付 玉

(1.自然資源部海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所，北京100860)

國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)①為便于行文，本文用“公海保護(hù)區(qū)”指代位于國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域的海洋保護(hù)區(qū)，包括公海水體和國(guó)際海底區(qū)域。(以下簡(jiǎn)稱公海保護(hù)區(qū))事務(wù)是全球海洋治理的重點(diǎn)議題，相關(guān)國(guó)際法規(guī)制談判和管理實(shí)踐都在快速推進(jìn)。由聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)的國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性(BBNJ)養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用國(guó)際協(xié)定②正在談判擬定的該國(guó)際協(xié)定全稱為：《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》下具有法律約束力的養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的國(guó)際文書。See UNGA，“International Legally Binding Instrument Under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction，” A／72／249， January 19， 2018， a／res／72／249-C-a／res／72／249-Desktop(undocs.org).(以下簡(jiǎn)稱BBNJ國(guó)際協(xié)定)談判取得重要進(jìn)展，已形成協(xié)定草案修改稿，包括公海保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具是其重要組成部分，將在第四次政府間會(huì)議上進(jìn)行討論。與此相呼應(yīng)的是，計(jì)劃于2021年在我國(guó)昆明召開的《生物多樣性公約》第15次締約方大會(huì)(COP 15)將制定2020年后新一輪全球生物多樣性養(yǎng)護(hù)10年戰(zhàn)略規(guī)劃，很可能設(shè)置更高公海保護(hù)目標(biāo)，加速公海保護(hù)區(qū)建設(shè)進(jìn)程。公海保護(hù)區(qū)涉及國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋資源保護(hù)與利用的沖突、“公海圈地”和公海自由的沖突③桂靜：“不同維度下ABNJ海洋保護(hù)區(qū)現(xiàn)狀及其趨勢(shì)研究”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2015年第5期，第5頁(yè)。，以及對(duì)現(xiàn)有國(guó)際海洋法律制度的突破和修訂。法律規(guī)制制定和治理秩序調(diào)整過程亦是利益重新分配的過程，各方針對(duì)BBNJ養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問題展開激烈博弈。

在公海保護(hù)區(qū)法律規(guī)制制定和實(shí)踐推進(jìn)過程中，歐盟力圖發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)者、引導(dǎo)者和設(shè)計(jì)者作用，將推動(dòng)公海保護(hù)區(qū)建設(shè)作為其全球海洋戰(zhàn)略的重要組成部分。歐盟的公海保護(hù)區(qū)政策動(dòng)向?qū)BNJ國(guó)際協(xié)定談判和公海治理格局均具有重要影響。研究其相關(guān)政策立場(chǎng)，對(duì)中國(guó)參與BBNJ國(guó)際協(xié)定談判、開展南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)與利用、推動(dòng)雙邊海洋事務(wù)合作與交流具有重要意義。鑒此，本文以歐盟公海保護(hù)區(qū)政策的背景、政策體系和主要立場(chǎng)為研究重點(diǎn)，分析歐盟推動(dòng)公海保護(hù)區(qū)的深層次考量，比較中歐公海保護(hù)區(qū)立場(chǎng)，探討中國(guó)的應(yīng)對(duì)策略。

一、歐盟公海保護(hù)區(qū)政策的國(guó)際背景

自1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)確立公海和國(guó)際海底區(qū)域制度以來(lái)，國(guó)際社會(huì)不斷提升對(duì)BBNJ及其生態(tài)系統(tǒng)養(yǎng)護(hù)的重視程度，推動(dòng)通過公海保護(hù)區(qū)加強(qiáng)管控。①公衍芬等：“歐盟公海保護(hù)的立場(chǎng)和實(shí)踐及對(duì)我國(guó)的啟示”，《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》，2013年第5期，第37頁(yè)。早在1988年，世界自然保護(hù)聯(lián)盟就開始推動(dòng)建立全球海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，在其第十七屆全會(huì)的決議中明確提出涉及公海保護(hù)區(qū)的目標(biāo)：“通過創(chuàng)建全球海洋保護(hù)區(qū)代表系統(tǒng)，并根據(jù)世界自然保護(hù)的戰(zhàn)略原則對(duì)利用和影響海洋環(huán)境的人類活動(dòng)進(jìn)行管理，來(lái)提供長(zhǎng)期的保護(hù)、恢復(fù)、明智地利用、理解和享受世界海洋遺產(chǎn)”。②The International Union for Conservation of Nature and Natural Resources， “17th Session of the General Assembly of IUCN and 17th Technical Meeting Proceedings，” San Jose， Costa Rica， February 1-10， 1988， p.105.根據(jù)世界自然保護(hù)聯(lián)盟③世界自然保護(hù)聯(lián)盟于1988年、1999年和2008年分別對(duì)海洋保護(hù)區(qū)進(jìn)行了定義，總體認(rèn)為海洋保護(hù)區(qū)應(yīng)具備3個(gè)核心條件：是在地理范圍上有明確界限的封閉區(qū)域；通過法律或其他有效方式建立和管理；養(yǎng)護(hù)目標(biāo)包括保護(hù)生物多樣性及其生態(tài)系統(tǒng)和歷史文化價(jià)值。See The International Union for Conservation of Nature and Natural Resources， “17th Session of the General Assembly of IUCN and 17th Technical Meeting Proceedings，” San Jose， Costa Rica， February 1-10， 1988， p.105； The International Union for Conservation of Nature， “Guidelines for Marine Protected Areas，” 1999，https：／／www.iucn.org／sites／dev／files／import／downloads／mpaguid.pdf， p.xi； The International Union for Conservation of Nature， “What is a Protected Area？” https：／／www.iucn.org／theme／protected-areas／about，訪問時(shí)間：2020年5月6日。、《生物多樣性公約》④1992年《生物多樣性公約》第2條界定了“保護(hù)區(qū)”概念，該公約締約方大會(huì)進(jìn)一步定義了“海洋保護(hù)區(qū)”概念。See Convention on Biological Diversity， “The Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity，” Decision VII／5， April 13， 2004，https：／／www.cbd.int／doc／decisions／cop-07／cop-07-dec-05-en.pdf.和BBNJ國(guó)際協(xié)定草案⑤United Nations， “Revised Draft Text of An Agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction，” A／CONF.232／2020／3， New York， November 18，2019.的定義，海洋保護(hù)區(qū)具有三大特征：①認(rèn)可、指定和管理的合法性，通過法律等有效方式建立和管理；②地理范圍的封閉性，是人為選劃、設(shè)立、具有明確界限的封閉區(qū)域；③養(yǎng)護(hù)目標(biāo)的綜合性，保護(hù)生物多樣性及其生態(tài)系統(tǒng)等要素。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，公海保護(hù)區(qū)在應(yīng)對(duì)全球海洋生物多樣性衰退方面被寄予厚望，實(shí)踐和法律規(guī)制都取得明顯進(jìn)展。

1.1 人類活動(dòng)加速全球海洋生物多樣性衰退

全球海洋生物多樣性面臨重大衰退風(fēng)險(xiǎn)，人類活動(dòng)是造成衰退的重要因素，這是歐盟推動(dòng)海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)的依據(jù)和邏輯起點(diǎn)。政府間生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)科學(xué)政策平臺(tái)報(bào)告(2019年)指出，全球生物多樣性正在以人類歷史上前所未有的速度快速退化：33%的魚類種群被過度捕撈；從1970年2000年間，海草床每10年減少10%；活珊瑚在過去150年間減少50%。人類活動(dòng)對(duì)世界海洋具有廣泛影響，是海洋生態(tài)系統(tǒng)退化的一項(xiàng)主要因素。到2014年，66%的海洋受到人類活動(dòng)的累積影響，只有3%的海洋免于人類活動(dòng)的壓力。這些活動(dòng)包括直接開發(fā)利用，尤其是過度捕撈魚類、貝類和其他生物，陸源和?；廴?，以及基礎(chǔ)設(shè)施和水產(chǎn)養(yǎng)殖等海洋用途變化。在這些活動(dòng)中，漁業(yè)活動(dòng)對(duì)海洋生物多樣性的影響最大，⑥IPBES Secretariat， “ Global Assessment Report on Biodiversity and Ecosystem Services of the Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services，” Bonn， Germany， 2019， pp.1-45.引發(fā)物種滅絕的風(fēng)險(xiǎn)正在增加。

國(guó)際社會(huì)對(duì)生物多樣性的重視程度不斷提高，以生物資源養(yǎng)護(hù)利用為主要抓手的公海管控不斷加強(qiáng)。聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)古特雷斯強(qiáng)調(diào)生物多樣性是地球上的生命構(gòu)造，是人類生存與繁榮的基礎(chǔ)。①生物多樣性公約秘書處：《全球生物多樣性展望》第五版，蒙特利爾，2020 年，第 4 頁(yè)，www.cbd.int／GBO5。聯(lián)合國(guó)和國(guó)際組織多份報(bào)告持續(xù)呼吁加強(qiáng)對(duì)生物多樣性的保護(hù)、恢復(fù)和可持續(xù)利用。歐盟則強(qiáng)調(diào)，生物多樣性喪失和生態(tài)系統(tǒng)崩潰是下一個(gè)十年中人類社會(huì)面臨的最大威脅，因而需要采取包括公海保護(hù)區(qū)在內(nèi)的多種措施加強(qiáng)生物多樣性養(yǎng)護(hù)。②European Commission， “EU Biodiversity Strategy for 2030，”Brussels， May 20， 2020.

