訓(xùn)合格率達(dá)到90%以上”。此外，“法規(guī)管制”和“金融支持”雖已涉及，但相關(guān)政策內(nèi)容還相對較少。

在需求型政策工具方面，以“鼓勵引導(dǎo)”為主要表現(xiàn)形式，包括“政策宣傳講解”“典型人物事跡宣傳”等內(nèi)容。目前，在農(nóng)民工發(fā)展型技能開發(fā)的“政府購買”方面還存在政策空白。

四、結(jié)論與政策建議

（一）結(jié)論

1.職業(yè)技能開發(fā)政策體系基本構(gòu)建完成

綜合政策文本歸納可知，近20年來針對農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)的政策文本出臺數(shù)量較多，國務(wù)院各主要部門從不同政策視角對農(nóng)民工技能開發(fā)進(jìn)行了政策規(guī)定，涵蓋培訓(xùn)項目設(shè)計、運行、保障等方面，已形成較清晰的政策思路和系統(tǒng)化的政策體系?，F(xiàn)有農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)的政策內(nèi)容涵蓋了供給型、環(huán)境型和需求型政策工具，包括就業(yè)型技能開發(fā)和發(fā)展型技能開發(fā)兩大政策系統(tǒng)。需要進(jìn)一步指出的是，近幾年農(nóng)民工發(fā)展型技能開發(fā)已經(jīng)成為農(nóng)民工政策的重點內(nèi)容。2014年以來，人社、教育等部門政策頒布較為密集。

2.就業(yè)型技能開發(fā)政策工具分布不夠均衡

當(dāng)前，就業(yè)型技能開發(fā)政策體系已經(jīng)基本構(gòu)建完成。現(xiàn)有政策體系覆蓋全部二級政策工具范疇，涉及農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工前、進(jìn)城后等不同就業(yè)時間節(jié)點，但現(xiàn)有政策體系中的政策工具結(jié)構(gòu)性失衡問題也較為突出。其中，在一級政策工具中，環(huán)境型政策工具是當(dāng)前此類政策文本的主要投入方向，表現(xiàn)在環(huán)境型政策工具是需求型政策工具數(shù)量的6倍，分布極不均衡。與此同時，各項二級政策工具分布也不夠合理，其中“人員培養(yǎng)”“平臺建設(shè)”“目標(biāo)規(guī)劃”和“策略性措施”四類二級政策工具占全部政策工具總量的72.59%，并且還存在一定的重復(fù)、重疊以及操作性弱等問題。整體而言，未來應(yīng)通過對此類政策的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，促進(jìn)政策優(yōu)化，提高政策執(zhí)行效果。

3.發(fā)展型技能開發(fā)政策工具尚不完整

從結(jié)構(gòu)上看，現(xiàn)有農(nóng)民工發(fā)展型技能開發(fā)政策文本在供給型、環(huán)境型和需求型三類政策工具中整體分布相對均衡。其一級政策工具的結(jié)構(gòu)分布明顯優(yōu)于就業(yè)型技能開發(fā)政策文本，但由于該類政策相對啟動較晚，因此政策工具還不夠完整，這在二級政策工具中尤為明顯。具體而言，當(dāng)前二級政策工具主要集中在“人員培養(yǎng)”“稅收優(yōu)惠及補貼”“平臺建設(shè)”等方面，而“資金支持”“科技支持”“公共服務(wù)”和“金融支持”等政策工具則相對薄弱，甚至“政府購買”等內(nèi)容尚無政策涉及，亟待政策補缺。鑒于政策完善需要一定的周期，因此可以嘗試從內(nèi)容方面進(jìn)行功能性優(yōu)化。

