[摘? ? 要] 近年來黨政聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量呈現(xiàn)出“井噴式”增長態(tài)勢，并將在較長一段時(shí)間內(nèi)持續(xù)發(fā)揮其政治功用及法律效力，相應(yīng)地對其備案審查工作提出了更高要求。實(shí)踐中，黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查還存在著缺少外部監(jiān)督及權(quán)利救濟(jì)可能，備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制并非雙系統(tǒng)內(nèi)部的銜接聯(lián)動(dòng)等實(shí)務(wù)問題。理論上任意制定主體均有對其進(jìn)行備案審查的可能，而“聯(lián)席會(huì)議制度”的建立是其中最具現(xiàn)實(shí)可行性并且能夠?qū)崿F(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律備案審查雙系統(tǒng)的銜接聯(lián)動(dòng)。此外，還可以通過開辟司法建議抄送渠道以及加強(qiáng)黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查信息化平臺(tái)建設(shè)的方式提升黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查效能。

[關(guān)鍵詞] 黨政聯(lián)合發(fā)文;備案審查;銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制;聯(lián)席會(huì)議

[中圖分類號(hào)] D26? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? [文章編號(hào)] 1002-8129（2021）03-0041-08

一、問題的提出

黨政聯(lián)合發(fā)文現(xiàn)象可溯自新中國成立初期，是我國黨委行政系統(tǒng)運(yùn)作中的一種特殊現(xiàn)象，反映了我國黨政關(guān)系當(dāng)中最為穩(wěn)定的核心部分，即堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨通過包括行政系統(tǒng)在內(nèi)的整套國家機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)國家治理[1]。在這種國家治理實(shí)踐中，黨和政府體系并非獨(dú)自運(yùn)行、各成一系，而是在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，形成了統(tǒng)籌協(xié)同的黨政結(jié)構(gòu)，其典型特征在于黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地位和黨政關(guān)系之間的復(fù)合結(jié)構(gòu)[2]?？梢哉f黨政聯(lián)合發(fā)文的出現(xiàn)及爆發(fā)式增長與我國黨政關(guān)系的變化密切相關(guān)。2019年新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）明確規(guī)定了“制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)范圍事項(xiàng)的，可以由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定”，這一規(guī)定將黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范內(nèi)涵從《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》中涉及到的規(guī)范性文件擴(kuò)展到了黨內(nèi)法規(guī)，有學(xué)者將其稱之為“法源性”黨政聯(lián)合發(fā)文[3]。隨著當(dāng)下黨政機(jī)關(guān)融合趨勢，黨政機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌政治運(yùn)行的規(guī)范化，黨政聯(lián)合發(fā)文已從一種臨時(shí)性、過渡性的政策主張的載體演變?yōu)橐环N治國理政的常態(tài)化工具[4]，其數(shù)量呈現(xiàn)出“井噴式”增長態(tài)勢[5]，并將在較長一段時(shí)間內(nèi)持續(xù)發(fā)揮其政治功用及法律效力，這就對黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查工作提出了更高要求。

根據(jù)《立法法》《法規(guī)規(guī)章備案條例》《黨內(nèi)法規(guī)備案審查規(guī)定》等備案審查規(guī)定，現(xiàn)階段我國的備案審查都是在各自系統(tǒng)內(nèi)實(shí)行下級機(jī)構(gòu)對上級機(jī)構(gòu)或被監(jiān)督機(jī)構(gòu)對監(jiān)督機(jī)構(gòu)上報(bào)備案，上級機(jī)構(gòu)對下級機(jī)構(gòu)或監(jiān)督機(jī)構(gòu)對被監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查。其中存在著下級機(jī)構(gòu)和被監(jiān)督機(jī)構(gòu)為同一主體，即一個(gè)主體需要同時(shí)向上級機(jī)構(gòu)以及監(jiān)督機(jī)構(gòu)上報(bào)備案及接受審查的情況。譬如，地方政府規(guī)章既要報(bào)國務(wù)院備案，同時(shí)應(yīng)當(dāng)報(bào)本級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案?，F(xiàn)階段我國已經(jīng)形成由黨委、人大、政府、軍隊(duì)等各系統(tǒng)分工負(fù)責(zé)、相互銜接的各類規(guī)范性文件備案審查制度機(jī)制[6]。其基本框架包括黨中央和地方黨委對黨內(nèi)法規(guī)和其他規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查。基于黨政聯(lián)合發(fā)文存在的制定主體多元性的特征，同時(shí)其理論與實(shí)務(wù)尚未實(shí)現(xiàn)有效溝通及對接，由此帶來了不可避免的現(xiàn)實(shí)問題，其中最為顯性的問題即為黨政聯(lián)合發(fā)文的信息公開困境及由此引起的司法裁判難題。