1.2 公海保護(hù)區(qū)實(shí)踐取得重要進(jìn)展

在聯(lián)合國(guó)、《生物多樣性公約》、聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展大會(huì)、世界自然保護(hù)聯(lián)盟、南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)和歐盟等方面的共同推動(dòng)下，公海保護(hù)區(qū)事務(wù)形成了實(shí)踐、技術(shù)和法律同時(shí)推進(jìn)、多方參與的格局。全球目前共建有3個(gè)公海保護(hù)區(qū)，分別是東北大西洋海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)(2010年起)③東北大西洋海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)由位于保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境委員會(huì)(OSPAR Commission)海域范圍內(nèi)的多塊海洋保護(hù)區(qū)組成，既包括國(guó)家管轄范圍內(nèi)海洋保護(hù)區(qū)，也包括公海保護(hù)區(qū)。自2010年以來(lái)，東北大西洋海洋環(huán)境委員會(huì)已設(shè)立7塊公海保護(hù)區(qū)。這些公海保護(hù)區(qū)的受保護(hù)區(qū)域具有不同的管轄權(quán)性質(zhì)和地位，分為3類：1.兩塊保護(hù)區(qū)完全位于國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域，保護(hù)區(qū)內(nèi)的水體、海床及其底土同時(shí)受到保護(hù)；2.四塊保護(hù)區(qū)位于葡萄牙已向聯(lián)合國(guó)大陸架界限委員會(huì)提交的200海里外大陸架劃界案區(qū)域，由葡萄牙負(fù)責(zé)保護(hù)這四塊保護(hù)區(qū)內(nèi)的海床及其底土，東北大西洋海洋環(huán)境委員會(huì)保護(hù)其水體；3.一塊保護(hù)區(qū)的一部分位于冰島已向聯(lián)合國(guó)大陸架界限委員會(huì)提交的200海里外大陸架劃界案區(qū)域，東北大西洋海洋環(huán)境委員會(huì)保護(hù)其水體，海床及其底土未受保護(hù)。此外，有三塊保護(hù)區(qū)位于東北大西洋海洋環(huán)境委員會(huì)一個(gè)成員國(guó)已向聯(lián)合國(guó)大陸架界限委員會(huì)提交的200海里外大陸架劃界案區(qū)域，其海床及底土受到該成員國(guó)的保護(hù)，水體未受保護(hù)。See OSPAR Commission， “MPAs in Areas Beyond National Jurisdiction，” https：／／www.ospar.org／work-areas／bdc／marine-protected-areas／mpas-inareas-beyond-national-jurisdiction，訪問時(shí)間：2020年4月26日。、南奧克尼群島南部陸架海洋保護(hù)區(qū)(2009年)和羅斯海保護(hù)區(qū)(2016年)。東北大西洋海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)既包括公海保護(hù)區(qū)，也包括沿海國(guó)在管轄海域內(nèi)建立的海洋保護(hù)區(qū)，后兩個(gè)保護(hù)區(qū)是完全意義上的公海保護(hù)區(qū)。④由于《南極條約》暫時(shí)凍結(jié)了各國(guó)對(duì)南極大陸的主權(quán)要求，南極大陸周圍海域一般被當(dāng)作公海，南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)在該海域建立的海洋保護(hù)區(qū)被視為公海保護(hù)區(qū)。參見付玉：“南極海洋保護(hù)區(qū)事務(wù)的發(fā)展及挑戰(zhàn)”，《中國(guó)工程科學(xué)》，2019年第6期，第10頁(yè)。此外，地中海派拉格斯海洋保護(hù)區(qū)(1999年)在設(shè)立之初包括法國(guó)、意大利和摩納哥管轄范圍外海域，一度被視為公海保護(hù)區(qū)，但隨著法國(guó)于2012年宣布在地中海建立專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，該保護(hù)區(qū)所覆蓋區(qū)域內(nèi)已無(wú)公海。⑤France， “Decree No.2012-1148 of 12 October Establishing an Economic Zone off the Coast of the Territory of the Republic in the Mediterranean Sea，” October 18， 2012， in： United Nations， Law of the Sea Bulletin No.81， New York， 2014.以上四個(gè)海洋保護(hù)區(qū)與歐盟關(guān)系密切，均由歐盟成員國(guó)建立或在歐盟支持下建立和管理。東北大西洋海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)由保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境委員會(huì)(OSPAR Commission)建立，該委員會(huì)是區(qū)域性海洋環(huán)境保護(hù)組織，歐盟及其成員國(guó)占該組織16個(gè)成員方中的12席。保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境委員會(huì)中的歐盟成員方將其作為在東北大西洋區(qū)域?qū)嵤W盟《海洋戰(zhàn)略框架指令》的主要平臺(tái)，⑥OSPAR Commission， “The North-East Atlantic Environment Strategy，” 2010， https：／／www.ospar.org／site／assets／files／1200／ospar＿strategy.pdf＃page＝7， p.2.可見歐盟公海保護(hù)區(qū)政策對(duì)該委員會(huì)的影響力。

截至2021年1月底，全世界共有18416個(gè)海洋保護(hù)區(qū)，約占全球海洋總面積的7.7%。其中，國(guó)家管轄范圍內(nèi)海洋保護(hù)區(qū)占該類海域的17.86%，而公海保護(hù)區(qū)只占公海面積的1.18%。⑦IUCN Protected Planet， “ Marine Protected Areas”，https：／／www.protectedplanet.net／en／thematic-areas／marine-protect ed-areas，訪問時(shí)間：2021年2月1日。南極海洋保護(hù)區(qū)仍在推進(jìn)過程中，根據(jù)南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)的規(guī)劃，未來(lái)10年內(nèi)將在南極建立更多公海保護(hù)區(qū)。⑧付玉：“南極海洋保護(hù)區(qū)事務(wù)的發(fā)展及挑戰(zhàn)”，《中國(guó)工程科學(xué)》，2019年第6期，第10頁(yè)。同時(shí)，《生物多樣性公約》基本完成了對(duì)全球海域具有重要生態(tài)或生物意義區(qū)域(EBSAs)的描述工作，其中包括70多處國(guó)家管轄范圍以外海域，為公海保護(hù)區(qū)選劃提供科學(xué)和技術(shù)儲(chǔ)備。⑨鄭苗壯、劉巖、徐靖：“《生物多樣性公約》與國(guó)家管轄范圍以外海洋生物多樣性問題研究”，《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2015年第2期，第44頁(yè)。

表1 公海保護(hù)區(qū)基本情況

1.3 公海保護(hù)區(qū)法律規(guī)制逐步形成

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，公海保護(hù)區(qū)問題日益受到聯(lián)合國(guó)和國(guó)際環(huán)保組織等國(guó)際社會(huì)各界的高度重視，成為全球海洋治理的重點(diǎn)議題。2002年，各國(guó)在約翰內(nèi)斯堡可持續(xù)發(fā)展世界峰會(huì)上承諾，到2012年建立一個(gè)具有代表性的海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)。同年，《生物多樣性公約》科學(xué)、技術(shù)和工藝咨詢附屬機(jī)構(gòu)會(huì)議下設(shè)的海洋和沿海保護(hù)區(qū)特設(shè)專家工作組建議該公約締約國(guó)大會(huì)緊急啟動(dòng)與相關(guān)國(guó)際組織的溝通，以便為公海保護(hù)區(qū)問題確定適當(dāng)?shù)臋C(jī)制和責(zé)任。此后，聯(lián)合國(guó)第59屆大會(huì)、聯(lián)合國(guó)海洋和海洋法問題非正式磋商進(jìn)程第4次和第5次會(huì)議、《聯(lián)合國(guó)魚類種群協(xié)定》締約國(guó)第3次非正式磋商、世界自然保護(hù)聯(lián)盟世界養(yǎng)護(hù)大會(huì)和世界公園大會(huì)等都討論了BBNJ養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問題。①Secretariat of the Convention on Biological Diversity， “The International Legal Regime of the High Seas and the Seabed Beyond the Limits of National Jurisdiction and Options for Cooperation for the Establishment of Marine Protected Areas(MPAs)in Marine Areas Beyond the Limits of National Jurisdiction，” CBD Technical Series No.19， November 2005， https：／／www.cbd.int／doc／publications／cbd-ts-19.pdf.

