李軍鵬

一般來說，現(xiàn)代化是指不斷獲得“現(xiàn)代性”，向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的過程。理性化是現(xiàn)代社會與現(xiàn)代人的最主要特征，現(xiàn)代理性是現(xiàn)代化的核心內(nèi)容。恩格斯認為：“思維著的悟性成了衡量一切的唯一尺度?！焙笠咔闀r代的理性生活、智能時代人類理性的飛躍、現(xiàn)代化的理性內(nèi)核，都揭示了公共衛(wèi)生治理的現(xiàn)代化特征：現(xiàn)代治理理性。現(xiàn)代公共衛(wèi)生的治理理性是價值理性、法理理性、管理理性、工具理性的統(tǒng)一，只有四者相融合，才能真正實現(xiàn)公共衛(wèi)生治理的現(xiàn)代化。

一、公共衛(wèi)生治理現(xiàn)代化的價值理性維度

公共衛(wèi)生治理現(xiàn)代化的價值理性維度，就是要解決為什么治理、什么治理優(yōu)先的問題。公共衛(wèi)生治理首先是價值治理和使命治理，是為“大道之治”。

第一，堅持以人民為中心的初心使命。習近平總書記指出：“為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興，是中國共產(chǎn)黨人的初心與使命，是激勵一代代中國共產(chǎn)黨人前赴后繼、英勇奮斗的根本動力?！敝腥A民族復興具體地說，就是要到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，到本世紀中葉把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國。因而，我們要建設現(xiàn)代化的強國，建設以人為中心的健康中國，推進健康現(xiàn)代化。這就有一個緊迫的任務：研究制定公共衛(wèi)生到2035年要達到的基本現(xiàn)代化標準、到2050年要達到的現(xiàn)代化強國標準。

第二，堅持社會主義整體價值觀。在我國，國家的一切權力屬于人民;人民利益和公共利益是我國行政機關一切活動的根本出發(fā)點和歸宿。社會主義現(xiàn)代國家治理制度的主要特征，就是人民政治權利、經(jīng)濟權利、社會權利、文化權利與生態(tài)權利的制度化。《中華人民共和國憲法》規(guī)定了國家發(fā)展教育事業(yè)、自然科學和社會科學事業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、體育事業(yè)、文化事業(yè)、環(huán)境保護，建立健全社會保障制度等方面的功能。政府的根本責任是保障公民權利，制定和實施以發(fā)展公民普遍權利為導向的社會政策和公共服務政策。因此，我們要建設幸福中國，確保公民憲法權利的平等實現(xiàn)，推進基本公共服務均等化，特別是要推進基本衛(wèi)生醫(yī)療服務均等化。我們要推進基本衛(wèi)生醫(yī)療服務在每個縣域均等化，比如每一個縣都要有一個公立三甲醫(yī)院，從而實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)公共衛(wèi)生醫(yī)療服務體系均等化。又比如可以通過發(fā)行特別國債，首先在湖北實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)公共衛(wèi)生醫(yī)療服務體系均等化。

第三，堅持自然法則。有效應對重大流行病疫情，人類必須確立發(fā)展的邊界與限度，以自然生態(tài)完全修復為標準確立人與自然關系的基本準則，完善為自然立法的各種治理制度，找到人與自然的共生點。為此，要切實采取有力措施，建設生態(tài)美麗中國。

二、公共衛(wèi)生治理現(xiàn)代化的法理理性維度

法理理性要和價值理性維度相互融合，把價值治理和使命治理貫穿到法理治理之中，也就是“法與道合”。

第一，完善公共衛(wèi)生健康法治體系。認真落實《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》，研究制定國家基本公共衛(wèi)生服務均等化舉措。國家要建立健全突發(fā)事件衛(wèi)生應急體系、傳染病防控制度、預防接種制度、慢性非傳染性疾病防控與管理制度、職業(yè)健康保護制度、婦幼健康服務體系、老年人保健體系，殘疾預防和殘疾人康復及其保障體系、院前急救體系和精神衛(wèi)生服務體系，等等，為全體國民提供優(yōu)質(zhì)可及的公共衛(wèi)生服務。

第二，完善公共衛(wèi)生應急法治體系。修改完善《中華人民共和國突發(fā)公共事件應對法》《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》《中華人民共和國傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》等法規(guī)，構(gòu)建完善應對自然災害、社會危機與公共安全事件、突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急管理法治體系。要根據(jù)黨和國家機構(gòu)改革的新形勢特別是應急管理部門統(tǒng)一管理應急管理工作之后的新格局，及時修訂突發(fā)公共事件應對法和突發(fā)公共事件總體應急預案;加強法律法規(guī)規(guī)章之間的銜接，對法律法條之間存在明顯差異與沖突的提出修法建議，防止給法律實施留下漏洞。

第三，完善自然生態(tài)法治體系。要從根本上防止人與自然矛盾的長期惡化，要為自然立法、為自然生態(tài)環(huán)境立法，采取更加嚴格的自然保護區(qū)戰(zhàn)略，在生態(tài)惡劣地區(qū)增大生態(tài)保護區(qū)范圍，切實減少人類生態(tài)足跡。修訂《野生動物保護法》《陸生野生動物保護實施條例》，全面禁止食用野生動物。立法完善科技倫理管理機制，加強生命科學、基因編輯領域的法制建設。認真落實《中華人民共和國政府信息公開條例》，行政機關應當主動公開涉及公眾利益調(diào)整、需要公眾廣泛知曉或者需要公眾參與決策的政府信息，包括“突發(fā)公共事件的應急預案、預警信息及應對情況”。要在總結(jié)政務公開經(jīng)驗的基礎上，研究出臺《中華人民共和國信息公開法》。