《備案審查規(guī)定》第五條第二款規(guī)定，“多個(gè)黨組織聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，由牽頭黨組織向共同的上級黨組織報(bào)備”。也即，這一條款將存在多個(gè)制定主體的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件劃分出主要制定主體以及次要制定主體。同理，存在兩個(gè)及以上制定主體的黨政聯(lián)合發(fā)文中，也應(yīng)當(dāng)存在相應(yīng)的主要制定主體（“牽頭”制定主體）以及次要制定主體。結(jié)合實(shí)踐情況，可以確定現(xiàn)階段黨政聯(lián)合發(fā)文在備案審查程序中的報(bào)備主體為其制定的牽頭主體，而備案主體則為報(bào)備主體的上級黨組織。然而，從國家積極義務(wù)出發(fā)的功能主義[4]視角回窺黨政聯(lián)合發(fā)文，無論是理論上還是實(shí)務(wù)中黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查還存在著亟需討論的現(xiàn)實(shí)問題。基于此，對黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查在現(xiàn)階段憲法法律和黨內(nèi)法規(guī)制度基礎(chǔ)上提出具備現(xiàn)實(shí)可行性的完善路徑，從而解決黨內(nèi)法規(guī)和國家法律之中誰是“裁判官”的問題具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

二、黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)爭議及分類討論

實(shí)踐中黨政聯(lián)合發(fā)文是以黨委牽頭，其他行政機(jī)關(guān)基于特定需要就同一事項(xiàng)發(fā)布特定文件。按照《制定條例》及《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》的原則及要求，基于不同階段的規(guī)范文書審核審查控制需要，黨政聯(lián)合發(fā)文必須嚴(yán)格遵守制定程序中的前置審核程序和已經(jīng)發(fā)布實(shí)施后的備案審查程序，兩者的區(qū)別在于前者置于事前審查情境下，以找出問題、發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤的消極語境即發(fā)現(xiàn)與憲法法律、上位黨內(nèi)法規(guī)“不一致”問題為主，從語言層面增強(qiáng)準(zhǔn)確性;而后者是制定文件之后履行的程序，以積極語境即不違反憲法法律、上位黨內(nèi)法規(guī)為主。黨政聯(lián)合發(fā)文由于涉及不同主體的意志，同時(shí)其內(nèi)容以國家社會(huì)事務(wù)為主，直接或者間接影響公民權(quán)利義務(wù)的分配和公權(quán)力主體之間關(guān)系，具備很強(qiáng)的溢出效應(yīng)[4]，因此黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查至關(guān)重要。

《備案審查規(guī)定》第五條規(guī)定：“黨組織制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)向上級黨組織報(bào)備?！庇捎趥浒笇彶橹贫纫陨蠈ο吕迩妩h政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)是研究黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查問題的前提之一。當(dāng)前針對黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)討論頗多，主要集中在黨政聯(lián)合發(fā)文是雙重屬性還是單一屬性，并且形成了雙重屬性論及單一屬性論兩種不同的觀點(diǎn)，其中，單一屬性論又包括兩種不同的觀點(diǎn)。盡管黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)問題尚未定論，但學(xué)界現(xiàn)階段的討論對黨政聯(lián)合發(fā)文部分問題的厘清有所幫助。

持雙重屬性觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，黨政聯(lián)合發(fā)文造成了黨內(nèi)法規(guī)直接進(jìn)入到法律系統(tǒng)之中，因而使得黨內(nèi)法規(guī)本身同時(shí)具備了行政法規(guī)或行政規(guī)范性文件的性質(zhì)[7]。因而不能單一考慮文件的“黨內(nèi)”屬性及其政治屬性，還要考慮其法律效力。具體而言，第一，黨政聯(lián)合發(fā)文是由黨委和政府兩類機(jī)關(guān)共同發(fā)布，因此在文件的性質(zhì)上出現(xiàn)了雙重表現(xiàn)[7]。第二，盡管黨政聯(lián)合發(fā)文在發(fā)布時(shí)僅采用黨委的文件的發(fā)文字號(hào)，但其在文件內(nèi)容上既體現(xiàn)了黨的意志，也體現(xiàn)了負(fù)有國家和社會(huì)管理職能的其他參與制定主體的意志，也具有法律效力，可以在黨外成為個(gè)人和組織實(shí)施相關(guān)活動(dòng)、承擔(dān)相關(guān)責(zé)任的直接依據(jù)[8] 519。也即，黨政聯(lián)合發(fā)文表現(xiàn)為兩個(gè)身處不同系統(tǒng)的主體認(rèn)知和意志的共同形成[1]。