在這些具有全球影響力的國(guó)際組織和機(jī)制的推動(dòng)下，聯(lián)合國(guó)大會(huì)于2004年通過第59／24號(hào)決議，設(shè)立不限成員名額非正式特設(shè)工作組，專門研究BBNJ養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問題。這對(duì)公海保護(hù)區(qū)國(guó)際規(guī)制構(gòu)建具有里程碑意義，開啟了法律規(guī)制制定進(jìn)程。聯(lián)合國(guó)在此基礎(chǔ)上于2018年啟動(dòng)了BBNJ國(guó)際協(xié)定政府間談判。②BBNJ國(guó)際協(xié)定談判大致分為3個(gè)階段：特設(shè)工作組階段(2004—2015年)，共召開了9次工作組會(huì)議和2次會(huì)間研討會(huì)；籌備委員會(huì)階段(2016—2017年)，共召開4次會(huì)議；政府間大會(huì)階段(2018—2020年)，已召開3次政府間會(huì)議。根據(jù)聯(lián)大第72／249號(hào)決議，政府間大會(huì)階段將在2020年上半年結(jié)束，但因受到新冠肺炎疫情影響，第4次政府間會(huì)議未能如期舉行。該談判進(jìn)程已取得重要進(jìn)展，形成了國(guó)際協(xié)定談判文本草案，各國(guó)在包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具議題上取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，討論逐漸聚焦到具體制度設(shè)計(jì)。以歐盟、澳大利亞和新西蘭為代表的“環(huán)保派”呼吁盡快完成BBNJ國(guó)際協(xié)定談判，以盡早推動(dòng)公海保護(hù)區(qū)建設(shè)。③自然資源部海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所課題組：《中國(guó)海洋發(fā)展報(bào)告(2020)》，海洋出版社，2020年版，第230頁(yè)。

二、歐盟公海保護(hù)區(qū)政策構(gòu)成和主要立場(chǎng)

歐盟是大力推動(dòng)公海保護(hù)區(qū)建設(shè)的“急先鋒”，在聯(lián)合國(guó)、《生物多樣性公約》和世界自然保護(hù)聯(lián)盟等組織和機(jī)制的公海保護(hù)區(qū)議題中發(fā)揮了主導(dǎo)作用。歐盟對(duì)于公海保護(hù)區(qū)的支持具有較為堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)和政策基礎(chǔ)，推動(dòng)公海保護(hù)區(qū)建設(shè)是歐盟全球海洋治理政策的重要組成部分，貫穿在整個(gè)海洋政策體系中。根據(jù)《歐盟運(yùn)行條約》，歐盟擁有養(yǎng)護(hù)海洋生物多樣性的專屬權(quán)限，這是歐盟制定公海保護(hù)區(qū)政策、推動(dòng)公海保護(hù)區(qū)事務(wù)的基本法律依據(jù)和授權(quán)。①“Consolidated Version of the Treaty on the Functioning of the European Union，” Official Journal of the European Union， October 26， 2016， Art.3.歐盟海洋政策體系涵蓋《歐盟綜合海洋政策》(2007年)和《國(guó)際海洋治理：我們的海洋未來(lái)議程》(2016年)等內(nèi)部政策、國(guó)際海洋法和聯(lián)合國(guó)2030可持續(xù)發(fā)展議程等。相對(duì)完整的政策體系為歐盟提供了明確的行動(dòng)目標(biāo)和政策依據(jù)，發(fā)揮對(duì)內(nèi)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、對(duì)外統(tǒng)一立場(chǎng)的作用。

2.1 歐盟公海保護(hù)區(qū)政策的國(guó)際法基礎(chǔ)

歐盟參與國(guó)際海洋事務(wù)發(fā)軔于20世紀(jì)70年代。當(dāng)時(shí)的歐洲經(jīng)濟(jì)共同體因成員國(guó)讓渡部分涉海權(quán)能，與其成員國(guó)共同參加了第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議，并于1984年簽署了《公約》。1998年4月，歐盟理事會(huì)通過《關(guān)于歐洲共同體締結(jié)的〈1982年聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉和〈1994年海洋法公約第十一部分執(zhí)行協(xié)定〉的決定》，核準(zhǔn)了《公約》及其《第十一部分執(zhí)行協(xié)定》，②Council of the European Union， “Decision Concerning the Conclusion by the European Community of the United Nations Convention of 10 December 1982 on the Law of the Sea and the Agreement of 28 July 1994 Relating to the Implementation of Part XI Thereof(98／392／EC)，” Official Journal of the European Communities， L 179／1，1998.正式成為《公約》的第一個(gè)也是目前唯一的國(guó)際組織締約方。2003年12月，歐盟加入1995年《聯(lián)合國(guó)魚類種群協(xié)定》。③United Nations， “Chronological Lists of Ratification of， Accessions and Successions to the Convention and the Related Agreements，” March 10， 2020， https：／／www.un.org／Depts／los／reference＿files／chronological＿lists＿of＿ratifications.htm ＃ The%20United%20Nations%20Convention%20on%20the%20Law%20of%20the%20Sea.歐盟通過參與《公約》及其兩部“執(zhí)行協(xié)定”的談判并批準(zhǔn)這些國(guó)際條約，獲得了與主權(quán)國(guó)家共同參與全球海洋治理的主體資格和國(guó)際法依據(jù)，打通了參與全球海洋事務(wù)的關(guān)鍵渠道。

以《公約》為主要內(nèi)容的國(guó)際海洋法律規(guī)制、聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)、愛知目標(biāo)等是歐盟公海保護(hù)區(qū)政策的國(guó)際法律政策依據(jù)。歐盟在其政策文件中反復(fù)強(qiáng)調(diào)遵守2012年聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展大會(huì)上各國(guó)首腦所作承諾，保護(hù)修復(fù)海洋生態(tài)系統(tǒng)、可持續(xù)管理海洋資源，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》中目標(biāo)14對(duì)海洋養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用所設(shè)定的目標(biāo)。④European Commission， “International Ocean Governance：An Agenda for the Future of Our Oceans，” Brussels， November 10，2016， https：／／ec.europa.eu／maritimeaffairs／policy／ocean-governance＿en， pp.1-17.在推動(dòng)南極海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)過程中，歐盟將國(guó)際社會(huì)在2002年和2012年聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展大會(huì)上所作承諾作為一項(xiàng)依據(jù)。⑤Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources， “Report of the Thirty-first Meeting of the Commission，”Hobart， Australia， October 23-November 1， 2012， pp.1-153.歐盟還將相關(guān)國(guó)際硬法和軟法內(nèi)化為其自身政策，體現(xiàn)內(nèi)外立場(chǎng)的一致性，增強(qiáng)其主張的權(quán)威性和說服力。

2.2 歐盟公海保護(hù)區(qū)政策構(gòu)成

歐盟構(gòu)建了由相關(guān)法規(guī)、歐盟外交和安全政策以及綜合海洋政策和專門決議等組成的多層級(jí)、綜合性政策體系。通過公海保護(hù)區(qū)養(yǎng)護(hù)BBNJ是歐盟海洋政策的重要組成部分，在這些政策法規(guī)中有明確、一致的闡述。

(1)法律法規(guī)保駕護(hù)航

為有效保護(hù)歐洲海洋環(huán)境，歐盟委員會(huì)⑥歐盟委員會(huì)(European Commission)是歐盟的常設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)歐盟各項(xiàng)法律文件(指令、條例、決定)的具體貫徹執(zhí)行，有權(quán)起草法令和政策，并負(fù)責(zé)歐盟的國(guó)際事務(wù)。于2008年通過具有法律約束力的《海洋戰(zhàn)略框架指令》及其配套標(biāo)準(zhǔn)，這是歐盟第一部涉及海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)的法規(guī)，為歐盟在內(nèi)部和全球推動(dòng)海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)提供了法律依據(jù)。

通過建立海洋保護(hù)區(qū)養(yǎng)護(hù)海洋生物多樣性這一政策，在歐盟《海洋戰(zhàn)略框架指令》中得到進(jìn)一步固化和強(qiáng)化。該指令明確，建立保護(hù)區(qū)是履行1992年《生物多樣性公約》和2002年可持續(xù)發(fā)展世界峰會(huì)承諾的重要舉措。該指令明確要求成員國(guó)在其保護(hù)海洋環(huán)境的“措施規(guī)劃”中制定空間保護(hù)措施，以建設(shè)一致、有代表性的海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，確保根據(jù)各成員國(guó)內(nèi)部和所簽訂的區(qū)域性、國(guó)際性公約建立海洋保護(hù)區(qū)。①European Commission， “The Marine Strategy Framework Directive，” 2008， Art.13(4).

(2)外交和安全政策指明方向

歐盟全球外交和安全政策所確定的全球治理方略亦適用于公海保護(hù)區(qū)事務(wù)，該政策的一個(gè)有機(jī)組成部分即是推動(dòng)全球生物多樣性養(yǎng)護(hù)?！稓W盟全球外交和安全政策戰(zhàn)略》(EU Global Strategy for Foreign and Security Policy，2016年)闡明歐盟全球戰(zhàn)略的宗旨是增加其公民的共同利益、促進(jìn)歐洲的原則和價(jià)值，基本實(shí)現(xiàn)路徑是開展國(guó)際合作、推進(jìn)基于規(guī)則的國(guó)際體系和多邊主義。歐盟認(rèn)為，為實(shí)現(xiàn)歐洲繁榮，必須在世界范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，可持續(xù)利用全球公共資源。為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，歐盟將通過努力填補(bǔ)法律空白和改善海洋知識(shí)、提高海洋意識(shí)，推動(dòng)海洋資源和生物多樣性的養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用，促進(jìn)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。歐盟強(qiáng)調(diào)將通過開展可持續(xù)發(fā)展的實(shí)際行動(dòng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用和表率作用，作議程設(shè)定者、協(xié)調(diào)者和推動(dòng)者，而不是世界警察或者獨(dú)行俠，加強(qiáng)與聯(lián)合國(guó)、各國(guó)、國(guó)際組織、私營(yíng)部門和社會(huì)團(tuán)體的合作，通過國(guó)際合作實(shí)現(xiàn)其全球治理目標(biāo)。②European Union， “A Global Strategy for the European Union's Foreign and Security Policy，” June 2016， http：／／europa.eu／globalstrategy／en.歐盟全球外交和安全政策從頂層設(shè)計(jì)高度為公海保護(hù)區(qū)政策指明了方向和路徑。

(3)政策文件詳細(xì)勾畫

上述《歐盟全球外交和安全政策戰(zhàn)略》為歐盟參與全球海洋治理、通過公海保護(hù)區(qū)養(yǎng)護(hù)海洋資源和生物多樣性確定了總體目標(biāo)。在總目標(biāo)之下，《歐盟綜合海洋政策》(2007年)、《歐盟綜合海洋政策的國(guó)際拓展》(2009年)、《國(guó)際海洋治理：我們的海洋未來(lái)議程》(2016年)和《歐盟2030生物多樣性戰(zhàn)略》(2020年)等政策文件不斷完善全球海洋治理政策，強(qiáng)化歐盟推動(dòng)公海保護(hù)區(qū)事務(wù)的立場(chǎng)和舉措。

