吳 亮

公文是“貫徹落實(shí)上級機(jī)關(guān)有關(guān)政策法規(guī)、重要精神、依法行政和實(shí)施行政管理職能的重要工具?！盵1]它“本質(zhì)上是為權(quán)力運(yùn)作和政治斗爭服務(wù)的工具”[2]。中國共產(chǎn)黨自1921年建立以來，在百年的戰(zhàn)斗歷程中，高度重視公文作用的發(fā)揮，并通過不斷地改革、修正，來滿足革命斗爭以及社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的需求，最終取得了可喜的成就。公文為驅(qū)逐日寇、解放全中國、改革開放、新時代中國特色社會主義建設(shè)做出了重要貢獻(xiàn)。

一、黨高度重視公文工作

1921年7月23日至8月初中國共產(chǎn)黨第一次全國代表大會召開，把通過的《關(guān)于當(dāng)前實(shí)際工作的決議》，以公文形式發(fā)布，并作為黨指導(dǎo)工人運(yùn)動的綱領(lǐng)性文件而使之載入史冊。“決議”這一公文形式，至今仍是黨政機(jī)關(guān)使用的一個正式文種。

除此之外，黨的領(lǐng)導(dǎo)人也高度重視公文。毛澤東是公文寫作的踐行者。他高度重視公文在指導(dǎo)革命斗爭、推動社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及治國安邦中的作用，不僅對公文的寫作、修改、運(yùn)轉(zhuǎn)作出了許多深刻論述，還親自撰寫、修改了數(shù)以千計的公文。鄧小平在其70余年的革命生涯中,親自起草和審定了大量的報告、意見、政論等公文。習(xí)近平同志多次對公文提出更新的要求“要精簡文件簡報，切實(shí)改進(jìn)文風(fēng)，沒有實(shí)質(zhì)內(nèi)容、可發(fā)可不發(fā)的文件、簡報一律不發(fā)。”

二、黨對公文的改革

“文種是公文社會功能精密化的反映”[3]，在百年發(fā)展歷程中，黨對公文文種進(jìn)行了多次改革，在規(guī)范性、嚴(yán)肅性、權(quán)威性、效率性等方面不斷加以完善。

(一)1921—1930初創(chuàng)期

這一時期的主要文種有：決議案、決議、告……(書)、通告、布告、命令、訓(xùn)令、指示、決定、電。

《中國共產(chǎn)黨的第一個綱領(lǐng)》由黨的第一次全國代表大會所制定，同時，本次大會還通過了《中國共產(chǎn)黨的第一個決議》，隨之產(chǎn)生了我們黨的第一批正式公文。同年11月，黨又發(fā)布了《中國共產(chǎn)黨中央局通告》。1922年5月，黨所領(lǐng)導(dǎo)的社會主義青年團(tuán)第一次代表大會和第一次全國勞動大會產(chǎn)生并公布了會議紀(jì)要、團(tuán)的綱領(lǐng)、章程和決議案等公文。1922年7月，黨的二大通過了第一個黨章。1923年，黨的全國代表大會召開，會議決定設(shè)置黨中央專門秘書。印行的《中國共產(chǎn)黨第三次全國大會決議案及宣言》規(guī)定其職責(zé)。以上事實(shí)說明，黨在創(chuàng)立時期，就十分重視公文并把公文作為傳達(dá)黨的意志、宗旨、主張及對敵斗爭的重要手段。

鑒于黨的公文不能通過電報傳遞，只能靠機(jī)要交通員密寫傳遞，既延誤時機(jī)，又不安全的情況，黨中央派周恩來同志主持開始籌建密碼通訊。1930年，黨中央第一次與香港黨組織用密碼通訊取得聯(lián)系，這是我黨公文的一個重要改革。