持單一屬性觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，盡管黨政聯(lián)合發(fā)文由黨委的機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)共同制定，但黨政聯(lián)合發(fā)文的基本屬性仍屬于黨內(nèi)法規(guī)的范疇，其依據(jù)為黨政聯(lián)合發(fā)文是以黨內(nèi)的發(fā)文字號(hào)公布，而非以國家主席、國務(wù)院“令”等形式進(jìn)行公布，因而不屬于國家法律、行政性法規(guī)等范疇[9]。此外，無論是《立法法》，還是《監(jiān)督法》，現(xiàn)行法律也沒有賦予人大常委會(huì)及其他黨外主體對黨政聯(lián)合發(fā)文的報(bào)備審查職責(zé)[10]。

在對黨政聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行性質(zhì)討論之余，學(xué)者們也嘗試以“法源性發(fā)文”和“非法源性發(fā)文”對黨政聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行分類討論。譬如章志遠(yuǎn)教授提出根據(jù)制定依據(jù)不同①對黨政聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行“法源性發(fā)文”和“非法源性發(fā)文”的分類。姚琪博士則對此分類提出不同意見，認(rèn)為應(yīng)先將黨政聯(lián)合發(fā)文劃分為中央黨政聯(lián)合發(fā)文和地方黨政聯(lián)合發(fā)文，在此基礎(chǔ)上依據(jù)中央黨政聯(lián)合發(fā)文的調(diào)整對象不同區(qū)分“法源性發(fā)文”和“非法源性發(fā)文”，即調(diào)整對象為黨的領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)政活動(dòng)的即為“法源性發(fā)文”，調(diào)整對象為黨的自身建設(shè)活動(dòng)和機(jī)關(guān)運(yùn)行保障活動(dòng)的即為“非法源性發(fā)文”;其中“法源性發(fā)文”又進(jìn)一步細(xì)分出“黨規(guī)類”和“黨的主張類”兩種不同類型的“法源性發(fā)文”。而地方黨政聯(lián)合發(fā)文則為黨政聯(lián)合發(fā)布的具有普遍約束力，在一定時(shí)期內(nèi)可反復(fù)適用的文件以及《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》認(rèn)可的一般公文②。此外，根據(jù)規(guī)范的效力位階劃分，按照《制定條例》規(guī)定以“條例、規(guī)定、辦法”命名的黨政聯(lián)合發(fā)文的效力位階要高于按照《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》第八條規(guī)定的15種公文種類的黨政聯(lián)合發(fā)文。除此之外，還有余下6種黨政聯(lián)合發(fā)文種類③不屬于《制定條例》和《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》范疇。

筆者認(rèn)為，在當(dāng)下黨政機(jī)構(gòu)改革深化及黨政關(guān)系不斷變動(dòng)的情勢下，以現(xiàn)實(shí)功利主義視角出發(fā)，糾結(jié)于黨政聯(lián)合發(fā)文的具體性質(zhì)并不能保證黨政聯(lián)合發(fā)文的政治性、合法合規(guī)性、合理性及規(guī)范性問題。黨政聯(lián)合發(fā)文作為治國理政的常態(tài)化工具，確保其實(shí)現(xiàn)政治功用及法律效力，通過備案審查完善機(jī)制實(shí)現(xiàn)“以備案全覆蓋帶動(dòng)審查全覆蓋，以審查全覆蓋實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋”的備案審查改進(jìn)工作思路，才是當(dāng)前我國備案審查工作中要求切實(shí)貫徹“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”，通過備案審查全覆蓋實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋的應(yīng)有之義。

三、黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查存在的實(shí)務(wù)問題

地方人大作為地方的國家機(jī)關(guān)，其黨組受地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)。對地方黨委的決定，地方人大應(yīng)當(dāng)在工作中貫徹執(zhí)行。地方政府和黨委聯(lián)合發(fā)布的文件，雖然有些主要內(nèi)容是政府職能范圍的事項(xiàng)，但是因其已獲得黨委的聯(lián)署，體現(xiàn)了地方黨委的意志，故地方人大常委會(huì)不應(yīng)采取備案審查的方式予以監(jiān)督。對其中確實(shí)存在與法律不一致問題的，人大可以向黨委提出意見建議進(jìn)行糾正[11] 96。但長期以來，黨政聯(lián)合發(fā)文是人大規(guī)范性文件審查監(jiān)督的禁區(qū)，即使是一些明顯違法的文件，地方人大也是“睜一只眼閉一只眼”[12]。除了實(shí)務(wù)中由于各種因素交織使得人大和部分司法案例對黨政聯(lián)合發(fā)文采取消極的回避態(tài)度之外，黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查既存在著黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查整體上的問題，也存在著從中央、地方不同制定層級上的局部問題，還存在著由于政策變化導(dǎo)致的規(guī)范性文件的性質(zhì)變更問題。

（一）黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查缺少外部監(jiān)督及權(quán)利救濟(jì)可能