2007年10月，歐盟委員會(huì)制定了針對(duì)所有海洋事務(wù)的《歐盟綜合海洋政策》藍(lán)皮書(An Integrated Maritime Policy for the European Union)。該藍(lán)皮書是歐盟跨部門、跨行業(yè)的綜合海洋政策，全面闡述了歐盟關(guān)于海洋保護(hù)利用的政策目標(biāo)和未來(lái)設(shè)想，為歐盟及其成員國(guó)的海洋事務(wù)提供指導(dǎo)框架。在制定這部綜合海洋政策前，歐盟委員會(huì)就歐洲與海洋的關(guān)系在利益相關(guān)者中開展了綜合磋商和討論，引發(fā)廣泛回應(yīng)。大討論過程清晰展現(xiàn)海洋的巨大潛力，分析海洋可持續(xù)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)，提出歐洲應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的豐富建議。在大討論基礎(chǔ)上形成的藍(lán)皮書體現(xiàn)了歐盟社會(huì)各界對(duì)海洋事務(wù)的廣泛共識(shí)。以該藍(lán)皮書出臺(tái)為標(biāo)志，歐盟的海洋政策重心轉(zhuǎn)向國(guó)際海洋事務(wù)。藍(lán)皮書強(qiáng)調(diào)歐盟將致力于促進(jìn)國(guó)際海洋事務(wù)的有效治理和國(guó)際海洋法的有效實(shí)施。藍(lán)皮書確定了歐盟開展全球海洋治理的五大優(yōu)先領(lǐng)域，保護(hù)全球海洋生物多樣性為其中之一，并明確指出歐盟將提議制定《公約》BBNJ國(guó)際協(xié)定，推動(dòng)公海保護(hù)區(qū)國(guó)際談判圓滿完成。③Commission of the European Communities，“An Integrated Maritime Policy for the European Union”， Brussels， October 10，2007，p.13.實(shí)際上，在發(fā)布綜合海洋政策藍(lán)皮書之前的2006年，歐盟已經(jīng)提出制定《公約》執(zhí)行協(xié)定，以養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用BBNJ，特別是推動(dòng)設(shè)立公海保護(hù)區(qū)。See International Institute for Sustainable Development， “Ad Hoc Open-ended Informal Working Group of the General Assembly to Study Issues Relating to the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity Beyond Areas of National Jurisdiction—Summary and Analysis，” Earth Negotiations Bulletin， Vol.25， No.25， February 20， 2006.可見，推動(dòng)公海保護(hù)區(qū)國(guó)際規(guī)制和實(shí)踐發(fā)展是歐盟綜合海洋政策確定的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略任務(wù)，早在2007年歐盟就已做出推動(dòng)制定BBNJ國(guó)際協(xié)定的決策。

歐盟委員會(huì)在2007年制定出臺(tái)綜合海洋政策是對(duì)國(guó)內(nèi)外海洋治理形勢(shì)的回應(yīng)。首先，在2005年聯(lián)合國(guó)成立60周年之際，聯(lián)合國(guó)召開了規(guī)?？涨暗氖啄X會(huì)議，通過了《2005年世界首腦會(huì)議成果文件》。該文件提出“改善各個(gè)層面的合作與協(xié)調(diào)，以期綜合治理各種海洋問題，并促進(jìn)海洋的綜合管理和可持續(xù)發(fā)展”。④United Nations， “2005 World Summit Outcome，” Resolution Adopted by the General Assembly， A／RES／60／1， October 24， 2005，p.14，para.56(1).隨后，國(guó)際社會(huì)開始落實(shí)該文件提出的各項(xiàng)措施與倡議，歐盟海洋藍(lán)皮書是對(duì)該成果文件的直接回應(yīng)。其次，2007年是《公約》開放簽署25周年，歐盟在這樣一個(gè)特殊時(shí)間點(diǎn)開啟海洋戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型恰逢其時(shí)。最后，旨在對(duì)歐盟機(jī)構(gòu)和運(yùn)行諸事項(xiàng)(包括聯(lián)盟與成員國(guó)涉海權(quán)能分配)進(jìn)行改革的《里斯本條約》于2007年10月簽署，海洋藍(lán)皮書可視為《里斯本條約》配套改革政策和措施的一部分。

在綜合海洋政策出臺(tái)后，歐盟于2009年制定實(shí)施《歐盟綜合海洋政策的國(guó)際拓展》(Developing the International Dimension of the Integrated Maritime Policy of the European Union)，明確其參與全球海洋事務(wù)的目標(biāo)，并提出實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的具體戰(zhàn)略。通過建立公海保護(hù)區(qū)養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用BBNJ是歐盟一項(xiàng)重要全球海洋治理戰(zhàn)略，是歐盟希望借助其良好治理基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)發(fā)揮引領(lǐng)作用的核心領(lǐng)域。在該政策文件中，歐盟闡明其全球海洋治理的目標(biāo)是提高在國(guó)際海洋事務(wù)中的影響力，以維護(hù)自身經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益，提升對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)，促進(jìn)海洋可持續(xù)發(fā)展。為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，歐盟明確提出“支持以綜合方法養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用海洋生物多樣性，特別是國(guó)家管轄范圍以外海域的生物多樣性，包括建立海洋保護(hù)區(qū)”。①Commission of the European Communities， “Developing the International Dimension of the Integrated Maritime Policy for the European Union，” Brussels， October 15， 2009， pp.1-12.

2015年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過了《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，將養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用海洋單列為第14項(xiàng)目標(biāo)(SDG14)。作為對(duì)該目標(biāo)的回應(yīng)和全力支持，歐盟委員會(huì)于2016年更新升級(jí)歐盟的國(guó)際海洋政策，制定實(shí)施《國(guó)際海洋治理：我們的海洋未來(lái)議程》(International Ocean Governance：An Agendaforthe Future ofOur Oceans)，確定了3大優(yōu)先領(lǐng)域共計(jì)14項(xiàng)行動(dòng)。在減輕海洋壓力、促進(jìn)可持續(xù)的藍(lán)色經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，其第11項(xiàng)行動(dòng)設(shè)定為促進(jìn)海洋保護(hù)區(qū)的有效管理，強(qiáng)調(diào)將通過促進(jìn)最佳實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)交流、支持建立海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)世界范圍內(nèi)海洋保護(hù)區(qū)的有效性并增加保護(hù)區(qū)面積。歐盟委員會(huì)在該議程中再次強(qiáng)調(diào)制定BBNJ國(guó)際協(xié)定有助于大幅增加公海保護(hù)區(qū)的面積、實(shí)現(xiàn)保護(hù)全球海洋10%的目標(biāo)。②European Commission， “International Ocean Governance：An Agenda for the Future of Our Oceans，” Brussels， November 10，2016，p.14.

2020年，聯(lián)合國(guó)主持的BBNJ國(guó)際協(xié)定談判取得重要進(jìn)展，已形成協(xié)定草案修改稿。《生物多樣性公約》第15次締約方大會(huì)將制定2020年后新一輪全球生物多樣性養(yǎng)護(hù)10年框架。在此關(guān)鍵時(shí)期，歐盟委員會(huì)于2020年5月發(fā)布《歐盟2030生物多樣性戰(zhàn)略》(EU Biodiversity Strategy for 2030)，在全球生物多樣性養(yǎng)護(hù)框架出臺(tái)之前，完成對(duì)歐盟內(nèi)部生物多樣性養(yǎng)護(hù)的頂層設(shè)計(jì)，對(duì)全球養(yǎng)護(hù)目標(biāo)提出建議，以繼續(xù)引領(lǐng)全球生物多樣性養(yǎng)護(hù)進(jìn)程。

在《歐盟2030生物多樣性戰(zhàn)略》中，歐盟委員會(huì)強(qiáng)調(diào)養(yǎng)護(hù)生物多樣性具有高度必要性和緊迫性，重申生物多樣性養(yǎng)護(hù)是歐盟對(duì)外關(guān)系中的優(yōu)先事項(xiàng)，是歐盟為實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)所做努力的有機(jī)組成部分。歐盟明確提出對(duì)新一輪全球生物多樣性養(yǎng)護(hù)目標(biāo)的建議，認(rèn)為2020年后全球生物多樣性養(yǎng)護(hù)框架應(yīng)設(shè)定宏偉目標(biāo)：到2050年，世界所有生態(tài)系統(tǒng)得以修復(fù)恢復(fù)，得到足夠的保護(hù)，向自然回饋多于索??；全球到2030年的目標(biāo)和歐洲內(nèi)部目標(biāo)相同，即全球陸地和海洋的30%受到保護(hù)，其中10%受到嚴(yán)格保護(hù)。歐盟在該戰(zhàn)略中提出，保護(hù)和恢復(fù)生物多樣性是保障人類生存質(zhì)量和延續(xù)性的“唯一途徑”，為實(shí)現(xiàn)保護(hù)目標(biāo)，歐盟將大力推動(dòng)公海保護(hù)區(qū)建設(shè)，包括盡快制定BBNJ國(guó)際協(xié)定，并推動(dòng)在南極設(shè)立三塊大型公海保護(hù)區(qū)。③European Commission， “EU Biodiversity Strategy for 2030”，Brussels，May 20，2020.目前在南大洋海域已設(shè)立了一塊大型海洋保護(hù)區(qū)，即南極羅斯海保護(hù)區(qū)(面積為155萬(wàn)平方千米)，另有東南極海洋保護(hù)區(qū)提案(面積為97萬(wàn)平方千米)、威德爾海保護(hù)區(qū)提案(面積超過220萬(wàn)平方千米)和南極半島海洋保護(hù)區(qū)提案正在南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)機(jī)制下審議。See“The Need for a Network of Marine Protected Areas in the Southern Ocean，” The Pew Charitable Trusts， October 7， 2020， https：／／www.pewtrusts.org／en／research-and-analysis／issue-briefs／2020／10／the-need-for-anetwork-of-marine-protected-areas-in-the-southern-ocean.