（二）政策建議

1.注重就業(yè)型技能開發(fā)政策的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化

為進(jìn)一步有效推進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)工作，亟待進(jìn)行農(nóng)民工就業(yè)型技能開發(fā)的政策創(chuàng)新。由當(dāng)前就業(yè)型技能開發(fā)政策文本可見，現(xiàn)有政策文本中需求型和供給型政策工具偏少，存在一定的政策工具分布不均問題。針對這一問題，應(yīng)積極推進(jìn)政策工具的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化。首先，應(yīng)進(jìn)行政策梳理，尤其要對環(huán)境型政策工具中的重復(fù)性內(nèi)容適當(dāng)刪減，同時對低政策操作性內(nèi)容加以強化，以在保證政策指引性的同時提高政策的可執(zhí)行性。其次，應(yīng)適度增加需求型政策工具的供給量，尤其要加強農(nóng)民工就業(yè)型技能開發(fā)“鼓勵引導(dǎo)”方面的政策研究。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民工主動參加就業(yè)培訓(xùn)的意愿率為61.2%[20]，真正接受過職業(yè)技能培訓(xùn)的農(nóng)民工占32.9%[21]，這意味著農(nóng)民工參加培訓(xùn)的積極性不夠高，培訓(xùn)覆蓋面還不夠廣。從需求側(cè)來看，需要積極吸引農(nóng)民工參與就業(yè)型技能開發(fā)。由于培訓(xùn)意愿是農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)的起點，因此如何進(jìn)一步通過物質(zhì)和非物質(zhì)手段引導(dǎo)農(nóng)民工參與就業(yè)培訓(xùn)是未來政策的主要突破點。從供給側(cè)來看，還需要研究現(xiàn)有培訓(xùn)供給對農(nóng)民工的適用性和吸引力。進(jìn)而言之，應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的產(chǎn)業(yè)側(cè)重，重新審視現(xiàn)有的農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)運行、激勵和保障體系，并進(jìn)行相應(yīng)的政策優(yōu)化。

2.關(guān)注發(fā)展型技能開發(fā)政策的功能性優(yōu)化

當(dāng)前，發(fā)展型技能開發(fā)所涉政策文本的政策工具總體分布均勻，且重復(fù)率不高。鑒于此，進(jìn)行政策工具功能性優(yōu)化是相對可行的策略。具體而言，可以在促進(jìn)農(nóng)民工發(fā)展型技能開發(fā)的政策工具中選擇影響邊際作用較大的政策作為突破點。一般而言，需求型政策工具對農(nóng)民工參與職業(yè)技能開發(fā)的積極性影響相對較大，因此可根據(jù)農(nóng)民工的實際需求適當(dāng)強化此類政策工具。以“政府購買”為例，可以設(shè)計兩條政策供給路線。一方面，結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化目標(biāo)，主動瞄準(zhǔn)一些優(yōu)先發(fā)展行業(yè)和特定工種進(jìn)行人力資源開發(fā)的定向政府購買;另一方面，可以針對部分具有現(xiàn)實市民化需求的農(nóng)民工適度增加政策供給，這樣既可以為未來國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型提供人力資源儲備，也可以促進(jìn)農(nóng)民工的市民化進(jìn)程。

從總量上看，發(fā)展型技能開發(fā)政策文本的政策供給量相對偏少，需要在適度增加“公共服務(wù)”“金融支持”“科技支持”和“政府購買”等政策工具的數(shù)量供給的同時，進(jìn)一步強化政策的質(zhì)量指向。這意味著不能僅僅依靠數(shù)量判斷政策工具是否充沛，還應(yīng)結(jié)合政策文本內(nèi)容進(jìn)行“量”和“質(zhì)”的綜合分析。進(jìn)而言之，在由管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變過程中，行政管制和干預(yù)不應(yīng)是主要手段，因此對諸如“法規(guī)管制”等類型政策工具應(yīng)不以數(shù)量增加為目標(biāo)，而應(yīng)以質(zhì)量、結(jié)構(gòu)以及相關(guān)的效果作為價值評定標(biāo)準(zhǔn)。再如，當(dāng)前“公共服務(wù)”的主要政策內(nèi)容主要為培訓(xùn)前信息服務(wù)，考慮到培訓(xùn)前的信息服務(wù)與農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)的參與度直接相關(guān)，因此未來需要進(jìn)一步強化這方面的內(nèi)容。具體而言，關(guān)于信息服務(wù)的政策范圍不應(yīng)局限于培訓(xùn)前信息服務(wù)，諸如培訓(xùn)過程與培訓(xùn)后的全過程信息服務(wù)同樣需要強化，這對提高整體人力資源開發(fā)效果具有積極作用。