一是行政文件加蓋黨委大印，同時(shí)以黨的名義發(fā)布，文件的性質(zhì)就變了[13]，行政規(guī)范性文件通過聯(lián)合發(fā)文使其單純的性質(zhì)轉(zhuǎn)化為復(fù)合性質(zhì)，使其之前遵循《立法法》等相關(guān)規(guī)定實(shí)現(xiàn)備案審查的文件不再遵循其原有的備案審查制度，使得文本規(guī)范與監(jiān)督理論之間產(chǎn)生嫌隙，阻礙了人大對于行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。二是黨政聯(lián)合發(fā)文的復(fù)合性質(zhì)使其缺乏“完全的司法適用性”。在其原有的制度安排中，行政規(guī)范性文件造成公民或者其他主體權(quán)益減損的，可以訴諸行政復(fù)議及行政訴訟得到救濟(jì)。三是《行政訴訟法》規(guī)定了對抽象性文件可以進(jìn)行附帶性審查，但是黨內(nèi)法規(guī)不屬于附帶審查范圍，因此現(xiàn)階段黨政聯(lián)合發(fā)文是否在附帶審查范圍之內(nèi)尚且存疑。

（二）備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制并未實(shí)現(xiàn)雙系統(tǒng)內(nèi)部的銜接聯(lián)動(dòng)

參照中共江西省委辦公廳《關(guān)于建立法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的實(shí)施意見》（贛辦字〔2015〕54號(hào)），要求建立健全分工負(fù)責(zé)機(jī)制、雙重備案聯(lián)動(dòng)機(jī)制、移交處理和提議審查機(jī)制、征求意見和會(huì)商協(xié)調(diào)機(jī)制、信息共享和能力提升機(jī)制[14]。其雙重備案聯(lián)動(dòng)機(jī)制是在分工負(fù)責(zé)機(jī)制的整體架構(gòu)下進(jìn)行的聯(lián)動(dòng)備案，也即，對同時(shí)報(bào)送省紀(jì)委、省委各部門的規(guī)范性文件，省紀(jì)委辦公廳、省委各部門可以進(jìn)行溝通。對同時(shí)報(bào)送省人大常委會(huì)和省政府備案的地方性法規(guī)、自治條例、單行條例和規(guī)范性文件，省人大常委會(huì)法工委、省政府法制辦可以進(jìn)行溝通，本質(zhì)上仍是國家法律和黨內(nèi)法規(guī)各自系統(tǒng)內(nèi)部的銜接聯(lián)動(dòng)。

盡管2015年中共中央辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于建立法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的意見》，但如前文所述實(shí)踐中備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制并非突破兩個(gè)系統(tǒng)銜接而成的聯(lián)動(dòng)，本質(zhì)上仍是在單個(gè)系統(tǒng)內(nèi)部不同部門之前形成聯(lián)動(dòng)，此外其溝通方式上仍存在不足，“主要是通過會(huì)議、函件往來的方式建立工作聯(lián)系，進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)”“單向溝通多，多方互動(dòng)少;臨時(shí)性溝通協(xié)調(diào)多，例行性會(huì)議交流少;隨意性有余，穩(wěn)定性不足等等，這實(shí)際上使‘機(jī)制沒有真正地建立起來，預(yù)期的制度合力也就難以顯現(xiàn)”“未能如預(yù)設(shè)般地阻止黨內(nèi)法規(guī)與國法體系的不斷疏離”[15]。黨內(nèi)法規(guī)備案審查系統(tǒng)是自上而下的一元備案主體，不存在黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部交叉?zhèn)浒笇彶殂暯勇?lián)動(dòng)的可能，因此需要借助黨外的公權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的運(yùn)行，同時(shí)又要始終在政治上堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

（三）中央層面的黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查問題

一是部分中央層面的黨政聯(lián)合發(fā)文缺少審查主體。根據(jù)《備案審查規(guī)定》第五條第三款的規(guī)定，“黨組織對下級黨組織報(bào)備的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行審查，具體工作由其所屬法規(guī)工作機(jī)構(gòu)或者承擔(dān)相關(guān)職能的工作機(jī)構(gòu)辦理”，備案主體與審查主體應(yīng)當(dāng)為分離狀態(tài)，而聯(lián)合制定主體之一為黨的中央組織的黨政聯(lián)合發(fā)文由于其制定主體至頂使得上位審查的缺失，譬如《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)新時(shí)代大中小學(xué)勞動(dòng)教育的意見》。實(shí)際上這是黨內(nèi)法規(guī)備案審查的共性問題。二是出現(xiàn)前置審核與事后審查為同一主體的情況?！秱浒笇彶橐?guī)定》第六條明確規(guī)定，“中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、黨中央（決策）議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以及黨中央工作機(jī)關(guān)等均應(yīng)當(dāng)向黨中央報(bào)備黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件”，那么由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》這類黨政聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)則應(yīng)由黨中央審查，而其開展實(shí)際審查工作的機(jī)構(gòu)是其所屬法規(guī)工作機(jī)構(gòu)或者承擔(dān)相關(guān)職能的工作機(jī)構(gòu)。同時(shí)，《制定條例》第二十七條明確規(guī)定，“前置審核交由所屬法規(guī)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行”。也即，這一類黨政聯(lián)合發(fā)文的前置審核與事后審查由同一實(shí)際審查主體進(jìn)行。如若不進(jìn)行事后審查，便不符合“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”的備案審查原則;如由中共中央辦公廳進(jìn)行自我備案審查，這又與《制定條例》所規(guī)定的前置審核出現(xiàn)重復(fù)程序，既降低工作效率，又無法確保“自審自糾”的實(shí)質(zhì)有效。