圖1 歐盟有關(guān)公海保護(hù)區(qū)的政策體系

2.3 歐盟公海保護(hù)區(qū)主要政策立場(chǎng)

自20世紀(jì)初以來(lái)，歐盟公海保護(hù)區(qū)政策日趨清晰細(xì)化。歐盟視養(yǎng)護(hù)海洋生物多樣性為其全球海洋治理的一項(xiàng)核心任務(wù)，將公海保護(hù)區(qū)作為實(shí)現(xiàn)這一任務(wù)的關(guān)鍵工具，推動(dòng)制定公海保護(hù)區(qū)國(guó)際規(guī)制及2020年后全球海洋保護(hù)的宏偉目標(biāo)。

(1)推動(dòng)制定海洋保護(hù)區(qū)國(guó)際規(guī)制

歐盟關(guān)于公海保護(hù)區(qū)的政策主張集中體現(xiàn)在BBNJ國(guó)際協(xié)定談判中。為填補(bǔ)公海保護(hù)區(qū)國(guó)際法律規(guī)制的空白，推動(dòng)公海保護(hù)區(qū)的設(shè)立和實(shí)施，歐盟積極推進(jìn)《公約》框架下的BBNJ國(guó)際協(xié)定談判，“推動(dòng)公海保護(hù)區(qū)國(guó)際談判圓滿完成”①Commission of the European Communities， “Developing the International Dimension of the Integrated Maritime Policy for the European Union，” Brussels， October 15， 2009， pp.1-12.，盡快制定實(shí)施 BBNJ國(guó)際協(xié)定②European Commission， “EU Biodiversity Strategy for 2030，”Brussels， May 20， 2020.。在BBNJ國(guó)際協(xié)定的四大議題③BBNJ國(guó)際協(xié)定談判的四個(gè)主題為：海洋遺傳資源(包括惠益分享)、劃區(qū)管理工具(包括海洋保護(hù)區(qū))、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓。中，公海保護(hù)區(qū)規(guī)制是歐盟在談判中關(guān)注和推進(jìn)的核心議題。

歐盟對(duì)于公海保護(hù)區(qū)的推動(dòng)貫穿BBNJ國(guó)際協(xié)定談判全過程，早在2006年2月BBNJ特設(shè)工作組第1次會(huì)議上，歐盟就拋出了建設(shè)公海保護(hù)區(qū)方案，引導(dǎo)工作組的討論議題和發(fā)展方向。①International Institute for Sustainable Development， “Ad Hoc Open-ended Informal Working Group of the General Assembly to Study Issues Relating to the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity Beyond Areas of National Jurisdiction-Summary and Analysis，” Earth Negotiations Bulletin， Vol.25， No.25， February 20，2006.從公海保護(hù)區(qū)實(shí)踐和BBNJ國(guó)際協(xié)定文本草案內(nèi)容來(lái)看，有關(guān)公海保護(hù)區(qū)的國(guó)際規(guī)制正在按照歐盟的設(shè)計(jì)方案向前推進(jìn)。2006年3月，歐盟在《生物多樣性公約》第8屆締約方大會(huì)上明確提出，《公約》第三部執(zhí)行協(xié)定的重點(diǎn)應(yīng)是建立公海保護(hù)區(qū)。十年之后，歐盟再次強(qiáng)調(diào)，通過建立公海保護(hù)區(qū)確保對(duì)海洋生物多樣性的長(zhǎng)期養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用，是BBNJ國(guó)際協(xié)定最重要價(jià)值所在。②The European Union， “Written Submission of the EU and Its Member States Area-Based Management Tools， Including MPAs，”December 14， 2016， https：／／www.un.org／depts／los／biodiversity／prepcom ＿ files／rolling ＿ comp／European ＿ Union-area-based ＿management＿tools.pdf.

BBNJ國(guó)際協(xié)定政府間談判自2018年9月正式啟動(dòng)以來(lái)，已舉辦三次會(huì)議，取得重要進(jìn)展。談判已形成《BBNJ國(guó)際協(xié)定案文草案》，進(jìn)入逐條審議階段。包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具議題取得重要進(jìn)展，各方討論集中于制度設(shè)計(jì)的具體內(nèi)容，歐盟堅(jiān)持推動(dòng)建立具有法律拘束力的公海保護(hù)區(qū)制度、推動(dòng)其生態(tài)優(yōu)先的保護(hù)區(qū)理念，但不支持毗鄰保護(hù)區(qū)的沿海國(guó)具有特殊權(quán)利。

第一，歐盟致力于建立具有法律拘束力的公海保護(hù)區(qū)制度。在關(guān)于劃區(qū)管理工具的一般性原則方面，歐盟和77國(guó)集團(tuán)、非洲集團(tuán)、古巴、菲律賓、瑞士、挪威、公海聯(lián)盟和世界自然保護(hù)聯(lián)盟等傾向于使用“預(yù)防性原則”(precautionary principle)用語(yǔ)。中國(guó)、日本、韓國(guó)、加拿大、土耳其、澳大利亞、美國(guó)和俄羅斯支持采取“預(yù)防性方法”(precautionary approach)。二者的主要區(qū)別在于預(yù)防性原則具有法律約束力性質(zhì)，而預(yù)防性方法具有較強(qiáng)的自愿性。

在劃區(qū)管理工具的確定標(biāo)準(zhǔn)方面，各方對(duì)于劃定保護(hù)區(qū)的考慮因素和形式仍存爭(zhēng)議。歐盟主張BBNJ國(guó)際協(xié)定應(yīng)規(guī)定一套標(biāo)準(zhǔn)作為劃設(shè)保護(hù)區(qū)的起點(diǎn)。歐盟主張采用有法律效力的一套約束性標(biāo)準(zhǔn)清單，而美國(guó)則呼吁制定靈活的清單，“77國(guó)集團(tuán)+中國(guó)”支持采用指示性清單。歐盟在談判中調(diào)整立場(chǎng)，支持加勒比共同體的建議，即采用在正文中制定一般性規(guī)定，在附件中列明各項(xiàng)劃設(shè)保護(hù)區(qū)的要素清單，并建立科學(xué)技術(shù)機(jī)構(gòu)，以不斷修改完善劃設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

第二，歐盟致力于建設(shè)“生態(tài)優(yōu)先”的公海保護(hù)區(qū)。在確定公海保護(hù)區(qū)的具體要素方面，歐盟反對(duì)將“依賴性”“經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素”以及“可行性”因素列為劃設(shè)保護(hù)區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為這幾項(xiàng)和劃設(shè)保護(hù)區(qū)無(wú)關(guān)。建議增加對(duì)所涉區(qū)域特征和生物多樣性價(jià)值、相關(guān)物種及其棲息地的敏感性、所涉區(qū)域恢復(fù)潛力的描述。中國(guó)支持劃設(shè)保護(hù)區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素，中國(guó)和古巴建議將確定公海保護(hù)區(qū)的具體要素劃分為四組：經(jīng)濟(jì)要素、社會(huì)要素、生物生態(tài)要素，以及操作性標(biāo)準(zhǔn)。挪威對(duì)劃設(shè)保護(hù)區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)是否具有可行性表示懷疑，認(rèn)為如果根據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)，全球海洋都需要特殊待遇，而且質(zhì)疑“脆弱性”和“敏感性”之間的區(qū)別。③International Institute for Sustainable Development，“Summary of the Third Session of the Intergovernmental Conference(IGC)on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biodiversity of Areas Beyond National Jurisdiction，” Earth Negotiations Bulletin，Vol.25， No.218， 2019， pp.8-9.各方對(duì)于確定公海保護(hù)區(qū)的要素之爭(zhēng)實(shí)質(zhì)上反映了建設(shè)公海保護(hù)區(qū)的理念分歧，即“生態(tài)優(yōu)先”與“保護(hù)與利用平衡”之間的沖突與協(xié)調(diào)。

第三，關(guān)于毗鄰沿海國(guó)在公海保護(hù)區(qū)事務(wù)中的特殊權(quán)利問題，中國(guó)和歐盟立場(chǎng)相近。歐盟對(duì)于沿海國(guó)在毗鄰區(qū)域設(shè)立公海保護(hù)區(qū)問題的立場(chǎng)有兩個(gè)方面。首先，沿海國(guó)的權(quán)利應(yīng)得到尊重。歐盟提出BBNJ國(guó)際協(xié)定不應(yīng)損害沿海國(guó)在《公約》下的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)尊重沿海國(guó)的權(quán)利，包括在尚未建立專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的情況下。其次，沿海國(guó)并不具有特殊權(quán)利。歐盟提出，一項(xiàng)公海保護(hù)區(qū)提案在談判過程中應(yīng)咨詢所有國(guó)家的看法，而不僅僅是咨詢毗鄰沿海國(guó)。俄羅斯主張?jiān)诤Ｑ蟊Ｗo(hù)區(qū)影響經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)應(yīng)與沿海國(guó)磋商。太平洋小島嶼發(fā)展中國(guó)家和拉美八國(guó)集團(tuán)贊成咨詢毗鄰沿海國(guó)。中國(guó)反對(duì)賦予毗鄰沿海國(guó)特殊權(quán)利，主張按照《公約》中的“適當(dāng)顧及”規(guī)則解決毗鄰沿海國(guó)的關(guān)切，可在協(xié)商和評(píng)估階段聽取毗鄰沿海國(guó)意見，反對(duì)賦予毗鄰國(guó)家劃設(shè)公海保護(hù)區(qū)的優(yōu)先權(quán)或否決權(quán)。①International Institute for Sustainable Development，“Summary of the Second Session of the Intergovernmental Conference on an InternationalLegally Binding Instrumentunderthe UN Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biodiversity of Areas Beyond National Jurisdiction：25 March-5 April 2019，” Earth Negotiations Bulletin， Vol.25， No.195， 2019， pp.5-6.