3.重視職業(yè)技能開發(fā)政策的內(nèi)容創(chuàng)新

除了需要對政策內(nèi)容進(jìn)行結(jié)構(gòu)性和功能性優(yōu)化外，政策創(chuàng)新也需要提上日程。其中，科技與資金支持政策往往是政策創(chuàng)新的首要突破口。農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)中的“科技支持”政策內(nèi)容主要為多媒體教學(xué)資源支持，對網(wǎng)絡(luò)教育、移動學(xué)習(xí)等教育新形式的政策涉及還相對較少。在在線學(xué)習(xí)逐漸躋身成人主要學(xué)習(xí)平臺的背景下，我國對農(nóng)民工就業(yè)型技能和發(fā)展型技能開發(fā)中的在線學(xué)習(xí)資源開發(fā)政策探索無疑是下一步政策完善的重點。當(dāng)然，在線學(xué)習(xí)支持政策既涉及到在線學(xué)習(xí)技術(shù)的支持，又涉及到對在線教學(xué)內(nèi)容、體系的設(shè)計和建構(gòu)，更涉及到對成人教育培訓(xùn)規(guī)律的理解和掌握，這需要在政策設(shè)計過程中進(jìn)行系統(tǒng)性研究。其中，政府作為在線學(xué)習(xí)支持政策的制定者，在政策配套設(shè)計中如何吸引各種非政府組織、企業(yè)單位和公民個人參與到這一過程中，協(xié)同推進(jìn)在線學(xué)習(xí)尤其值得思考。

農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)能否有效實施還與資金密切相關(guān)。雖然“金融支持”和“政府購買”分屬于不同的政策工具類別，具有一定的功能性差異，但其對培訓(xùn)的物質(zhì)性支持目標(biāo)相近。然而，現(xiàn)有對“金融支持”的政策涉及面相對較窄，僅在農(nóng)民工培訓(xùn)示范基地項目貸款等文本中有所涉及，而“政府購買”同樣停留在政府購買服務(wù)機制的政策構(gòu)想方面，并無實質(zhì)性政策指引條款，這說明在當(dāng)前的農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)中缺乏系統(tǒng)化的金融支持和政府購買政策。因此，應(yīng)細(xì)化金融支持和政府購買政策，尤其要重視適度拓展金融支持在農(nóng)民工就業(yè)型技能開發(fā)政策中的應(yīng)用范圍，明確政府購買的范圍、內(nèi)容、程序等，進(jìn)一步增強政策的可執(zhí)行性。

4.構(gòu)建終身職業(yè)技能開發(fā)政策體系

就業(yè)型技能開發(fā)與發(fā)展型技能開發(fā)同屬于終身職業(yè)技能開發(fā)范疇，因此在完善上述專項能力開發(fā)制度的同時，還應(yīng)打通兩類政策的壁壘，探索適應(yīng)農(nóng)民工市民化進(jìn)程需要的終身職業(yè)技能開發(fā)制度體系。在具體實踐中，一方面，可以在現(xiàn)有政策的基礎(chǔ)上進(jìn)行政策細(xì)化，根據(jù)農(nóng)民工前市民化、市民化以及后市民化不同階段職業(yè)技能開發(fā)的需求特點進(jìn)行政策完善;另一方面，需要在學(xué)習(xí)西方國家經(jīng)驗的基礎(chǔ)上進(jìn)行政策借鑒。西方國家對于終身職業(yè)技能開發(fā)的政策探索已有40余年，其中德國的《新聯(lián)邦職業(yè)教育法》中關(guān)于企業(yè)和行業(yè)功能的政策規(guī)定，《美國2000年教育戰(zhàn)略》中對社區(qū)教育的政策探索，日本的《終身學(xué)習(xí)振興法案》中對國家主體的角色定位和功能的規(guī)定，以及新加坡的《未來技能在職培訓(xùn)計劃》中在職教育和正式教育的對接機制，均具有一定的借鑒意義。需要指出的是，從西方國家終身職業(yè)教育政策來看，政府在勞動者終身職業(yè)技能開發(fā)過程中主要扮演政策制定者和資源協(xié)調(diào)者的角色，而非實施者的角色。西方國家對勞動者終身職業(yè)技能的開發(fā)主要依賴于行業(yè)、企業(yè)、社區(qū)、學(xué)校、培訓(xùn)機構(gòu)等多元主體的協(xié)同來實現(xiàn)。因此圍繞上述不同主體的協(xié)同，制定目標(biāo)規(guī)劃，完善法規(guī)規(guī)制，進(jìn)行鼓勵引導(dǎo)，推動平臺建設(shè)，并進(jìn)行相應(yīng)的二級政策工具開發(fā)應(yīng)成為未來農(nóng)民工終身職業(yè)技能開發(fā)政策建設(shè)的重點。

參 考 文 獻(xiàn)

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