（四）地方層面的黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查問題

一般而言，政府部門與同級黨委聯(lián)合發(fā)文以黨委為主辦機(jī)關(guān)，由主辦機(jī)關(guān)向上級機(jī)關(guān)備案。按照慣例，這些聯(lián)合制定的文件在發(fā)布時(shí)采用黨的文件發(fā)文字號(hào)[8] 519，即黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查一般按照黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)內(nèi)的備案審查程序進(jìn)行，由黨委向其上級黨委進(jìn)行報(bào)備即可。然而也有例外，《江蘇省規(guī)范性文件和重大決策合法性審查程序規(guī)定》（蘇辦發(fā)〔2015〕53號(hào)）第十二條第二款規(guī)定，“以黨委政府、黨委辦公室（廳）政府辦公室（廳）名義聯(lián)合發(fā)文的，應(yīng)當(dāng)先交政府法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查后，再由黨內(nèi)法規(guī)機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查，或者組織聯(lián)合審查”[16]。也即江蘇省黨政聯(lián)合發(fā)文在合法性審查程序上有所不同，地方層面上的黨政聯(lián)合發(fā)文關(guān)于備案審查程序的規(guī)定存在不一致的處理辦法。

（五）黨政合署辦公下出現(xiàn)“似是而非”的黨政聯(lián)合發(fā)文

省級層面的黨政聯(lián)合發(fā)文還存在一種黨組織工作機(jī)構(gòu)并不作為主要制定主體的發(fā)文情況。盡管這類文件在形式上符合黨政聯(lián)合發(fā)文的要件，但與多數(shù)的聯(lián)合發(fā)文相區(qū)別的是，在印發(fā)主體排序上行政機(jī)關(guān)工作部門在黨組織工作機(jī)構(gòu)之前，同時(shí)其發(fā)文字號(hào)并不為黨組織工作機(jī)構(gòu)發(fā)文形式，而是行政機(jī)關(guān)工作部門的發(fā)文形式。這樣的問題來源于黨政合署辦公之下，原先部分行政機(jī)關(guān)的工作機(jī)構(gòu)歸口到同級的黨委部門，因此原本是兩個(gè)行政機(jī)關(guān)工作部門的聯(lián)合發(fā)文就變成了行政機(jī)關(guān)工作部門和黨委工作機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)文。譬如廣東省財(cái)政廳、中共廣東省委組織部印發(fā)的《廣東省科技創(chuàng)新戰(zhàn)略（人才發(fā)展）專項(xiàng)資金管理辦法》（粵財(cái)行〔2020〕5號(hào)），其中解釋主體條款規(guī)定了“由省財(cái)政廳會(huì)同省委組織部（省人才辦）解釋”，其在解釋主體條款以及落款處標(biāo)明“省人才辦”，可推論是以省人才辦的職能同省財(cái)政廳聯(lián)合發(fā)文。那么這類少數(shù)黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查的制定意志實(shí)際上是集中由行政機(jī)關(guān)發(fā)出的。但若以發(fā)文字號(hào)為判斷標(biāo)準(zhǔn)，顯然屬于地方政府規(guī)章。與此同時(shí)，這類文件包含著大量的行政事項(xiàng)，“往往代替甚至高于法律法規(guī)的效力”[17]，因此更要嚴(yán)防此類文件規(guī)避國家法律系統(tǒng)審查的可能。

四、黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查的可行性路徑

由于黨政聯(lián)合發(fā)文制定主體的特殊性，結(jié)合我國備案審查制度的實(shí)踐，審查主體一般為備案主體的上級機(jī)關(guān)，而黨政聯(lián)合發(fā)文的制定主體理論上均可成為備案主體。盡管實(shí)踐中黨政聯(lián)合發(fā)文一般以黨委、黨委辦公廳或者黨委部門作為主辦機(jī)關(guān)，但理論上任意制定主體均有作為黨政聯(lián)合發(fā)文備案主體進(jìn)行備案的可能，由其相應(yīng)的上級機(jī)關(guān)作為審查主體，以確保任意制定主體意志表達(dá)的合法合規(guī)性及合理性等問題。從這一角度來看，當(dāng)前理論界中關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的備案審查以及行政規(guī)范性文件的備案審查路徑均可為黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查提供討論空間。