(2)推動(dòng)制定2020年后海洋保護(hù)區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)目標(biāo)

《生物多樣性公約》締約方第15次大會(huì)將制定2020年后全球生物多樣性框架，確定今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)全球生物多樣性的養(yǎng)護(hù)目標(biāo)和行動(dòng)領(lǐng)域。歐盟先后通過決議和戰(zhàn)略，推動(dòng)制定2020年后公海保護(hù)區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)目標(biāo)，保持歐盟在全球生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位。

歐洲議會(huì)在其2020年1月通過的決議中強(qiáng)調(diào)，在《生物多樣性公約》締約方第15次大會(huì)上，歐盟將推動(dòng)國(guó)際社會(huì)制定具有拘束力的2020年后全球生物多樣性國(guó)際框架，框架應(yīng)建立在具體、可衡量、可量化、目標(biāo)遠(yuǎn)大、現(xiàn)實(shí)可行、有明確時(shí)限的目標(biāo)和堅(jiān)定的承諾基礎(chǔ)上，應(yīng)由強(qiáng)化的國(guó)家生物多樣性戰(zhàn)略和行動(dòng)計(jì)劃、財(cái)政承諾、五年監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制組成。

歐盟在國(guó)際談判中的具體目標(biāo)包括：到2050年保護(hù)全球50%區(qū)域，到2030年保護(hù)全球30%區(qū)域，并至少恢復(fù)30%已退化生態(tài)系統(tǒng)。②European Parliament， “Resolution on the 15th Meeting of the Conference of Parties(COP15)to the Convention on Biological Diversity，” January 16， 2020， https：／／oeil.secure.europarl.europa.eu／oeil／popups／printsummary.pdf？ id＝1605425＆l＝en＆t＝D.2020年2月，《生物多樣性公約》組織起草了《2020年后全球生物多樣性框架》草案。該草案初步確定了“通過保護(hù)區(qū)和其他有效的劃區(qū)養(yǎng)護(hù)措施保護(hù)具有生物多樣性特別重要意義的區(qū)域，到2030年覆蓋這些區(qū)域的［60%］，以及保護(hù)陸地和海洋面積的［30%］，其中至少［10%］的面積為嚴(yán)格保護(hù)”。③International Institute for Sustainable Development，“Summary of the Second Meeting of the Open-ended Working Group on the Post-2020 Global Biodiversity Framework：24-29 February 2020，” Earth Negotiation Bulletin， Vol.9， No.751， 2020， https：／／enb.iisd.org／biodiv／post2020／oewg／2／， p.8.與歐盟設(shè)置的目標(biāo)基本一致。歐盟委員會(huì)于2020年5月發(fā)布《歐盟2030生物多樣性戰(zhàn)略》進(jìn)一步強(qiáng)化了到2030年保護(hù)全球海洋30%的目標(biāo)。

三、歐盟公海保護(hù)區(qū)政策的動(dòng)因與局限

歐盟積極推動(dòng)公海保護(hù)區(qū)事務(wù)具有基于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政策戰(zhàn)略的必然性。海洋是歐盟國(guó)家生存發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，世界海洋的連通性導(dǎo)致海洋問題和挑戰(zhàn)具有全球性影響，使歐盟在不斷加強(qiáng)自身海洋生態(tài)環(huán)境養(yǎng)護(hù)之后，視養(yǎng)護(hù)全球海洋生物多樣性為己任，并建立了作全球海洋治理領(lǐng)導(dǎo)者的戰(zhàn)略信心和野心。通過制定歐盟層面統(tǒng)一的綜合海洋政策，推動(dòng)公海保護(hù)區(qū)建設(shè)成為歐盟保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展、追求全球海洋治理生態(tài)環(huán)境領(lǐng)導(dǎo)者地位、輸出其價(jià)值觀，以及應(yīng)對(duì)全球海洋生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)的必然要求。這些必然性是歐盟堅(jiān)定推動(dòng)公海保護(hù)區(qū)建設(shè)的主要原因。同時(shí)，歐盟公海保護(hù)區(qū)政策在平衡養(yǎng)護(hù)與利用的關(guān)系、建設(shè)與管理的關(guān)系、政治與生態(tài)的關(guān)系方面存在一定的局限性。

3.1 歐盟推動(dòng)公海保護(hù)區(qū)建設(shè)的動(dòng)因

第一，歐盟積極推動(dòng)公海保護(hù)區(qū)建設(shè)是保障自身海洋利益的必然要求。目前歐盟27個(gè)成員國(guó)中有22個(gè)是沿海國(guó)，在地理上被“兩洋”(大西洋和北冰洋)和“四?！?地中海、黑海、波羅的海和北海)④鄭海琦：“歐盟海洋治理模式論析”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2020年第4期，第59頁(yè)。等環(huán)繞。根據(jù)歐盟公布的數(shù)據(jù)，歐盟成員國(guó)所管轄的海域面積大于陸地，加在一起構(gòu)成世界上最大的管轄海域。海洋幾乎是歐盟半數(shù)人口的家園。歐盟充分認(rèn)識(shí)到海洋的重要性，認(rèn)為健康的海洋對(duì)人類至關(guān)重要，是氣候調(diào)節(jié)器，是食物和健康的源泉和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)引擎。據(jù)保守估算，2010年全球海洋經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值約為1.5萬(wàn)億美元，到2030年有望翻番①OECD ，The Ocean Economy in 2030，April 27，2016，https：／／www.oecd-ilibrary.org／economics／the-ocean-economy-in-2030＿9789264251724-en， p.13.。海洋擁有豐富、脆弱、大部分未開發(fā)的生物多樣性，提供各種重要的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。歐洲的利益與海洋密切相關(guān)，造船、航運(yùn)、港口和漁業(yè)是歐洲的主要海洋產(chǎn)業(yè)，海洋能源(油氣和可再生能源)和海洋旅游業(yè)也帶來(lái)大量收入。健康、可持續(xù)的海洋環(huán)境是這些產(chǎn)業(yè)具有競(jìng)爭(zhēng)力的前提條件。歐盟的海洋活動(dòng)范圍早已超出其周邊海域，自然產(chǎn)生了介入管轄范圍外海洋事務(wù)的實(shí)際需求。在區(qū)域海洋治理取得初步成功之后，歐盟認(rèn)為只有積極參與全球海洋治理，使全球海洋生物多樣性得到有效養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用，才能確保歐盟海洋的健康、清潔和對(duì)全球海洋資源的持續(xù)利用，從根本上保障其海洋利益。歐盟將自身海洋利益與國(guó)家管轄范圍以外海域的生態(tài)環(huán)境養(yǎng)護(hù)統(tǒng)一起來(lái)，使其內(nèi)部政策與全球海洋治理產(chǎn)生邏輯和實(shí)際行動(dòng)的一致性，使歐盟成為公海保護(hù)區(qū)的堅(jiān)定支持者。

第二，歐盟積極推動(dòng)公海保護(hù)區(qū)建設(shè)是謀求全球海洋事務(wù)主導(dǎo)地位的必然要求。歐盟有成為全球海洋治理領(lǐng)導(dǎo)者的政治追求②Bondareff， Joan M.， “The EU Adopts an Integrated Maritime Policy and Action Plan： Is the U.S.Far Behind or Ahead？”Sustainable Development Law&Policy，Vol.8，Issue 1，2007，pp.48-49.，將公海保護(hù)區(qū)事務(wù)視為其發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的抓手。2001年《拉肯宣言》反思?xì)W盟在全球事務(wù)中應(yīng)發(fā)揮的作用時(shí)指出：“歐洲既然最終統(tǒng)一了，難道不應(yīng)在世界新秩序中發(fā)揮主導(dǎo)作用，成為既能在世界范圍內(nèi)發(fā)揮穩(wěn)定作用，又能為許多國(guó)家和人民指明前進(jìn)方向的一股力量嗎？”對(duì)此，歐盟理事會(huì)給予肯定回答：“歐洲需要承擔(dān)起全球化治理的責(zé)任。”③European Union， “Laeken Declaration on the Future of the European Union，” December 15， 2001， http：／／europa.eu ／rapid ／press-release＿DOC-01-18＿en.htm.歐盟的外交和海洋政策毫不掩飾地表達(dá)了其領(lǐng)導(dǎo)全球海洋治理的強(qiáng)烈政治意愿。歐盟強(qiáng)調(diào)，將通過在可持續(xù)發(fā)展方面的實(shí)際行動(dòng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，包括推動(dòng)海洋資源和生物多樣性的養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用，促進(jìn)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。④European Union， “A Global Strategy for the European Union's Foreign and Security Policy，” June 2016， http：／／europa.eu／globalstrategy／en.2007年的《歐盟綜合海洋政策》和2009年的《歐盟綜合海洋政策的國(guó)際拓展》戰(zhàn)略文件均明確了提升歐盟在國(guó)際海洋事務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)力和影響力這一戰(zhàn)略目標(biāo)，以維護(hù)自身經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益。通過在全球海洋治理中發(fā)揮引領(lǐng)作用，提升全球海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，使全球養(yǎng)護(hù)水平向歐盟看齊，可為歐盟海洋生物資源保護(hù)和利用營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的國(guó)際環(huán)境。國(guó)際貿(mào)易、氣候變化和海洋事務(wù)是歐盟參與國(guó)際事務(wù)的三大重點(diǎn)領(lǐng)域。與國(guó)際貿(mào)易和氣候變化治理相比，加強(qiáng)全球海洋治理是歐盟參與國(guó)際事務(wù)的“新增長(zhǎng)極”，是其現(xiàn)階段的優(yōu)先事項(xiàng)。⑤劉衡：“介入域外海洋事務(wù)：歐盟海洋戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2015年第10期，第64頁(yè)。