(二)1931—1949初步改革期

1931年2月初，瞿秋白草擬出《文件處置辦法》。這是我黨第一個公文處理的正式文件。

初步改革期，黨的公文文種變化具體體現(xiàn)為1931年4月《文件處置辦法》所涉文種為決議(案)、通告、宣言、致……信、告……書、指示。1931年《地方蘇維埃政府暫行組織條例》規(guī)定的文種為命令、信、指示、報告書、電、指令、決定。1938年晉察冀行政委員會《關(guān)于改變公文格式的通知》所涉文種為令、復(fù)、函、指示信、報告、請示。1942年1月《陜甘寧邊區(qū)新公文程式》規(guī)定的文種為命令、布告、通報(或通告)、批答、公函、呈文、指示信、報告、快郵代電、簽條、通知。1949年2月華北人民政府《公文處理暫行辦法》中的文種有令、布告、通告、批復(fù)、函、呈、指示、狀、通知、訓(xùn)令、指令、決定。抗日戰(zhàn)爭時期，實(shí)際使用的公文文種有決議、命令、通告、復(fù)電、宣言、致函、告……書、通(致)電、指示、報告、賀電、意見、通知、決定。解放戰(zhàn)爭時期，實(shí)際使用的公文文種包括：決議、命令、批示、復(fù)電(信)、宣言、指示、報告、賀電、紀(jì)要、辦法、決定。

(三)1950年至今全方位改革期

建國以后，黨對公文的改革，由初期的建立，到逐漸成熟。隨后開始的“文化大革命”，公文改革基本停止。十一屆三中全會以后，為適應(yīng)新形勢，黨開始對公文進(jìn)行全方位改革，從文種的增刪，公文的處理，到文面格式、公文語言的運(yùn)用，取得了可喜的成就。

全方位改革期公文文種的增刪及排序依次比照如下：

《公文處理暫行辦法》(1951.9.29)文種及排序(文種后括號里的數(shù)字)為新增加：命令(3)、公告(9)、通告(10)、便函(12)，刪除：令、決定，保留：函(11)、指示(4)、報告(1)、簽報(2)、批復(fù)(5)、布告(8)、通報(6)、通知(7)。

《國家行政機(jī)關(guān)公文處理暫行辦法》(1981.2.27)中新增加：指令(3)、公告(8)、決定(4)、決議(5)，刪除：批示，保留：命令(1)、令(2)、函(15)、指示(6)、報告(12)、請示(13)、批復(fù)(14)、布告(7)、通告(9)、通報(11)、通知(10)。

《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》(1993.11.21)中新增加：議案(3)，刪除：指示、布告、決議，保留：命令(1)、令(2)、決定(4)、決議(5)函(13)、指令(5)、報告(10)、請示(11)、批復(fù)(12)、公告(6)、通告(7)、通報(9)、通知(8)會議紀(jì)要(14)。

《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》(2000.8.24)中新增加：意見(12)，刪除：指令，保留：命令(1)、令(2)、決定(3)、函(13)、報告(9)、請示(10)、批復(fù)(11)、公告(4)、通告(5)、通報(7)、通知(6)、議案(8)、會議紀(jì)要(14)。

三、公文文種的變化

下面以1950年到2017年的公文為例，說說公文文種的變化。60多年間，共計有10次公文的改革，其中行政方面7次，黨務(wù)方面2次，黨政合一1次。

(一)公文種類數(shù)量的變化

行政公文文種數(shù)量的變化是：10-12-12-10-12-12-15-15-13-13-15；黨務(wù)公文文種數(shù)量的變化為：13-14。整體上看，公文文種的使用頻率不均衡，使用數(shù)量呈現(xiàn)出自少到多的發(fā)展態(tài)勢。主要原因有兩點(diǎn)：一是每個文種的職能分工越來越細(xì)，盡可能避免交叉重復(fù)，減少或杜絕“你中有我，我中有你”的情況；二是我們面對和需要處理的事情越來越多，越來越復(fù)雜。

(二)公文文種的增刪以現(xiàn)實(shí)社會的需要為出發(fā)點(diǎn)