關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的備案審查方式，學(xué)界的相關(guān)討論大致可以分為以下幾種：第一，充實(shí)和完善現(xiàn)有黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查機(jī)構(gòu)的建制[18]，通過自身強(qiáng)化提升備案審查能力，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)審查。黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查在程序上按照黨內(nèi)法規(guī)的備案審查進(jìn)行，通過增加人員編制和健全工作機(jī)制提升黨委法規(guī)工作機(jī)構(gòu)規(guī)格。但僅僅通過黨內(nèi)審查而不考慮其他制定主體的意志表達(dá)不免落入自問自答的嫌疑。第二，建立雙重備案審查機(jī)制?！叭绻屈h政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文，那么該文件既屬于政府制定的行政法規(guī)或規(guī)章，同時(shí)也屬于黨組織制定的黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件，本身就具有雙重性質(zhì)，按照道理就應(yīng)該進(jìn)行雙重審查，不能為了圖省事減少監(jiān)督環(huán)節(jié)。同時(shí)，兩套系統(tǒng)審查得出不同結(jié)論的情況確實(shí)可能出現(xiàn)，但并不能舍本逐末。對于此種情況，可以建立黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查與國家法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查的銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，通過協(xié)商進(jìn)行解決”[19] 180。也即，雙重備案審查機(jī)制需要以黨內(nèi)法規(guī)和國家法律兩個(gè)系統(tǒng)的備案審查銜接聯(lián)動(dòng)為前提。第三，通過“人大審查制度”和“司法審查制度”建立黨外備案審查機(jī)制[18]。這兩者都是在黨外建立第三方備案審查機(jī)制。前者的建構(gòu)邏輯在于黨內(nèi)法規(guī)具備“法”的特征和性質(zhì)，同時(shí)黨政聯(lián)合發(fā)文相較而言對黨外的公民和組織產(chǎn)生更顯著的溢出效力，因此有必要將其納入現(xiàn)有的合法性審查體系之內(nèi)?！叭绻麘椃ê头梢?guī)定的組織和其他主體認(rèn)為黨內(nèi)規(guī)范性文件同憲法或法律存在抵觸情形，就可以向全國人大常委會(huì)提出審查建議，從而啟動(dòng)黨內(nèi)規(guī)范性文件的審查程序。在黨內(nèi)規(guī)范性文件審查程序啟動(dòng)之后，全國人大專門委員會(huì)可以視情形向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見、到會(huì)說明情況或者向委員長會(huì)議提出予以撤銷的議案”。第四，通過“聯(lián)席會(huì)議制度”建立黨內(nèi)外備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，即通過聯(lián)席會(huì)議制度對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行合法、合憲性審查，將黨委、人大、政府各系統(tǒng)發(fā)布的文件統(tǒng)籌起來[3]。第五，設(shè)立中央法治監(jiān)督委員會(huì)?！巴晟泣h內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查工作機(jī)制，形成黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的保障機(jī)制，可以考慮整合提升中辦法規(guī)局的備案審查機(jī)構(gòu)和人員，同時(shí)考慮與全國人大及其常委會(huì)的政治地位相對應(yīng)，在中共中央設(shè)立相對獨(dú)立的法治監(jiān)督委員會(huì)，為備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的優(yōu)化升級奠定組織基礎(chǔ)”[17]。總體上，由于黨內(nèi)法規(guī)的作用對象主要是黨組織和黨員，而黨員又服從于黨組織，因此黨內(nèi)法規(guī)的備案審查以主動(dòng)審查為主，在審查方式上缺少了作用對象之一的黨員個(gè)體提出的被動(dòng)審查。

區(qū)別于黨內(nèi)法規(guī)備案審查方式，行政規(guī)范性文件的備案與審查相對獨(dú)立。文件的作用對象（公民）起到的是外部監(jiān)督作用，總體上以被動(dòng)審查為主。此外，根據(jù)文件層級的不同，行政規(guī)范性文件又可分為中央層級的和地方層級的文件，據(jù)此又建立了人大和政府同時(shí)作為審查主體的雙軌制備案制度[20]。

五、黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查的完善機(jī)制

根據(jù)2019年備案審查工作情況的報(bào)告中關(guān)于做好2020年備案審查工作的考慮，“按照法治原則，只要是規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)屬于人大監(jiān)督對象，這些機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件就都應(yīng)當(dāng)納入人大備案審查范圍。要以備案全覆蓋帶動(dòng)審查全覆蓋，以審查全覆蓋實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋;緊緊圍繞保證黨中央決策部署和憲法法律規(guī)定貫徹落實(shí)開展備案審查工作，加強(qiáng)對涉及公民、法人權(quán)利義務(wù)的規(guī)范性文件的監(jiān)督”，以“切實(shí)貫徹‘有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾的工作總要求”[6]。這實(shí)際上對規(guī)范性文件的備案審查提出了更高要求，同時(shí)也為黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查實(shí)現(xiàn)黨外審查的切入提供一個(gè)現(xiàn)實(shí)豁口。