第三，歐盟積極推動(dòng)公海保護(hù)區(qū)建設(shè)是輸出其價(jià)值觀的必然要求。歐盟對(duì)于公海保護(hù)區(qū)的推動(dòng)和堅(jiān)持源自歐盟輸出、推廣其價(jià)值觀和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)這一全球治理目標(biāo)的需要。歐盟希望用其發(fā)展理念和經(jīng)驗(yàn)去改造世界，推廣其原則和價(jià)值觀，用“歐盟方案”在全球?qū)用嬉龑?dǎo)并主導(dǎo)海洋治理的發(fā)展。歐盟具有充分的戰(zhàn)略自信，認(rèn)為自身在海洋治理方面具備先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，是可持續(xù)發(fā)展的佼佼者，⑥European Commission， “International Ocean Governance：EU's Contribution for Safe， Secure， Clean and Sustainably Managed O-ceans，” November 10， 2016， https：／／ec.europa.eu／commission／presscorner／detail／en／IP＿16＿3619.能夠?qū)⑵鋬?nèi)部治理經(jīng)驗(yàn)推廣到全球。歐盟在2016年表述其海洋政策時(shí)明確指出，“歐盟完全有能力根據(jù)其在制定海洋可持續(xù)管理措施方面的經(jīng)驗(yàn)，特別是通過其環(huán)境政策、綜合海洋政策、改革后的共同漁業(yè)政策、打擊非法、無(wú)管制和未報(bào)告的捕撈活動(dòng)及其海洋運(yùn)輸政策，塑造國(guó)際海洋治理體系”。⑦European Commission， “International Ocean Governance：An Agenda for the Future of Our Oceans，” Brussels， November 10，2016， https：／／ec.europa.eu／maritimeaffairs／policy／ocean-governance＿en， pp.1-17.

第四，歐盟積極推動(dòng)公海保護(hù)區(qū)建設(shè)是其應(yīng)對(duì)全球海洋生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)的必然要求。歐盟將公海保護(hù)區(qū)作為應(yīng)對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境危機(jī)的主要手段。歐盟對(duì)全球海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有很強(qiáng)的危機(jī)感，認(rèn)為隨著科技的進(jìn)步，海洋資源的開發(fā)強(qiáng)度不斷加大，海洋用途沖突和環(huán)境退化問題隨之而來(lái)，快速發(fā)展的全球化和氣候變化使這些挑戰(zhàn)變得更加緊迫。①Commission of the European Communities， “An Integrated Maritime Policy for the European Union，” Document 52007DC0575，Brussels， October 10， 2007， p.2.由于海洋的連通性，海洋生態(tài)系統(tǒng)和海洋開發(fā)利用活動(dòng)的影響跨越邊界，全球海洋狀況會(huì)對(duì)歐盟產(chǎn)生影響。預(yù)計(jì)到2050年，世界人口將達(dá)到90～100億，海洋將面臨更大壓力，對(duì)于原材料、食物和水的爭(zhēng)奪將更加激烈，非法捕魚、氣候變化和海洋污染已經(jīng)在威脅海洋健康。歐盟認(rèn)為現(xiàn)階段全球海洋治理的法律規(guī)制存在缺陷，無(wú)法有效應(yīng)對(duì)全球海洋挑戰(zhàn)。突出表現(xiàn)為：(1)全球海洋治理框架不完整。重要海洋法律缺位，尤其是在BBNJ養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用方面。(2)既定規(guī)則和安排經(jīng)常得不到有效實(shí)施或者統(tǒng)一執(zhí)行。距離實(shí)現(xiàn)一些重要的全球目標(biāo)尚存很大差距，例如到2020年通過海洋保護(hù)區(qū)保護(hù)全球海洋10%的目標(biāo)。(3)相關(guān)海洋領(lǐng)域國(guó)際組織間缺乏協(xié)調(diào)。②European Commission， “International Ocean Governance：An Agenda for the Future of Our Oceans，” Brussels， November 10，2016， https：／／ec.europa.eu／maritimeaffairs／policy／ocean-governance＿en， pp.1-17.歐盟將這些缺陷和差距視為其加強(qiáng)全球治理的空間，認(rèn)為建立公海保護(hù)區(qū)是解決這些問題的有效方式。

3.2 歐盟公海保護(hù)區(qū)政策的局限性

第一，歐盟公海保護(hù)區(qū)政策需平衡養(yǎng)護(hù)與利用的關(guān)系，避免重養(yǎng)護(hù)輕利用。養(yǎng)護(hù)與利用的平衡是公海保護(hù)區(qū)事務(wù)的一個(gè)關(guān)鍵議題。歐盟在BBNJ國(guó)際協(xié)定談判中一味強(qiáng)調(diào)選劃公海保護(hù)區(qū)的生態(tài)要素，而忽略社會(huì)經(jīng)濟(jì)要素，表現(xiàn)出“重養(yǎng)護(hù)輕利用”傾向。例如在南極海洋保護(hù)區(qū)設(shè)立進(jìn)程中，養(yǎng)護(hù)與合理利用的關(guān)系涉及海洋保護(hù)區(qū)的目標(biāo)和理念，是爭(zhēng)論焦點(diǎn)之一?！赌蠘O海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》第二條明確了其目的是“養(yǎng)護(hù)南極海洋生物資源”，“養(yǎng)護(hù)”一詞包括合理利用。此規(guī)定的目的是在養(yǎng)護(hù)與利用之間實(shí)現(xiàn)一種平衡，在南極海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)中不應(yīng)排斥對(duì)南極生物資源的可持續(xù)利用。③唐建業(yè)：“南極海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)及法律政治爭(zhēng)論”，《極地研究》，2016年第3期，第370-380頁(yè)。中國(guó)和俄羅斯主張實(shí)現(xiàn)養(yǎng)護(hù)與合理利用海洋生物資源的平衡，認(rèn)為海洋保護(hù)區(qū)對(duì)漁業(yè)活動(dòng)的限制措施應(yīng)具有充分證據(jù)。以歐盟、澳大利亞和新西蘭為主要代表的“環(huán)保派”則淡化合理利用的地位，強(qiáng)調(diào)“養(yǎng)護(hù)”的統(tǒng)領(lǐng)性地位。歐盟和澳大利亞強(qiáng)調(diào)，《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》第二條的目的就是養(yǎng)護(hù)南極海洋生物資源，合理利用要服務(wù)于這個(gè)目的，因而對(duì)南極漁業(yè)等活動(dòng)有明確具體的要求。新西蘭強(qiáng)調(diào)第二條規(guī)定的養(yǎng)護(hù)包括合理利用，并非“養(yǎng)護(hù)就是合理利用”。④Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources， “Report of the 33rd Meeting of the Commission，” Hobart，2014， pp.56，53.

第二，歐盟公海保護(hù)區(qū)政策需平衡建設(shè)與管理的關(guān)系，避免重建設(shè)輕管理。歐盟推動(dòng)設(shè)立全球海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，明確提出了到2030年保護(hù)全球海洋30%的目標(biāo)，但其公海保護(hù)區(qū)政策需加強(qiáng)對(duì)已建海洋保護(hù)區(qū)的監(jiān)測(cè)、評(píng)估和管理，真正實(shí)現(xiàn)建設(shè)海洋保護(hù)區(qū)的養(yǎng)護(hù)目標(biāo)。

南極海域的海洋保護(hù)區(qū)現(xiàn)狀具有典型性。由于南極海域面積遼闊、氣候惡劣、人類活動(dòng)相對(duì)較少、南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)不具備監(jiān)測(cè)執(zhí)法力量等原因，海洋保護(hù)區(qū)無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效管理和監(jiān)測(cè)。南奧克尼群島海洋保護(hù)區(qū)在設(shè)立和運(yùn)行十多年后仍存在一些問題，包括保護(hù)區(qū)的報(bào)告制度未得到很好落實(shí)，海洋保護(hù)區(qū)的養(yǎng)護(hù)措施單一，主要是禁漁，保護(hù)成效有待觀察，觀測(cè)數(shù)據(jù)缺失導(dǎo)致無(wú)法開展績(jī)效評(píng)估等。⑤付玉：“南極海洋保護(hù)區(qū)事務(wù)的發(fā)展及挑戰(zhàn)”，《中國(guó)工程科學(xué)》，2019年第6期，第15頁(yè)；王金鵬：“論國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)的實(shí)踐困境與國(guó)際立法要點(diǎn)”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2020年第9期，第58、62頁(yè)。歐盟是海洋保護(hù)區(qū)的堅(jiān)定支持者，但有報(bào)告指出歐盟管轄范圍內(nèi)的海洋保護(hù)區(qū)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，有19個(gè)成員國(guó)沒有制訂完善的海洋保護(hù)區(qū)管理計(jì)劃，①WWF， “EU Failing 2020 Commitments forMarine Biodiversity Protection，” September 10， 2019， http：／／www.wwf.eu／？uNewsID＝352796.甚至有文章批評(píng)在超過50%的歐盟海洋保護(hù)區(qū)內(nèi)存在高于非保護(hù)區(qū)強(qiáng)度的漁業(yè)活動(dòng)。