在60多年的公文改革實(shí)踐中，先后出現(xiàn)的公文種類(含文種名稱更新)有27個：命令、令、命令(令)、指令；決議，決定；函、公函、便函；指示、報告、簽報；請示、批示、批復(fù)；布告、公告、通告；通報、通知；公報；議案；意見；條例，規(guī)定；會議紀(jì)要，紀(jì)要。

其中“通知、報告、批復(fù)”一直被保留沿用?！懊?令)、公告、通告、請示、決議、紀(jì)要、公報、議案、意見”是先后增加的文種(包括更改公文文種名稱)?！肮?、決議”為先增加，再去掉，又恢復(fù)?！皼Q定”是去掉后，又恢復(fù)的文種?！巴ǜ妗⒄埵?、意見、公報、議案”是增加后一直被保留沿用?！爸噶睢⒅甘?、簽報、批示、布告、條例、規(guī)定”為去掉后，沒有恢復(fù)使用。“函、命令(令)、紀(jì)要”則是文種名稱改變后，一直被沿用保留。

文種的增加和刪除，都以現(xiàn)實(shí)社會的需要為出發(fā)點(diǎn)，充分滿足黨和政府治國理政的需求，特別注意現(xiàn)實(shí)社會實(shí)踐的反映，合理傾聽并吸收黨和政府機(jī)關(guān)的實(shí)際訴求。

(三)公文文種排序的變化

命令(令)2-3-1-3； 議案2-7-13；

公報1-4；

決定3-2.1-3； 決議2.1-3-2； 指示4-3-4-3；

公告9-4.2-5.1-3-5； 通告10-11-4.3-5.2-4-6；

通知10-7-8-5-7-6-5-8； 通報9-6-9-6-8-7-6-9；

報告5-1-4-7.1-10-8-10；請示5-7.2-9-11；

批復(fù)7-5-6-8-11-10-12； 意見4-11-7；

函1-11-12-9-13-11-13-12-14； 會議紀(jì)要10-12-14-13-15

公文文種的排序，從一個側(cè)面反映了一定時期內(nèi)，一個文種在現(xiàn)實(shí)社會中、在使用公文的人群中所處的的位置、被重視的程度。通過公文文種的排序，能夠發(fā)現(xiàn)時代對公文文種理解的演變，發(fā)現(xiàn)人們對公文文種的認(rèn)識及其變化。如“報告”與“請示”，在20世紀(jì)80年代作為第七大類的兩個并列文種，這說明當(dāng)時人們認(rèn)為二者功能近似，同中有異；隨后，二者分別獨(dú)立，說明人們認(rèn)識到二者的區(qū)別，異大于同，應(yīng)該分別作為獨(dú)立文種。

四、公文文種產(chǎn)生變化的原因分析

(一)社會因素

公文文種是否有增加、存留或者刪除的必要，只有公文的社會實(shí)踐才能給予公正的回答。文種變化的目的在于該文種能否完成處理相關(guān)事務(wù)、滿足管理國家的要求，能完成的將被保留；隨時代發(fā)展已經(jīng)完成其歷史使命、無法或很少能實(shí)現(xiàn)其公文職能的文種逐漸退出歷史舞臺；為實(shí)現(xiàn)這一職能，缺少的文種補(bǔ)充進(jìn)來。

2000年的《辦法》取消“指示”，可以說是社會實(shí)踐對公文文種的舍棄。“指示”要求發(fā)文機(jī)關(guān)的級別較高，其權(quán)威性、制約性、原則性非常強(qiáng)，因此使用頻率較低；再者，“通知”“決定”等新的文種已經(jīng)逐步取代“指示”的功能。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立與完善，自2001年1月1日起，“指示”不再是行政公文的正式文種，其大部分功能為“指示性通知”所取代。

隨著建設(shè)法治國家目標(biāo)的提出并實(shí)施，依法治國的步伐日益加快，2001年我國新增了“議案”這種文種，以滿足各級政府向同級人民代表大會、人民代表大會常務(wù)委員會提請審議的事項，這適應(yīng)了我國人民代表大會制度逐步完善和民主法制生活日益健全的需要，對充分發(fā)揚(yáng)民主、共建社會主義非常有益?！白h案”3次出現(xiàn)在公文中，其排序?yàn)?-7-13，即由開始的第2位、第7位，到2012年的第13位，這充分體現(xiàn)出人們對其在整個公文體系中的地位的認(rèn)識。