在我國目前的政治架構(gòu)下，備案審查制度不存在實(shí)現(xiàn)“雙軌”并為“一軌”的可能性[21]。但備案審查的“雙軌”并非意味著黨內(nèi)法規(guī)和國家法律是平行線，相反兩者存在交叉的領(lǐng)域。黨內(nèi)法規(guī)存在的“溢出效應(yīng)”說明其與國家法律之間存在著聯(lián)系，容易發(fā)生交叉疊加的現(xiàn)象，尤其體現(xiàn)為黨政聯(lián)合發(fā)文。黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查既存在整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)范疇內(nèi)的備案審查的共性問題，也存在自身特有的個(gè)性問題?；谄渲贫ㄖ黧w、制定內(nèi)容及影響對象的特殊性，以及不同階段黨政關(guān)系的變化，黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查存在著如前文所述的實(shí)務(wù)問題，但也正是由于其制定主體的特殊，也為黨政聯(lián)合發(fā)文尋求黨外審查的監(jiān)督主體提供了一條捷徑。筆者認(rèn)為可以嘗試通過建立基于溝通和協(xié)商的“硬性”聯(lián)席會(huì)議制度突破黨內(nèi)法規(guī)和國家法律雙系統(tǒng)內(nèi)備案審查實(shí)質(zhì)上的銜接聯(lián)動(dòng)，通過開辟司法建議抄送渠道引入司法輔助審查，通過備案審查線上平臺(tái)的推出加強(qiáng)備案審查信息化建設(shè)。

（一）建立聯(lián)席會(huì)議制度

2019年新修訂的《備案審查條例》第十二條規(guī)定，“對內(nèi)容復(fù)雜敏感、專業(yè)性強(qiáng)、涉及面廣的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，審查機(jī)關(guān)可以征求有關(guān)方面意見建議或者進(jìn)行會(huì)商調(diào)研。人大常委會(huì)、政府、軍隊(duì)備案審查工作機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件可能存在違法違規(guī)問題的，可以向同級黨委備案審查工作機(jī)構(gòu)提出審查建議。同級黨委備案審查工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)研究處理，并以適當(dāng)方式反饋結(jié)果”?？梢娫谔幚怼皬?fù)雜”“涉及面廣”等問題時(shí)，都可以借助聯(lián)動(dòng)銜接機(jī)制處理。

打破黨政聯(lián)合發(fā)文審查主體的“一元性”，可以通過聯(lián)席會(huì)議制度建立黨內(nèi)法規(guī)和國家法律備案審查雙系統(tǒng)實(shí)質(zhì)的銜接聯(lián)動(dòng)。盡管不同學(xué)者就備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的具體設(shè)置提出了不同思路和設(shè)計(jì)，但基于現(xiàn)實(shí)的考量及變革難度，同時(shí)結(jié)合黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件的先導(dǎo)性優(yōu)勢，行且有效的聯(lián)席會(huì)議制度無疑是現(xiàn)階段最具效率及可行性的選擇。聯(lián)席會(huì)議制度即黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查機(jī)構(gòu)根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)涉及的國家法律制定機(jī)關(guān)提出的意見，依具體情況會(huì)同國家法律的制定和解釋部門，并吸收黨務(wù)、法律及其他綜合部門的代表，就黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件與國家法律、法規(guī)、規(guī)范性文件是否協(xié)調(diào)的問題進(jìn)行充分討論，從而吸納相關(guān)意見作出決定的制度[15]。此種制度設(shè)計(jì)既符合現(xiàn)行的政治組織架構(gòu)，變革成本較小，又能夠盡快確立明晰的審查機(jī)構(gòu)，開展審查任務(wù)。在不沖擊現(xiàn)有思想與制度的前提下，完善黨內(nèi)規(guī)范性文件審查機(jī)構(gòu)，理順其內(nèi)部工作機(jī)制，有助于盡快優(yōu)化資源配置效率，更好地履行審查職能[18]。