第三，歐盟公海保護(hù)區(qū)政策需平衡政治與生態(tài)的關(guān)系，避免生態(tài)養(yǎng)護(hù)上的“選邊站隊(duì)”?！稓W盟2030生物多樣性戰(zhàn)略》把生物多樣性養(yǎng)護(hù)作為其對(duì)外事務(wù)的優(yōu)先事項(xiàng)，納入雙多邊合作主流，并將養(yǎng)護(hù)合作提升到“聯(lián)盟”的高度，凸顯根據(jù)生物多樣性養(yǎng)護(hù)立場(chǎng)劃分陣營(yíng)的趨勢(shì)，將進(jìn)一步加強(qiáng)多樣性養(yǎng)護(hù)政治化態(tài)勢(shì)。歐盟在該戰(zhàn)略中多次提及與生物多樣性養(yǎng)護(hù)直接相關(guān)的各種“聯(lián)盟”，包括與非洲和其他伙伴國(guó)建立的“綠色聯(lián)盟”、與合作伙伴和社會(huì)組織建立的“全球生物多樣性聯(lián)盟”、推動(dòng)制定2020年后全球生物多樣性養(yǎng)護(hù)框架的“高目標(biāo)聯(lián)盟”等。此外，該戰(zhàn)略還明確歐盟將在其相關(guān)工作中全面加強(qiáng)生物多樣性養(yǎng)護(hù)和人權(quán)之間的聯(lián)系。用生態(tài)保護(hù)立場(chǎng)作為標(biāo)準(zhǔn)劃分陣營(yíng)，不利于各國(guó)科學(xué)客觀地采取養(yǎng)護(hù)行動(dòng)，易導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)和對(duì)抗，從而在根本上損害對(duì)BBNJ的養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，國(guó)際社會(huì)應(yīng)努力構(gòu)建平等協(xié)商、基于自然和國(guó)際法的全球生物多樣性養(yǎng)護(hù)秩序，真正實(shí)現(xiàn)海洋生物多樣性有效養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用。

四、加強(qiáng)中歐公海保護(hù)區(qū)事務(wù)協(xié)調(diào)與合作的建議

歐盟以BBNJ養(yǎng)護(hù)作為其全球海洋治理的核心任務(wù)，將公海保護(hù)區(qū)作為實(shí)現(xiàn)這一任務(wù)的關(guān)鍵工具，制定了完善清晰的公海保護(hù)區(qū)政策，積極推動(dòng)公海保護(hù)區(qū)國(guó)際規(guī)制和實(shí)踐。歐盟的政策和舉措對(duì)于公海法律規(guī)則構(gòu)建和管控秩序調(diào)整具有重要影響。

中國(guó)高度重視海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用。習(xí)近平總書記于2020年9月在聯(lián)合國(guó)生物多樣性峰會(huì)上發(fā)表重要講話，指出生物多樣性關(guān)系人類福祉，是人類賴以生存和發(fā)展的重要基礎(chǔ)，提出應(yīng)探索人與自然和諧共生之路，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)統(tǒng)一。2019年4月，“海洋命運(yùn)共同體”理念的提出，將人類與全球海洋的關(guān)系提升至命運(yùn)共同體的新高度，有利于國(guó)際社會(huì)攜手應(yīng)對(duì)全球性挑戰(zhàn)，也有利于促進(jìn)全球海洋治理秩序朝著更為公平、合理的方向發(fā)展。

中國(guó)作為海洋大國(guó)，一方面對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)負(fù)有義務(wù)，另一方面未來(lái)發(fā)展離不開對(duì)海洋的利用，如何在新一輪公海治理變革中爭(zhēng)取主動(dòng)和有利地位，維護(hù)中國(guó)應(yīng)有的海洋利益，是中國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)進(jìn)程中的一項(xiàng)重要任務(wù)。中國(guó)和歐盟的公海保護(hù)區(qū)政策交匯與沖突并存?？傮w上，歐盟在推行全球治理政策過程中采用實(shí)用主義策略，靈活推進(jìn)政策實(shí)施，重視通過國(guó)際合作爭(zhēng)取更多的國(guó)際支持。②馬金星：“歐盟參與南極海洋環(huán)境治理的路徑及趨勢(shì)”，《歐洲研究》，2019年第6期，第94、100頁(yè)。中國(guó)和歐盟在公海保護(hù)區(qū)事務(wù)上具有相同的國(guó)際法理念，重視聯(lián)合國(guó)和《公約》的作用。③European Union， “A Global Strategy for the European Union's Foreign and Security Policy，” June 2016， http：／／europa.eu／globalstrategy／en.中國(guó)和歐盟都主張各國(guó)在公海享有同等權(quán)利，反對(duì)沿海國(guó)在200海里以外大陸架上覆水體等超出國(guó)家管轄范圍以外的“毗鄰區(qū)域”具有特殊權(quán)利。④鄭苗壯等編：《BBNJ國(guó)際協(xié)定談判中國(guó)代表團(tuán)發(fā)言匯編(一)》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2019年版，第106-109頁(yè)。同時(shí)，在有關(guān)公海保護(hù)區(qū)的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)(歐盟主張生物生態(tài)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)主張還應(yīng)包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn))和設(shè)立時(shí)限等具體問題上存在分歧，這些是今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)的協(xié)調(diào)重點(diǎn)。中歐在公海保護(hù)區(qū)事務(wù)上應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)溝通、協(xié)調(diào)與合作，可充分利用中歐藍(lán)色伙伴關(guān)系框架加強(qiáng)與歐盟在公海保護(hù)區(qū)事務(wù)上的合作，但在涉及中國(guó)公海權(quán)益的保護(hù)目標(biāo)等方面需加強(qiáng)協(xié)調(diào)。

4.1 在中歐藍(lán)色伙伴關(guān)系框架下加強(qiáng)公海保護(hù)區(qū)事務(wù)合作

公海保護(hù)區(qū)可成為中歐在藍(lán)色伙伴關(guān)系框架下的一個(gè)重要合作領(lǐng)域。2019年4月，中國(guó)歐盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤聯(lián)合聲明首次將設(shè)立南極海洋保護(hù)區(qū)作為有效落實(shí)藍(lán)色伙伴關(guān)系的交流內(nèi)容。建議將公海保護(hù)區(qū)領(lǐng)域的科學(xué)、政策和法律學(xué)術(shù)交流與合作納入藍(lán)色伙伴關(guān)系框架，建立定期交流機(jī)制，加強(qiáng)公海科研信息共享、加強(qiáng)海洋管理政策法規(guī)交流，促進(jìn)雙方在全球海洋治理方面的長(zhǎng)期深入合作與協(xié)調(diào)。

4.2 加強(qiáng)南極海洋治理合作

公海保護(hù)區(qū)事務(wù)是南極海洋治理的重要議題，也是中國(guó)維護(hù)南極權(quán)益、提升話語(yǔ)權(quán)的重要領(lǐng)域。南極公海保護(hù)區(qū)所涉海域遼闊、海況惡劣、位置遙遠(yuǎn)，所需的科學(xué)研究投入大、周期長(zhǎng)，亟需加強(qiáng)國(guó)際合作。中國(guó)第二艘破冰船“雪龍2號(hào)”建成并投入使用大大增強(qiáng)了中國(guó)南極科考綜合實(shí)力，提升了中國(guó)在南極治理中的科學(xué)話語(yǔ)權(quán)。中國(guó)可與歐盟及其成員國(guó)針對(duì)東南極海洋保護(hù)區(qū)與威德爾海海洋保護(hù)區(qū)提案開展多方面合作。中歐可合作開展南大洋長(zhǎng)期科學(xué)調(diào)查，健全南極公海保護(hù)區(qū)科研與監(jiān)測(cè)體系。

4.3 爭(zhēng)取設(shè)立合理適度的公海保護(hù)目標(biāo)

世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN Protected Planet)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2021年1月底，全球海洋保護(hù)區(qū)約占海洋總面積的7.7%，未能如期實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》確定的到2020年保護(hù)至少10%的沿海和海洋區(qū)域的目標(biāo)。目前公海保護(hù)區(qū)的建設(shè)仍面臨管理、養(yǎng)護(hù)和監(jiān)測(cè)評(píng)估等方面的困境。國(guó)際社會(huì)應(yīng)將更多努力放在加強(qiáng)實(shí)施現(xiàn)有海洋保護(hù)區(qū)養(yǎng)護(hù)措施、夯實(shí)公海保護(hù)區(qū)的法律規(guī)制、政治共識(shí)、科學(xué)研究和公眾意識(shí)方面，不應(yīng)一味追求在短時(shí)期內(nèi)單純?cè)黾庸１Ｗo(hù)區(qū)面積。中國(guó)應(yīng)在《生物多樣性公約》締約方第15次大會(huì)上堅(jiān)持養(yǎng)護(hù)與合理利用兼顧，爭(zhēng)取在新一輪戰(zhàn)略計(jì)劃中設(shè)立“全面平衡、有力度、可執(zhí)行”的公海保護(hù)目標(biāo)。