(二)使用頻率

公文文種的使用頻率也是其存留或刪除的原因之一。使用頻率高的文種，說明現(xiàn)實(shí)社會需要量大，在治國理政方面的作用大，在公文文種的選擇上就有存留的必要，反之，如果很少有人使用，就有被刪除的可能。例如：曇花一現(xiàn)的“指令”。1981年2月《暫行辦法》，增加了“指令”這個新文種，其適用范圍具有“指示+命令”的意味，導(dǎo)致該文種適用范圍和發(fā)文權(quán)限都很窄。公文的實(shí)踐顯示：國務(wù)院偶爾使用“指令”，下發(fā)過《國務(wù)院關(guān)于節(jié)約用電的指令》《國務(wù)院關(guān)于節(jié)約成品油的指令》等文件，除此之外，始終未被各級行政機(jī)關(guān)所接受和使用。其后，1987年的《辦法》將“指令”定義中“經(jīng)濟(jì)、科研等方面”的限定刪除，盡管如此，隨后仍舊遭受“冷遇”，主要原因是長期以來人們已經(jīng)習(xí)慣于使用“命令”“指示”“決定”和“指示性通知”等文種，“指令”仍未被“廣而用之”，使用頻度過低。因此，在1993年《辦法》中，刪去了“指令”，使其成為先增后刪的文種。

(三)文種職責(zé)的劃分

隨著社會分工的精細(xì)化，人們生活工作的快節(jié)奏，要求與之對應(yīng)的公文文種分工也盡可能相適應(yīng)，以加快公文的處理節(jié)奏。例如“請示”這一文種，1951年的《暫行辦法》并沒有，僅有“對上級陳述或請示事項用‘報告’”的規(guī)定。由此可以看出，當(dāng)時向上級機(jī)關(guān)無論報告或請示事項，都用“報告”。其結(jié)果是將請示問題的報告與反映問題的報告混淆，把請示問題的報告作為一般的傳閱件處理，使請示事項不能及時處理；甚至出現(xiàn)“請示報告”的文種。公文工作的實(shí)踐證明：“請示”事項是非常期盼上級及時給予答復(fù)的，而陳述情況、反映問題不一定需要上級的回復(fù)。在“報告”中夾帶“請示”事項，常常影響上級對“請示”事項的及時批復(fù)。為此，1956年《關(guān)于公文名稱和體式問題的幾點(diǎn)意見》增加了“請示”這一新文種，并規(guī)定了報告與請示的各自功能。1981年的《暫行辦法》，根據(jù)公文工作的實(shí)踐，進(jìn)一步明確：“向上級機(jī)關(guān)請求指示和批準(zhǔn)，用‘請示’”。盡管《辦法》多次修訂，但“請示”始終作為法定文種而居其中。由此可見，把請示從報告中分離出來是完全正確的，也是非常及時的。

五、公文改革為黨治國理政發(fā)揮的作用

建國前中國共產(chǎn)黨公文改革廢除了封建等級制，文種打破了身份尊卑，轉(zhuǎn)向功能取向。建國后，黨對公文的每次改革都針對現(xiàn)實(shí)中的問題，增刪文種，改革后的公文在治國理政上發(fā)揮著重要作用。

(一)戰(zhàn)爭時期黨通過公文運(yùn)籌帷幄決勝千里之外

建國前，無論是五次反圍剿、抗日戰(zhàn)爭、解放戰(zhàn)爭，還是根據(jù)地的建立與鞏固，受信息傳遞條件的限制，黨的運(yùn)籌帷幄決策常常通過公文來付諸實(shí)施。如：《關(guān)于建立東北黨及抗日聯(lián)軍統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)之意見書》(1941年5月14日)、《中共中央關(guān)于各抗日根據(jù)地目前婦女工作方針的決定》(1943年2月26日)、《軍委關(guān)于向全國進(jìn)軍部署的指示》(1949年5月23日)。