三、公共衛(wèi)生治理現(xiàn)代化的管理理性維度

管理理性必須和價值理性、法理理性相互融合，防止管理“病癥”、克服管理“悖論”（例如有的單位內(nèi)部管理規(guī)定不符合法律法規(guī)，甚至個別單位用內(nèi)部程序屏蔽法律法規(guī)實施等）。

第一，推進公共衛(wèi)生應急的大部門管理。可在2018年黨政機構(gòu)改革的基礎上，推進應急管理領域的綜合管理，把衛(wèi)生部門的應急管理機構(gòu)整建制地并入應急管理部門，由應急管理部門統(tǒng)一管理自然災害、生產(chǎn)安全、社會危機和重大疫情防控職責。應急管理部門內(nèi)設分管自然災害、生產(chǎn)安全、社會危機和公共衛(wèi)生事件應急管理四個機構(gòu)。其中，自然災害、生產(chǎn)安全、社會危機管理機構(gòu)以“內(nèi)局”方式設立，公共衛(wèi)生事件應急管理機構(gòu)以“外局”方式設立，作為獨立管理局存在，擁有更大的管理和處置權限。

第二，實施公共衛(wèi)生應急管理和公共衛(wèi)生疾病控制垂直管理。應急管理部門下設的公共衛(wèi)生應急管理機構(gòu)可實行省以下垂直管理，重大流行病信息報送預警系統(tǒng)由垂直管理的公共衛(wèi)生應急管理局負責，同時把公共衛(wèi)生應急管理方面的全部責任授權給屬地的公共衛(wèi)生應急機構(gòu)管理，由屬地公共衛(wèi)生應急管理局負責屬地響應、第一響應。重大流行病疫情防控機構(gòu)也應實行省以下垂直管理機制;可將各級疾病預防控制機構(gòu)整體劃歸應急管理部門的公共衛(wèi)生應急管理局管理，同樣實行垂直管理體制。

第三，實施公共衛(wèi)生執(zhí)行的專責化管理。建議深刻改革公共衛(wèi)生領域的決策與執(zhí)行體制，應急管理部門承擔決策者的角色，公共衛(wèi)生應急管理機構(gòu)承擔執(zhí)行局的角色，專責公共衛(wèi)生事件應急響應的執(zhí)行事務，并以績效合同的方式來運行。

第四，完善公共衛(wèi)生應急管理流程。一是堅決完善信息公開及時準確發(fā)布制度。堅持信息公開原則，有多少確切信息就公開多少信息，建設開放式和公開化的社會信息溝通交流平臺;要堅持情報交換原則，政府上下級之間、部門之間、政府與社會之間要保持良好的信息溝通和政策溝通。二是堅決完善科學民主的應急決策機制。明確由疾病預防控制機構(gòu)提出預防控制對策、衛(wèi)生應急管理機構(gòu)提出決策預案、突發(fā)公共衛(wèi)生事件專家咨詢委員會討論優(yōu)化決策預案、應急指揮部進行最終決斷的應急決策機制。三是堅決完善防治結(jié)合、綜專一體的應急處置機制。健全專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)、綜合醫(yī)院和?？漆t(yī)院、基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)防治結(jié)合的疾病預防控制機制。

四、公共衛(wèi)生治理現(xiàn)代化的工具理性維度

工具理性必須和價值理性和法理理性相融合，從而更好地“活化”管理與提高管理效能，克服管理“盲區(qū)”、避免執(zhí)行“沖突”。

第一，完善公共衛(wèi)生權力清單制度。全流程梳理公共衛(wèi)生事件應急管理決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權，對相應權力主體進行準確劃分。在信息發(fā)布方面，明確屬地管理責任，縣級以上政府及其衛(wèi)生行政部門要第一時間公開發(fā)布客觀信息，并隨著應急處置的進展隨時公開相關信息。詳細繪制公共衛(wèi)生治理權力流程圖，明確權力運行的崗位和具體負責人、啟動要件、程序和時限等要求，并且把權力運行流程納入電子監(jiān)察系統(tǒng)和大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，列出權力清單并全部向社會公開，隨時接受社會與公眾監(jiān)督。

第二，實施公共衛(wèi)生責任清單。通過梳理相應的法律法規(guī)，明確權力的行使主體，明確責任事項、責任主體和追責情形，可以減少甚至消除行政過程中的相互推諉扯皮、責任不清、難以問責等問題，從而落實相應的法律與制度。將權力、責任與部門、崗位直接聯(lián)系起來，循權責人、權責崗相配，可以最大限度減少僥幸心理，激發(fā)廣大干部應對突發(fā)事件、維護人民健康安全的積極性。嚴格法律執(zhí)行，提高法律執(zhí)行力，完善法律執(zhí)行監(jiān)督機制，對不嚴格按照突發(fā)公共事件應對法和應急預案辦事的部門與干部應追究法律責任。

第三，完善公共衛(wèi)生權責崗位清單和任職資格清單。編制公共衛(wèi)生權責清單，還應該進一步把該項權力和具體崗位對應起來，明確行使這一權力的具體崗位以及該職位的具體任職資格和素質(zhì)要求，推出權責崗位清單與任職資格清單。從國際慣例來看，對公共衛(wèi)生管理官員，特別是重大疫情防控組織的官員應該明確專業(yè)技術要求，比如至少在傳染病防治一線工作20年以上、已是國內(nèi)或國際公認的傳染病防治專家、具有豐富而成功的公共衛(wèi)生臨床管理經(jīng)驗的科學家型專業(yè)技術骨干。參考公務員崗位“凡進必考”，一些專家型的崗位準入建議引進相應的“凡上必考”制度，重點考核主管領域的法律法規(guī)的法理和前沿知識。

（作者系中共中央黨校<國家行政學院>公共管理教研部公共行政教研室主任、教授，博士生導師）

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