為防止聯(lián)席會(huì)議制度虛設(shè)，應(yīng)著重強(qiáng)調(diào)這一制度的“固定性”及“有效性”?！肮潭ㄐ浴卑ā皺C(jī)構(gòu)固定”“職責(zé)固定”“制度固定”三固定?！皺C(jī)構(gòu)固定”指設(shè)立聯(lián)席會(huì)議制度的日常辦事機(jī)構(gòu);“職責(zé)固定”指聯(lián)席會(huì)議制度成員的職責(zé)固定，聯(lián)席會(huì)議制度成員單位可以就討論中的不同意見直接報(bào)送上級黨委直至中央，也可以就已頒布的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件提出審查建議;“制度固定”指建立定期開會(huì)及通報(bào)制度?！岸ㄆ陂_會(huì)的內(nèi)容包括備案審查工作近期安排、經(jīng)驗(yàn)的交流和備案文件實(shí)質(zhì)內(nèi)容的討論，要對一個(gè)時(shí)期的法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行事后評估，并及時(shí)提出清理意見。此外，要對涉及合憲性、合法性問題的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的審查過程制作記錄，并定期向聯(lián)席會(huì)議制度相關(guān)部門通報(bào)”[22]?！坝行浴奔绰?lián)席會(huì)議制度在備案審查中是真正的有權(quán)機(jī)構(gòu)，其提出的審查意見通過一定的程序設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)能夠?qū)彶榻Y(jié)果產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，以此保證審查程序以及審查結(jié)果的有效。

（二）開辟司法建議抄送渠道

在政府信息公開的制度實(shí)踐中，黨政聯(lián)合發(fā)文的雙重屬性為其信息公開帶來了不小的困境，法院常以此類信息的制作主體包括黨組織，以其具有黨務(wù)信息屬性的裁判邏輯否定其作為“政府信息”的法律地位[1]。盡管也有勝訴案件，但總體上并未打破黨政聯(lián)合發(fā)文的信息公開困境。黨政聯(lián)合發(fā)文存在被提出信息公開和附帶性審查的現(xiàn)實(shí)情況，一方面反映了黨政聯(lián)合發(fā)文的溢出效力，另一方面也反映了其制定內(nèi)容存在爭議的事實(shí)，因此應(yīng)當(dāng)適當(dāng)引入司法的輔助審查，開辟司法建議抄送渠道，提出有針對性的文件審查建議，拓寬黨政聯(lián)合發(fā)文避免被動(dòng)審查的途徑。

（三）加強(qiáng)備案審查信息化建設(shè)

隨著新時(shí)代互聯(lián)網(wǎng)的迅速發(fā)展，線上平臺(tái)的推出極大地簡化了備案審查的程序。加強(qiáng)備案審查信息化平臺(tái)建設(shè)，可以為實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在備案審查層面上真正的銜接聯(lián)動(dòng)提供硬件。而“黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查也應(yīng)主動(dòng)融入地方規(guī)范性文件備案審查系統(tǒng)建設(shè)中，將黨政聯(lián)合發(fā)文與行政規(guī)范性文件、黨內(nèi)法規(guī)備案審查進(jìn)行平臺(tái)銜接，發(fā)揮信息平臺(tái)的電子備案、統(tǒng)計(jì)分析與智能輔助審查等功能，提升審查質(zhì)量和效率，構(gòu)建上下聯(lián)動(dòng)、覆蓋完整、信息互通的備案審查工作格局”[5]。因此應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查信息平臺(tái)建設(shè)，不斷完善優(yōu)化黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查工作流程，開展審查建議多主體在線提交、集成協(xié)作，為聯(lián)席會(huì)議制度的實(shí)現(xiàn)提供程序支持。

六、結(jié)語

理論上的討論須時(shí)刻關(guān)切實(shí)務(wù)上的問題，才能使得討論發(fā)揮出其價(jià)值和作用?；谇拔膶h政聯(lián)合發(fā)文備案審查實(shí)務(wù)問題的梳理，結(jié)合黨內(nèi)規(guī)范性文件和行政規(guī)范性文件在各自系統(tǒng)內(nèi)備案審查的方式總結(jié)出黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查的可能路徑，并從中提取出最具現(xiàn)實(shí)可行的路徑，通過實(shí)質(zhì)性的聯(lián)席會(huì)議制度實(shí)現(xiàn)雙系統(tǒng)內(nèi)的備案審查銜接聯(lián)動(dòng)。盡管現(xiàn)階段黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查在實(shí)踐中仍是以黨委為主體進(jìn)行審查，但下一步，就是要為人大審查和司法審查提供可行路徑，逐步拓寬外部審查渠道，實(shí)現(xiàn)對黨政聯(lián)合發(fā)文的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督。當(dāng)然這樣的審查思路是否能夠?qū)崿F(xiàn)，如何實(shí)現(xiàn)，要進(jìn)行怎樣的程序設(shè)計(jì)，還有待依據(jù)實(shí)踐進(jìn)一步研究討論。

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[責(zé)任編輯：胡? ?梁]

[收稿日期] 2020-09-27

[作者簡介] 許少珊（1996-），女，廣東汕頭人，武漢大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究中心研究助理、2018級碩士研究生。