(二)對黨的工作重心的轉(zhuǎn)移起到了“定海神針”的作用

黨的十一屆三中全會對“文化大革命”等黨的重大歷史事件進(jìn)行了正確的總結(jié)。會后運(yùn)用“決議”這一公文文種，發(fā)表了《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，這一“決議”逐步將黨的工作重心轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的正確道路上來，并進(jìn)一步指明了繼續(xù)前進(jìn)的方向。

(三)外交戰(zhàn)線上的憑證作用

中美之間經(jīng)過艱苦的談判，先后簽署了《上海公報》《中美建交公報》《八一七公報》。這三個“公報”翔實(shí)地記載了美國對中國首次正式表明了承認(rèn)一個中國的立場；首次承認(rèn)“中華人民共和國政府是中國的唯一合法政府”“只有一個中國，臺灣是中國的一部分”；美國在對臺售武問題上，向中方做出了明確的承諾?，F(xiàn)在看來，盡管美方一直百般詆毀，言而無信，但作為美方的承諾，“白紙黑字”地翔實(shí)記錄在“公報”里，這就是“鐵證”，只能證明美方的背信棄義，暴露其“流氓成性”的無恥嘴臉。

(四)確保國家統(tǒng)一、安全的法律武器

《人大機(jī)關(guān)公文處理辦法》中，“法”這一文種，在確保國家統(tǒng)一、長治久安方面發(fā)揮了重要作用。中國共產(chǎn)黨的三大歷史任務(wù)之一是解決臺灣問題、實(shí)現(xiàn)祖國完全統(tǒng)一。為此，2005年，全國人大制定了《反分裂國家法》?！斗捶至褔曳ā芬詰椃橐罁?jù),貫徹了中央對臺工作大政方針,堅持“一國兩制”、推進(jìn)祖國和平統(tǒng)一，立法有據(jù),內(nèi)容周詳,是反“獨(dú)”促統(tǒng)的法治保障。

2020年通過的《全國人民代表大會關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定》和《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法》為堅持和完善“一國兩制”、保障香港國家安全提供了有力的法律武器。

六、余論

公文在我黨取得革命斗爭勝利、維護(hù)國家統(tǒng)一、保障社會安全穩(wěn)定等方面都有不可磨滅的功績。公文改革是我黨面對復(fù)雜的國際國內(nèi)形勢，順勢而為所做的必要調(diào)整，目前形成的完整的公文體系是確保我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)不斷前行的基石，但是即便是經(jīng)過長期不斷地改革，仍然有個別文種在使用過程中需要注意一些問題：

“公告”的使用主體及其告知事項，在司法界的部分應(yīng)用場景中有些“不合規(guī)矩”。按照規(guī)定“公告適用于向國內(nèi)外宣布重要事項或者法定事項”，但《企業(yè)破產(chǎn)法》第十四條“人民法院應(yīng)當(dāng)自裁定受理破產(chǎn)申請之日起二十五日內(nèi)通知已知債權(quán)人，并予以公告?！备骷壢嗣穹ㄔ鹤鳛辄h政機(jī)關(guān)，所使用的“公告”明顯過低，其告知的內(nèi)容其實(shí)屬于“公示”的范圍。

部分公文文種的功能存在重疊，需要在使用中著重加以注意。例如“決定”“命令(令)”“通報”之間，“通知”“公告”“通告”之間，“批復(fù)”“函”之間，需要進(jìn)一步明確其內(nèi)涵及外延，增強(qiáng)實(shí)際工作中的可操作性，避免混用、錯用、亂用等現(xiàn)象。此外，實(shí)際工作中，對于地方政府向國務(wù)院的請示，國務(wù)院用“函”進(jìn)行答復(fù)。這樣一來，“函”無形中行使了“批復(fù)”的功能。